So einfach und elegant lässt sich das Ständemehr fairer machen

Nach der Konzernverantwortungsinitiative steht das doppelte Mehr erneut in der Kritik. Zum Schutz von Minderheiten bleibt es wichtig, doch die Berechnung sollte geändert werden.

Publiziert in der «NZZ am Sonntag» vom 3. Januar 2021.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist Ende November am Ständemehr gescheitert. Seit der Abstimmung werden wieder Stimmen laut, die dieses Institut reformieren oder gar abschaffen wollen. In einem Bundesstaat ist nebst dem Volksmehr ein zusätzliches leichtes Erschwernis für Verfassungsänderungen aber weiterhin opportun und gehört keinesfalls auf den «Müllhaufen der Geschichte». Doch auch die seit vielen Jahren von Politikerinnen und Politologen aufgeworfenen Vorschläge zur Anpassung des doppelten Mehrs überzeugen nicht: Einerseits laufen die Ideen letztlich darauf hinaus, dieses Mehrheitserfordernis mehr oder weniger stark abzuschwächen. Andererseits würde dieses Update des Föderalismus zwangsläufig an ebendiesem scheitern: Die kleineren Kantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung – und damit des geltenden Ständemehrs.

Hundwil AI: Profiteur des Ständemehrs. (Foto: Falk Lademann)

Doch warum soll eigentlich den Kantonen eine binäre Standesstimme zugeschrieben werden, also der Wert 1 den zustimmenden Ständen und der Wert 0 den ablehnenden? Es wäre zweckdienlicher, die Standesstimme jedes Kantons proportional zu seinen Ja- und Nein-Stimmen aufzuteilen: Nimmt also zum Beispiel der Kanton Jura eine Verfassungsnovelle mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0,7 zugeschrieben. Der Kanton Schwyz hingegen, der mit 80 Prozent Nein-Anteil ablehnt, erhält den Wert 0,2. Die 26 proportionalen Standesstimmen werden schliesslich wie gehabt aufsummiert, die Summe muss die absolute Mehrheit erreichen, also weiterhin den Wert 11,5 übersteigen (die Hälfte von 23; sechs Kantone haben eine halbe Standesstimme). Die Konzerninitiative hätte so 11,1 befürwortende zu 11,9 ablehnende Standesstimmen erhalten (anstatt 8,5 zu 14,5) – sie wäre also auch nach dieser Methode gescheitert.

Eine Revolution wäre diese exaktere Berechnung des Ständemehrs nicht. Doch gerade dort, wo das bisherige doppelte Mehr nur knapp reüssierte oder scheiterte, wären breiter abgestützte Entscheide zu erwarten. Dies sei anhand jener zwei letzten Volksabstimmungen gezeigt, bei welchen das proportionale Ständemehr zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Zum einen wäre der Familienartikel am 3. März 2013 angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54 Prozent auch mit einem Ständemehr von 12,0 zu 11,0. Dies, weil die befürwortenden Kantone (wie Genf, Waadt und Jura) etwas stärker zustimmten, als ihn die refüsierenden ablehnten (so Appenzell Innerrhoden, Uri und Obwalden). Zum anderen wäre am 11. März 2012 ein umgekehrter Fall eingetreten: Die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative wäre abgelehnt worden. Denn während die ablehnenden Kantone (allen voran Wallis, Uri und Obwalden) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Das geltende Ständemehr von 13,5 zu 9,5 wäre in ein knappes Nein von 11,3 zu 11,7 gekippt.

Seit 1848 wären insgesamt vier nationale Abstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptiert worden. Nebst den erwähnten beiden Fällen wären der Bildungsartikel 1973 und die erleichterte Einbürgerung 1994 angenommen worden.

Im Gegensatz zu den zahlreichen bisher diskutierten Reformideen handelt es sich um ein neutrales Konzept: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone zusätzlich begünstigen. Während das Ständemehr akkurater abgebildet würde, wäre die Parität der Kantone nicht angetastet. Fortan hätten es die Kantone und Regionen aber wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (bei den Zweitwohnungen vor allem in den Bergregionen) oder mit einer deutlichen Zustimmung (beim Familienartikel etwa in der Romandie, im Tessin und in den urbanen Gebieten) nicht nur das Volksmehr, sondern auch das Ständemehr zu beeinflussen.

Gegen diese Reform könnte eingewendet werden, die Kantone würden so nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, weitgehend verschwunden ist. Zudem erscheint es doch gerade opportun, auch den Minderheiten der Minderheiten – etwa Appenzeller Grünen oder rechtskonservativen Jurassiern – eine minoritäre Stimme zu geben. Heute werden diese beim Eruieren des Ständemehrs gemäss dem Prinzip «The winner takes it all» einfach weggerundet.

Ein Wechsel der Standesstimmen vom Majorz in den Proporz wäre eine relativ simple wie elegante Lösung. Das proportionale Ständemehr optimiert letztlich die beiden Maximen des Föderalismus – Gleichheit der Kantone – und des Demokratieprinzips – Gleichheit aller Stimmberechtigten – und gewänne damit an Legitimation zurück.

 

Napoleon’s Nightmare-Buchempfehlungen 2020

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» stellt ein gutes Dutzend empfehlenswerte Neuerscheinungen des Jahres 2020 vor. Die Publikationen blicken in die Vergangenheit mit dem Unruheherd Bundesrat oder dem Jurakonflikt, in die Gegenwart mit dem Rahmenabkommen und der Coronakrise sowie in die Zukunft mit Diskussionsanstössen zur Demokratie.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

 

Urs Altermatt: Vom Unruheherd zur stabilen Republik – Der schweizerische Bundesrat 1848–1875 (NZZ Libro)
Bekannt ist Urs Altermatt vor allem für das «Bundesratslexikon»; das Standardwerk ist vergangenes Jahr in vollständig überarbeiteter und aktualisierter Auflage erschienen. Als Ergänzung zu den Kurzbiografien aller Bundesratsmitglieder seit 1848 legt der Freiburger Historiker mit «Vom Unruheherd zur stabilen Republik» nun den ersten Band eines Werks vor, das die Bundesräte in die politischen Themen und Entwicklungen ihrer Zeit einordnet.

Das Buch erzählt die Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Bundesstaats und seiner sonderbaren Regierungsform bis zur Verfassungsrevision von 1874 grob chronologisch. Dabei wird der Leser daran erinnert, dass von der an Langeweile grenzende Stabilität des Bundesrats im 20. und 21. Jahrhundert zu den Anfangszeiten nichts zu spüren war. Die Konkordanzkultur funktionierte mehr schlecht als recht (in Bezug auf die katholische Minderheit sowieso) und die Bundesratswahlen waren geprägt von Intrigen und offenen Machtkämpfen. Auch der Streit über die Revision der Bundesverfassung sorgte für Unruhe und sogar den Rücktritt eines Bundesrats (Jakob Dubs 1872). Laut Altermatt werden diese Konflikte gerne ausgeblendet, weil sie nicht in die «Meistererzählung» passten, «die Politiker und Publizisten seit dem 19. Jahrhundert für die Entstehung des helvetischen Konsenses konstruiert haben».

Das Buch ist aber nicht nur lehrreich, sondern immer wieder auch unterhaltsam. So erfährt man, dass die Bundesräte ab den 1860er Jahren regelmässige «Bundesratsabende» durchführten, um die Kollegialität zu fördern. Über den Sinn solcher geselliger Treffen gingen die Meinungen freilich auseinander. So ärgerte sich der Berner Bundesrat Schenk in seinem Tagebuch über die ausufernden Würfelspiele: «Es wird mir bald unangenehm, weil es eine nutzlose Zeitverschwendung ist und weil es zu grösseren Ausgaben führt, als mir lieb ist.» Vielleicht würde es nicht schaden, wenn heutige Magistraten ihr Konkurrenzdenken bei gelegentlichen Würfelrunden auslebten statt im politischen Alltag.

Adrian Vatter: Der Bundesrat – Die Schweizer Regierung (NZZ Libro)
Ein weiteres Buch über den Bundesrat, wenn auch aus gänzlich anderer Perspektive, legt der Berner Politikwissenschafter Adrian Vatter vor. Im Gegensatz zu Altermatt fokussiert er nicht auf die historische Erzählung, sondern auf die wissenschaftliche Untersuchung der Gegenwart und jüngeren Vergangenheit. Sein Anspruch macht dabei bereits der Titel klar: «Der Bundesrat» soll das Standardwerk über die Schweizer Regierung sein. Entsprechend breit geht er an sein Forschungsobjekt heran: Von der politikwissenschaftlichen Einordnung im internationalen Vergleich über die Wahlchancen in Abhängigkeit verschiedener Faktoren bis zur Analyse der Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder wird alles abgedeckt. Selbst die Auftritte der Magistraten auf den Titelseiten der «Schweizer Illustrierten» und «L’Illustré» werden analysiert (wobei Adolf Ogi obenaus schwingt).

Neben dieser Breite (die leider zuweilen auf Kosten der Tiefe geht) hebt sich Vatters Buch auch dadurch ab, dass dafür eine schriftliche Umfrage unter sämtlichen amtierenden und noch lebenden ehemaligen Bundesratsmitglieder durchgeführt wurde, ergänzt durch rund ein Dutzend mündlicher Interviews. Auf Basis dieser Befragungen sowie weiteren Quellen kategorisiert Vatter die Bundesräte in sechs unterschiedliche Typen (z.B. «Regenten», «Verwalter» oder «Populäre»). Diese Typologisierung ist der öffentlichen Aufmerksamkeit für das Buch zweifellos nützlich, auch wenn ihr wissenschaftlicher Wert in Zweifel gezogen werden kann.

Insgesamt ist «Der Bundesrat» eine eindrückliche Übersicht über die Zusammensetzung der Schweizer Regierung und ihrer Funktionsweise. Wer sich regelmässig mit dem Bundesrat befasst, dem wird das Buch auf Jahre hinaus als Nachschlagewerk und Analyseinstrument wertvolle Dienste leisten.

Corsin Bisaz: Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk» – Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz (Dike)
Corsin Bisaz (Zentrum für Demokratie Aarau/Universität Zürich) hat für den Titel seiner Habilitationsschrift eine so schöne wie passende, alte bundesgerichtliche Umschreibung des Volksinitiativrechts ausgegraben: «Anträge aus dem Volk an das Volk». Seine umfangreiche Untersuchung systematisiert das Verfahrensrecht der direktdemokratischen Instrumente in der Schweiz, von der Bundesebene über die Kantone bis tief hinein in die unterschiedlichsten kommunalen Formen der unmittelbaren Demokratie.

Im ersten Teil («Das Volk») wird das Subjekt des direktdemokratischen Verfahrens angesprochen: Wie ist das Stimmvolk als Staatsorgan zusammengesetzt? Wem genau kommt das Antrags-, Beratungs- und Beschlussrecht zu? – Der zweite Teil («Der Antrag») beleuchtet die mannigfaltigen Antragsarten, also Ordnungsanträge (beispielsweise Rückweisung des Geschäfts oder Schluss der Diskussion, aber auch die Volksinitiative auf Totalrevision der Verfassung oder das Referendumsrecht) auf der einen und Sachanträge auf der anderen Seite. Letztere sind etwa bekannt als Einzelinitiative an der Gemeindeversammlung, als Memorialsantrag an der Landsgemeinde oder als klassische Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung. Hier werden auch die Gültigkeitserfordernisse von Anträgen systematisiert, von Bekannterem (Einheit der Materie, Beachtung übergeordneten Rechts) über Speziellerem (Präzise Formulierung) bis hin zu Fragwürdigem (Einheit der Form, die bloss Probleme löst, die sie selbst erst schafft).

Teil 3 widmet sich dem Verfahren der direktdemokratischen Instrumente, vom Vorprüfungsverfahren über Unterschriftensammlungen und Gültigkeitsprüfungen bis hin zu Abstimmungsempfehlungen. Zuletzt (vierter Teil: «Die Beschlussfassung») wird die Art der Stimmabgabe sowie die verschiedenen Typen von Volksabstimmungen untersucht (Grundsatz-, Eventual-, Variantenabstimmung usw.). Hier wird ein besonderes Augenmerk auf die Herausforderungen bei Antragshäufung gelegt, wie also abgestimmt wird (oder werden sollte), wenn mehr als ein Antrag vorliegt. – Zum Schluss (fünfter Teil) wird die Natur und der Inhalt des Organakts Volksentscheid kurz umrissen.

Die eigentliche Stärke, ja das Novum des Buchs liegt darin, dass die direktdemokratischen Instrumente in ihrer Gesamtheit rechtsdogmatisch einheitlich erfasst und nicht in den sonst üblichen Dualismus Versammlungssystem/Urnendemokratie separiert werden («Heute liegen die direktdemokratischen Instrumente und Verfahren durch ihre Ausdifferenzierung merkwürdig isoliert nebeneinander.»). Dadurch, dass Bisaz die wesentlichen verfahrensrechtlichen Aspekte direkter Demokratie herausstellt, können darauf basierend Leitplanken für allfällige Weiterentwicklungen direktdemokratischer Verfahren aufgezeigt werden. Zu denken ist hier insbesondere an die etwaige Digitalisierung der direkten Demokratie, die letztlich ebenfalls Elemente (aber auch Nachteile und Gefahren) sowohl der Versammlungs- als auch der Urnendemokratie aufgreifen können wird.

Nadja Braun Binder / Thomas Milic / Philippe E. Rochat: Die Volksinitiative als (ausser-)parlamentarisches Instrument? – Eine Untersuchung der Parlamentsmitglieder in Initiativkomitees und der Trägerschaft von Volksinitiativen (ZDA/Schulthess)
Wie viel «Volk» steht eigentlich in den hiesigen Volksinitiativen? Staatsrechtsprofessorin Nadja Braun Binder und die beiden Politikwissenschafter Thomas Milic und Philippe E. Rochat wollten genauer erfahren, welche Akteure die direkte Demokratie effektiv nutzen. In ihrer aufwendigen empirischen Studie analysieren und kategorisieren sie hierzu hunderte Initiativkomitees seit den 1970er Jahren respektive die einzelnen Mitglieder deren, um auf dieser Basis schliesslich diverse quantitative Aussagen zu den Urhebern abzuleiten.

Acht von zehn lancierten Initiativen stammen entweder von Parteien oder etablierten Verbänden und Organisationen. Das «Volk» demgegenüber ist weit seltener direktdemokratisch aktiv: Ausserparlamentarische, zivilgesellschaftliche Gruppierungen stehen nur gerade hinter 17 Prozent aller Volksbegehren. Besonders initiativfreudig sind die (Bundes-)Parlamentarier der SP: In jedem dritten Initiativkomitees sind SP-Parlamentarier vertreten. SVP- und Grüne-Parlamentarier sind ebenfalls relativ oft als Urheber von Volksinitiativen anzutreffen (in jeder vierten Initiative vertreten). Parlamentsmitglieder in den eigenen Reihen zu haben, scheint zu helfen: Komitees mit Parlamentariern bringen zu 77 Prozent ihre Initiative zustande, während solche rein zivilgesellschaftlicher Provenienz nur gerade zu 36 Prozent die Hürde der Unterschriftensammlung meistern.

Dass die Parteien so oft zu diesem Instrument greifen, mag erstaunen, hält man sich vor Augen, dass die SP, die Grünen, die FDP und die CVP noch kein einziges ihrer als «Parteiinitiative» kategorisierter Begehren erfolgreich durch die Volksabstimmung brachten. Diese Diskrepanz hat verschiedene Gründe: Zum einen dienen Initiativen auch anderen (Profilierungs-)Zwecken, Zum anderen forcieren sie oftmals Gegenvorschläge. – Die an der Urne erfolgreichste Partei ist die SVP, was insofern erstaunlich ist, als die grösste Partei erst seit dem EWR-Nein überhaupt davon Gebrauch macht. Ein paar Jahre vorher wollte sie das Volksrecht in dieser Form gar noch abschaffen.

Matthias Lanz: Bundesversammlung und Aussenpolitik – Möglichkeiten und Grenzen parlamentarischer Mitwirkung (Dike)
Die Aussenpolitik ist traditionelle Domäne der Regierung. Durch die Internationalisierung haben sich zudem in den letzten Jahrzehnten wichtige Entscheidprozesse von der Staats- auf bilaterale oder gar globale Ebene verschoben – man denke nur an die Europapolitik, diverse Freihandelsverträge oder den Uno-Migrationspakt. Auch wenn der Bundesrat die Schweiz nach aussen vertritt und die auswärtigen Angelegenheiten besorgt, sind hier dem Parlament die Hände keineswegs gebunden: «Die Bundesversammlung beteiligt sich an der Gestaltung der Aussenpolitik […]» – so räumt die Bundesverfassung in Artikel 166 der Legislative ein Mitwirkungsrecht ein. Matthias Lanz (Universität Bern) systematisiert in seiner rechtswissenschaftlichen Dissertation das erstaunlich mannigfaltige Instrumentarium, das Nationalrätinnen und Ständeraten offensteht, um aussenpolitischen Einfluss zu üben.

Einerseits stehen dem Parlament die Stammfunktionen wie die Rechtsetzung, die Finanzkompetenzen, die Oberaufsicht und die verschiedenen Vorstossarten zur Verfügung, die es allesamt vermehrt für aussenpolitische Fragen einsetzt. Ein Nischendasein fristet, auch in diesem Bereich, die politische Planung (wie Grundsatzbeschlüsse oder die Legislaturplanung), die praktisch kaum fruchtbar gemacht wird. Andererseits existieren diverse spezifische parlamentarische Kompetenzen in der Aussenpolitik wie die Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen, das Informations- und Konsultationsrecht der Aussenpolitischen Kommissionen oder die ständigen Delegationen der Bundesversammlung (etwa für EFTA/EU, Europarat oder OSZE). – Lanz zeigt die Möglichkeiten, aber auch Grenzen der parlamentarischen Mitwirkung anschaulich auf. Leider problematisiert er unnötigerweise den punktuellen Gebrauch des Motionsrechts, mit dem das Parlament, die oberste Gewalt im Bund, dem Bundesrat Aufträge erteilen kann – auch in der Aussenpolitik.

Felix E. Müller: Kleine Geschichte des Rahmenabkommens – Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten (NZZ Libro)
Um das institutionelle Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU ist es im vergangenen Jahr ziemlich ruhig geworden – die Pandemie hat hüben wie drüben andere Probleme in den Vordergrund gerückt. Felix E. Müller (ehemaliger Chefredaktor der «NZZ am Sonntag») hat diese Ruhe vor dem Sturm genutzt und in seiner «Kleinen Geschichte des Rahmenabkommen» die Entstehungsgeschichte dieses Ende 2018 veröffentlichten Vertragsentwurfs recherchiert. Dabei konnte er auf die Erfahrungen und das Wissen diverser involvierter Diplomaten (wie Michael Ambühl, Roberto Balzaretti und Yves Rossier) und der beiden alt Bundesräte Johann Schneider-Ammann und Micheline Calmy-Rey zurückgreifen – Letztere hat gar ein ausführliches Vorwort beigesteuert.

Das Rahmenabkommen wurde nicht, wie vielleicht breite Kreise annehmen, von Brüsseler Technokraten ersonnen, sondern ist ursprünglich eine genuin helvetische Idee: Bereits Ende der 1990er Jahre hat eine Genfer «Groupe de réflexion» um den ehemaligen Ständerat Franz Muheim (UR, CVP) ein Assoziationsabkommen skizziert und dieses später in den politischen Prozess eingespiesen. Die Motivation dahinter war, den damals eingeleiteten Bilateralismus (der aus Sicht der EU ja nur ein Übergangsregime zum Vollbeitritt darstellte!) langfristig abzusichern. Teilweise wurde damit aber auch eine politische Integration angestrebt. Erst viel später konnte sich dann auch die EU mit dieser Idee anfreunden, zumal sie darin einen Hebel erkannte, um die stetige Aktualisierung der bestehenden Verträge zu vereinfachen und den Binnenmarkt zu homogenisieren. – Herausgekommen sei unterdessen aber ein Abkommen, das sichtlich von den Erwartungen und Zielen abweiche, die dessen Vordenker um das Jahr 2000 formuliert hatten. Der damalige Ständerat Philipp Stähelin reichte damals als erster einen Vorstoss ein, um einen Rahmenvertrag für die zukünftigen bilateralen Verträge mit der EU auszuloten. Heute gebe er zu bedenken, man habe damals an ein ganz anderes Abkommen gedacht als dasjenige, das nun vorliege. Es sei ihnen um eine Art Steuerungsmechanismus gegangen, um einen Standard, um einheitliche Prozeduren und Abläufe. Im nun vorliegenden Vertragsentwurf habe es demgegenüber viel mehr Inhaltliches. Er spielt damit auf die aktuellen materiellen Diskrepanzen wie die flankierenden Massnahmen/Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und Staatsbeihilfen an.

Müller schliesst sein nüchternes und dennoch spannendes Büchlein ohne Empfehlung zum Vertragsentwurf. Früher oder später werde der Entscheid von einer Kosten-Nutzen-Rechnung abhängen, die das Schweizer Volk werde vornehmen müssen. «Es wird ein Entscheid sein, der die Furcht vor drohenden wirtschaftlichen Nachteilen gegen Bedenken über souveränitätsrechtliche Einschränkungen abzuwägen hat. Die Schweiz ist ja in ihrem Verhältnis zur EU stets hin und her gerissen zwischen diesen beiden Aspekten, was auch erklären dürfte, weshalb ihre Haltung in der ganzen Diskussions- und Verhandlungsphase um ein Rahmenabkommen nie sehr kohärent war.»

Oliver Zimmer: Wer hat Angst vor Tell? – Unzeitgemässes zur Demokratie (Echtzeit)
Als Schweizer Geschichtsprofessor, der an der Oxford University lehrt, ist Oliver Zimmer nicht der naheliegendste Autor, um eine Fundamentalkritik an den liberalen Eliten und der «Hyperglobalisierung» zu üben. Andererseits verleiht sein persönlicher Hintergrund seinem neuen Buch auch eine gewisse Glaubwürdigkeit. «Wer hat Angst vor Tell?» ist eine provokative Kritik dessen, was Zimmer als «neuen Liberalismus» bezeichnet, der einen «Hang zu technokratischen Lösungen mit einem auf das Individuum und seine Rechte zentrierten Supranationalismus» verbindet und seine Anhängerschaft in einer «Allianz von Geld und Geist» findet. Die Idee einer einheitlichen globalistischen Ideologie, welche die Politik dominiert, wirkt etwas konstruiert, zumal die Politik in westlichen Demokratien in den vergangenen Jahren nicht eine sonderlich liberale Richtung eingeschlagen hat.

Letztlich geht es Zimmer aber um etwas anderes, nämlich um das schwierige Verhältnis des Liberalismus zur Demokratie. Er stellt fest, dass «ein republikanischer Liberalismus, der auf demokratische Teilnahme und bürgerliche Verantwortung setzt, (…) fast überall zur gefährdeten Spezies geworden» ist. Der Bezug auf Wilhelm Tell im Titel verweist darauf, dass liberale Freiheitsrechte für Zimmer notwendigerweise in einer kollektiven Gemeinschaft verwurzelt und verankert sein müssen. Hier setzt seine Kritik am «neuen Liberalismus» an, der den Nationalstaat als vormodern und moralisch defizitär verachtet, während er supranationale Institutionen wie die EU mit der selben mythologischen Verklärung betrachtet, die er am Nationalismus belächelt. Anhand von Beispielen wie der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR zeigt er auf, wie unter Berufung auf höhere Zwecke die Demokratie auf nationalstaatlicher Ebene unterhöhlt wird. Als mögliches Gegenmodell tönt Zimmer einen Konservatismus an, der «‹progressive›, nach ‹Europa› und ‹zur Welt› hin führenden Mythenerzählungen genauso ab[lehnt] wie die nationalistischen, die uns im ‹nationalen Reduit› verewigen wollen».

Beat Kappeler: Der Superstaat – Von Bürokratie und Parteizentralen und wie man den schlanken Staat zurückgewinnt (NZZ Libro)
Regierungen erpressen Parlamente und hebeln die Gewaltenteilung aus, Politiker delegieren schleichend Kompetenzen an inter- und supranationale Organisationen, Zentralbanken spannen mit der Politik zusammen und öffnen die Geldschleusen, um deren Schulden zu bezahlen oder zu entwerten. Die Vorgänge der jüngeren Vergangenheit in westlichen Demokratien sind beunruhigend. Gemeinsam ist ihnen, dass die Macht konzentriert und zentralisiert wird. Die Staatsmacht dehnt sich aus, während sie sich immer mehr vom Bürger und seiner Kontrolle entfernt. Das ist die Kernthese des Publizisten Beat Kappeler in «Der Superstaat». Wie man es von seinen früheren Kolumnen gewohnt ist, kritisiert und analysiert er mit spitzer Feder den Ausbau der Staatsmaschinerie. Dabei taucht er tief in diese Maschinerie ein und beschreibt etwa die Auswirkungen der Vertrauensfrage, die als Kontrollinstrument des Parlaments gegenüber der Regierung gedacht war, tatsächlich aber der Regierung hilft, dem Parlament ihren Willen aufzudrücken. Oder die Macht der Parteizentralen, die oft die Zusammensetzung der Parlamente und Kabinette bestimmen. Oder die Tendenz internationaler Gremien und Organisationen, den eigenen Auftrag auszuweiten.

Gegen diese Tendenzen helfen laut Kappeler institutionelle Regeln. So reduziert die Möglichkeit des Panaschierens auf Wahllisten die Macht der Parteizentralen, und das Proporzsystem bricht die Macht selbst der stärksten Parteien, Entscheide allein durchzudrücken. Ein explizites Verbot von Staatsfinanzierung über die Notenpresse würde die Politik zwingen, die Verantwortung für Schulden nicht auf die Notenbanken abzuschieben.

Tamara Ehs: Krisendemokratie – Sieben Lektionen aus der Coronakrise (Mandelbaum)
Tamara Ehs (Politikwissenschafterin an der Universität Wien und selbstständige Beraterin für mehr Demokratie in österreichischen Städten und Gemeinden) zeigt in ihrem Essay «Krisendemokratie» auf, wie sich die ersten Monate der Pandemie auf Österreichs Demokratie und Rechtsstaat ausgewirkt haben. Die Akutphase der Covid-Krise habe «wie ein Brennglas den Blick auf die Stärken und Schwächen der österreichischen Demokratie ermöglicht. Wo es gute Routinen gab, funktionierten die Abläufe auch im Stress der Ausnahmesituation. Jene Bereiche, in denen das politische System aber schon im Regelzustand holprig läuft, gerieten in der Krise zum Stolperstein.» In sieben kurzen Lektionen legt Ehs ihren Finger auf Problembereiche wie der heruntergefahrene Parlamentsbetrieb und die schludrige Gesetzgebungsarbeit, die mangelnde Transparenz der Entscheidungsgrundlagen sowie die Angst- und Kriegsrhetorik der Regierung Sebastian Kurz. Weiter bemängelt sie die zahlreichen grundrechtlichen Eingriffe in die Demonstrationsfreiheit, die Medienarbeit sowie Demokratiedefizite wie verschobene Wahlen.

Welche strukturellen Massnahmen wären nun im politischen System Österreichs gemäss der Autorin zu ergreifen? Tamara Ehs plädiert etwa für mehr parlamentarische Minderheitenrechte und dadurch ein neues Selbstbewusstsein des Parlaments gegenüber der Regierung, die Einrichtung von Bürgerräten als konsultative Erweiterung des repräsentativen Systems, die gesetzliche Verankerung und Konkretisierung der Informationsfreiheit und von Transparenzvorschriften, die Schaffung einer qualitätsorientierten Medienförderung oder auch die bessere personelle Ausstattung der demokratischen Institutionen. Im Grunde gehe es um «eine die Krise überdauernde Anerkennung von ‹mehr Staat› als Basis einer gerechten, auf Ausgleich bedachten Gesellschaft, die die sozialen Voraussetzungen von Demokratie» schaffe.

Der Essay ist auch aus Schweizer Sicht lesenswert, weil die meisten – aber nicht alle – demokratiepolitischen und rechtsstaatlichen Probleme auch hierzulande virulent geworden sind. Man fragt sich einzig, wieso Ehs in ihren Reformansätzen letztlich trotz allem ihren Blick vom rein repräsentativen System nicht auch hin zur direktdemokratischen Variante weitet – wenn nicht in Österreich, wo sonst?

Andreas Kley: Verfassungsgeschichte der Neuzeit – Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz (Stämpfli)
Andreas Kley (Professor für öffentliches Recht, Verfassungsgeschichte sowie Staats- und Rechtsphilosophie an der Universität Zürich) legt seine «Verfassungsgeschichte der Neuzeit» in vierter Auflage neu auf. Wie dem Untertitel zu entnehmen ist, konzentriert sich das Buch auf die Entstehung und Entwicklungen der Verfassungen Grossbritanniens, der USA, Frankreichs und der Schweiz. Dass gerade diese Staaten konstitutionell untersucht werden, ist natürlich kein Zufall, handelt es sich hier doch um die zentralen Schauplätze des «atlantischen Kreislaufs moderner Staatsideen», wie ihn vor geraumer Zeit Alfred Kölz in seiner Verfassungsgeschichte hervorgehoben hat. Konsequenterweise wurde so auch gegenüber der Vor-Auflage der Teil «Deutschland» weggelassen.

Verfassungsgeschichte, so Kley im einleitenden, eher anspruchsvollen Methodik-Teil, sei «immer auch politische Ideengeschichte». Jedoch sei sie «nicht der Ort für Superlative in dem Sinne, dass ein Gedanke oder die Idee einer Institution ‹zum ersten Mal› geäussert worden ist». Festzustellen, wer der Erste war, sei nicht sinnvoll, verlaufe die Rezeption von Ideen nicht in einer einzigen Richtung und gradlinig, sondern flächenartig vernetzt, und die Übertragungswege liessen sich nur schwer ausmachen. Kley hält sich daher wenig bei einzelnen Akteuren auf, zeigt dafür die Verfassungswerdung im jeweiligen aussen- und innenpolitischen und insbesondere sozialen Kontext auf.

Das Standardwerk ist aus einem Vorlesungsskript entstanden, das sich da und dort noch bemerkbar macht. So werden die einzelnen Teile jeweils mit einer übersichtlichen Zeittafel und einem Katalog aus anspruchsvollen Fragen abgerundet. Es richtet sich aber keineswegs nur an Jusstudenten, sondern an eine breite verfassungsgeschichtlich interessierte Leserschaft.

René Roca (Hrsg.): Naturrecht und Genossenschaftsprinzip als Grundlage für die direkte Demokratie (FIDD)
Nachdem das Forschungsinstitut direkte Demokratie in einer ersten Trilogie von Konferenzen die Bedeutung von Katholizismus, Liberalismus und Frühsozialismus für die direkte Demokratie untersuchte, haben sich zwei weitere Tagungen dem Naturrecht sowie dem Genossenschaftsprinzip angenommen. Die wichtigsten Vorträge der letzten beiden Konferenzen sind im von Tagungsleiter und Historiker René Roca herausgegebenen Doppel-Tagungsband zu finden.

Das Naturrecht ist ein schillerndes Ordnungsprinzip mit Bezügen zur Philosophie, Recht, Ethik und Theologie. Der Begriff bezeichnet jenes Recht, das dem vom Menschen selbst geschaffenen Recht vorgelagert und übergeordnet ist – daher auch «überpositives Recht» genannt. Im Wesentlichen umfasst es jene Grundsätze, die für das menschliche Zusammenleben unabdingbar sind. Das Naturrecht, sei es religiös oder rational begründet, ist damit Vorläufer und Grundlage der Menschenrechte, aber auch des Völkerrechts. In ihren Vorträgen nähern sich Alfred Dufour, René Roca, Moritz Nestor und Christian Machek unterschiedlichen Aspekten des Naturrechts an. Hervorzuheben – der Tagungsort war schliesslich Neuchâtel – ist die Westschweizer Naturrechtsschule und ihr Vertreter Emer de Vattel, die im 18. Jahrhundert eine massgebliche Rolle spielten.

Eine weitere wichtige Grundlage für die Entstehung der direkten Demokratie der Schweiz ist das Genossenschaftsprinzip. Die jahrhundertealte Form kollektiver Selbstverwaltung verbreitete sich ursprünglich vor allem in voralpinen und Gebirgsregionen für landwirtschaftliche Zwecke (Allmenden, Alpkorporationen, Talgenossenschaften usw.), wie René Rocas Beitrag aufzeigt. Später, im Kontext der Industrialisierung erfasste die Genossenschaftsbewegung weitere Bereiche wie den Handel (Konsumvereine, heute Coop und Volg), den Wohnungsbau sowie das Spar- und Kreditwesen (Raiffeisen). Wolf Linder zeigt inhaltliche Parallelen zwischen dem Genossenschaftsprinzip und der direkten Demokratie auf: Beide «Aussenseiter-Systeme» fussen auf der Idee «Eine Person, eine Stimme», beide sind stark ans Lokale gebunden und stellen dadurch einen Kontrapunkt zur Hyperglobalisierung dar. Pirmin Meier durchforstet die Schweizer Literatur nach Referenzen zum Genossenschaftswesen und wird fündig bei Zschokke, Gotthelf, Keller und Federer.

Christian Moser: Der Jurakonflikt – Eine offene Wunde der Schweizer Geschichte (NZZ Libro)
Der 26. Kanton der Schweiz, der Jura, existiert seit 42 Jahren. Der damaligen Sezession vom Kanton Bern zugrundeliegende Jurakonflikt schwelt aber bis zum heutigen Tag an. Dies zeigt bereits die kürzliche Volksabstimmung in Moutier über den Kantonswechsel von Bern in den Kanton Jura, die aufgrund von unzulässigen Interventionen der kommunalen Behörden gerichtlich aufgehoben worden ist und 2021 wiederholt werden muss. Dieser «offenen Wunde der Schweizer Geschichte» nimmt sich Jurakenner Christian Moser in seinem Buch an, der als Journalist seit 1979 die Geschehnisse mitverfolgt.

Moser erzählt die Geschichte der Abspaltung und Kantonswerdung des Jura nicht traditionell chronologisch, sondern biografisch aus der Sicht von Marcel Boillat, dem schillernden Anführer der dreiköpfigen Terrororganisation Front de Libération Jurassien (FLJ). Die separatistische Bewegung – etwa die Jugendgruppe Béliers – trat ab den 1960er Jahren mit unzähligen spektakulären, öffentlichkeitswirksamen Aktionen in Erscheinung: So wurden nicht nur Berner Wappen entlang der Strassen des Berner Juras mit dem jurassischen Bischofsstab überpinselt, sondern auch einmal der Nationalratssaal gestürmt, Tramgeleise in Bern zubetoniert, Schweizer Botschaften in Frankreich und Belgien besetzt, Statuen niedergerissen oder der Unspunnenstein gestohlen (zuletzt 2005). Boillat und dem FLJ genügten derlei symbolische Aktionen jedoch nicht. Das Trio radikalisierte sich zusehends und schrak auch vor Brandstiftungen auf Bauernhäuser von Bern-Treuen und Sprengstoffanschlägen auf SBB-Geleise und die Berner Kantonalbank in Delsberg nicht zurück.

Vom Buch «Der Jurakonflikt» darf keine umfassende Gesamtschau über jegliche Aspekte der komplexen Geschichte um die Entstehung des Kantons Jura erwartet werden. Die akribische Recherche Mosers – von Gerichtsakten über Ratsprotokolle bis hin zu Interviews mit Boillat in seinem Exil in Spanien –, lässt die Leser aber in die polarisierende und bisweilen explosive Stimmung im Nordwesten der Schweiz eintauchen, die bis heute nachhallt.

Stiftung für direkte Demokratie / Che Wagner / Daniel Graf / Philippe Kramer (Hrsg.): Macht Direkte Demokratie (buch & netz)
Im vergangenen Sommer wurde die «Stiftung für direkte Demokratie» gegründet, die neu hinter den digitalen Polit-Plattformen «WeCollect» (Online-Unterschriftensammlung), «Crowd-Lobbying» (Online-Lobbying) und weiteren Projekten der digitalen Demokratie steht. Da die Stiftung pandemiebedingt nicht wie intendiert eine physische Gründungsfeier durchführen konnte, haben die Herausgeber Che Wagner, Daniel Graf und Philippe Kramer stattdessen kurzerhand eine kleine Festschrift «Macht direkte Demokratie» innert wenigen Wochen aus dem Boden gestampft.

Die 39 Autorinnen und Autoren aus Wissenschaft, Politik und Kultur zeigen darin in je einem kurzen Beitrag auf, wo und weshalb die hiesige direkte Demokratie ein Update benötige. Im ersten Themenblock «Ausbauen» werden neue Partizipationsformen wie deliberative Demokratie (Maximilian Stern, Linda Sulzer) oder E-Collecting propagiert (Sandro Scalco), jedoch etwa auch die E-Voting-Versuche stark kritisiert (Franz Grüter). Rahel Freiburghaus regt an, das Vernehmlassungsverfahren zu modernisieren und öffnen, ohne jedoch die damit einhergehenden Zielkonflikte ausser Acht zu lassen. – Der zweite Themenbereich «Teilhaben» widmet sich der Inklusion, also dem Zugang zur Demokratie und dessen Erweiterung: Ob Menschen mit Behinderungen, Ausländer, Frauen oder Junge, es gibt immer noch diverse soziodemografische Bevölkerungsgruppen, die einen reduzierten oder gar keinen institutionalisierten Einfluss auf die Demokratie haben. Dazu gehört aber auch die Chancengleichheit im demokratischen Prozess, der durch die oft höchst ungleich verteilten finanziellen Mitteln über Gebühr strapaziert wird (Marco Kistler).

Im dritten Teil «Neudenken» schliesslich werden Schlaglichter auf eine breite Themenpalette der Demokratisierung im weitesten Sinne geworfen: Philippe Wampfler skizziert eine Handvoll Grundsätze, wie Demokratiebildung in der Schule erfolgreich implementiert werden kann, während Elia Blülle dafür plädiert, den Wahltag statt als eher lustlos-formellen Behördengang als Volksparty zu zelebrieren. Auch hier werden aber nicht nur technologiegläubige Utopien präsentiert, sondern auch kritische Stimmen berücksichtigt, etwa zur politischen Macht der Daten (André Golliez) oder der «digitalen Militanz» (Michael Hermann).

 

Siehe auch:

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2019
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2018
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2017
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2016
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2015

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

 

«Das Ständemehr verhindert die Begehren nicht, es verzögert sie nur»

Claudio Kuster ist unter anderem Stiftungsrat der Stiftung für direkte Demokratie. Er sagt, warum er am kritisierten Ständemehr festhält, dennoch eine Reform befürwortet und wieso es keinen Stadt-Land-Graben in der Schweiz gibt.

Interview: Andrea Tedeschi, publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 5. Dezember 2020.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist am Ständemehr gescheitert, obwohl das Volk der Vorlage mit knapper Mehrheit von 50,7 Prozent zugestimmt hat. Wiederholt wurde das Ständemehr aus dem Jahr 1848 deswegen kritisiert und infrage gestellt. Auch nach dem letzten Abstimmungssonntag.

Claudio Kuster.

Herr Kuster, steckt die Schweiz in einer politischen Krise?

Claudio Kuster: Nein, überhaupt nicht.

Das sehen aber Grüne und Jungsozialisten anders. Als das Volk am Sonntag Ja sagte zur Konzernverantwortungsinitiative (KVI), aber die Kantone Nein sagten, forderten sie Reformen oder eine Abschaffung des Ständemehrs.

Es wäre etwas Einmaliges gewesen, wenn die KVI durchgekommen wäre. Im Kern ging es um das Haftpflichtrecht, es war vor allem eine wirtschaftspolitische Vorlage. Dass eine eher weitgehende Initiative in diesem Bereich angenommen wird, hat es aber noch nie gegeben. Klar wurde die Abzockerinitiative im Jahr 2013 angenommen, aber im Vergleich dazu sind Löhne und Boni ein Nebenthema. Darum verstehe ich die Enttäuschung in gewissen Kreisen, ich bin es auch, und dass der Kontext nun debattiert wird. Das Thema sollte man trotzdem nicht überbewerten.

Sie gehörten selbst zum Schaffhauser Pro-Komitee der KVI. Sind Sie der bessere Verlierer?

In Schaffhausen haben Befürworter wie Gegner für ihre Position hart geworben und gekämpft. Dass das Resultat in Schaffhausen mit 52,8 Nein-Stimmen knapp ausfiel, kann einen nicht überraschen.

Das Resultat zeigt, dass sich die kleinen und eher ländlichen Kantone gegen die lateinische und urbanere Schweiz durchgesetzt haben. Das sorgt für Unmut.

Manchmal überstimmen die urbanen Regionen aber auch die Bergkantone wie zuletzt beim Jagdgesetz oder bei der Zweitwohnungsinitiative. Das sorgte ebenfalls für Verstimmung. Trotzdem würde ich nicht von einem Land-Stadt-Konflikt sprechen. Das halte ich für völlig übertrieben.

Kritiker aber sagen, dass die kleinen Kantone einen zu grossen Einfluss hätten. Haben sie unrecht?

Ja. In der aktuellen Debatte wird oft suggeriert, dass das Stimmgewicht der Appenzell-Innerrhoder 40-mal mehr zähle als jenes der Zürcher. Aber das ist falsch. Die kleinen Kantone können bloss eine Verfassungsänderung verhindern. Eine Mehrheit überstimmen können sie jedoch nicht. Unser Ständemehr wird gerne mit dem US-amerikanischen Wahlsystem verglichen. Im Gegensatz zur Schweiz kann die Minderheit in den USA die Mehrheit tatsächlich verdrängen. Hillary Clinton hat vor vier Jahren mehr Stimmen gemacht als Donald Trump. Aber Trump wurde US-Präsident. Das ist bei uns undenkbar.

Die KVI hat aber ein Volksmehr erreicht. Am Volksmehr scheiterte 2013 auch der Verfassungsartikel über die Familienpolitik. Setzt sich so gesehen nicht doch eine Minderheit durch?

Das stimmt insofern, dass mit dem Ständemehr die kleinen Kantone bevorzugt werden. Traditionell sind viele katholisch und eher konservativ. Aber seit Einführung des Ständemehrs 1848 sind es nur zehn Vorlagen, die ein Ständemehr blockiert hat. Ich behaupte, dass die meisten der Begehren nicht verhindert werden, sondern nur verzögert. Das Ständemehr blockiert Anliegen nicht, es verlangsamt sie bloss. Viele werden später umgesetzt.

Können Sie Beispiele nennen?

Die Vorlage zum Mieter- und Konsumentenschutz scheiterte 1955, kam aber bereits fünf Jahre später wieder an die Urne und diesmal durch. Kürzlich bekam die Schweiz ein neues Bürgerrechtsgesetz, das die Einbürgerung liberalisiert und vereinfacht hat. In Schaffhausen will man sogar den Bürgerrat abschaffen. Noch in den Neunzigern scheiterte eine Vorlage zur einfacheren Einbürgerung am Ständemehr. Und bei der KVI tritt immerhin der indirekte Gegenvorschlag in Kraft, international wird die Haftungsfrage ebenfalls gross diskutiert. Das Thema wird virulent bleiben. Dennoch muss man differenzieren.

Inwiefern?

Acht der zehn vom Ständemehr abgelehnten Vorlagen waren obligatorische Referenden. Die Mehrheit des Bundesrates, Ständerates und Nationalrates haben sich für sie ausgesprochen. Scheitert eine Vorlage, versuchen diese Kräfte bald, ihre Begehren über andere Wege wie Gesetzes- oder Verfassungsrevisionen durchzusetzen. Bei Volksinitiativen ist das viel schwieriger, es ist auch ein Riesenaufwand, da muss ich den Kritikern des Ständemehrs recht geben. Zum einen dauert es fünf bis sieben Jahre, bis eine Volksinitiative an die Urne kommt. Andererseits ist es in diesen Fällen viel schwieriger, das Thema nochmals aufzugreifen, weil im Parlament und im Bundesrat die befürwortenden Mehrheiten fehlen. In der Geschichte der Schweiz ist das aber immerhin nur zweimal vorgekommen.

Beim Jagdgesetz konnten die Umweltorganisationen ihre Mitglieder gegen das Jagdgesetz mobilisieren. Bei der KVI engagierten sich breite Kreise der Zivilgesellschaft dagegen. Hat das künftig Auswirkungen auf die Begehren?

Dass sich Bürger in Umweltfragen engagieren, ist nichts Neues. Grüne Kreise mobilisieren hier seit den 1980ern, denken Sie an die Anti-Atomkraft-Bewegung oder das Ja zur Moorschutz-Initiative. In den Neunzigern folgte die Alpenschutzinitiative und in den Nullerjahren die Gentech-Initiative. Mehrheitsfähig waren sie deshalb, weil die Natur zu bewahren letztlich ein konservatives und nicht per se progressives oder linkes Anliegen ist.

Aber muss die Schweiz künftig mehr mit Vorlagen wie der KVI rechnen?

Nein, ganz klar nicht. 130 Nicht-Regierungsorganisationen, Investoren, Frauenverbände und die Landeskirchen hinter eine Initiative zu scharen ist einmalig. Das schafft man alle zehn oder zwanzig Jahre. Zumal eine solch langfristige und professionelle Kampagne den Mitgliedern viel Zeit und Finanzen abverlangt. Dann muss es aber auch noch das richtige Thema zur richtigen Zeit sein.

Dennoch hat ein Ständemehr das Volksmehr in den letzten 50 Jahren überdurchschnittlich blockiert. Worauf führen Sie das zurück?

Es gab einfach mehr Abstimmungen. Nach dem Zweiten Weltkrieg kamen zum einen neue Themen in der Aussenpolitik oder Ökologie dazu. Auch hat man immer mehr Kompetenzen von den Kantonen an den Bund übertragen. Das hat jedes Mal eine Verfassungsänderung mit sich gebracht.

Also gibt es nicht unbedingt mehr Konflikte im Land?

Im Gegenteil. Die ursprünglichen Konflikte zwischen den konservativen und liberalen Kantonen haben seit dem Sonderbundkrieg stark abgenommen. Früher befürworteten oder verwarfen einzelne Kantone Vorlagen regelmässig mit 80 oder 90 Prozent. Heute liegt das Verhältnis eher bei 60 zu 40. Selbst wenn Kantone an der Urne verlieren, unterliegen sie nie ganz.

Sie halten also am aktuellen Ständemehr fest?

Ja. Den Leuten ist oft nicht bewusst, dass die Schweiz aus 26 «Staaten» besteht. Jetzt mit Corona wird das sichtbar, wenn etwa die Kantone Basel, Genf, Waadt oder seit gestern Graubünden einen harten Lockdown beschliessen. In einem Zentralstaat wie Frankreich wäre es undenkbar, solch weitgehende Massnahmen lokal in der Bretagne oder im Elsass zu erlassen. Gäbe es das Ständemehr nicht, könnten die fünf grössten Kantone den anderen 21 eine Verfassung aufzwingen, also Aargau, Bern, St. Gallen, Zürich und Waadt. Das geht nicht!

Dennoch schlagen Sie eine Reform mit der «stetigen Standesstimme» vor. Warum?

Weil es den Minderheiten in den Minderheiten entgegenkommt. Grüne Politikerinnen im Kanton Appenzell Innerrhoden oder rechtskonservative Jurassier werden heute ignoriert. Es gilt das Winner-takes-it-all-Prinzip. Bei 52,8 Nein-Stimmen in Schaffhausen wird die Standesstimme direkt auf null gesetzt. Ich plädiere deshalb dafür, dass die Standesstimme proportional zum Verhältnis der Ja- und Nein-Stimmen aufgeteilt wird. Dann hätte Schaffhausen bei der KVI eine Standesstimme 0,47. So würden auch die Befürworter im Kanton berücksichtigt, die Parität der Kantone aber gewährt. Jeder Kanton behielte seine Stimme.

Wäre die KVI oder der Familienartikel 2013 mit der «stetigen Standesstimme» durchgekommen?

Nein. Die KVI wäre knapp gescheitert, weil die Befürworter-Kantone zu wenig klar Ja gesagt haben, die ablehnenden Kantone aber zu stark Nein. Der Familienartikel dagegen wäre durchgekommen, weil die Kantone Genf, Waadt und Jura mit 70 bis 80 Prozent der Vorlage stark zugestimmt hatten.

So eine Reform ist faktisch chancenlos. Kleine Kantone geben ihre gewichtige Stimme nicht ab. Und eine Reform braucht ihrerseits ein Ständemehr.

Bei der ganzen Debatte geht vergessen, dass das Ständemehr nur ein Element des Föderalismus ist. Es gibt die Standesinitiative, das Kantonsreferendum, die Konferenzen und Konkordate und vor allem den Ständerat. Die Romands gegen die Deutschschweizer oder die Bergler gegen die Städter, das ist nicht so problematisch. Es sind die klassischen Konfliktlinien, auf die wir eher achten sollten und die den Konsens strapazieren: die Linken gegen die Rechten und die Liberalen gegen die Konservativen.

 

Amerika hat kein Problem mit brieflichem Wählen – sondern mit Wählen

Donald Trump hat einen Sündenbock für eine allfällige Niederlage im November ausgemacht: die briefliche Stimmabgabe. Doch die Mängel des US-Wahlsystems liegen anderswo.

Louis DeJoy ist nicht zu beneiden. Als Chef der US-amerikanischen Post muss er gewährleisten, dass alle Briefe pünktlich ankommen. Als Intimus von Präsident Donald Trump muss er zugleich erklären, dass ihm das womöglich nicht gelingt. Den lokalen Wahlbehörden teilte er bereits mit, dass Wahlkuverts nicht mehr automatisch prioritär behandelt würden.

Auf Gedränge beim Wählen haben dieses Jahr viele Amerikaner keine Lust. (Foto: Don Shall)

Bei den Wahlen am 3. November werden so viele US-Amerikaner ihre Stimme auf dem Postweg abgeben wie noch nie. 43 Gliedstaaten erlauben die briefliche Stimmabgabe allen Bürgern; in 9 davon werden die Wahlzettel für die briefliche Stimmabgabe automatisch allen (registrierten) Wählern zugesandt, in 34 muss zwar ein formeller Antrag gestellt, aber kein bestimmter Grund angegeben werden. Die restlichen 7 Staaten erlauben die briefliche Stimmabgabe nur unter bestimmten Bedingungen. Angesichts der Covid-19-Pandemie haben mehrere Staaten die Briefwahl erleichtert.

Zugleich ist die Briefwahl aber so umstritten wie noch nie. Trump argumentiert, dass sie Manipulationen Tür und Tor öffne, und prophezeite bereits die «ungenauesten und gefälschtesten Wahlen der Geschichte», sollte die briefliche Stimmabgabe allgemein erlaubt werden. Dass es bei der Briefwahl zu Problemen kommen kann, ist nicht von der Hand zu weisen. So kam es bei den Vorwahlen der Demokraten im Staat New York im Juni zum Chaos, nachdem die Wahlzettel zu spät verschickt worden waren und die Post die aufgegebenen Kuverts nur selektiv mit einem Poststempel versehen hatte. Es dauerte über einen Monat, bis das offizielle Resultat vorlag. Das stimmt wenig zuversichtlich für das ungleich grössere Unterfangen einer nationalen Wahl im November. Die Regeln und die Organisation der Wahlen sind in den USA stark dezentralisiert, und nicht überall dürften die Wahlbehörden der Gliedstaaten und Counties gleich gut vorbereitet sein auf die Masse der Briefstimmen.

Wochenlange Ungewissheit

Das Auszählen der Briefstimmen nimmt erfahrungsgemäss längere Zeit in Anspruch. In 14 Staaten darf damit erst am Wahltag begonnen werden. Mancherorts zählen Briefstimmen auch dann, wenn sie am Wahltag abgeschickt werden und erst Tage später beim Wahlbüro sind. Richard Hasen, Rechtsprofessor an der University of California in Irvine und Autor des Buches «Election Meltdown», befürchtet deshalb ein wochenlanges Ringen um die Auszählung im Nachgang der Wahlen.

Hinzu kommt: In der Vergangenheit wählten vor allem junge, urbane Bürger brieflich – eine Gruppe, die zu den Demokraten tendiert.[1] Bei einem knappen Wahlausgang ist das Szenario denkbar, dass die am Wahlabend ausgezählten Stimmen auf einen Sieg Trumps hindeuten, die in den Folgetagen hinzukommenden aber mehrheitlich an Joe Biden gehen. Vor diesem Hintergrund könnte Trumps Angriff auf die Briefwahl darauf zielen, eine allfällige Aufholjagd seines Kontrahenten als abgekartetes Spiel darzustellen und gegen das Schlussresultat rechtlich vorzugehen – oder gar die Auszählung frühzeitig zu stoppen.

Hohe Akzeptanz in der Schweiz

Vielleicht hilft ein Blick auf die Schweiz, um zu verstehen, warum sich die USA so schwertun mit der brieflichen Stimmabgabe. Hierzulande ist es bei nationalen Abstimmungen und Wahlen seit 1994 voraussetzungslos möglich, seine Stimme auf postalischem Weg abzugeben. Inzwischen ist die briefliche Stimmabgabe zum beliebtesten Stimmkanal geworden. Weit über 80 Prozent der Teilnehmenden bei Wahlen und Abstimmungen geben ihre Stimme brieflich ab.

Allerdings gab es auch in der Schweiz lange Diskussionen über Sinn und Sicherheit der Briefwahl. Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 setzte sich zunächst die Wahl an der Urne gegen die Praxis der Wahl- bzw. Abstimmungsversammlungen durch. Nach zwei gescheiterten Versuchen 1936 und 1947 wurde 1967 die briefliche Stimmabgabe erstmals in Ausnahmefällen für Kranke, Gebrechliche und ortsabwesende Personen erlaubt.[2] Mit der Einführung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte 1978 genügte für die briefliche Stimmabgabe ein einfacher Antrag, eine Begründung war nicht mehr nötig. Von da war es kein grosser Schritt mehr zur heutigen Regelung. National- und Ständerat machten 1990 mit der Annahme zweier Motionen den Weg dazu frei.

Die briefliche Stimmabgabe geniesst heute eine hohe Akzeptanz – auch wenn immer wieder Fälle von Manipulationen ans Licht kommen. So flog bei den Wahlen 2017 im Wallis ein SVP-Anhänger auf, der über 100 Wahlkuverts aus Briefkästen gefischt und die Zettel selber ausgefüllt hatte. Grössere Manipulationen dieser Art fliegen aber schnell auf. Potenziell grössere Verschiebungen sind durch Unregelmässigkeiten im Stimmbüro möglich, wie es sie bei den Grossratswahlen im Kanton Thurgau gab. Dieses Problem betrifft dann aber nicht primär den brieflichen Stimmkanal.

Eine Schwäche bei der brieflichen Abstimmung ist, dass das Stimmgeheimnis nicht garantiert werden kann. Es besteht die Möglichkeit, dass Bürger ihren Stimmzettel jemandem zeigen, bevor sie ihn abschicken, oder dass er gar von einer anderen Person ausgefüllt wird. Auch dieses Problem ist allerdings nicht auf diesen Stimmkanal beschränkt, denn auch wer an der Urne abstimmt, füllt seinen Stimmzettel in der Regel zu Hause aus. Hier besteht ein wesentlicher Unterschied zu den USA, wo man seine Stimme traditionell in einer Kabine im Wahllokal abgibt.[3]

Drei Millionen illegale Stimmen?

Was die Sicherheit betrifft, gibt es in den USA keine Hinweise auf grossflächige Manipulationen durch die Briefwahl. Eine Datenbank von News21 listet 491 Fälle von Fälschungen zwischen 2000 und 2012 auf, dies bei mehreren Milliarden abgegebenen Stimmen. Dafür, dass drei Millionen briefliche Stimmen illegal abgegeben werden können, wie dies Trump nach den Wahlen 2016 vermutete, gibt es keinerlei Anhaltspunkte. Tatsächlich dürfte die Zahl der Wahlberechtigten, die an den Hürden zur Stimmabgabe scheitern – insbesondere wenn sie die Dokumente nicht haben, die für den Eintrag ins Wählerregister erforderlich sind –, ungleich höher sein als die Zahl jener, die nur schon versuchen, illegal eine Stimme abzugeben.

Das alles legt nahe, dass der Streit um die Briefwahl in den USA weniger mit der Briefwahl an sich zu tun hat als mit den Wahlen im Allgemeinen. Der Konflikt um den Wahlmodus ist eingebettet in eine grössere Debatte darüber, wer unter welchen Bedingungen wie wählen kann. Keine Demokratie verbringt mehr Zeit mit politischem und juristischem Seilziehen darüber, wie leicht oder schwer der Eintrag ins Wahlregister sein soll, wie die USA. In kaum einem Land betreiben Parteien einen ähnlichen Aufwand, Wahlkreise so zu ziehen, dass das Stimmengewicht der Wähler der jeweils anderen Partei möglichst gering ist. Und kein Land hat eine ähnlich lange und traurige Geschichte von Massnahmen, um Minderheiten von der Ausübung ihrer politischen Rechte abzuhalten. Von teils stümperhafter Organisation, fehlendem Personal, veralteter und unsicherer Infrastruktur ganz zu schweigen.

Ja, die USA steuern auf massive Probleme am 3. November zu. Mit der Briefwahl haben sie aber herzlich wenig zu tun.

 


[1] Unter Pandemie-Bedingungen könnte sich dieses Muster allerdings ändern: Ältere Wähler könnten stärker geneigt sein, den Gang an die Urne zu vermeiden.

[2] Die Informationen dieses Absatzes stammen aus: Andreas Glaser und Clio Zubler (2020): «Briefliche und elektronische Wahl – Problemfelder des Wahlverfahrens in der Schweiz», in: Andreas Glaser und Lorenz Langer (Hrsg.): Das Parlamentswahlrecht als rechtsstaatliche Grundlage der Demokratie, Zürich/St. Gallen, S. 147-174.

[3] Zumindest theoretisch besteht die Möglichkeit auch in einigen Schweizer Kantonen, wobei sie in der Praxis selten genutzt wird.

Die Bündner Regierung stellt beim Wahlsystem Macht über Weitsicht

Graubünden braucht ein neues Wahlsystem. Der Vorschlag des Regierungsrats ist zwar im Interesse der dominierenden Parteien, aber kaum im Sinne der Bürger.

Ein Gastbeitrag von Clau Dermont[*], publiziert in der «Südostschweiz» vom 26. September 2020.

Die Bündner Regierung hat jüngst den mit Spannung erwarteten nächsten Schritt bei der Korrektur des Bündner Wahlsystems publiziert. Geworden ist es ein Rückschritt, der die Interessen der FDP, CVP und BDP schützt. Machtpolitisch ist klar, dass die Regierung so den Weg des geringsten Widerstands gewählt hat, denn die drei bürgerlichen Parteien haben im Grossen Rat eine satte Mehrheit (und vier von fünf Regierungssitzen). Ein neues Wahlsystem ohne mindestens eine dieser Parteien ist also nicht umsetzbar. Juristisch sind immer noch viele Fragen offen. Ob das vorgeschlagene Mischsystem mit Majorz und Proporz vom Bundesgericht akzeptiert wird, ist zumindest fraglich, wie die Regierung selbst auch schreibt.

Santa Maria in Calanca: die Leerstimmen-Hochburg des Bündner Majorzes (Foto: genevieve.bc)

 

Doch was sind die demokratischen Folgen? Das möchte ich in diesem Beitrag aufgreifen, um so zwischen den Zeilen des Modells E zu lesen, was die greifbaren Folgen für die Bevölkerung und ihre Vertretung in Chur sind. Als Grundlage dienen mir drei Stichworte und Kennzahlen.

Repräsentation: 39 vs. 74 Prozent

Die Regierung stützt mit dem Modell E unmissverständlich die Interessen der FDP, CVP und BDP. Diese drei Parteien haben bei den Nationalratswahlen 2019 einen Wähleranteil von gerade mal 39 Prozent erreicht. Im Grossen Rat haben sie aber 89 von 120 Sitzen, also 74 Prozent. Kein anderer Kanton hat so eine deutliche Verzerrung zwischen dem proportionalen Resultat der Nationalratswahlen und der Vertretung im Parlament – dank dem heutigen Majorzsystem. Diese Machtbasis wollen diese Parteien verteidigen, folglich sträuben sie sich gegen ein repräsentativeres System, wie beispielsweise das Modell C mit Doppelproporz.

Erschwerend für die Repräsentativität des Grossen Rates kommt hinzu, dass die Auswahl in den Kreisen häufig sehr gering ist. In den kleinen Kreisen treten wenig Personen an, denn häufig haben nur eine oder zwei Parteien realistische Chancen auf eine Wahl. Wer nicht gerade die lokal dominierende CVP oder FDP wählen möchte, hat also kaum Auswahl. Eine tiefe Partizipation und ein hoher Leerstimmenanteil sind die Folge. So waren 2018 in Santa Maria in Calanca 38 Prozent der abgegebenen Wahlzettel leer. Diese Bündner Eigenart wird mit dem neuen System sogar gestärkt: Mittelgrosse Kreise werden weiter aufgespalten, was die Auswahl und politische Vielfalt weiter einschränken wird und das Repräsentationsdefizit weiter verschärft.

Fraktionsdisziplin: Höher als im Nationalrat

Begründet wird dies mit dem Bündner Bonmot «Köpfe statt Parteien». Doch eine Auswertung des Abstimmungsverhaltens im Grossen Rat im Vergleich zum Nationalrat zeigt, dass dies schlicht nicht die politische Realität widerspiegelt (siehe Grafik): Die Debatten und Entscheidungen im Bündner Grossen Rat werden von den Parteien geprägt. Die Fraktionsdisziplin, also die Geschlossenheit innerhalb der Parteien, ist sogar grösser als im Nationalrat, der nach Proporz gewählt wird und stark polarisiert ist. Die FDP kommt im Nationalrat auf einen Geschlossenheitswert von 85 (auf einer Skala von 0 bis 100), im Grossen Rat sogar auf 91 Punkte. Die Idee hinter einer Majorzwahl – unabhängige Personen zu wählen, welche dann die lokalen Interessen unabhängig von Ideologien vertreten – ist in der Bündner Politik also ein Hauch vergangener Zeiten.

Grafik: Die Geschlossenheit der Fraktionen im Grossen Rat und im Nationalrat im Vergleich. Je näher der Wert an 100 ist, desto geschlossener stimmen die Fraktionsmitglieder, je tiefer der Wert, desto mehr Abweichungen gibt es. Lesebeispiel: die FDP stimmt im Grossen Rat häufiger geschlossen als im Nationalrat.

 

Anzahl Kreise: Make Graubünden great again?

Zudem bedingt das vorgeschlagene System, dass die Kreise regelmässig an die Entwicklung in Graubünden angepasst werden, wenn ein Gebiet zu wenig oder zu viel Einwohnerinnen und Einwohner hat oder Gemeinden fusioniert werden. Diese Wahlkreisarithmetik kennen wir zur Genüge aus den USA als «Gerrymandering». Dort werden diese Anpassungen von der Mehrheitspartei regelmässig genutzt, um die eigene Macht zu zementieren und Grenzen willkürlich so zu ziehen, dass genehme Mehrheiten entstehen. Geführt hat dies zu einer tief gespaltenen Gesellschaft, welche erbittert streitet.

Schliesslich scheinen – ohne historisch gewachsene Kreise, ohne klare Regeln für Grenzen – die Wahlkreise auch willkürlich. Wieso wählt Ilanz/Glion mit Obersaxen Mundaun, statt mit Schluein und Sagogn? Wieso wählt Untervaz im Kreis Fünf Dörfer im Proporz, die grössere Gemeinde Domat/Ems aber neu als eigener Wahlkreis im Majorz? Wie werden neue Grenzen innerhalb einer Gemeinde erschaffen, wie beispielsweise in Davos? Die Folge ist eine ewige Debatte nach amerikanischem Vorbild über Struktur statt über Inhalte und die Zukunft Graubündens. Heute 39 Kreise, bei den nächsten Wahlen dann 43, später vielleicht 44, 45, 46 – die Strukturen werden zersplittert und Gebietsreform sowie Gemeindefusionen rückgängig gemacht.

Verpasste Chance für Ruhe

Für die Regierung ist es opportun, dem Wunsch der drei grossen Grossratsparteien zu folgen. Ob dadurch der Sache gedient ist, wird sich herausstellen. Denn ein Modell E wird es schwer haben. Gerade in der Volksabstimmung, wo enttäusche Proporzbefürworterinnen und -befürworter gemeinsam mit den betroffenen Gemeinden die realistische Chance haben, ein solches System an der Urne abzulehnen. Auch wenn die Vorlage angenommen wird, drohen Beschwerden vor Bundesgericht und dauernde Diskussionen über die «richtigen» Wahlkreise. Ruhe wird so nicht einkehren.

Dabei hätte die Regierung die Chance gehabt, die Diskussion um das Bündner Wahlsystem mittelfristig zu lösen: Indem sie ein Modell wählt, das repräsentativer ist, das nicht nur einseitig die geografische Vielfalt gewährleistet, das die demokratische Auswahl und Beteiligung fördert, das der politischen Realität der Arbeit im Grossen Rat entspricht und das nicht alle paar Jahre angepasst werden muss.

Nach der Regierung ist jetzt der Grosse Rat dran. Dieser hat die Chance, mutiger zu sein und Korrekturen anzubringen. Gerade «Die Mitte» könnte sich hier positionieren und neue Wege gehen. So liesse sich ein System finden, das in der Volksabstimmung eine Chance hat – und Graubünden könnte im Jahr 2022 ein repräsentatives Parlament wählen.

 

Die Modelle im Detail
Für das neue Wahlsystem Graubündens hat die Regierung mehrere Varianten prüfen lassen. Drei Modelle hat sie schliesslich in die Vernehmlassung geschickt. Hatte sie bei der Eröffnung der Vernehmlassung noch ein Doppelproporz (Modell C) vorgeschlagen, so ist sie bei der finalen Botschaft schliesslich auf das Modell E, ein Mischsystem zwischen Majorz und Proporz eingeschwenkt. Als dritte Option wäre ein vollständiger Majorz zur Debatte gestanden. Die drei Modelle im Überblick:

– Das Modell E (Mischsystem) unterbreitet die Regierung dem Grossen Rat. In der Vernehmlassung haben sich insbesondere die FDP, CVP und BDP für diese Variante ausgesprochen. In diesem Modell wird, wo möglich, weiter im Majorz gewählt. Wo nötig wird im Proporz gewählt. Dabei sind einige Wahlkreisanpassungen nötig: Die Kreise Avers und Rheinwald werden zusammengelegt (da der Wahlkreis Avers zu klein ist für einen eigenen Sitz), die Wahlkreise Rhäzüns, Ilanz, Oberengadin und Davos werden in kleinere Wahlkreise aufgespalten, da sie zu klein für einen isolierten Proporz sind. In Davos wird dabei die Gemeinde in drei einzelne Wahlkreise aufgespalten. Die Wahlkreise Chur und Fünf Dörfer sind gross genug für einen isolierten Proporz (nach Vorlage der Nationalratswahlen, ohne Listenverbindungen) und wählen neu im Proporz. Das Modell verlangt regelmässige Anpassungen der Wahlkreise, beispielsweise in naher Zukunft die Aufspaltung des Kreis Trins, oder bei Gemeindefusionen.

– Das Modell C (kantonsweiter Doppelproporz) war die Variante, welche die Regierung zu Beginn der Vernehmlassung unterstützt hatte. Für dieses Modell sprechen sich SP, SVP, GLP und Grüne aus, sowie einige betroffene Regionen und Gemeinden, welche im Modell E von Wahlkreisaufteilungen betroffen wären. In diesem Modell werden die heutigen 39 Wahlkreise grösstenteils beibehalten. Die Sitze werden kantonsweit in einem Doppelproporz verteilt. Die teils sehr kleinen Kreise würden wohl zu einigen gegenläufigen Sitzverschiebungen führen und die Kleinräumigkeit würde die Auswahl weiterhin klein halten. Alternativ wären auch die 11 Regionen als Wahlkreise möglich, welche bei der Gebietsreform die ehemaligen Kreise als Gebietskörperschaften abgelöst haben (Bezirksstufe).

– Das Modell A (Majorzsystem) wäre die kleinste Anpassung im Vergleich zum heutigen Wahlsystem, stösst aber auf viel Kritik. Zu kleine Kreise (Avers, eventuell auch Belfort und Alvaschein) werden mit grösseren zusammengelegt. Zu grosse Kreise (in welchen 59 der 120 Sitze im Grossen Rat gewählt werden) werden aufgespalten, sodass die Kreise weniger als 7000 Personen umfassen. Dadurch werden die Gemeinden Chur, Davos und Igis-Landquart in mehrere Kreise aufgespalten, Chur sogar in 7 Wahlkreise.

 


[*] Clau Dermont ist Politikwissenschaftler und Experte für die Politik des Kantons Graubünden. Er betreibt die Webseite grwatch.ch, welche das Stimmverhalten des Bündner Grossen Rates aufarbeitet und in zugänglicher Form publiziert.

Verblichene Grandeur in Frankreichs Parlament

Der Begriff Parlament stammt vom französischen «parler». Tatsächlich beschränkt sich die Assemblée Nationale in Paris vor allem aufs Reden, angesichts der Dominanz des Präsidenten im politischen System Frankreichs.

Es ist eine vertraute Runde, die sich an diesem Montagnachmittag in der Assemblée Nationale in Paris zusammengefunden hat. Nur etwas mehr als ein Dutzend Abgeordnete sind präsent. Nachdem sie ihre jeweils fünf Minuten Redezeit gebraucht haben, verschwinden viele wieder oder vertreiben sich die Zeit mit Zwischenrufen an die Adresse gegnerischer Politiker beziehungsweise begeistertem Beklatschen von Parteikollegen (übrigens alles fein säuberlich dokumentiert im Protokoll).

Assemblée Nationale, Palais Bourbon, Paris
Baujahr 1728
Legislatives System bikameral
Sitze 577
Wahlsystem Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit zwei Wahlgängen
Wahlkreise 577
Legislaturperiode 5 Jahre
Parteien 17 (8 Fraktionen)

Man will es ihnen nicht verübeln: Es geht um wenig an diesem Tag im April 2019. Die Debatte ist «nur» eine Aussprache zur Industriepolitik; Entscheide fällt das Parlament keine. Und offenbar kann man es den Vollzeitpolitikern in der Assemblée Nationale nicht zumuten, dass sie den Sitzungen, für die sie bezahlt werden, auch wirklich beiwohnen.

Pioniere des Halbkreises

Die magere Präsenz im Innern steht im Kontrast zum äusserlichen Eindruck des Gebäudes. Beim Besuch des Palais Bourbon sticht zunächst die Nordfassade ins Auge. Hinter einer Baustellenabsperrung wachsen zwölf schlichte Säulen in die Höhe, auf denen ein Relief ruht; in der Mitte thront La France als Figur, flankiert von der Kraft und der Gerechtigkeit. Der Palast war einst für Prinzessin Louise-Françoise de Bourbon, Tochter von Louis XIV., gebaut worden. Neben dem gigantischen Louvre, dem weitläufigen Jardin des Tuileries und dem imposanten Place de la Concorde, die sich in seiner unmittelbaren Nachbarschaft befinden, wirkt der Bau für Pariser Verhältnisse zwar eher bescheiden, aber das will in Frankreich nichts heissen.[1]

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Die Nordfassade des Palais Bourbon. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die Parlamentskammer ist eher klein und die Sitzreihen eher steil, was der Akustik entgegenkommt (und von den eifrigen Zwischenrufern dankbar ausgenutzt wird). Die Sitze sind in einem Halbkreis angeordnet, und das ist durchaus bemerkenswert – denn das französische Parlament war in den 1790er Jahren das erste überhaupt, das, inspiriert vom Amphitheater der Antike, eine solche Sitzordnung einführte (im Unterschied zu jener im Parliament of Westminster, wo sich Regierungs- und Oppositionsvertreter frontal gegenübersitzen). Die heutige Kammer, im Rot der Revolution gehalten, stammt aus der Zeit der Juli-Monarchie. Hinter dem Rednerpult finden sich wiederum einige Symbole der Republik: Oben sind Allegorien der Freiheit, der Ordnung, der Eloquenz, der Vorsicht in der Wand angebracht, darunter – wieder – solche der Gerechtigkeit und der Kraft. Und zwischen all dem die Philosophie: Ein Wandteppich zeigt das bekannte Bild «Die Schule von Athen».

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Das Innere des Unterhauses. (Foto: Assemblée Nationale)

 

Insgesamt macht der Palais Bourbon, wenn er auch nicht ganz so prunkvoll ist wie der Palais de l’Élysée, der Sitz des Präsidenten, einen imposanten Eindruck. Er passt damit zum Selbstbild der «Grande Nation». Auch wenn dieses Selbstbild der Realität in jüngerer Zeit nicht immer ganz gerecht wird.

Grosser Staat

Im Parlament wird der Anspruch der Grandeur gleichwohl deutlich, so auch in der Debatte über die Industriepolitik. Fast alle fordern in der einen oder anderen Form eine grössere Rolle des Staates – der bereits heute 56 Prozent des Bruttoinlandprodukts abschöpft – in der Wirtschaft. Diese oder jene Arbeitsplätze soll er retten, diese oder jenes Unternehmen unterstützen oder kaufen. Ob solche Übungen wirklich die oberste Priorität eines Staates sein sollten, der seit 1974 keinen positiven Rechnungsabschluss mehr erzielen konnte, wird von niemandem grundsätzlich in Frage gestellt. Erst recht nicht nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie.

Diese Ansprüche, die Vorstellung eines grossen Frankreichs sind vielleicht auch die Erklärung für das Hadern der Franzosen mit ihrer Politik. Auch nachdem die Proteste der «gilets jaunes» abgeklungen sind, bleibt die Unzufriedenheit mit Präsident Macron hoch. Alles was er anpackt, so scheint es, ruft sogleich heftigen Widerstand in der Bevölkerung hervor. Dabei war er einst als grosser Hoffnungsträger gestartet nach dem Abgang des Sozialisten François Hollande, der noch unbeliebter war als der heutige Staatschef.

Vielleicht liegt es an einer grundsätzlichen Diskrepanz zwischen der Bevölkerung und den politischen und wirtschaftlichen Eliten. Fast alle, die in Frankreichs Politik etwas zu sagen haben, haben die École nationale d’administration absolviert. Nach dem Studium werden sie, oft ohne grosse Erfahrung, als Kandidaten in irgendeinem Wahlkreis aufgestellt, nicht selten in einer völlig anderen Gegend als ihrer Heimatregion. «Parachutage» nennt man das im Fachjargon der französischen Politik. Von dort folgt dann der Aufstieg auf der politischen Karriereleiter.

Macht und Ohnmacht des Präsidenten

Die Assemblée Nationale setzt sich aus insgesamt 577 Abgeordneten zusammen. Gewählt werden sie im Majorzverfahren in Einerwahlkreisen. Traditionell resultierte dieses Verfahren in zwei dominanten Parteien, dem Parti Socialiste (PS) und den Konservativen (die ihren Parteinamen alle paar Jahre wechseln, derzeit heissen sie Les Républicains). Davon ist heute aber wenig übrig. Bei den Wahlen 2017 sind die Traditionsparteien massiv geschrumpft (der PS von 280 auf 30 Sitze!). Die Mehrheit errang die Partei La République en Marche von Präsident Macron zusammen mit ihren Verbündeten. Daneben hat der rechtsextreme Front National (der inzwischen Rassemblement National heisst) dazugewonnen, auch wenn er sich nach wie vor schwertut mit dem Mehrheitswahlsystem.

Auf dem Papier ist Frankreich eine semipräsidentielle Demokratie, das heisst, dass das Parlament ein gewisses Gegengewicht bildet zum Präsidenten. Weil allerdings seit dem Jahr 2000 die Assemblée National unmittelbar nach den Präsidentschaftswahlen gewählt wird, holt die Partei des Staatschefs üblicherweise auch gleich die Mehrheit im Parlament.[2] So hat der Präsident in der Praxis einen sehr viel grösseren Einfluss, als es seinen Kompetenzen auf dem Papier entsprechen würde.

Kein Staatsoberhaupt in der EU ist mächtiger als der französische Präsident. Das dürfte auch mit der politischen Kultur Frankreichs und ihrer Vorliebe für starke Figuren wie de Gaulle oder Mitterrand zu tun haben. In der jüngeren Vergangenheit produzierte das System aber eher Präsidenten, die zwar stark auftreten, mit ihrer Politik aber ohnmächtig wirken, wie Macron, Hollande oder zuvor Sarkozy.

Es scheint, dass die Repräsentativität des politischen Systems verloren gegangen ist. Bei den letzten Präsidentschaftswahlen holte der spätere Sieger im ersten Wahlgang nur gerade 24 Prozent der Stimmen. Das vom Mehrheitswahlsystem anvisierte klare Mandat liefern Wahlen kaum mehr. Unter diesem Gesichtspunkt scheint die starke Konzentration der Macht auf eine Person umso problematischer. Zumal sich spiegelbildlich zur Macht auch der Widerstand auf eine Person fokussiert, wie die Proteste der «gilets jaunes» wie auch die Kommunalwahlen Ende Juni gezeigt haben.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Parliamenthopping», in der Napoleon’s Nightmare Parlamente rund um die Welt porträtiert.

 


[1] Das Oberhaus, der Sénat, tagt im Palais du Luxembourg etwas weiter südöstlich.

[2] Früher kam es demgegenüber regelmässig vor, dass der Premierminister und der Präsident aus unterschiedlichen politischen Lagern stammten («cohabitation»).

Das Losverfahren brachte in der Schweizer Geschichte vor allem Aristokraten Glück

Verbessert das Losverfahren die Demokratie? Seine Fürsprecher verweisen gern auf die Alte Eidgenossenschaft. Aber gerade hier diente die Verlosung von Ämtern vor allem den Mächtigen.

Publiziert im Magazin «NZZ Geschichte» vom 9. Juli 2020.

Gott meinte es offensichtlich nicht gut mit Albrecht von Haller. Der Universalgelehrte sass seit bald dreissig Jahren im bernischen Grossen Rat. Es war längst Zeit für den nächsten Schritt in der Karriere des Patriziers. Wiederholt bewarb sich von Haller um einen Sitz im Kleinen Rat, in der Regierung, mehrmals kandidierte er für eine Landvogtei. Doch immer wieder traf das Glück beim Losentscheid einen Konkurrenten. Haller tröstete sich mit dem Gedanken, dass die politische Karriere offenbar nicht seine Bestimmung sei. Nachdem er 1772 beim Rennen um den Einzug in den Kleinen Rat ein weiteres Mal leer ausgegangen war, bezeichnete er das Los in einem Brief an seinen Freund, den Genfer Gelehrten Charles Bonnet, als «Stimme Gottes». Sie sei tiefsinniger als menschliche Entscheide.[1]

Wer die goldene Kugel zog, stieg in der Berner Machthierarchie auf. (Bild: Bernisches Historisches Museum)

 

Kaum jemand sieht im Los heute noch ein Verdikt Gottes. Und doch erlebt die Idee, politische Vertreter nicht per Wahl, sondern per Zufall zu bestimmen, wieder einen Aufschwung. Vorangetrieben wird sie von Wissenschaftern wie dem belgischen Historiker David Van Reybrouck. Das Los, so argumentiert er in seinem 2016 auf Deutsch erschienenen Buch «Gegen Wahlen», sei das wahrhaft demokratische Verfahren.

Ansätze, es in moderne Demokratien zu integrieren, gab es in der jüngeren Vergangenheit unter anderem in Irland, im US-Gliedstaat Oregon und im deutschsprachigen Teil Belgiens. In Sitten wurde kürzlich ein Pilotversuch durchgeführt, bei dem wie in Oregon eine ausgeloste Gruppe von Bürgern über eine Abstimmungsvorlage diskutierte und einen kurzen Bericht zuhanden ihrer Mitbürger verfasste. Weiter geht die Justizinitiative, welche die Auslosung von Bundesrichtern fordert. Das Begehren ist zustande gekommen, bald will der Bundesrat seine Botschaft dazu vorlegen. Noch nicht so weit ist die Volksinitiative Génération Nomination. Sie will, dass der Nationalrat künftig per Los besetzt wird. Die Initianten wollen zusätzliche Unterstützer und finanzielle Mittel sammeln, bevor sie mit der Unterschriftensammlung starten.

Die Eidgenossenschaft war ein Spätzünder

Verfechter des Losverfahrens betonen, es sei demokratischer als die Wahl, weil es das Prinzip der Gleichheit besser zur Geltung bringe. So schreiben die zwei Politikwissenschafter Nenad Stojanović und Alexander Geisler in der «Zeit», das Los sei «lange Zeit die demokratische Methode par excellence» gewesen. Sie und andere Befürworter des Modells verweisen auf den antiken Stadtstaat Athen, wo das Losverfahren zur Besetzung einiger (nicht aller) wichtiger Ämter zum Einsatz kam, sowie auf die norditalienischen Stadtstaaten wie Venedig oder Florenz, die im Mittelalter beim Besetzen von Ämtern auf den Zufall setzten. Und noch ein Vorbild wird genannt: die Eidgenossenschaft. Verschiedene Kantone und Gemeinden vergaben ab dem 17. Jahrhundert Ämter per Los. Ein genauerer Blick zeigt aber, dass sie damit keineswegs eine Demokratisierung anstrebten – im Gegenteil.

Im Vergleich zu anderen Gebieten findet das Los in der Schweiz relativ spät Aufnahme in die politischen Systeme. Während das Verfahren in Venedig bereits im 13. Jahrhundert eingeführt wurde, tauchen die ersten Beispiele in der Schweiz erst im 17. Jahrhundert auf. Die Schweiz ist für die Geschichte des Losverfahrens aber besonders interessant, weil es in sehr unterschiedlichen Staatsformen zur Anwendung kam: in den ländlichen Landsgemeindeorten ebenso wie in aristokratischen Städterepubliken und nach dem Ende der Alten Eidgenossenschaft auch in der Helvetischen Republik, wie ein 2017 von Wissenschaftern der Universität Lausanne herausgegebener Sammelband eindrücklich aufzeigt.[2]

Ruinöses Wettrüsten

Unter den Landsgemeindeorten war Glarus jener, der das Losverfahren als erster einführte und am längsten beibehielt. Vor der Einführung waren die wichtigen Ämter in offenen Wahlen an der Landsgemeinde besetzt worden. Dabei war allerdings der Stimmenkauf weit verbreitet. Um dem Missstand beizukommen, führten die Glarner 1623 zunächst Abgaben ein; wer in ein Amt gewählt wurde, musste einen gewissen Betrag an die Staatskasse oder direkt an die Stimmbürger entrichten. Das sollte den Anreiz mindern, Stimmen zu kaufen. Die Massnahme scheint aber nicht den gewünschten Effekt gehabt zu haben, ja sie verstärkte die Aristokratisierung noch. Jedenfalls beschloss 1640 die evangelische Landsgemeinde – Glarus war inzwischen konfessionell geteilt –, wichtige Amtsträger nicht mehr zu wählen, sondern auszulosen. Das Verfahren war zweistufig: Zunächst wurden per Handmehr acht Kandidaten ausgewählt (zwei aus dem hinteren, vier aus dem mittleren und zwei aus dem vorderen Landesteil). Unter diesen wurde danach gelost. Ein unmündiger Knabe gab jedem Bewerber eine schwarz eingefasste Kugel; sieben waren silbern, eine golden. Wer die goldene Kugel zog, bekam das Amt. Der katholische Teil von Glarus übernahm das Verfahren 1649.

Anders als man denken würde, lag das Losverfahren durchaus im Interesse der Eliten, wie der Historiker Aurèle Dupuis von der Universität Lausanne betont.[3] Denn die Wahlbestechung hatte mit der Zeit zu einem immer kostspieligeren Wettstreit um Ämter geführt, der ganze Familien zu ruinieren drohte. Durch das Los sollte der Anreiz für dieses ruinöse Wettrüsten gesenkt werden. Ausserdem erhofften sich insbesondere Angehörige von Familien, die zwar zur Elite, aber nicht zu den ganz mächtigen Geschlechtern zählten, eine ausgeglichenere Verteilung der Ämter.

Verdächtiger Zufall

Allerdings scheint auch beim Los nicht immer alles mit rechten Dingen zugegangen zu sein. Jedenfalls ist es auffällig, dass einige Herren das gleiche Amt mehrmals hintereinander erlangten. So gelang Johann Heinrich Zwicky das Kunststück, zwischen 1699 und 1719 fünfmal in Folge zum Landesstatthalter gelost zu werden (wodurch er jeweils zwei Jahre später Landammann werden konnte). Die Wahrscheinlichkeit, das in einem fairen Verfahren zu schaffen (gegen jeweils sieben Mitbewerber), liegt bei 1 zu 32 768. Die Vermutung liegt nahe, dass Zwicky seinem Glück auf die Sprünge zu helfen wusste, etwa mittels Absprachen mit anderen Kandidaten. Auf Unregelmässigkeiten lässt auch ein Beschluss der evangelischen Landsgemeinde von 1764 schliessen, in dem die Kandidaten ermahnt werden, sie sollten «keine Kugeln mehr wechseln, sondern jeder die ihn treffende Kugel behalten».[4] Statt der Wähler bestachen die Politiker nun also einfach ihre Mitbewerber.

Gleichwohl hielten die Glarner am Losverfahren fest. 1791 ging die evangelische Landsgemeinde sogar noch einen Schritt weiter: Sie führte für einige Ämter (Landschreiber, Läufer und Landvögte) das sogenannte Kübellos ein. Dieses verzichtete ganz auf eine vorgängige Wahl und loste die Ämter direkt unter allen Bürgern aus. Dafür wurden Zettel mit Namen aus einem Butterfass gezogen. Weil keinerlei Vorselektion stattfand, konnte es vorkommen, dass das Los Leute traf, die ein Amt nicht ausüben wollten oder konnten, zum Beispiel wenn ein Analphabet zum Landschreiber ernannt wurde. In vielen Fällen wurde es daher an den Meistbietenden versteigert, womit man wieder gleich weit war wie im 17. Jahrhundert: beim Ämterkauf.

Inspiriert von Glarus, übernahmen zwei weitere Landsgemeindeorte das Losverfahren, wenn auch nur für kurze Zeit: In Schwyz wurde es 1692 eingeführt und blieb formell bis 1706 in Kraft, wobei es in der Praxis schon vorher nicht mehr angewandt wurde. In Zug dauerte das Experiment noch kürzer, nämlich von 1697 bis 1699. In Glarus überlebte das Losverfahren derweil bis weit ins 19. Jahrhundert hinein. Erst als die Glarner im Zuge der Regenerationsbewegung 1837 eine neue Verfassung beschlossen, schafften sie die alten Strukturen der konfessionellen Trennung ab – und mit ihnen das Losverfahren.

Verengung der Herrschaftsschicht

Nicht nur in Landsgemeindeorten fand das Losverfahren Anwendung, sondern auch in städtischen Aristokratien wie Bern, Basel oder Schaffhausen. Und so unterschiedlich die politischen Systeme waren, so ähnlich waren die Gründe, die sie aufs Los brachten: Einerseits wollte man die verbreitete politische Korruption eindämmen, andererseits die Tendenz zur Machtkonzentration entschärfen. In Bern etwa wurde die herrschende Schicht ab dem 17. Jahrhundert immer schmaler: Zählten 1630 noch 139 Familien zum Patriziat, waren es 1701 nur noch 88.

Die zunehmende Abkapselung führte zu Spannungen, einerseits zwischen den regierenden Geschlechtern und dem Rest der Burgerschaft, andererseits aber auch innerhalb des Patriziats. Die Aufnahme in den Grossen Rat erfolgte durch Kooptation: Das Gremium bestimmte selber, wen es neu aufnehmen wollte. Dabei hatten die Mitglieder des Kleinen Rats und des Rats der Sechzehn ein Vorschlagsrecht; sie konnten so sicherstellen, dass Mitglieder der eigenen Familie zum Zug kamen. Die weniger mächtigen Geschlechter, die nicht im Kleinen Rat vertreten waren, befürchteten nicht zu Unrecht, mittelfristig ganz aus dem Grossen Rat zu fallen. Auch deshalb versuchte Albrecht von Haller – der dafür lukrative Stellen an angesehenen Universitäten und Höfen ausschlug – derart verzweifelt, in den Kleinen Rat zu kommen: Es ging um das politische Überleben seiner Familie.

Das Los, das für Landvogteien ab 1710 und für den Kleinen Rat ab 1722 eingesetzt wurde, sollte die Ämterverteilung gleichmässiger machen und Bestechung erschweren. Wie in Glarus kam das Glück beziehungsweise Pech in goldenen und silbernen Kugeln zum Ausdruck. Dabei bestimmte nie das Los allein; vielmehr kam ein komplexes System zur Anwendung, das über mehrere Runden Wahl und Losverfahren kombinierte. Der Zufall hatte keine freie Bahn, sondern wurde im Gegenteil stark eingehegt. Denn die mächtigen Familien hatten kein Interesse daran, ihre Privilegien einfach so aufzugeben. Umgekehrt wollten sie aber auch nicht, dass innere Konflikte ihre Herrschaft gefährdeten. Die Einbindung des Loses erlaubte es, beiden Absichten gerecht zu werden. «Das Ziel der Einführung von Losverfahren in Bern war nicht eine Demokratisierung, sondern vielmehr der Abbau von Konflikten sowie eine Stabilisierung der aristokratischen Republik», schreibt der Historiker Nadir Weber. Wie wirksam das Los dabei war, ist offen. Jedenfalls blieb die Macht bis zum Zusammenbruch des Ancien Régime in den Händen weniger Familien konzentriert.

Albrecht von Haller war kein begeisterter Anhänger des Losverfahrens. Zwar schrieb er, dass das Los die Chancen von Aussenseitern auf Ämter verbessere. Das Übel der Wahlbestechung lasse sich damit aber nicht beheben, sondern verlagere sich lediglich auf die Phase der Vorselektion. Haller mag aufgrund seiner persönlichen Erfahrung nicht eben ein unvoreingenommener Richter sein. Letztlich stand er dem Los aber doch versöhnlich gegenüber: Man solle jener höheren Instanz vertrauen, die das Gold und Silber der Kugeln geschaffen und jede Farbe mit dem Namen dessen versehen habe, für den sie bestimmt sei. Haller sah in seinem Lospech offenbar einen Hinweis, dass Gott ihn nicht mit Regierungsgeschäften belasten wollte, so dass er sich ungestört seiner wissenschaftlichen Tätigkeit widmen konnte.

Reaktion auf Staatskrise

Auf den göttlichen Willen berief man sich auch anderswo wiederholt, etwa in Schaffhausen. Dort forderten die Zünfte, die das Fundament des Staats bildeten, 1688 die Einführung des «göttlichen Loss», um den Zugang zu höheren Ämtern gerechter zu gestalten.[5] Vorausgegangen waren dem Ansinnen wachsende Spannungen zwischen dem Kleinen Rat, der immer mehr Kompetenzen an sich zog, und dem Rest der Bürgerschaft, die sich schliesslich zu einer veritablen Staatskrise ausweiteten. Dem Kleinen Rat wurden Absolutismus, Korruption und Vetternwirtschaft vorgeworfen. Die Schwere der Krise erklärt wohl auch, warum Schaffhausen mit seiner Reform deutlich weiter ging als Bern. Der Grosse Rat beschloss, sämtliche Ämter auszulosen, wobei die Zünfte und Gesellschaften je einen Kandidaten stellen durften.

Demokratisierung war nicht das Ziel

Kurzum: In den Landsgemeindeorten ebenso wie in den Städterepubliken der Eidgenossenschaft wurde das Los als Mittel gegen politische Korruption und absolutistische Herrschaftsansprüche propagiert. Zahlreiche Orte griffen auf das Verfahren zurück, Auslöser waren oft Spannungen innerhalb der oberen Herrschaftsschichten. Angestrebt wurden eine breitere Verteilung der Macht und eine weniger berechenbare – und somit auch weniger beeinflussbare – Besetzung der Ämter. Eine wirkliche Demokratisierung war hingegen nie das Ziel und fand auch nirgends statt. Im Gegenteil: Oft lag das Losverfahren durchaus im Interesse der herrschenden Schicht. Sei es, weil diese (wie in Glarus) die horrenden Kosten der Wahlbestechung vermeiden wollte; sei es, weil (wie in Bern) der Kreis der Mächtigen immer enger wurde und damit die Stabilität der Regierung gefährdete.

Es mag sein, dass das Losverfahren Vorteile für die Demokratie mit sich bringen kann. Die Alte Eidgenossenschaft ist aber ein denkbar ungeeignetes Beispiel dafür. Die Berner Patrizier wären erstaunt über die Vorstellung, dass sie mit ihrer Reform Pioniere der Demokratie gewesen sein sollen.

 


[1] Zitiert in Nadir Weber (2017): «Gott würfelt nicht», in: Chollet, Antoine und Fontaine, Alexandre (2017): Expériences du tirage au sort en Suisse et en Europe (XVIe-XXIe siècle), S. 60.

[2] Chollet/Fontaine 2017.

[3] Aurèle Dupuis: «Un remède désespéré pour des démocraties aux abois», in Chollet/Fontaine 2017.

[4] Zitiert in Winteler, Jakob (1954): Geschichte des Landes Glarus. Band II: von 1638 bis zur Gegenwart, S. 128.

[5] Roland E. Hofer: Absolutismus oder Republik? Bemerkungen zur Verfassungskrise von 1688. Schaffhauser Beiträge zur Geschichte, 84 (2010), S. 95 ff.

La démocratie doit également être promue en Suisse

Votes ajournés, parlements paralysés : La crise de Corona met actuellement en évidence les défaillances de la démocratie suisse. Un nouvel article constitutionnel sur la promotion de la démocratie dans la Confédération et les cantons vise à remédier à ces lacunes.

Par Daniel Graf et Claudio Kuster[*] (Text auf Deutsch)

Le Conseil national au point mort. (Photo: Béatrice Devènes)

Actuellement, la crise du Coronavirus met incontestablement en évidence les faiblesses de notre système politique : le travail des parlementaires a dû être interrompu, les délais de votation et les assemblées municipales ont été annulés et la collecte de signatures pour les initiatives et les référendums suspendue. Parce que la Suisse a dormi pendant le processus de la numérisation de la démocratie jusqu’à aujourd’hui, les opérations de la démocratie ont dû être presque complètement mises en arrêt.

Au cours des deux dernières décennies, le Conseil fédéral a uniquement promu la votation électronique (et moyennant beaucoup d’argent), alors que toutes les innombrables autres idées et tous les autres projets en cours ont été mis en veilleuse. C’est pourquoi aujourd’hui, avec la critique croissante sur la votation électronique, nous sommes confrontés à un véritable gâchis de la politique démocratique.

Un mandat dans la constitution

À ce jour, la Suisse est une démocratie de boîtes aux lettres : rien ne fonctionne sans papier, stylo ni timbres. En revanche, d’innombrables personnes utilisent aujourd’hui les canaux numériques pour s’informer, travailler, suivre des formations continues, discuter et participer à la vie politique. Ce fossé entre la vie numérique quotidienne, d’une part, et les processus démocratiques analogiques, d’autre part, ne doit pas continuer à se creuser, mais doit être comblé.

Pour combler cette lacune et rattraper les omissions, nous proposons d’intégrer un nouvel article sur la démocratie dans la Constitution fédérale. À l’avenir, la Confédération et les cantons devront investir dans le maintien et le développement de la démocratie :

 

La Constitution fédérale est complétée comme suit :

Art. 5b               Promotion de la démocratie (nouveau)

La Confédération et les cantons promeuvent la démocratie et la développent en continu.

 

Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont complétées comme suit :

Art. 197 n° 12 (nouveau)

12. Disposition transitoire à l’Art. 5b

La Confédération et les cantons font rapport tous les deux ans sur la promotion et le développement de la démocratie.

Ce nouvel article constitutionnel s’adresse à la fois à la Confédération et aux cantons; les deux niveaux gouvernementaux sont chargés de promouvoir la démocratie, d’une part, et de la développer, d’autre part. En Suisse, le plus grand nombre possible de personnes devraient participer activement à la démocratie. À cette fin, de nouvelles possibilités de participation doivent être examinées et les obstacles existants y relatifs réduits. En outre, la Confédération et les cantons sont tenus de rendre compte de leurs efforts de promotion de la démocratie en soumettant des rapports tous les deux ans.

Promouvoir la numérisation, abaisser les barrières

La démocratie doit être apprise. Il est étonnant de constater que la Constitution fédérale contient déjà un article qui charge la Confédération de «promouvoir la démocratie» (art. 54 al. 2 Cst) – mais uniquement à l’étranger ! Paradoxalement, la promotion de la démocratie en Suisse même n’est pas sujet de discussion ; ni la Confédération ni les cantons ne se sentent dans l’obligation d’accomplir cette tâche. Mais, comme nous venons de le constater, ces mesures sont assurément nécessaires également en Suisse. Les habitants de la Suisse ne doivent pas seulement être conscients des possibilités de codétermination démocratique, mais doivent aussi pouvoir les utiliser en faveur de leurs propres préoccupations. Ceci concerne en particulier l’éducation politique des jeunes. Les écoles sont le lieu le plus important pour transmettre des connaissances sur notre démocratie qui est unique au monde.

Dans le contexte du nouvel article de la constitution, la numérisation de la démocratie est une préoccupation majeure. Il ne s’agit pas uniquement de faire une copie numérique des processus existants tels que la signature d’initiatives populaires et de référendums sur Internet et sur smartphones. La numérisation permet également de rendre les processus politiques plus transparents et de réduire les obstacles à la participation – l’une des raisons en est qu’il n’existe plus de rupture médiatique dans la formation de l’opinion sur les chaînes numériques et l’exercice des droits politiques. En outre, l’accès des citoyens à l’information, aux réseaux politiques et à la participation doit être facilité, par exemple grâce à de nouvelles formes de participation telles que la budgétisation participative et autres applications de technologie civique.

Laboratoires cantonaux de la démocratie

La Suisse est un État fédéral et dispose d’une structure fédérale. Outre l’éducation, les impôts et la sécurité, ce sont précisément les droits démocratiques qui confèrent aux cantons une grande liberté (art. 3, 39 al. 1, 47 et 51 Cst). Les cantons ont été les laboratoires de la démocratie en Suisse pendant plus de deux siècles et ont toujours donné des orientations importantes pour le développement du système politique. Par exemple, de petits cantons comme celui de Schaffhouse ont introduit une identité électronique d’État (E-ID) il y a plusieurs années, alors que le débat correspondant au niveau national est toujours en cours. L’article sur la démocratie encourage le concours de la démocratie fédérale. Il serait souhaitable que davantage de projets pilotes soient lancés au niveau cantonal, par exemple pour la collecte électronique. Comme au niveau national, aucun canton n’a encore adopté une constitution qui mandate le maintien et le développement de la démocratie.

La numérisation des parlements est bien plus qu’un simple vote électronique. (Photo: Béatrice Devènes)

À plus long terme, en plus de la collecte électronique (E-Collecting), il serait également souhaitable de pouvoir voter sur nos smartphones – au moins pour les Suisses de l’étranger et les personnes handicapées. Toutefois, les avantages et les risques de la démocratie directe doivent toujours être soigneusement pesés. Dans le cas du vote électronique, il est capital de donner la priorité absolue à la sécurité. Pour l’instant, il n’existe aucun système répondant à ces exigences de haute sécurité.

Sortir de la zone de confort suisse

La poursuite du développement de la démocratie ne se limite pas à des formes numériques de participation. Il est probable qu’un autre point d’intérêt soit la question de savoir comment mieux impliquer les jeunes dans les processus démocratiques : Parlements de jeunes, initiatives de jeunes, éducation politique et droit de vote à 16 ans en sont ici que quelques-uns des mots-clés. Les instruments démocratiques devraient alors être gradués plus finement : Il existe un immense fossé participatif entre la simple pétition et l’initiative populaire pour la révision constitutionnelle, en particulier au niveau national. L’inclusion de cercles plus larges tels que la population étrangère installée au niveau local est également digne d’être discutée, tout comme les assemblées délibératives. Le principe relatif au secteur public et à la transparence du financement des politiques doit être appliqué de manière globale.

L’article constitutionnel présenté ne se limite pas à la démocratie directe qui doit être promue. Les citoyens devraient – selon la conception locale de la démocratie en tant que pouvoir direct du peuple – en principe pouvoir participer aussi directement et immédiatement que possible. Mais inversement, le principe de la représentation et du parlementarisme ne doit en aucun cas être remis en cause. Le mandat porte donc également sur la poursuite du développement de la démocratie représentative, dont in fine, la démocratie directe ne peut se passer. L’Assemblée fédérale, les parlements cantonaux et les commissions devraient donc également – comme indiqué dans l’introduction – repenser et actualiser leurs processus.

L’article sur la démocratie vise à indiquer une voie de sortie de la zone de confort helvétique actuelle. Et ce, contre le sentiment général dans notre pays que notre démocratie est bonne telle qu’elle est et que nous n’avons rien à faire pour qu’elle continue à exister. Le confinement partiel vient de démontrer d’une manière impressionnante que ne rien faire n’est pas une solution, mais un facteur à risques.

 


[*] Daniel Graf (PublicBeta) est un activiste du Net et de la démocratie, co-fondateur de la plateforme en ligne WeCollect et co-auteur du livre «Agenda für eine digitale Demokratie – Chancen, Gefahren, Szenarien» (2018, NZZ Libro).

Das Parlament erwacht aus der Schockstarre

Nachdem sich National- und Ständerat zu Beginn der Corona-Pandemie selbst aus dem Spiel genommen haben, nehmen sie mit der ausserordentlichen Session ihre Tätigkeit wieder auf. Gut so – denn gerade in Krisenzeiten ist die Kontroll- und Aufsichtsfunktion des Parlaments unerlässlich.

Die Vollmachtenregime in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gehörten zu den düstersten Zeiten der schweizerischen Demokratie. Der Bundesrat schränkte mit weitreichenden Verordnungen die Freiheitsrechte der Bürger stark ein, setzte die Volksrechte vorübergehend ausser Kraft, gängelte die Presse und hob die Wirtschaftsfreiheit zu grossen Teilen auf.

Die Türen der Ratssäle sind geschlossen. Die Räte tagen stattdessen in der Bernexpo. Bild: Parlamentsdienste

Dass die Regierung einer demokratischen Republik eine quasi-diktatorische Praxis einführt, ist beunruhigend genug. Fast noch irritierender ist aber, dass sie die Ermächtigung dazu vom Parlament erhielt und dieses keine Anstalten machte, die Regierung bei ihren Exzessen im Zaun zu halten. National- und Ständerat übertrugen dem Bundesrat 1914 und 1939 unbeschränkte Vollmachten und gaben damit ihre eigene Funktion bereitwillig auf. Mehr noch: Sie vergassen auch ihre kardinale Aufgabe, die Regierung zu beaufsichtigen und zu kontrollieren. Schubladisierung von Volksinitiativen? Verbote von Firmengründungen? Weitgehende Zensur der Medien und Überwachung der Kommunikation? Das Parlament schluckte alles, Widerspruch gab es kaum.

Natürlich ist die gegenwärtige Corona-Krise nur sehr beschränkt mit einer kriegerischen Bedrohungslage vergleichbar. Doch auch nun legiferiert der Bundesrat mit seinen Notrechtsverordnungen sehr weit ins Leben der Bevölkerung und in die Volkswirtschaft hinein. Die Verfassungskonformität ist bei gewissen Massnahmen nicht über jeden Zweifel erhaben. Nichtsdestotrotz liess das Parlament der Regierung zu Beginn freie Hand und hielt sich zurück. Die Ratsbüros brachen die Frühjahrssession ab, ohne dass National- und Ständerat darüber hätten befinden können.[1]

Mehr noch: Auch die parlamentarischen Kommissionen wurden unnötigerweise weitgehend heruntergefahren und damit ein wesentlicher Teil der Aufsichtsfunktion der Legislative ausgesetzt. Während die Sitzungen des siebenköpfigen Bundesrats wie gewohnt abgehalten wurden, betrachtete man jene der nicht viel grösseren Kommissionen als nicht zu verantwortendes Risiko.

Erst nach einigen Wochen kamen die Kommissionen wieder zusammen. Und begnügten sich zunächst damit, vorsichtige Empfehlungen an den Bundesrat zu richtigen, da und dort wurden immerhin Motionen eingereicht.

Diese Woche sind nun National- und Ständerat zur ausserordentlichen Session zusammengekommen und tagen damit erstmals seit Ausrufung der «ausserordentlichen Lage» wieder. Es ist absehbar, dass sie die Weisungen des Bundesrats teilweise anpassen und präzisieren. Auf der Traktandenliste stehen etwa eine Verlängerung der Rückzahlungsfrist für die vom Bund verbürgten Kredite oder Mieterlasse. Die Lobbyisten haben offensichtlich in der Krise nicht geschlafen.

Das Parlament kann aber auch die vom Bundesrat verfügten Einschränkungen unter die Lupe nehmen und gegebenenfalls anpassen. Die teilweise kafkaesk anmutenden Differenzierungen, welche Geschäfte nun ab wann was verkaufen dürfen, haben einschneidende Konsequenzen für die KMU.

Auch muss die Bundesversammlung ihre Aufsichtsfunktion wahrnehmen. Dazu gehört etwa, den Kurs des Bundesrats und der Verwaltung zu hinterfragen und allfällige Fehler klar zu benennen. Die zum Teil widersprüchliche Kommunikation etwa oder das Fehlen elementarer medizinischer Ausrüstung wie Ethanol, Schmerzmittel oder Schutzmasken wirft nicht eben ein gutes Licht auf das Krisenmanagement von Bundesrat und Verwaltung. Doch auch im Fall, dass die Regierung alles richtig gemacht hat, ist es unerlässlich, dass das Parlament seine Arbeit wieder auf- und seine Funktion wahrnimmt. Nur schon, dass das Notrecht für den Bundesrat nicht zum Gewohnheitsrecht wird, wie geschehen in früheren, dunkleren Zeiten.

Zu unterstreichen ist indes, dass damals auch das Parlament selber eine problematische Rolle spielte, indem es Gesetze für dringlich erklärte und sie damit dem fakultativen Referendum entzogen. Es brauchte 1949 die Annahme der Volksinitiative «für die Rückkehr zur direkten Demokratie», damit seither immerhin dringliche Bundesbeschlüsse, die länger als ein Jahr dauern, dem nachträglichen Referendum unterstellt werden.

Krisenzeit, so sagt man, ist die Zeit der Exekutive. Aber genau wegen der ausgebauten Macht der Regierung ist ein alertes und kritisches Parlament umso wichtiger. Gerade in diesen Zeiten ist es unerlässlich, dass es seine Aufgaben wahrnimmt – wenn auch mit Schutzmasken und zwei Meter Abstand.

 


[1] Siehe dazu das Kurzgutachten von Felix Uhlmann und Martin Wilhelm.

Die Demokratie gehört auch in der Schweiz gefördert

Verschobene Abstimmungen, lahmgelegte Parlamente: Die Corona-Krise zeigt derzeit die Versäumnisse der Schweizer Demokratie auf. Ein neuer Verfassungsartikel zur Förderung der Demokratie in Bund und Kantonen soll diese Mängel beheben.

Von Daniel Graf und Claudio Kuster[*]

Der Nationalrat im Lockdown. (Foto: Béatrice Devènes)

Die Corona-Krise legt derzeit die Schwächen unseres politischen Systems schonungslos offen: Der Parlamentsbetrieb musste eingestellt, Abstimmungstermine und Gemeindeversammlungen abgesagt und die Unterschriftensammlung für Initiativen und Referenden ausgesetzt werden. Weil die Schweiz die Digitalisierung der Demokratie bisher schlicht verschlafen hat, musste der Demokratie-Betrieb fast komplett heruntergefahren werden.

Der Bundesrat hat die letzten zwei Jahrzehnte einzig und allein (und mit viel Geld) E-Voting vorangetrieben, während alle anderen Ideen und Projekte auf die lange Bank geschoben worden sind. Deshalb stehen wir heute, mit der wachsenden Kritik an E-Voting, vor einem demokratiepolitischen Scherbenhaufen.

Ein Auftrag in der Verfassung

Die Schweiz ist heute eine Briefkasten-Demokratie: Ohne Papier, Stift und Briefmarke geht es nicht. Demgegenüber nutzen heute viele Menschen digitale Kanäle, um sich zu informieren, zu arbeiten und sich weiterzubilden, zu diskutieren und sich politisch zu beteiligen. Diese Schere zwischen dem digitalen Alltag einerseits und den analogen demokratischen Prozessen andererseits, darf nicht weiter wachsen, sondern muss geschlossen werden.

Um diese Lücke zu schliessen und die Versäumnisse nachzuholen, schlagen wir einen neuen Demokratie-Artikel in der Bundesverfassung vor. Bund und Kantone sollen zukünftig in die Pflege und die Weiterentwicklung der Demokratie investieren:

Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt:

Art. 5b               Förderung der Demokratie

Bund und Kantone fördern die Demokratie und entwickeln sie weiter.

 

Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt:

Art. 197 Ziff. 12 (neu)

12. Übergangsbestimmung zu Art. 5b

Bund und Kantone erstatten zweijährlich Bericht über die Förderung und Weiterentwicklung der Demokratie.

Dieser neue Verfassungsartikel adressiert sowohl den Bund als auch die Kantone; beide Staatsebenen werden beauftragt, die Demokratie einerseits zu fördern und andererseits weiterzuentwickeln. In der Schweiz sollen sich möglichst viele Menschen aktiv an der Demokratie beteiligen. Hierzu sollen insbesondere auch neue Partizipationsmöglichkeiten geprüft und bestehende Hürden gesenkt werden. Der Bund und die Kantone werden überdies beauftragt, Rechenschaft über ihre Bestrebungen zur Demokratieförderung abzulegen, indem sie hierzu zweijährlich Bericht erstatten.

Digitalisierung fördern, Hürden senken

Demokratie will gelernt sein. Erstaunlicherweise enthält die Bundesverfassung bereits einen Artikel, der den Bund mit der «Förderung der Demokratie» beauftragt (Art. 54 Abs. 2 BV) – jedoch nur im Ausland! Die Demokratieförderung in der Schweiz selbst ist paradoxerweise kein Thema; weder Bund noch Kantone fühlen sich dieser Aufgabe verpflichtet. Wie gezeigt, ist diese Pflege aber durchaus auch in der Schweiz notwendig. Die Einwohnerinnen und Einwohner in der Schweiz sollen nicht nur die Möglichkeiten der demokratischen Mitbestimmung kennen, sondern diese auch für ihre Anliegen nutzen können. Dies betrifft insbesondere die politische Bildung von jungen Menschen. Die Schulen sind der wichtigste Ort, um Wissen über unsere weltweit einzigartige Demokratie weiterzugeben.

Im Rahmen des neuen Verfassungsartikels ist die Digitalisierung der Demokratie ein wichtiges Anliegen. Dabei geht es nicht nur um eine digitale Kopie von bestehenden Prozessen wie beispielsweise das Unterschreiben von Volksinitiativen und Referenden im Internet und auf dem Smartphone. Die Digitalisierung ermöglicht überdies, die politischen Prozesse transparenter zu gestalten und die Hürden für die Partizipation zu senken. Dies unter anderem dadurch, dass es bei der Meinungsbildung auf digitalen Kanälen und der Ausübung der politischen Rechte keinen Medienbruch mehr gibt. Darüber hinaus soll es für Bürgerinnen und Bürger einfacher werden, sich zu informieren, politisch zu vernetzen und zu engagieren – etwa durch neue Mitwirkungsformen wie partizipative Budgets und andere Civic-Tech-Anwendungen.

Kantonale Demokratie-Laboratorien

Die Schweiz ist ein Bundesstaat und föderalistisch ausgestaltet. Nebst Bildung, Steuern und Sicherheit sind just die demokratischen Rechte ein Gebiet, das den Kantonen erhebliche Freiräume bietet (Art. 3, 39 Abs. 1, 47 und 51 BV). Die Kantone sind seit über zwei Jahrhunderten die Demokratie-Laboratorien der Schweiz und liefern seit jeher wichtige Impulse für die Weiterentwicklung des politischen Systems. So haben beispielsweise kleine Kantone wie Schaffhausen eine staatliche elektronische Identität (E-ID) bereits vor einigen Jahren eingeführt, während die entsprechende Debatte auf nationaler Ebene noch läuft. Mit dem Demokratie-Artikel wird der föderale Demokratie-Wettbewerb gefördert. Es wäre wünschenswert, dass auf kantonaler Ebene noch mehr Pilotprojekte wie beispielsweise für E-Collecting angestossen werden. Wie auf nationaler Ebene gibt es bisher in keinem Kanton eine Verfassung, die den Auftrag gibt, die Demokratie zu pflegen und weiterzuentwickeln.

Digitalisierung der Parlamente ist mehr als elektronisch abstimmen. (Foto: Béatrice Devènes)

Längerfristig ist es nebst E-Collecting durchaus wünschenswert, dass wir etwa auf dem Smartphone auch abstimmen und wählen könnten – zumindest für Auslandschweizer/innen und Menschen mit Behinderungen. Doch es gilt dabei immer Nutzen und Risiken für die direkte Demokratie sorgfältig abzuwägen. Im Fall von E-Voting ist es wichtig, der Sicherheit die höchste Priorität einzuräumen. Im Moment gibt es keine Systeme, die diesen hohen Sicherheitsanforderungen genügen.

Raus aus der helvetischen Komfortzone

Die Weiterentwicklung der Demokratie umfasst keineswegs nur digitale Formen der Partizipation. Ein weiterer Schwerpunkt dürfte die Frage sein, wie jüngere Menschen besser in die demokratischen Prozesse einbezogen werden können: Jugendparlamente, Jugendvorstösse, die politische Bildung und das Stimmrechtsalter 16 sind hier einige Stichworte. Sodann sollte das demokratische Instrumentarium feiner abgestuft werden: Zwischen der simplen Petition und der Volksinitiative auf Verfassungsrevision klafft – gerade auf nationaler Ebene – eine riesige partizipative Lücke. Auch der Miteinbezug breiterer Kreise wie der niedergelassenen ausländischen Bevölkerung auf lokaler Ebene ist diskussionswürdig, ebenso wie deliberative Versammlungen. Das Öffentlichkeitsprinzip und eine transparente Politikfinanzierung sollten umfassend gelten.

Der vorgestellte Verfassungsartikel beschränkt sich nicht auf die direkte Demokratie, die zu fördern sei. Die Bürgerinnen und Bürger sollen sich zwar – entsprechend dem hiesigen Demokratie-Verständnis als direkte Volksherrschaft – grundsätzlich möglichst direkt und unmittelbar einbringen können. Umgekehrt soll aber keineswegs das Repräsentationsprinzip und der Parlamentarismus infrage gestellt werden. Der Auftrag adressiert also auch die Weiterentwicklung der repräsentativen Demokratie, ohne die letztlich eine Direktdemokratie gar nicht auskommt. Auch die Bundesversammlung, Kantonsparlamente und Kommissionen sollen also – wie einleitend festgestellt – ihre Prozesse überdenken und aktualisieren.

Mit dem Demokratie-Artikel soll ein Weg aus der aktuellen helvetischen Komfortzone aufgezeigt werden. Damit ist das hierzulande verbreitete Gefühl gemeint, dass unsere Demokratie gut sei, wie sie ist und wir nichts für den Fortbestand tun müssten. Der Shutdown hat eindrücklich aufgezeigt, dass Nichts-Tun keine Lösung, sondern ein Risikofaktor ist.

 

Siehe auch: Die Demokratie soll digital werden (Schaffhauser Nachrichten, 4. Mai 2020)

 


[*] Daniel Graf (PublicBeta) ist Netz- und Demokratieaktivist, u.a. Mitbegründer der Online-Plattform WeCollect und Co-Autor des Buchs «Agenda für eine digitale Demokratie – Chancen, Gefahren, Szenarien» (2018, NZZ Libro).