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Ein Land steht auf tönernen «zuilen»

Die Niederlande, einst ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie, hat sich in den letzten Jahrzehnten zu einer «normalen» parlamentarischen Konkurrenzdemokratie gewandelt. Heute scheint das politische System weniger in der Lage, die neuen Gräben zu überbrücken.

Eine seltsame Debatte hat das niederländische Unterhaus, die Tweede Kamer, kürzlich ausgetragen. Die konservative protestantische Partei SGP, sekundiert von Geert Wilders’ PVV, störte sich öffentlich daran, dass im Parlament nirgends eine niederländische Flagge steht und somit nichts die Politiker daran erinnert, wem sie verpflichtet sind. Die Linke tat die Forderung als billig inszenierten Nationalismus ab. Die Partei GroenLinks schlug vor, neben der niederländischen eine europäische Flagge aufzustellen. Am Ende stimmte das Parlament der Motion der SGP zu: Nun steht eine Flagge im Parlament, allerdings ärgern sich manche Politiker darüber, dass sie nicht hinter dem Rednerpult steht, wo sie für die Fernsehkameras jederzeit sichtbar gewesen wäre, sondern diskret in einer Ecke (wie im National- und Ständerat). Die Episode passt zum Bild der pragmatischen Niederlande und der Kompromissbereitschaft, welche die dortige Politik pflegt – oder früher pflegte.

Tweede Kamer, Den Haag
Baujahr 1992
Legislatives System bikameral
Sitze 150
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 13

Zwar ist Amsterdam die Hauptstadt der Niederlande, das Parlament wie auch die wichtigsten Regierungsgebäude sind aber seit jeher in Den Haag. In der Stadt, wo es deutlich gemütlicher zugeht als in der pulsierenden Metropole Amsterdam, befindet sich malerisch an einem Weiher gelegen der Binnenhof, der Gebäudekomplex, in dem die Behörden der Legislative und der Exekutive untergebracht sind. Auf der Seite des Weihers liegen der Senat (Eerste Kamer)[1] und der Sitz des Ministerpräsidenten. Auf der gegenüberliegenden Seite ist die Tweede Kamer zu finden. Dazwischen ist der Innenhof mit dem ältesten Gebäude der Stadt, in dem der Rittersaal untergebracht ist. Dieser wird für offizielle Empfänge und Feierlichkeiten genutzt, etwa für die Prozession am Prinsjesdag, der jeweils am dritten Dienstag im September gefeiert wird und an dem König und Königin in der Kutsche und von den Massen bejubelt zum Parlament fahren, um dort die Ziele der Regierung für das kommende Jahr zu verlesen.

Ältestes Parlamentsgebäude der Welt

Dass das niederländische Parlament in Den Haag angesiedelt ist, hat historische Gründe. Der Binnenhof entstand bereits ab dem 13. Jahrhundert, womit es sich um das älteste Parlamentsgebäude der Welt handelt, das noch in Gebrauch ist. Der Binnenhof war der Regierungssitz der 1581 ausgerufenen Niederländischen Republik, und unter der Herrschaft Spaniens residierten die spanischen Statthalter in dem Gebäudekomplex.

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Der Binnenhof, wo die wichtigsten Behörden untergebracht sind, liegt malerisch an einem Weiher. (Foto: Pieter Musterd)

Bei ihrer ersten Einberufung 1830 wurde die Tweede Kamer zunächst im ehemaligen Ballsaal untergebracht. Dieser wurde mit der Zeit allerdings zu klein, weshalb ein Neubau nötig wurde, in den das Parlament 1992 umzog. Das neue Parlamentsgebäude, entworfen vom Architekten Pi de Bruijn, kombiniert in eleganter Weise Teile alter Bauten mit moderner Architektur.

Der Parlamentssaal selber wirkt ebenfalls modern, wenn auch – selbst mit Flagge – eher unspektakulär und bescheiden. Auch nach dem Umzug braucht die Tweede Kamer wenig Platz. Kein Wunder: Mit 150 Mitgliedern ist das niederländische Unterhaus im internationalen Vergleich klein.

Die 150 Sitze werden nach dem Proporzverfahren vergeben, wobei in der Broschüre im Besucherzentrum betont wird, dass das Wahlsystem eines der proportionalsten der Welt sei. Zwar werden die Sitze (wie bei den Schweizer Nationalratswahlen) nach dem D’Hondt-Verfahren (Divisormethode mit Abrunden) vergeben, was die Mandatsverteilung zugunsten grösserer Parteien verzerrt. Allerdings werden die Sitze (anders als in der Schweiz) über alle Wahlkreise hinweg auf die Parteien verteilt, wodurch die Auswirkungen weniger gravierend ist. Auch das tiefe Quorum von 1/150 der Stimmen (also genau ein Sitz) macht es für kleinere Parteien relativ einfach, ins Parlament einzuziehen. Aktuell sind 13 Parteien im Parlament vertreten.

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Im Innern des Parlamentsgebäudes, das neue Bauten (links) mit bestehenden (rechts) kombiniert. Das Glasdach wurde vom Architekten Pi de Bruijn als Metapher für Transparenz konzipiert. (Foto: eigene Aufnahme)

Ideologische Säulen

Die Zusammensetzung der Tweede Kamer sieht damit heute sehr viel anders aus als noch vor wenigen Jahrzehnten. Einst waren die Niederlande ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie. Tatsächlich diente dem «Vater» des Modells, dem niederländischen Politikwissenschafter Arend Lijphart, sein Land als Inspiration, als er das Konzept des Consociationalism entwickelte. (Als weitere typische Fälle identifizierte Lijphart die Schweiz, Belgien und Österreich.)[2] Lijphart ging von der Frage aus, wie in Ländern mit tiefen gesellschaftlichen Gräben eine stabile Demokratie aufrechterhalten werden kann.

Ähnlich wie in der Schweiz spaltete sich die Politik in den Niederlanden früher vor allem an der Konfession beziehungsweise an der Frage nach dem Verhältnis zwischen Kirche und Staat sowie an der sozialen Frage. Die niederländische Gesellschaft teilte sich in vier «Säulen» («zuilen»): die protestantische, die katholische, die neutrale oder liberale und die sozialistische.[3] Diese bildeten nicht nur unterschiedliche politische Ideologien ab, sondern stellten gewissermassen eigene, abgeschlossene Gesellschaften dar. Sie hatten eigene Parteien, Zeitungen, Vereine, Fernsehsender, ja sogar eigene Fussballligen. Die Wissenschaft spricht von einer «verzuiling» der Gesellschaft.

Mit der Zeit nahm die Bedeutung der klassischen ideologischen Gräben jedoch ab. Es kam zur «ontzuiling». Neue politische Kräfte entstanden, wie die linksliberale Partei D66, die Grünen oder später die PVV. Die Parteien, die einst die Säulen vertraten, existieren zwar noch (etwa die liberale VVD von Ministerpräsident Mark Rutte oder die obengenannte protestantische SGP). Die niederländische Politik ist heute von anderen Gräben geprägt, wobei der Gegensatz zwischen gesellschaftlicher Offenheit und Geschlossenheit der bestimmende ist.

Demokratie-Experiment abgebrochen

Allerdings scheint das politische System im Gegensatz zu früher weniger gut in der Lage, die Gräben zu überbrücken. Früher umfassten Regierungskoalitionen oft mehr Parteien, als für eine Mehrheit im Parlament nötig gewesen wären (analog zur Konkordanz in der Schweiz).

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Neu mit Flagge: Der Parlamentssaal. (Foto: www.tweedekamer.nl)

 

Heute sind die Niederlande hingegen eine klassische parlamentarische Demokratie mit wechselnden Koalitionsregierungen. Nach den letzten nationalen Wahlen 2017 brauchte Regierungschef Rutte Monate, um eine Koalition mit einer knappen Mehrheit im Parlament zu zimmern. Am Ende gelang es ihm irgendwie, vier Parteien (VVD, CDA, D66 und ChristenUnie) zu einem gemeinsamen Programm zu verpflichten.

Teil des Deals war eine Massnahme, die die niederländische Demokratie noch etwas weiter von der schweizerischen wegbewegt. Als Zugeständnis an die christlichdemokratische CDA wurde im Koalitionsvertrag nämlich festgehalten, den zaghaften Versuch zur Ausweitung der direkten Demokratie, in Form eines konsultativen Referendums, wieder abzubrechen. Die Tweede Kamer stimmte der Abschaffung im Februar zu, im Juli folgte der Senat. Seit 2015 konnten 300’000 Bürger eine (nicht bindende) Volksabstimmung über die meisten Gesetze verlangen, die das Parlament beschliesst. Dieses «Referendumsrecht» hatte zwar einige Schwächen, war aber immerhin das erste Instrument direkter Demokratie in den Niederlanden, das von unten nach oben wirkt.

Damit ist die niederländische Demokratie wieder ein gutes Stück indirekter geworden. Die meisten Abgeordneten der Tweede Kamer dürfte es (insgeheim) freuen. Dass ohne Volksabstimmungen über Abkommen mit der Ukraine das Regieren einfacher wird, dürfte sich indes als Trugschluss erweisen.

 

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der Serie «Parliamenthopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die Eerste Kamer wird indirekt durch die Parlamente der Provinzen gewählt und hat gegenüber der Tweede Kamer eingeschränkte Kompetenzen.

[2] Arend Lijphart (1977): Democracy in Plural Societies.

[3] Manche Wissenschafter fassen die Sozialisten nicht als eigene Säule auf, sondern als Teil der neutralen Säule.

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Was das Referendum in den Niederlanden über die direkte Demokratie in der EU aussagt

Eine Mehrheit der Niederländer hat gegen das EU-Assoziationsabkommen mit der Ukraine gestimmt. Anstatt sich über das Verdikt der Stimmbürger zu enervieren, sollten sich europäische Politiker besser fragen, welche Lehren sie aus dem Referendum ziehen können. Wir präsentieren vier Vorschläge.

Ob «Referèndum» oder «Folkeafstemning», ob «Plebiscito», «Vóta» oder «Bürgerentscheid»: Wann immer irgendwo in Europa eine Volksabstimmung abgehalten wird, sind die Reaktionen vorhersehbar: Entscheiden die Stimmbürger «richtig» (aus Sicht des jeweils Schreibenden), werden die Segnungen der Bürgerbeteiligung und die Weisheit, Vernunft und Weitsicht des Volkes gelobt. Fällt das Ergebnis indes «falsch» aus, schimpfen die Kommentatoren über «Populismus» und «Verführung», über «Demagogie», «Komplexität» und «Überforderung» und weisen darauf hin, wie unverantwortbar gross die Risiken sind, wenn den Bürgern eine Entscheidung abverlangt wird.

Niederländische «Nee»-Aktivisten gegen das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine. Foto: SP Groningen

So lief dieses übliche Spiel auch nach dem Nein der Niederländer zum Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine. Geert Wilders und seine Anti-EU-Partei PVV hätten aus der Abstimmung über ein Abkommen eine Grundsatzfrage über die EU gemacht, lautete der Tenor unter europäischen Politikern und in den  Medien (zumindest in den deutschsprachigen). Dadurch sei ein an sich gutes Projekt durch populistische Aufwiegelung zu Fall gebracht worden. Quod erat demonstrandum: Die Bürger stimmen falsch ab. Man sollte solche Fragen besser den Experten überlassen. (Jenen Experten, die die Idee hatten, eine europäische Einheitswährung zu schaffen, die das Dublin-System ersannen und die Geld drucken, um damit Anleihen überschuldeter Staaten zu kaufen?)

Das Referendum in den Niederlanden und die Reaktionen darauf bringen zum Ausdruck, was in der EU alles falsch läuft, wenn es um die direkte Demokratie geht:

1. Die Angst vor dem Volk
Die Niederländer hätten ihrer Regierung einen «Denkzettel» verpasst, hiess es. Dass die Bürger einen aussenpolitischen Vertrag dazu nutzten, ihre Meinung zur EU abzugeben, ist zwar unschön. Es ist jedoch nur die logische Konsequenz daraus, dass sie zuvor noch nie ihre Meinung über die EU-Mitgliedschaft ihres Landes abgeben konnten. Tatsächlich war die Europapolitik vieler Länder geprägt von einem so genannten «permissive consensus»: Die Bürger wurden nicht nach ihrer Meinung zur fortschreitenden europäischen Integration befragt, störten sich aber auch nicht wirklich daran, solange diese sie nicht viel mehr betraf, als dass der Abbau von Handelshemmnissen ihren Wohlstand steigerte. Die fehlende demokratische Legitimation in den Mitgliedsländern erleichterte die zunehmende politische Verflechtung, doch als die Kritik am Souveränitätsverlust und Zentralismus lauter wurde, wurde sie zu einem Bumerang. Diesem können Regierungen auch nicht ausweichen, indem sie auf Referenden verzichten. In diesem Fall erhalten sie Denkzettel einfach bei den nächsten Wahlen.

Stattdessen sollten die Regierungen mehr Volksabstimmungen zulassen. Dann ginge es auch wieder vermehrt um Sachfragen.

2. Bürgerbeteiligung, von oben angeordnet
Das Referendum in den Niederlanden wurde möglich durch eine Gesetzesänderung, mit der Bürger Volksabstimmungen auslösen können, wenn sie innerhalb von sechs Wochen mindestens 300’000 Unterschriften zusammenbringen. Das ist europaweit allerdings eher die Ausnahme als die Regel. Das Referendum über den EU-Austritt in Grossbritannien etwa wurde nur möglich, weil die Regierung sich dazu entschied – also ein Plebiszit «top-down» anordnete. Die Ausrufung war in erster Linie ein taktischer Entscheid David Camerons, um mit einem Sieg (mit dem er offenbar rechnete) seine Position zu stärken und die Euroskeptiker in den eigenen Reihen in Schach zu halten.

Direkte Demokratie sollte jedoch nicht von der «Grosszügigkeit» der Herrschenden abhängig sein. Vielmehr sollten die Bürger selber darüber entscheiden, welche Fragen wichtig genug sind, um einer Abstimmung unterstellt zu werden.

3. Abstimmungen, nicht Umfragen
Das Ergebnis des Referendums in den Niederlanden ist rechtlich nicht bindend, es war eine blosse Konsultativabstimmung. Das macht es für die Bürger einfacher, Denkzettel abzugeben, weil die Verantwortung letztlich bei der Regierung bleibt. Zugleich wird die demokratische Entscheidung dadurch zur Farce. Es gibt genug Forschungsinstitute, die Meinungsumfragen durchführen können.

Wer den Aufwand betreibt, eine landesweite Volksabstimmung zu veranstalten und die Organfunktion der Stimmberechtigten anruft, der sollte das Volk und seine Mehrheitsmeinung auch ernst nehmen. Volksabstimmungen als autoritative Willensäusserungen sind grundsätzlich als bindend zu betrachten.

4. Die Widersinnigkeit von Quoren
Wer bei der Abstimmung in den Niederlanden ein Ja in die Urne legte, verlor gleich doppelt: Denn damit das Ergebnis (trotz des ohnehin nur konsultativen Charakters!) gültig war, musste die Stimmbeteiligung mindestens 30 Prozent betragen. Mit 32 Prozent wurde dieses Quorum ziemlich knapp überschritten. Das bedeutet: Wären 290’000 der 1.5 Millionen Ja-Stimmenden zu Hause geblieben, hätte ihr Lager gewonnen. Solche paradoxen Ergebnisse sind Gift für die Akzeptanz demokratischer Entscheidungen.

In Italien führt das Beteiligungsquorum von 50 Prozent bei regelmässig zur absurden Situation, dass die Gegner des Referendums (d.h. die Befürworter eines Gesetzes) ihre Anhänger «demobilisieren» (oder zumindest nicht aktiv mobilisieren). So können sie verhindern, dass die 50 Prozent erreicht werden. Der ehemalige Ministerpräsident Silvio Berlusconi trieb diese Taktik auf die Spitze, indem er vor einem Referendum über die Atomkraft seinen Bürgern riet, doch lieber an den Strand statt an die Urnen zu gehen. Je erfolgreicher die Referendumsgegner die Bürger von der Ausübung ihrer demokratischen Rechte abhalten, desto schwieriger wird es für die Befürworter, die im Extremfall 50 Prozent der Stimmberechtigten (nicht der Stimmenden!) überzeugen müssen, um gewinnen zu können. Diese Strategie funktionierte auch bei der jüngsten Abstimmung über die Öl- und Gasförderung vor der italienischen Küste: Ministerpräsident Matteo Renzi versuchte das anstehende Referendum so weit als möglich zu ignorieren und rief die Stimmberechtigten indirekt dazu auf, nicht daran teilzunehmen – mit Erfolg: Das Referendum scheiterte an der zu geringen Stimmbeteiligung (nur 31 Prozent), obwohl 86 Prozent der Stimmenden ein Ja (zur Abschaffung des Gesetzes) einlegten.

Abstimmungsquoren (insbesondere Beteiligungsquoren) widersprechen der unverfälschten Stimmabgabe und dem Mehrheitsprinzip, sie begünstigen den Status quo gegenüber dem Änderungsantrag. Sie haben deshalb in einer chancengleichen direkten Demokratie nichts verloren.

Leider dürfte das Referendum in den Niederlanden kaum zu einer grösseren Offenheit gegenüber der direkten Demokratie in der EU beigetragen haben. Dabei wäre diese dringend nötig angesichts des Zustands der Union.