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Zu viel des Guten?

Die Klagen über eine angebliche «Flut» von Volksinitiativen häufen sich. Die Hürden seien zu tief, bemängeln Politiker und die Denkfabrik Avenir Suisse. Ein Experte widerspricht.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 08.04.2015.

Die direkte Demokratie gehört zum schweizerischen Selbstverständnis. Gleichzeitig wächst das Unbehagen an den Volksrechten. Die Stimmbürger würden «von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», warnte Jean-Daniel Gerber 2013 in einem Zeitungsbeitrag. Der ehemalige Seco-Direktor und heutige Präsident der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft (SGG), die unter anderem das Rütli verwaltet, wünschte sich höhere Hürden für Volksbegehren – etwa, dass für das Zustandekommen mehr als die bisher 100’000 Unterschriften nötig wären.[1]

Gerber ist nicht der Einzige, der sich an der hohen Zahl von Volksinitiativen stört. Zuletzt sprach auch der Banker Josef Ackermann in einem Essay im «Schweizer Monat» von einer «Flut an Initiativen, die das Parlament aushebeln». Eine ähnliche Schlussfolgerung zieht die Denkfabrik Avenir Suisse in einem gestern präsentierten Diskussionspapier zum Thema.

Bewährt oder reformbedürftig?

Das Parlament diskutiert ebenfalls darüber, die Hürden für Volksinitiativen zu erhöhen. Derzeit ist ein Postulat des Obwaldner CSP-Nationalrats Karl Vogler hängig, welches vom Bundesrat einen Bericht über «limitierende Mechanismen» für Volksinitiativen fordert. Vogler macht sich vor allem Sorgen, dass sich das Instrument von seinem ursprünglichen Zweck entfernt hat. «Volksinitiativen werden vermehrt von Parteien missbraucht, die sich damit medial profilieren wollen», erklärt er gegenüber unserer Zeitung. «Hinzu kommt, dass Initiativen zunehmend extremer werden und nicht mit anderen verfassungsmässigen Prinzipien kompatibel sind.» Nachdenklich stimmen ihn aber auch die Signale, die gewisse Begehren nach aussen senden. «Volksinitiativen wie 1:12 oder die SVP-Zuwanderungsinitiative lassen uns gegenüber dem Ausland verstärkt als nicht mehr verlässlichen Partner erscheinen.»

Um die von ihm diagnostizierten Probleme anzugehen, sei eine Erhöhung der Unterschriftenzahl nicht der einzige denkbare Ansatz, betont Vogler. «Ich könnte mir als Lösung vorstellen, dass für das Zustandekommen einer Initiative die Zustimmung von 50 National- und Ständeräten erforderlich ist.» Es sei jedoch auch möglich, dass der Bericht des Bundesrats zum Schluss kommen werde, dass man besser beim bisherigen System bleibe. «Aber man sollte sich nicht von vornherein der Diskussion verweigern.» Dieser Ansicht ist auch der Bundesrat: Er empfiehlt das Postulat zur Annahme.

Kein Verständnis für Voglers Anliegen hat hingegen sein Nidwaldner Ratskollege Peter Keller (SVP). Die Volksinitiative habe sich bewährt. «Volksinitiativen greifen Probleme auf, die in der Bevölkerung als wichtig erachtet werden», sagt er und kritisiert: «Die Forderungen nach höheren Hürden zielen darauf, die Volksrechte schrittweise auszuschalten.»

Avenir Suisse will «Preis» erhöhen

Viele Stimmen, die mehr Unterschriften fordern, sagen, dass es heute zu einfach sei, eine Initiative zur Abstimmung zu bringen. Avenir Suisse argumentiert, dass die Zahl der Stimmberechtigten seit der Einführung der Volksinitiative 1891 stark gestiegen, die Hürde aber nie angepasst worden sei. Einzige Ausnahme war die Verdoppelung von 50’000 auf 100’000 Unterschriften im Jahr 1978 als Reaktion auf die Einführung des Frauenstimmrechts. Das Diskussionspapier kommt zum Schluss, dass der «Preis» für das Privileg der Volksinitiative «drastisch gesunken» sei.

Lancierte VI 1979-2015

Nicht einverstanden mit dieser Einschätzung ist Andreas Auer, emeritierter Professor für Staatsrecht an der Universität Zürich. «Es ist heute objektiv nicht leichter, 100’000 Unterschriften zu sammeln», sagt er auf Anfrage. Er weist darauf hin, dass es früher üblich war, bei Abstimmungen und Wahlen vor den Stimmlokalen Unterschriften zu sammeln. Seit die briefliche Stimmabgabe eingeführt wurde, erreiche man damit jedoch nur noch wenige Leute. Auer spricht aus Erfahrung: Er ist Mitinitiant der Volksinitiative «Raus aus der Sackgasse», welche die Zuwanderungsinitiative rückgängig machen will.

Entwicklung relativ konstant

Die Klage über zu viele Initiativen sei kein neues Phänomen, sagt Auer. «Man hat sich schon immer beklagt über Initiativen, die einem nicht gefielen.» Die angebliche «Initiativenflut» lasse sich jedoch «zahlenmässig schlicht nicht belegen». Tatsächlich zeigt die Statistik seit 1979 (vorher wurden Initiativen nicht systematisch dokumentiert), dass sich die Zahl der lancierten Initiativen nicht stark verändert hat (siehe Grafik). Zwar wurden im Wahljahr 2011 gleich 23 Volksinitiativen lanciert – ein Rekord. Seither ist die Zahl aber wieder deutlich gesunken.

Zu beachten gilt es ausserdem, dass nicht jede Initiative, die lanciert wird, auch zur Abstimmung kommt. Etwa ein Drittel der Begehren scheitert bereits in der Unterschriftensammlung. Und wenn sie diese Hürde überspringen, können sie vom Parlament noch für ungültig erklärt werden (was allerdings in 124 Jahren erst viermal vorgekommen ist). Häufig ziehen die Initianten zudem ihr Begehren später zurück, etwa weil das Parlament ihre Forderungen auf gesetzlichem Weg erfüllt hat. Im langjährigen Durchschnitt kommen nur etwa 46 Prozent aller lancierten Initiativen später einmal an die Urne.

Initiativen sind erfolgreicher

Einen Unterschied zu früher gibt es aber tatsächlich: Es werden mehr Initiativen angenommen. Seit 1891 fanden 22 Begehren eine Mehrheit – 10 davon fallen in die Zeit nach der Jahrtausendwende.
Andreas Auer stimmt zwar mit Karl Vogler überein, dass Parteien Initiativen vermehrt missbrauchten, um sich im Wahlkampf zu profilieren. Den Vorschlag des Obwaldner Nationalrats, dass eine Initiative für das Zustandekommen von einer gewissen Zahl von Parlamentariern unterstützt werden muss, hält er jedoch für «grundfalsch». «Damit würde die direkte Demokratie der repräsentativen Demokratie unterstellt. Es ist ja genau der Sinn der Volksinitiative, ein Anliegen gegen den Willen des Parlaments vors Volk zu bringen.»

Vogler betont, ihm gehe keineswegs darum, «Volksrechte abzuschaffen oder massiv einzuschränken». Das allein schon deshalb, weil er sie ebenfalls nutzt: Für die CVP-Initiativen für steuerbefreite Kinder- und Ausbildungszulagen sowie für die Abschaffung der Heiratsstrafe sammelte er selbst Unterschriften. Ob es der CVP bei diesen Initiativen in erster Linie um die Sache oder um die eigene Profilierung ging, ist naturgemäss umstritten.

 

Rohdaten zum Download

 


[1] Jean-Daniel Gerber, in: Markus Häfliger, «Wir werden von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», NZZ 22.10.2013. Siehe auch die Replik: Claudio Kuster/Lukas Leuzinger, Von Parlaments Gnaden?, NZZ 31.10.2013.

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Auf der Suche nach der «Initiativenflut»

Alle Welt beklagt sich derzeit über die «Initiativenflut». Fakten sind dabei offensichtlich zweitrangig.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

«Comment is free, but facts are sacred.»
C.P. Scott

Dieser Tage wird viel über die angebliche «Initiativenflut» diskutiert. Nachdem das Thema in den Medien wiederholt aufgegriffen worden war (siehe dazu die Replik Direkte Demokratie von Parlaments Gnaden? auf die Kritik von Jean-Daniel Gerber), beginnt sich nun auch die Politik dafür zu interessieren. Der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler hat ein Postulat eingereicht, mit welchem er vom Bundesrat wissen will, wie man dem Problem habhaft werden könnte.

Bevor man allerdings über Lösungen für ein angebliches Problem sprechen kann, wäre es sinnvoll, sich zuerst die Fakten vor Augen zu führen. Vogler argumentiert vor allem mit der hohen Zahl von Initiativen, die in nächster Zeit zur Abstimmung stehen, die im Parlament diskutiert werden, die beim Bundesrat hängig sind oder für die Unterschriften gesammelt werden. Insgesamt sind es 34 Volksbegehren.

Diese Zahl ist in der Tat beachtlich. Sie wird allerdings durch den historischen Vergleich deutlich relativiert, wie eine Auswertung sämtlicher seit 1979 lancierter Volksinitiativen zeigt.[1]

Lancierte eidg. Volksinitiativen pro Jahr (1979 – 2013)

 

Zwischen 1979 und 2013 wurden demnach nicht weniger als 285 Initiativen lanciert. Über die meisten davon stimmte das Volk jedoch nie ab: Ziemlich genau ein Drittel (34.5 Prozent) aller zwischen 1979 und 2009[2] lancierten Initiativen scheiterte bereits in der Sammelphase. Und von jenen, die diese Hürde bewältigten, wurden noch einmal 31.1 Prozent zurückgezogen.[3] Somit verbleiben lediglich 45.6 Prozent der Begehren, die später effektiv vors Volk gelangten. Die verbleibenden 5.3 Prozent der lancierten Initiativen wurden zwar ebenfalls zurückgezogen, gelangten indes in der Gestalt eines direkten Gegenentwurfs an die Urne.

Im Zusammenhang mit der  allgemein beklagten «Initiativenflut» ist noch etwas anderes interessant: Die Zahl der Initiativen, über die abgestimmt wurde ist zwischen 1979 und 2009 praktisch nicht angestiegen, wie die Grafiken zeigen. Die Gesamtzahl der lancierten Begehren ist zwar 2010 und 2011 durchaus stark angestiegen. Im Wahljahr 2011 gab es gar einen neuen Rekord von 23 lancierten Initiativen. Es gab aber zugleich einen Rekord an nicht zustande gekommenen Initiativen, nämlich deren 11. Und von den weiteren 10 Begehren aus jenem Jahr, die derzeit noch hängig sind, dürfte erfahrungsgemäss wiederum ein guter Teil zurückgezogen werden.

lancierte und abgestimmte VI pro jahr

 

Weil die Medien jedoch über jede lancierte Initiative ausführlich berichten, könnte dies den Eindruck einer «Initiativenflut» gefördert haben – obwohl wir unter dem Strich nicht über mehr Initiativen abstimmen. Seit 2012 nahm der Schwall an lancierten Initiativen bereits wieder merklich ab, 2013 werden es noch deren 9 sein – das entspricht dem langjährigen Durchschnitt.

Wer sich über die angebliche «Initiativenflut» beklagt und mit der Zahl der in der Pipeline stehenden Begehren argumentiert, hat den entscheidenden Punkt verpasst. Von den 34 Volksinitiativen, die momentan in der Pipeline warten, werden längst nicht alle vors Volk kommen. Für politische Propaganda eignet sich die Zahl natürlich trotzdem.

 

Rohdaten zum Download


[1] Grundlage sind die Daten von Swissvotes, manuell ergänzt mit neueren Daten des Bundes. Vor dem 1. Juli 1978 wurden Volksinitiativen nicht systematisch dokumentiert, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt: «Die Volksinitiativen konnten nur seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 1. Juli 1978 (dieses Gesetz führte damals die 18-Monate-Frist ein) systematisch dokumentiert werden. Vorher war die Bundeskanzlei über die Lancierung einer Volksinitiative nicht informiert.» Siehe auch Corina Casanova (2011): Wenn das Volk die Initiative ergreift, in: Kurze Geschichten zur Demokratie: «Die genaue Zahl der gestarteten Initiativen lässt sich nicht mehr eruieren. Denn vor 1978 war es nicht zwingend nötig, eine Initiative bei der Bundeskanzlei zur Vorprüfung anzumelden.»

[2] Der Zeitraum seit 2010 wurde nicht mit einbezogen, weil die noch hängigen Initiativen aus den letzten vier Jahren das Ergebnis verfälschen würden.

[3] Dabei werden hier auch zwei Begehren dazugezählt, welche für ungültig erklärt wurden.