10 Jahre Napoleon’s Nightmare

Der Header diese Blogs in den Anfangszeiten ab 2011.

Faireres Ständemehr, verzerrende Wahlverfahren und Vielfalt bei den Regierungspräsidien: Das sind nur einige der Themen, die unser Blog im ersten Jahrzehnt seines Bestehens behandelt hat.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Je grösser die Wahlkreise, desto fairer die Sitzverteilung

Schon lange setzt sich dieser Blog für faire Wahlverfahren ein, die den Wählerwillen möglichst gut abbilden. Untermauert wird dies unter anderem mit dieser Analyse. Sie zeigt, dass Kantone, in denen die Sitze in grossen Wahlkreisen und möglichst proportional verteilt werden, geringere Verzerrungen bei der Sitzzuteilung aufweisen. Inzwischen haben mehrere Kantone ihre Wahlsysteme reformiert, so dass die Disproportionalität tiefer ausfallen dürfte. Bei den Nationalratswahlen mit den sehr kleinen Wahlkreisen und der Sitzverteilung nach Hagenbach-Bischoff bleiben die Verzerrungen hoch.

Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen

Das Ständemehr ist jüngst wieder in die Kritik geraten. Wir haben bereits 2014 einen Vorschlag gemacht, mit dem die Legitimation des doppelten Mehrs gestärkt werden könnte, ohne dass kleine Kantone ihrer Bevorzugung beraubt werden.

So einfach und elegant lässt sich das Ständemehr fairer machen

Nach der Abstimmung zur (vom Volk, nicht aber von den Ständen angenommenen) Konzernverantwortungsinitiative ist die öffentliche Diskussion über die Legitimität des Ständemehr neu entflammt. Auch wir haben die Idee der stetigen Standesstimmen wieder aufgenommen. Durchgesetzt hat sich diese Neuberechnung der Standesstimmen bisher nicht – es braucht wohl noch weitere umstrittene Abstimmungen.

Primus inter pares oder Leithammel?

Die Stellung des Regierungspräsidenten ist in der Schweiz speziell. Auf Bundesebene wird der Posten im Sinne der Machtteilung nach dem Anciennitätsprinzip unter den Bundesräten herumgereicht (wobei das nicht immer so war). Die Kantone kennen zum Teil andere Modelle. So darf in sechs Kantonen der Landammann immerhin zwei Jahre im Amt bleiben; in Basel-Stadt und Genf ist der Regierungspräsident für eine ganze Legislatur gewählt und steht einem eigenen Präsidialdepartement vor. Wobei zumindest die Genfer nach dem Fall Maudet ihre Vorliebe für starke Führungsfiguren etwas verloren haben dürften…

100 Jahre Nationalrats-Proporz: Wenig Auswahl trotz Listenflut

Bei den Nationalratswahlen vor zwei Jahren wurden so viele Listen eingereicht wie noch nie. Wir hinterfragten diese Rekordzahl und kritisierten die «Schein-Auswahl», die in Tat und Wahrheit Intransparenz und eine Verzerrung des Wählerwillens bedeutet. Die Defizite des Nationalratswahlsystems kann auch die grösste Zahl von Listen nicht beheben. Dazu braucht es ein faireres Sitzverteilungsverfahren.

Interviews, Streitgespräche und Podcasts mit Experten

In der letzten Dekade durften wir mit folgenden Experten Interviews, Streigespräche und Podcasts durchführen: David Altman (Direkte Demokratie und Plebiszite), Laurent Bernhard (Präsidentschaftswahlen Frankreich), Marc Bühlmann (Reformbedarf der Demokratie), Bernhard Ehrenzeller und Astrid Epiney (Umsetzung MEI), Andreas Gross (Demokratie in den USA), Peter Grünenfelder und Balthasar Glättli (E-Voting), Simon Lanz (Themensetzung in Wahlkampagnen), Wolf Linder (Cleavages und Konkordanz), Friedrich Pukelsheim (Doppelproporz) und Andrea Töndury (Wohnsitzpflicht bei Kantonsratswahlen / Kantonale Initiativen und Bundesrecht).

Gastbeiträge von Juristen, Politikwissenschafterinnen, Historikern und Politiker

Schliesslich haben wir regelmässig Gastbeiträge von unterschiedlichsten Autorinnen und Autoren aus der Geschichts- und Politikwissenschaft, aus Recht und Politik veröffentlicht: Andreas Auer (Einheit der Materie), Daniel Bochsler (Majorzwahlen und Parteiunabhängige in AR und UR), Clau Dermont (Bündner Wahlsystemreform), Markus Felber (Justizkommunikation), Rahel Freiburghaus (Parlament Wisconsins), Micha Germann (Smartvote), Daniel Graf (Demokratieförderung), Beat Kappeler (Verfassungsbruch und Verfassungsgericht), Josef Lang (Demokratische Bewegung Winterthur), Sandro Lüscher (Gemeindefusionen / E-Voting / Josef Zemp / Wahlrecht und Föderalismus), Jörg Mäder (E-Voting), Julian Marbach (Majorzwahlen für Kantonsparlamente), Thomas Minder (Fremdsprachenunterricht), Patrick Müntener (Jugendparlamente) und Elisabeth Vetter (Öffentliche Regierungsratssitzung).

Die Übersicht über alle 276 Blogposts findet sich im Archiv.

Von Ausstand bis Zustellung: Schaffhauser Verwaltungsverfahren neu kommentiert

Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege regelt das Verfahren vor Schaffhauser Behörden und Obergericht. Zwei Dutzend Schaffhauser Juristen haben nun einen Gesetzeskommentar hierzu verfasst. Das Buch ist frei zugänglich.

Publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 3. Dezember 2021.

Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege. Herausgeber: Kilian Meyer, Oliver Herrmann und Stefan Bilger. Verlag: EIZ Publishing. 2021.

Wer die Schaffhauser Gesetzessammlung durchblättert, findet viele geltende Erlasse aus dem letzten Jahrhundert: Das Datenschutzgesetz von 1994, das Schulgesetz 1981, ein Natur- und Heimatschutzgesetz anno 1968 oder gar das Wahlgesetz mit Jahrgang 1904. Natürlich sind all diese Erlasse längst nicht mehr in der damaligen Erstversion in Kraft. Sie wurden seither regelmässig revidiert und aktualisiert. Dennoch atmen jene Vorschriften oft den Geist jener Tage, muten für die Rechtsunterworfenen zusehends lückenhaft und unverständlich an, ja werden von den anwendenden Behörden teilweise neu interpretiert.

Eines der wichtigeren kantonalen Gesetze feiert dieser Tage ebenfalls bereits seinen 50. Geburtstag, das kantonale Verwaltungsrechtspflegegesetz von 1971. Dieses regelt das Verfahren und das Formelle vor den Schaffhauser Verwaltungsbehörden – von der Schulbehörde und der Steuerverwaltung bis hin zum Regierungsrat und dem Obergericht. Die damals eingeführte, grundsätzlich uneingeschränkte Verwaltungsgerichtsbarkeit stellte eine Pionierleistung dar. Unterdessen hat aber auch dieses Gesetz nach Ansicht eines der Autoren des hier vorzustellenden Buchs seinen Zenit überschritten: «Die Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege zeichnet sich durch eine zu Offenheit und Minimalismus neigende Gesetzgebungstechnik aus.»

Saubere Abhilfe schaffen gegen solches «Flickwerk» (so ein anderer Autor) würde natürlich eine Totalrevision. Eine solche ist indes zeitraubend und gelingt auch nicht immer, müsste sie doch die politischen Mühlen des Kantonsrats und eines ungewissen Volksentscheids passieren. Eine elegante Alternative zu diesem Unterfangen legen nun die beiden Oberrichter Kilian Meyer und Oliver Herrmann sowie Staatsschreiber Stefan Bilger mit dem «Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege » vor. Wie üblich in Gesetzeskommentaren wird Artikel für Artikel ausführlich erläutert, manchmal die Entstehungsgeschichte skizziert, die Auslegung durch die Gerichte beschrieben, Praxisfälle dokumentiert. Für die Kommentierungen der 62 Artikel des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sowie einiger Bestimmungen aus dem jüngeren Justizgesetz wurde das Herausgebertrio von zwei Dutzend Autorinnen und Autoren aus der Schaffhauser Verwaltung, der Gerichte und Advokatur unterstützt.

Kein Ausstand aufgrund Duzens oder Parteibuch

Eine sehr ausführliche Kommentierung durch Oliver Herrmann erfährt Artikel 2 VRG über den Ausstand, der gerade in einem Kleinkanton von einiger Relevanz ist. Ausstandsgründe für Behördenmitglieder sind einerseits natürlich genau vorgegebene Verwandtschaftsgrade mit Verfahrensparteien. Andererseits hat das Entscheidorgan zu verlassen, wenn begründete Bedenken gegen seine Unbefangenheit und Unparteilichkeit sprechen. Persönliche Bekanntschaft («Facebook-Freundschaft» oder Duzen), nachbarschaftliche Beziehungen, regelmässige berufliche Kontakte oder das Tragen desselben Parteibuchs genügen für sich allein genommen allerdings noch nicht. Anders sehe es indes aus bei aktiver Mitgliedschaft in gleichen Interessengruppen wie studentischen Verbindungen oder Service-Clubs.

Eine «Schaffhauser Spezialität», die Minderheitsmeinung, präsentiert Kilian Meyer (Artikel 55 Justizgesetz). Normalerweise sprechen Gerichte in der Schweiz stets mit einer Stimme, unterlegene Richter im Spruchkörper fügen sich also der Mehrheitsmeinung. Ähnlich der angelsächsischen Common-Law-Tradition dürfen am Schaffhauser Obergericht jedoch abweichende Meinungen im Entscheid wiedergegeben werden, was auch einige Male im Jahr vorkomme und für Transparenz in der Rechtsprechung sorge. Unterschiedliche Auffassungen manifestierten sich in letzter Zeit etwa zur Einschätzung der Gefährlichkeit von Hunden oder bei politischen Rechten.

Spezialität abstrakte Normenkontrolle

Ein besonderes, schillerndes verwaltungsrechtliches Rechtsmittel stellt Beat Sulzberger, vormals leitender Gerichtsschreiber am Obergericht, vor: die abstrakte Normenkontrolle (Artikel 51 ff. VRG). Dank diesem Instrument können Betroffene – meist die gesamte Bevölkerung – direkt beim Obergericht ein Gesuch stellen, ein Erlass sei zu überprüfen, ob er dem übergeordneten Recht entspreche. Hierdurch können alle Normen der Gemeinden sowie kantonale Verordnungen (nicht aber Gesetze) einer Verfassungsgerichtsbarkeit zugeführt werden. Schweizweit ziemlich einmalig ist hier, dass diese Überprüfung jederzeit, ohne irgendwelche Fristen beantragt werden kann.

Abgerundet wird der 644 Seiten starke Gesetzeskommentar mit zwei weiteren Beiträgen. Der ehemalige Oberrichter Arnold Marti beschreibt die Geschichte der Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege vom Ancien Régime bis heute. Er knüpft damit an seine Dissertation an, die er vor bald 40 Jahren zum nämlichen Thema verfasste. Marti konstatiert einen gut ausgebauten gerichtlichen Rechtsschutz, der indes in letzter Zeit eher durch das übergeordnete Recht ausgebaut worden ist (nationale Justizreform, Grundrechtsschutz und Verfahrensgarantien durch Bundesgericht und EMRK) als durch eigene, kantonale Weiterentwicklungen.

Strauss an Reformmöglichkeiten

Im hervorragenden Aufsatz «Perspektiven der Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege» schliesslich blickt Herausgeber Kilian Meyer in die Zukunft und skizziert einen ganzen Strauss von rechtspolitischen Reformmöglichkeiten – Pflichtlektüre für unsere Behördenvertreterinnen und -vertreter sowie Kantonsrätinnen und Kantonsräte! Einerseits könnte das konsensuale Verwaltungshandeln gestärkt werden, indem beispielsweise vermehrt auch mündliche Verhandlungen durchgeführt würden. Andererseits könnte die Kommunikation von Verwaltung und Justiz verbessert werden, von der Publikation der Entscheide (viele im Buch zitierte Urteile sind nirgends veröffentlicht) bis hin zu einer zugänglicheren Onlinegesetzessammlung. Einige weitere Postulate wie die Ombudsstelle als Vermittlungsstelle zwischen Bürgern und Behörden, die Meldestelle für Whistleblowing sowie die Digitalisierung der Justiz wurden bereits aufgegleist.

«Die Kommentierung achtet auf eine gut verständliche Sprache», heben die Herausgeber in der Einleitung hervor. Auch wenn sich die Publikation naturgemäss primär an Juristinnen und Verwaltungsmitarbeiter richtet, ist der praktisch durchgehend angenehme und dennoch exakte Sprachstil hervorzuheben. Da und dort hätte der Leser noch mehr konkrete, illustrierende Beispiele aus der Verwaltungspraxis gewünscht; einige Autoren verzichten hierauf leider. Auch das derzeit virulente Thema «Rechtsschutz in Krisenzeiten» wird erstaunlicherweise fast gänzlich ausgespart. Das ansonsten rundum gelungene Werk ist mit einem aus- führlichen Sachwortregister und einer praktischen Checkliste für erfolgreiche Rechtsschriften ergänzt. Hinsichtlich Zugänglichkeit und Transparenz beschreitet es gar neue Wege: Als schweizweite Premiere wird erstmals ein Gesetzeskommentar nebst der gedruckten Variante auch «open access» publiziert und steht damit allen Rechtsuchenden und Interessierten ab sofort kostenlos zur Verfügung.

Download unter: https://eizpublishing.ch

 

150 Jahre Semper-Stadthaus Winterthur: Auf dem Weg zur modernen Demokratie

Das Semper-Stadthaus Winterthur ist nicht nur architektonisches Kunstwerk, sondern war auch Wirkstätte der Demokratischen Bewegung Zürichs. Stadtpräsident Michael Künzle bezeichnet es gar als «Denkmal und Aufforderung zugleich, sich immer wieder für Volksrechte stark zu machen». An der kürzlichen Jubiläumsfeier «150 Jahre Stadthaus Winterthur» hat Historiker Josef Lang an die Ecole de Winterthour und ihren Kampf für die progressive Bundesverfassung 1874 erinnert. (Red.)

Festrede von Josef Lang[*], gehalten an der Feier «150 Jahre Stadthaus Winterthur» vom 22. September 2021.

Stadthaus Winterthur. (Foto: Ikiwaner)

 

«Regenwetter und behagliche Temperaturen im neuen Saal ermutigten zum Ausdauern.» So leitete der Landbote die Berichterstattung über die allererste Gemeindeversammlung in diesem Gebäude ein. Ausdauer war nötig: Die Versammlung vom Sonntag, den 30. Oktober 1870, startete vormittags um halb Zehn und dauerte bis in den Abend hinein. Behaglich war auch die damalige politische Temperatur in Winterthur. Im Herbst 1870 herrschte eine kurze Ruhe nach dem kantonalen und vor dem nationalen Verfassungs-Sturm. Die Demokraten fühlten sich in der Gemeinde und im Kanton sicher im Sattel. Und über ihre wichtigste Errungenschaft, die Volksrechte, wurde damals in vielen Kantonen und Vereinigungen intensiv diskutiert.

Selbst beim Hauptthema der «von 350 – 400 Mann zahlreich besuchten» Gemeindeversammlung, nämlich «Deckung des Defizits», herrschte laut dem zitierten Landboten für «die Stadtverwaltung das schönste Wetter». Nur einer hatte etwas zu kritisieren. Ich zitiere aus dem Landboten vom 1. November: «Herr Koller sucht die Versammlung zu überzeugen, dass die Stadtverwaltung endlich einmal so aufrichtig sei, was er, Herr Koller, schon längst prophezeit habe, nämlich, dass das viele Bauen und Geldausgeben eine teure Sache sei.»

So hatte die Gemeinde drei Monate zuvor eine Million Franken für die Bahn nach Waldshut mit einer Fortsetzung nach Basel beschlossen. Vielleicht hat der demokratische Stadtpräsident Johann Jakob Sulzer bei seinem Rücktritt im Februar 1873 an das Koller-Votum anlässlich der ersten Versammlung im neuen Stadthaus gedacht. Sulzer konnte die Nationalbahn-Risiken nicht mehr verantworten. Der vom Landboten etwas abschätzig «Herr Koller» Genannte hatte den Vornamen Konrad Traugott und war Redaktor der eschernahen Winterthurer Zeitung.

Friedrich Albert Lange, Salomon Bleuler und Gottlieb Ziegler: Vordenker der Winterthurer Demokraten

An der ersten Gemeindeversammlung in diesem Saal sprachen auch die drei – seit der gemeinsamen Matura 1847 – eng verbundenen Vordenker der Winterthurer Demokraten: Der Philosoph und Landbote-Redaktor Friedrich Albert Lange, Sohn des konservativen Uni-Professors für Theologie, der ehemalige Pfarrer und Landbote-Besitzer Salomon Bleuler sowie dessen ebenfalls theologisch gebildete Schwager und damalige Regierungspräsident Gottlieb Ziegler. Bleuler unterstützte eine Motion von Niedergelassenen im Zusammenhang mit dem Bürgernutzen. Die Gleichberechtigung der Zugezogenen mit den Ortsbürgern wurde zu einem Schlüsselthema im Ringen um die Totalrevision der Bundesverfassung.

Damit wären wir beim Hauptthema: Der von der Geschichtsschreibung arg unterschätzte Beitrag der Winterthurer Demokraten und ihrer beiden Machtzentren – der Landbote-Redaktion und des Semper-Stadthauses – für die neue Bundesverfassung von 1874. Diese sollte bis 1906, als Finnland das Frauenstimmrecht einführte, die fortschrittlichste und modernste Europas bleiben.

Die Bundesparlamentarier aus Winterthur hatten quantitativ eine starke und qualitativ eine hervorragende Präsenz in der ganzen Revisions-Debatte. Ab 1869 stellten die Winterthurer Demokraten einen Ständerat: den Stadtpräsidenten Sulzer, der selber den Stadtschreiber Theodor Ziegler in der Kleinen Kammer abgelöst hatte. Der andere Ziegler, der Regierungsrat, rückte 1871 in den Nationalrat nach, den er im historischen Jahr 1874 präsidieren sollte. Zusätzlich gehörten seit 1869 Salomon Bleuler und Friedrich Scheuchzer der grossen Kammer an.

Ecole de Winterthour fordert Abschaffung des Ständemehrs, des Ständerats und Volkswahl des Bundesrats

Auf nationaler Ebene, wo die Säkularisierung, Demokratisierung und Zentralisierung des Bundesstaates die Hauptfragen waren, hatten die Zürcher Demokraten zwei Hauptgegner: das wirtschaftsliberale Escher-Zentrum und den katholischen Konservativismus. Die Ecole de Winterthour, wie die Romands die Ziegler, Bleuler, Scheuchzer, Sulzer, Lange würdigten, war inhaltlich viel umfassender, radikaler und moderner, als sie gemeinhin dargestellt wird. Das zeigte sich besonders deutlich drei Wochen nach der Einweihung dieses Stadthauses. Am Ustertag vom 22. November 1870 legte Salomon Bleuler das Programm der Zürcher Demokraten für die Totalrevision der Bundesverfassung vor. Die erste Forderung lautete:

«Bundes-Referendum und Initiative mit Abschaffung des Ständemehrs; Abschaffung des Ständerats und Wahl des Bundesrats durch das Volk.» Dass die Winterthurer Demokraten die Einführung der Volksrechte auch auf Bundesebene anstrebten, kann nicht überraschen. Eher überraschen dürfte die Forderung nach Abschaffung des Ständemehrs und noch mehr des Ständerats. Beim neuen fakultativen Referendumsrecht für Gesetzesänderungen und Bundesbeschlüsse erreichten sie dann auch den Verzicht auf das Ständemehr – allerdings denkbar knapp. Nach einem Patt von 52:52 Stimmen hatte sich der Nationalratspräsident, ein radikaler Berner Demokrat, im Sinne der Demokraten und Deutschschweizer Freisinnigen entschieden.

Was steckte hinter der Ablehnung von Ständemehr und Ständerat durch die Winterthurer Demokraten? Erstens das Ziel, dem Volkswillen möglichst keine Schranken zu setzen. Zweitens die Nation gegenüber den Kantonen zu stärken. Und drittens stand die Ecole de Winterthour in der Tradition der Französischen Revolution, die auf dem mündigen Individuum baute und vorgegebene, tradierte Körperschaften ablehnte.

Nationalräte Bleuler und Ziegler spielen Schlüsselrolle beim Ringen um neue Bundesverfassung

Am 26. Januar 1872 sagte Gottlieb Ziegler-Bleuler im Nationalrat gegen das Ständemehr: «Es ist aber zu bemerken, dass der moderne Staat auf ganz anderen Grundlagen beruht als der alte Schweizerbund, und er sich von den historischen Traditionen desselben gelöst hat. Nicht auf diese können wir abstellen, sondern auf die Kraft, die in jedem einzelnen ruht.» Im Sinne dieses Radikalismus, der die Moderne über die Tradition stellt, forderte der Ustertag von 1870 weiter:

  • Demokratisierung auch der Kantone und Gemeinden durch die Gleichstellung der Niedergelassenen aus anderen Kantonen, damals bereits die Hälfte der Schweizer Bevölkerung;
  • Gleichberechtigung der Juden, Glaubens-, Kultus- und Lehrfreiheit, konfessionsfreies Schulwesen, Schaffung von Zivilehe und Zivilstandsämtern;
  • Humanisierung durch Abschaffung der Todes- und der Kettenstrafe;
  • Nationalisierung durch Übernahme des Wehrwesens oder Erteilung der Eisenbahnkonzessionen durch den Bund;
  • Sozialer Ausgleich und soziale Schutzmassnahmen.

Die gut vorbereiteten Bleuler und Ziegler spielten darauf im Nationalrat und in der Öffentlichkeit beim harten Ringen um die Bundesverfassung eine Schlüsselrolle. Bleuler mit zusätzlich starker Präsenz in der Zivilgesellschaft, sein Schwager als innerparlamentarischer Vordenker. Zu Bleulers Schwerpunkten gehörten die soziale Fragen, u.a. die Unentgeltlichkeit der Primarschule und der Schutz der Arbeitenden. Sein engster Mitdenker und Mitkämpfer Friedrich Albert Lange hatte 1865 das Buch «Die Arbeiterfrage» veröffentlicht. In einem parlamentarischen Wortgefecht mit dem Basler Liberalkonservativen Johann Jakob Stehlin, der sich auf die Privatautonomie der Vertragspartner berief, konterte der Winterthurer Bleuler: Die Interessen der Arbeiter werden nicht gewahrt, «wenn man den Arbeitgebern gestattete, sie zu übertriebener Arbeit von 82 bis 84 Stunden in der Woche anzuhalten, unter dem Vorwande, sie seien vollständig frei, die ihnen gestellten Bedingungen anzunehmen oder zu verwerfen».

Volkstag Solothurn 1873: grösste politische Kundgebung der Schweizer Geschichte

Bleulers Hauptbeitrag zur Bundesverfassung von 1874 lag aber im Ausserparlamentarischen – vor allem nach dem Absturz der ersten Vorlage am 12. Mai 1872 wegen einer föderalistischen Nein-Allianz von Deutschschweizer Konservativen und welschen Radicaux. Die kulturkämpferischen Radikalen, die Nordostschweizer Demokraten und die demokratisch-sozialen Grütlianer gründeten nach dem erwähnten Rückschlag einen gesamtschweizerischen Volksverein. Bleuler, der in allen drei Strömungen eine tonangebende Stimme war, gehörte auch zu den Köpfen der neuen freisinnigen Sammelbewegung. Seine basisorientierte Begründung hat nichts an Aktualität eingebüsst: «weil man die politische Aktion von unten herauf stützen und organisieren» wolle, «und weil man sich sagte, dass ein ehrlicher, offener Meinungsaustausch auf dem Boden des Volksvereins auch eher zu einer Verständigung mit der welschen Schweiz führe, als wenn alles das nur im Bundeshaus ausgekocht und diskutiert werde».

Am 11. April 1873 konnte Bleuler seinem in Berlin weilenden Freund Lange mitteilen: «Der Gedanke des Volksvereins hat überall gezündet. […] Wir schwimmen im Strom.» Für den gesamtschweizerischen Volkstag in Solothurn zugunsten einer weniger zentralistischen, dafür laizistischeren Bundesverfassung sagte er eine «Menschenmenge von 25‘000 bis 30‘000 Personen» voraus. So viele wurden es dann auch am 15. Juni 1873 – in der grössten politischen Kundgebung der Schweizer Geschichte bis zur Berner Klimademo vom 28. September 2019.

Gottlieb Ziegler-Bleuler verkörpert wie nur noch der Solothurner Staatsrechtler Simon Kaiser den wichtigsten Fortschritt, den die Bundesverfassung von 1874 ausmachte: die Kombination von demokratischen Volksrechten und sozialer Wohlfahrt mit einer individualistischen Begründung von Nation und Staat. Gottlieb Ziegler war es gewesen, der 1859 als Grossrat die Gleichberechtigung der Zürcher Juden vorgeschlagen und 1861 durchgesetzt hatte – ausgehend von einem Staatsverständnis, in dem das mündige Individuum, das «freie Menschentum» in den Worten Gottfried Sempers, nicht irgendwelchen – hier konfessionellen – Traditionen unterordnet wird. Im Nationalrat erklärte Ziegler-Bleuler 1872, warum das Referendum der Landsgemeinde überlegen ist: «Der Bürger kann sich für die Abstimmungsfrage ruhig und in aller Stille vorbereiten. […] Das ist die Form, wo das Gold der Fabrikherren und vielleicht auch die Kutte sich ihrer nicht bemächtigen können.»

Festtaumel in Winterthur ob Zustimmung zur progressivsten Verfassung der Welt

In der Abstimmungskampagne für die neue Bundesverfassung wies der Landbote neben all den Errungenschaften auf zwei Defizite hin: das Fehlen des Initiativrechts und des «Schweizerbürgerrechts», das den «gordischen Knoten […] des Gegensatzes von Territorial- und Heimatprinzip durchhauen» hätte. Vorbild für das allgemeine «Schweizerbürgerrecht» war die Helvetische Republik von 1798 bis 1803. Die umstrittene Helvetik erfuhr in den Tagen vor der Einweihung dieses Stadthauses eine positive Würdigung durch eine sechsteilige Artikelserie im Landboten.

Trotz der erwähnten Vorbehalte fiel Winterthur nach der Annahme der Bundesverfassung am 19. April 1874 bei einer Rekordbeteiligung von 82 % in einen ausgelassenen und ausdauernden Festtaumel. National hatten 63 %, kantonal 95 % für die damals progressivste Verfassung der Welt gestimmt. Bleuler hielt vor 6000 begeisterten Menschen eine Ansprache, und zwar, wie er es ausdrückte: «pro domo, deutsch: Rede vor dem Stadthaus». Später schrieb Bleuler seinem Freund Lange, der inzwischen in Berlin lebte: «Du magst Dir vorstellen, wie es in Winterthur an den zwei Tagen herging. Kanonen, Feuerwerk, Tambouren, Musik, Fahnen – Schwindel aller Art, jedoch keine Greuel.» Unterzeichnet wurde die neue Bundesverfassung natürlich von einem Winterthurer: von Nationalratspräsident Gottlieb Ziegler-Bleuler.

Nachtrag zur Eisenbahnfrage: Erfolge an Urne, Hybris auf Schiene?

Ich schliesse mit einem Nachtrag: Im zitierten euphorischen Brief an Friedrich Albert Lange vom 28. April 1874 ging Salomon Bleuler nebenbei auf die Eisenbahnfrage ein. «Ich bin der Ansicht, dass die Nationalbahn zum Leben kommt, sofern es gelingt, das Obligationen-Kapital zu beschaffen. […] Die Haltung» Sulzers – des im Vorjahr wegen der Eisenbahnfrage zurückgetretenen Stadtpräsidenten – «verstehe ich nicht mehr». Führten die Erfolge der Winterthurer Demokraten an der Urne zu einer Hybris auf der Schiene? Die Antwort auf diese Frage ist eine andere Geschichte.

 


[*] Dr. Josef Lang ist Historiker und alt Nationalrat sowie Autor von Demokratie in der Schweiz. Geschichte und Gegenwart (Verlag Hier und Jetzt, Baden/Zürich 2020).

Da waren’s nur noch vier: Basel-Stadt verliert 2023 einen Nationalratsitz an Zürich

Das überdurchschnittliche Bevölkerungswachstum beschert dem Kanton Zürich bei den nächsten Wahlen einen zusätzlichen Nationalratssitz. Das Nachsehen hat Basel-Stadt.

An die Nationalratswahlen 2023 denkt heute noch kaum jemand, ist doch noch nicht einmal die halbe Legislaturperiode 2019–2023 ins Land gezogen. Die ersten dannzumaligen Sitzgewinner und -verlierer werden jedoch schon bald publik gemacht: Fussend auf den massgeblichen ständigen Wohnbevölkerungen der Kantone per 31. Dezemerber 2020 wird der Bundesrat bald die Verteilung der 200 Nationalratssitze auf die Kantone für die Wahlen 2023 vornehmen.

Basierend auf den bereits veröffentlichten provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BfS) haben wir die Sitzverteilung nun schon vorwegenommen. Erfahrungsgemäss sind diese provisorischen Zahlen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. So konnten wir bereits die Verschiebungen der Sitzzuteilungen vor den Nationalratswahlen 2015 und 2019 korrekt prognostizieren.

Während es 2015 noch drei Sitzverschiebungen gab (AG, VS, ZH: +1 / BE, NE, SO: -1) und vor den letzten Wahlen 2019 immerhin deren zwei (GE, VD: +1 / BE, LU: -1), wird es 2023 nur noch einen Sitztransfer geben: Der grösste Kanton, Zürich, erhält einen weiteren Nationalratssitz (neu: 36 Sitze). Auf der Verliererseite steht diesmal nicht der Kanton Bern, sondern Basel-Stadt (neu: 4 Sitze). Welche Partei (SP, Grüne, Liberale oder GLP?) den fünften Basler Sitz verlieren dürfte, ist schwierig abzuschätzen, hängt doch vieles von den einzugehenden Listen- und Unterlistenverbindungen ab, die gerade in Basel-Stadt regelmässig ziemlich breit und kreativ abgeschlossen werden.

In den anderen 24 Kantonen bleibt somit die Sitzzuteilung unverändert:

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2016–2020 NR-Sitze 2019 NR-Sitze 2023 Δ Sitze 2019–2023
Aargau +4.6% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +0.6% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +1.9% 7 7 =
Basel-Stadt +1.9% 5 4 -1
Bern +1.6% 24 24 =
Freiburg +4.4% 7 7 =
Genf +3.4% 12 12 =
Glarus +1.8% 1 1 =
Graubünden +1.3% 5 5 =
Jura +0.8% 2 2 =
Luzern +3.2% 9 9 =
Neuenburg -1.5% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +1.9% 1 1 =
Schaffhausen +2.9% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.0% 6 6 =
St. Gallen +2.4% 12 12 =
Tessin -1.0% 8 8 =
Thurgau +4.5% 6 6 =
Uri +1.9% 1 1 =
Waadt +3.7% 19 19 =
Wallis +2.7% 8 8 =
Zug +3.9% 3 3 =
Zürich +4.4% 35 36 +1

 

Schliesslich sei ein vorsichtiger Blick auf die übernächsten Wahlen 2027 gewagt: Würden sich die kantonalen Wohnbevölkerungen in den kommenden vier Jahren im gleichen Tempo weiterentwickeln wie in den vergangenen vier Jahren, so können für 2027 je drei weitere Sitzgewinner und -verlierer ausgemacht werden: Je einen Nationalratssitz abgeben müsste einmal mehr der unterdurchschnittlich wachsende Kanton Bern (der dereinst auch noch die rund 7400 Einwohner Moutiers verloren haben wird), Graubünden und womöglich Basel-Landschaft.

Die Sitze dürften mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit dem relativ stark wachsenden Kanton Thurgau, möglicherweise wieder Luzern (das somit den 2019 ziemlich knapp verlorenen 10. Sitz wiedererlangen würde) und Freiburg zufallen.

NR-Sitze 2023-2027

 

Lukas Leuzinger hat, fussend auf den kantonalen Bevölkerungsszenarien des BfS, bereits vor vier Jahren ähnliche Prognosen angestellt. Er respektive die BfS-Statistiker sahen ebenfalls die Kantone Zürich, Thurgau, Luzern und Freiburg aufseiten der Sitzgewinner. Demgegenüber wüchsen «die Kantone Basel-Stadt und Baselland langsamer als der Schweizer Durchschnitt – und werden gemäss den BfS-Prognosen 2023 beziehungsweise 2027 je einen Nationalratssitz verlieren».

So einfach und elegant lässt sich das Ständemehr fairer machen

Nach der Konzernverantwortungsinitiative steht das doppelte Mehr erneut in der Kritik. Zum Schutz von Minderheiten bleibt es wichtig, doch die Berechnung sollte geändert werden.

Publiziert in der «NZZ am Sonntag» vom 3. Januar 2021.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist Ende November am Ständemehr gescheitert. Seit der Abstimmung werden wieder Stimmen laut, die dieses Institut reformieren oder gar abschaffen wollen. In einem Bundesstaat ist nebst dem Volksmehr ein zusätzliches leichtes Erschwernis für Verfassungsänderungen aber weiterhin opportun und gehört keinesfalls auf den «Müllhaufen der Geschichte». Doch auch die seit vielen Jahren von Politikerinnen und Politologen aufgeworfenen Vorschläge zur Anpassung des doppelten Mehrs überzeugen nicht: Einerseits laufen die Ideen letztlich darauf hinaus, dieses Mehrheitserfordernis mehr oder weniger stark abzuschwächen. Andererseits würde dieses Update des Föderalismus zwangsläufig an ebendiesem scheitern: Die kleineren Kantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung – und damit des geltenden Ständemehrs.

Hundwil AI: Profiteur des Ständemehrs. (Foto: Falk Lademann)

Doch warum soll eigentlich den Kantonen eine binäre Standesstimme zugeschrieben werden, also der Wert 1 den zustimmenden Ständen und der Wert 0 den ablehnenden? Es wäre zweckdienlicher, die Standesstimme jedes Kantons proportional zu seinen Ja- und Nein-Stimmen aufzuteilen: Nimmt also zum Beispiel der Kanton Jura eine Verfassungsnovelle mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0,7 zugeschrieben. Der Kanton Schwyz hingegen, der mit 80 Prozent Nein-Anteil ablehnt, erhält den Wert 0,2. Die 26 proportionalen Standesstimmen werden schliesslich wie gehabt aufsummiert, die Summe muss die absolute Mehrheit erreichen, also weiterhin den Wert 11,5 übersteigen (die Hälfte von 23; sechs Kantone haben eine halbe Standesstimme). Die Konzerninitiative hätte so 11,1 befürwortende zu 11,9 ablehnende Standesstimmen erhalten (anstatt 8,5 zu 14,5) – sie wäre also auch nach dieser Methode gescheitert.

Eine Revolution wäre diese exaktere Berechnung des Ständemehrs nicht. Doch gerade dort, wo das bisherige doppelte Mehr nur knapp reüssierte oder scheiterte, wären breiter abgestützte Entscheide zu erwarten. Dies sei anhand jener zwei letzten Volksabstimmungen gezeigt, bei welchen das proportionale Ständemehr zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Zum einen wäre der Familienartikel am 3. März 2013 angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54 Prozent auch mit einem Ständemehr von 12,0 zu 11,0. Dies, weil die befürwortenden Kantone (wie Genf, Waadt und Jura) etwas stärker zustimmten, als ihn die refüsierenden ablehnten (so Appenzell Innerrhoden, Uri und Obwalden). Zum anderen wäre am 11. März 2012 ein umgekehrter Fall eingetreten: Die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative wäre abgelehnt worden. Denn während die ablehnenden Kantone (allen voran Wallis, Uri und Obwalden) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Das geltende Ständemehr von 13,5 zu 9,5 wäre in ein knappes Nein von 11,3 zu 11,7 gekippt.

Seit 1848 wären insgesamt vier nationale Abstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptiert worden. Nebst den erwähnten beiden Fällen wären der Bildungsartikel 1973 und die erleichterte Einbürgerung 1994 angenommen worden.

Im Gegensatz zu den zahlreichen bisher diskutierten Reformideen handelt es sich um ein neutrales Konzept: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone zusätzlich begünstigen. Während das Ständemehr akkurater abgebildet würde, wäre die Parität der Kantone nicht angetastet. Fortan hätten es die Kantone und Regionen aber wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (bei den Zweitwohnungen vor allem in den Bergregionen) oder mit einer deutlichen Zustimmung (beim Familienartikel etwa in der Romandie, im Tessin und in den urbanen Gebieten) nicht nur das Volksmehr, sondern auch das Ständemehr zu beeinflussen.

Gegen diese Reform könnte eingewendet werden, die Kantone würden so nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, weitgehend verschwunden ist. Zudem erscheint es doch gerade opportun, auch den Minderheiten der Minderheiten – etwa Appenzeller Grünen oder rechtskonservativen Jurassiern – eine minoritäre Stimme zu geben. Heute werden diese beim Eruieren des Ständemehrs gemäss dem Prinzip «The winner takes it all» einfach weggerundet.

Ein Wechsel der Standesstimmen vom Majorz in den Proporz wäre eine relativ simple wie elegante Lösung. Das proportionale Ständemehr optimiert letztlich die beiden Maximen des Föderalismus – Gleichheit der Kantone – und des Demokratieprinzips – Gleichheit aller Stimmberechtigten – und gewänne damit an Legitimation zurück.

 

Napoleon’s Nightmare-Buchempfehlungen 2020

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» stellt ein gutes Dutzend empfehlenswerte Neuerscheinungen des Jahres 2020 vor. Die Publikationen blicken in die Vergangenheit mit dem Unruheherd Bundesrat oder dem Jurakonflikt, in die Gegenwart mit dem Rahmenabkommen und der Coronakrise sowie in die Zukunft mit Diskussionsanstössen zur Demokratie.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

 

Urs Altermatt: Vom Unruheherd zur stabilen Republik – Der schweizerische Bundesrat 1848–1875 (NZZ Libro)
Bekannt ist Urs Altermatt vor allem für das «Bundesratslexikon»; das Standardwerk ist vergangenes Jahr in vollständig überarbeiteter und aktualisierter Auflage erschienen. Als Ergänzung zu den Kurzbiografien aller Bundesratsmitglieder seit 1848 legt der Freiburger Historiker mit «Vom Unruheherd zur stabilen Republik» nun den ersten Band eines Werks vor, das die Bundesräte in die politischen Themen und Entwicklungen ihrer Zeit einordnet.

Das Buch erzählt die Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Bundesstaats und seiner sonderbaren Regierungsform bis zur Verfassungsrevision von 1874 grob chronologisch. Dabei wird der Leser daran erinnert, dass von der an Langeweile grenzende Stabilität des Bundesrats im 20. und 21. Jahrhundert zu den Anfangszeiten nichts zu spüren war. Die Konkordanzkultur funktionierte mehr schlecht als recht (in Bezug auf die katholische Minderheit sowieso) und die Bundesratswahlen waren geprägt von Intrigen und offenen Machtkämpfen. Auch der Streit über die Revision der Bundesverfassung sorgte für Unruhe und sogar den Rücktritt eines Bundesrats (Jakob Dubs 1872). Laut Altermatt werden diese Konflikte gerne ausgeblendet, weil sie nicht in die «Meistererzählung» passten, «die Politiker und Publizisten seit dem 19. Jahrhundert für die Entstehung des helvetischen Konsenses konstruiert haben».

Das Buch ist aber nicht nur lehrreich, sondern immer wieder auch unterhaltsam. So erfährt man, dass die Bundesräte ab den 1860er Jahren regelmässige «Bundesratsabende» durchführten, um die Kollegialität zu fördern. Über den Sinn solcher geselliger Treffen gingen die Meinungen freilich auseinander. So ärgerte sich der Berner Bundesrat Schenk in seinem Tagebuch über die ausufernden Würfelspiele: «Es wird mir bald unangenehm, weil es eine nutzlose Zeitverschwendung ist und weil es zu grösseren Ausgaben führt, als mir lieb ist.» Vielleicht würde es nicht schaden, wenn heutige Magistraten ihr Konkurrenzdenken bei gelegentlichen Würfelrunden auslebten statt im politischen Alltag.

Adrian Vatter: Der Bundesrat – Die Schweizer Regierung (NZZ Libro)
Ein weiteres Buch über den Bundesrat, wenn auch aus gänzlich anderer Perspektive, legt der Berner Politikwissenschafter Adrian Vatter vor. Im Gegensatz zu Altermatt fokussiert er nicht auf die historische Erzählung, sondern auf die wissenschaftliche Untersuchung der Gegenwart und jüngeren Vergangenheit. Sein Anspruch macht dabei bereits der Titel klar: «Der Bundesrat» soll das Standardwerk über die Schweizer Regierung sein. Entsprechend breit geht er an sein Forschungsobjekt heran: Von der politikwissenschaftlichen Einordnung im internationalen Vergleich über die Wahlchancen in Abhängigkeit verschiedener Faktoren bis zur Analyse der Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder wird alles abgedeckt. Selbst die Auftritte der Magistraten auf den Titelseiten der «Schweizer Illustrierten» und «L’Illustré» werden analysiert (wobei Adolf Ogi obenaus schwingt).

Neben dieser Breite (die leider zuweilen auf Kosten der Tiefe geht) hebt sich Vatters Buch auch dadurch ab, dass dafür eine schriftliche Umfrage unter sämtlichen amtierenden und noch lebenden ehemaligen Bundesratsmitglieder durchgeführt wurde, ergänzt durch rund ein Dutzend mündlicher Interviews. Auf Basis dieser Befragungen sowie weiteren Quellen kategorisiert Vatter die Bundesräte in sechs unterschiedliche Typen (z.B. «Regenten», «Verwalter» oder «Populäre»). Diese Typologisierung ist der öffentlichen Aufmerksamkeit für das Buch zweifellos nützlich, auch wenn ihr wissenschaftlicher Wert in Zweifel gezogen werden kann.

Insgesamt ist «Der Bundesrat» eine eindrückliche Übersicht über die Zusammensetzung der Schweizer Regierung und ihrer Funktionsweise. Wer sich regelmässig mit dem Bundesrat befasst, dem wird das Buch auf Jahre hinaus als Nachschlagewerk und Analyseinstrument wertvolle Dienste leisten.

Corsin Bisaz: Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk» – Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz (Dike)
Corsin Bisaz (Zentrum für Demokratie Aarau/Universität Zürich) hat für den Titel seiner Habilitationsschrift eine so schöne wie passende, alte bundesgerichtliche Umschreibung des Volksinitiativrechts ausgegraben: «Anträge aus dem Volk an das Volk». Seine umfangreiche Untersuchung systematisiert das Verfahrensrecht der direktdemokratischen Instrumente in der Schweiz, von der Bundesebene über die Kantone bis tief hinein in die unterschiedlichsten kommunalen Formen der unmittelbaren Demokratie.

Im ersten Teil («Das Volk») wird das Subjekt des direktdemokratischen Verfahrens angesprochen: Wie ist das Stimmvolk als Staatsorgan zusammengesetzt? Wem genau kommt das Antrags-, Beratungs- und Beschlussrecht zu? – Der zweite Teil («Der Antrag») beleuchtet die mannigfaltigen Antragsarten, also Ordnungsanträge (beispielsweise Rückweisung des Geschäfts oder Schluss der Diskussion, aber auch die Volksinitiative auf Totalrevision der Verfassung oder das Referendumsrecht) auf der einen und Sachanträge auf der anderen Seite. Letztere sind etwa bekannt als Einzelinitiative an der Gemeindeversammlung, als Memorialsantrag an der Landsgemeinde oder als klassische Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung. Hier werden auch die Gültigkeitserfordernisse von Anträgen systematisiert, von Bekannterem (Einheit der Materie, Beachtung übergeordneten Rechts) über Speziellerem (Präzise Formulierung) bis hin zu Fragwürdigem (Einheit der Form, die bloss Probleme löst, die sie selbst erst schafft).

Teil 3 widmet sich dem Verfahren der direktdemokratischen Instrumente, vom Vorprüfungsverfahren über Unterschriftensammlungen und Gültigkeitsprüfungen bis hin zu Abstimmungsempfehlungen. Zuletzt (vierter Teil: «Die Beschlussfassung») wird die Art der Stimmabgabe sowie die verschiedenen Typen von Volksabstimmungen untersucht (Grundsatz-, Eventual-, Variantenabstimmung usw.). Hier wird ein besonderes Augenmerk auf die Herausforderungen bei Antragshäufung gelegt, wie also abgestimmt wird (oder werden sollte), wenn mehr als ein Antrag vorliegt. – Zum Schluss (fünfter Teil) wird die Natur und der Inhalt des Organakts Volksentscheid kurz umrissen.

Die eigentliche Stärke, ja das Novum des Buchs liegt darin, dass die direktdemokratischen Instrumente in ihrer Gesamtheit rechtsdogmatisch einheitlich erfasst und nicht in den sonst üblichen Dualismus Versammlungssystem/Urnendemokratie separiert werden («Heute liegen die direktdemokratischen Instrumente und Verfahren durch ihre Ausdifferenzierung merkwürdig isoliert nebeneinander.»). Dadurch, dass Bisaz die wesentlichen verfahrensrechtlichen Aspekte direkter Demokratie herausstellt, können darauf basierend Leitplanken für allfällige Weiterentwicklungen direktdemokratischer Verfahren aufgezeigt werden. Zu denken ist hier insbesondere an die etwaige Digitalisierung der direkten Demokratie, die letztlich ebenfalls Elemente (aber auch Nachteile und Gefahren) sowohl der Versammlungs- als auch der Urnendemokratie aufgreifen können wird.

Nadja Braun Binder / Thomas Milic / Philippe E. Rochat: Die Volksinitiative als (ausser-)parlamentarisches Instrument? – Eine Untersuchung der Parlamentsmitglieder in Initiativkomitees und der Trägerschaft von Volksinitiativen (ZDA/Schulthess)
Wie viel «Volk» steht eigentlich in den hiesigen Volksinitiativen? Staatsrechtsprofessorin Nadja Braun Binder und die beiden Politikwissenschafter Thomas Milic und Philippe E. Rochat wollten genauer erfahren, welche Akteure die direkte Demokratie effektiv nutzen. In ihrer aufwendigen empirischen Studie analysieren und kategorisieren sie hierzu hunderte Initiativkomitees seit den 1970er Jahren respektive die einzelnen Mitglieder deren, um auf dieser Basis schliesslich diverse quantitative Aussagen zu den Urhebern abzuleiten.

Acht von zehn lancierten Initiativen stammen entweder von Parteien oder etablierten Verbänden und Organisationen. Das «Volk» demgegenüber ist weit seltener direktdemokratisch aktiv: Ausserparlamentarische, zivilgesellschaftliche Gruppierungen stehen nur gerade hinter 17 Prozent aller Volksbegehren. Besonders initiativfreudig sind die (Bundes-)Parlamentarier der SP: In jedem dritten Initiativkomitees sind SP-Parlamentarier vertreten. SVP- und Grüne-Parlamentarier sind ebenfalls relativ oft als Urheber von Volksinitiativen anzutreffen (in jeder vierten Initiative vertreten). Parlamentsmitglieder in den eigenen Reihen zu haben, scheint zu helfen: Komitees mit Parlamentariern bringen zu 77 Prozent ihre Initiative zustande, während solche rein zivilgesellschaftlicher Provenienz nur gerade zu 36 Prozent die Hürde der Unterschriftensammlung meistern.

Dass die Parteien so oft zu diesem Instrument greifen, mag erstaunen, hält man sich vor Augen, dass die SP, die Grünen, die FDP und die CVP noch kein einziges ihrer als «Parteiinitiative» kategorisierter Begehren erfolgreich durch die Volksabstimmung brachten. Diese Diskrepanz hat verschiedene Gründe: Zum einen dienen Initiativen auch anderen (Profilierungs-)Zwecken, Zum anderen forcieren sie oftmals Gegenvorschläge. – Die an der Urne erfolgreichste Partei ist die SVP, was insofern erstaunlich ist, als die grösste Partei erst seit dem EWR-Nein überhaupt davon Gebrauch macht. Ein paar Jahre vorher wollte sie das Volksrecht in dieser Form gar noch abschaffen.

Matthias Lanz: Bundesversammlung und Aussenpolitik – Möglichkeiten und Grenzen parlamentarischer Mitwirkung (Dike)
Die Aussenpolitik ist traditionelle Domäne der Regierung. Durch die Internationalisierung haben sich zudem in den letzten Jahrzehnten wichtige Entscheidprozesse von der Staats- auf bilaterale oder gar globale Ebene verschoben – man denke nur an die Europapolitik, diverse Freihandelsverträge oder den Uno-Migrationspakt. Auch wenn der Bundesrat die Schweiz nach aussen vertritt und die auswärtigen Angelegenheiten besorgt, sind hier dem Parlament die Hände keineswegs gebunden: «Die Bundesversammlung beteiligt sich an der Gestaltung der Aussenpolitik […]» – so räumt die Bundesverfassung in Artikel 166 der Legislative ein Mitwirkungsrecht ein. Matthias Lanz (Universität Bern) systematisiert in seiner rechtswissenschaftlichen Dissertation das erstaunlich mannigfaltige Instrumentarium, das Nationalrätinnen und Ständeraten offensteht, um aussenpolitischen Einfluss zu üben.

Einerseits stehen dem Parlament die Stammfunktionen wie die Rechtsetzung, die Finanzkompetenzen, die Oberaufsicht und die verschiedenen Vorstossarten zur Verfügung, die es allesamt vermehrt für aussenpolitische Fragen einsetzt. Ein Nischendasein fristet, auch in diesem Bereich, die politische Planung (wie Grundsatzbeschlüsse oder die Legislaturplanung), die praktisch kaum fruchtbar gemacht wird. Andererseits existieren diverse spezifische parlamentarische Kompetenzen in der Aussenpolitik wie die Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen, das Informations- und Konsultationsrecht der Aussenpolitischen Kommissionen oder die ständigen Delegationen der Bundesversammlung (etwa für EFTA/EU, Europarat oder OSZE). – Lanz zeigt die Möglichkeiten, aber auch Grenzen der parlamentarischen Mitwirkung anschaulich auf. Leider problematisiert er unnötigerweise den punktuellen Gebrauch des Motionsrechts, mit dem das Parlament, die oberste Gewalt im Bund, dem Bundesrat Aufträge erteilen kann – auch in der Aussenpolitik.

Felix E. Müller: Kleine Geschichte des Rahmenabkommens – Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten (NZZ Libro)
Um das institutionelle Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU ist es im vergangenen Jahr ziemlich ruhig geworden – die Pandemie hat hüben wie drüben andere Probleme in den Vordergrund gerückt. Felix E. Müller (ehemaliger Chefredaktor der «NZZ am Sonntag») hat diese Ruhe vor dem Sturm genutzt und in seiner «Kleinen Geschichte des Rahmenabkommen» die Entstehungsgeschichte dieses Ende 2018 veröffentlichten Vertragsentwurfs recherchiert. Dabei konnte er auf die Erfahrungen und das Wissen diverser involvierter Diplomaten (wie Michael Ambühl, Roberto Balzaretti und Yves Rossier) und der beiden alt Bundesräte Johann Schneider-Ammann und Micheline Calmy-Rey zurückgreifen – Letztere hat gar ein ausführliches Vorwort beigesteuert.

Das Rahmenabkommen wurde nicht, wie vielleicht breite Kreise annehmen, von Brüsseler Technokraten ersonnen, sondern ist ursprünglich eine genuin helvetische Idee: Bereits Ende der 1990er Jahre hat eine Genfer «Groupe de réflexion» um den ehemaligen Ständerat Franz Muheim (UR, CVP) ein Assoziationsabkommen skizziert und dieses später in den politischen Prozess eingespiesen. Die Motivation dahinter war, den damals eingeleiteten Bilateralismus (der aus Sicht der EU ja nur ein Übergangsregime zum Vollbeitritt darstellte!) langfristig abzusichern. Teilweise wurde damit aber auch eine politische Integration angestrebt. Erst viel später konnte sich dann auch die EU mit dieser Idee anfreunden, zumal sie darin einen Hebel erkannte, um die stetige Aktualisierung der bestehenden Verträge zu vereinfachen und den Binnenmarkt zu homogenisieren. – Herausgekommen sei unterdessen aber ein Abkommen, das sichtlich von den Erwartungen und Zielen abweiche, die dessen Vordenker um das Jahr 2000 formuliert hatten. Der damalige Ständerat Philipp Stähelin reichte damals als erster einen Vorstoss ein, um einen Rahmenvertrag für die zukünftigen bilateralen Verträge mit der EU auszuloten. Heute gebe er zu bedenken, man habe damals an ein ganz anderes Abkommen gedacht als dasjenige, das nun vorliege. Es sei ihnen um eine Art Steuerungsmechanismus gegangen, um einen Standard, um einheitliche Prozeduren und Abläufe. Im nun vorliegenden Vertragsentwurf habe es demgegenüber viel mehr Inhaltliches. Er spielt damit auf die aktuellen materiellen Diskrepanzen wie die flankierenden Massnahmen/Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und Staatsbeihilfen an.

Müller schliesst sein nüchternes und dennoch spannendes Büchlein ohne Empfehlung zum Vertragsentwurf. Früher oder später werde der Entscheid von einer Kosten-Nutzen-Rechnung abhängen, die das Schweizer Volk werde vornehmen müssen. «Es wird ein Entscheid sein, der die Furcht vor drohenden wirtschaftlichen Nachteilen gegen Bedenken über souveränitätsrechtliche Einschränkungen abzuwägen hat. Die Schweiz ist ja in ihrem Verhältnis zur EU stets hin und her gerissen zwischen diesen beiden Aspekten, was auch erklären dürfte, weshalb ihre Haltung in der ganzen Diskussions- und Verhandlungsphase um ein Rahmenabkommen nie sehr kohärent war.»

Oliver Zimmer: Wer hat Angst vor Tell? – Unzeitgemässes zur Demokratie (Echtzeit)
Als Schweizer Geschichtsprofessor, der an der Oxford University lehrt, ist Oliver Zimmer nicht der naheliegendste Autor, um eine Fundamentalkritik an den liberalen Eliten und der «Hyperglobalisierung» zu üben. Andererseits verleiht sein persönlicher Hintergrund seinem neuen Buch auch eine gewisse Glaubwürdigkeit. «Wer hat Angst vor Tell?» ist eine provokative Kritik dessen, was Zimmer als «neuen Liberalismus» bezeichnet, der einen «Hang zu technokratischen Lösungen mit einem auf das Individuum und seine Rechte zentrierten Supranationalismus» verbindet und seine Anhängerschaft in einer «Allianz von Geld und Geist» findet. Die Idee einer einheitlichen globalistischen Ideologie, welche die Politik dominiert, wirkt etwas konstruiert, zumal die Politik in westlichen Demokratien in den vergangenen Jahren nicht eine sonderlich liberale Richtung eingeschlagen hat.

Letztlich geht es Zimmer aber um etwas anderes, nämlich um das schwierige Verhältnis des Liberalismus zur Demokratie. Er stellt fest, dass «ein republikanischer Liberalismus, der auf demokratische Teilnahme und bürgerliche Verantwortung setzt, (…) fast überall zur gefährdeten Spezies geworden» ist. Der Bezug auf Wilhelm Tell im Titel verweist darauf, dass liberale Freiheitsrechte für Zimmer notwendigerweise in einer kollektiven Gemeinschaft verwurzelt und verankert sein müssen. Hier setzt seine Kritik am «neuen Liberalismus» an, der den Nationalstaat als vormodern und moralisch defizitär verachtet, während er supranationale Institutionen wie die EU mit der selben mythologischen Verklärung betrachtet, die er am Nationalismus belächelt. Anhand von Beispielen wie der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR zeigt er auf, wie unter Berufung auf höhere Zwecke die Demokratie auf nationalstaatlicher Ebene unterhöhlt wird. Als mögliches Gegenmodell tönt Zimmer einen Konservatismus an, der «‹progressive›, nach ‹Europa› und ‹zur Welt› hin führenden Mythenerzählungen genauso ab[lehnt] wie die nationalistischen, die uns im ‹nationalen Reduit› verewigen wollen».

Beat Kappeler: Der Superstaat – Von Bürokratie und Parteizentralen und wie man den schlanken Staat zurückgewinnt (NZZ Libro)
Regierungen erpressen Parlamente und hebeln die Gewaltenteilung aus, Politiker delegieren schleichend Kompetenzen an inter- und supranationale Organisationen, Zentralbanken spannen mit der Politik zusammen und öffnen die Geldschleusen, um deren Schulden zu bezahlen oder zu entwerten. Die Vorgänge der jüngeren Vergangenheit in westlichen Demokratien sind beunruhigend. Gemeinsam ist ihnen, dass die Macht konzentriert und zentralisiert wird. Die Staatsmacht dehnt sich aus, während sie sich immer mehr vom Bürger und seiner Kontrolle entfernt. Das ist die Kernthese des Publizisten Beat Kappeler in «Der Superstaat». Wie man es von seinen früheren Kolumnen gewohnt ist, kritisiert und analysiert er mit spitzer Feder den Ausbau der Staatsmaschinerie. Dabei taucht er tief in diese Maschinerie ein und beschreibt etwa die Auswirkungen der Vertrauensfrage, die als Kontrollinstrument des Parlaments gegenüber der Regierung gedacht war, tatsächlich aber der Regierung hilft, dem Parlament ihren Willen aufzudrücken. Oder die Macht der Parteizentralen, die oft die Zusammensetzung der Parlamente und Kabinette bestimmen. Oder die Tendenz internationaler Gremien und Organisationen, den eigenen Auftrag auszuweiten.

Gegen diese Tendenzen helfen laut Kappeler institutionelle Regeln. So reduziert die Möglichkeit des Panaschierens auf Wahllisten die Macht der Parteizentralen, und das Proporzsystem bricht die Macht selbst der stärksten Parteien, Entscheide allein durchzudrücken. Ein explizites Verbot von Staatsfinanzierung über die Notenpresse würde die Politik zwingen, die Verantwortung für Schulden nicht auf die Notenbanken abzuschieben.

Tamara Ehs: Krisendemokratie – Sieben Lektionen aus der Coronakrise (Mandelbaum)
Tamara Ehs (Politikwissenschafterin an der Universität Wien und selbstständige Beraterin für mehr Demokratie in österreichischen Städten und Gemeinden) zeigt in ihrem Essay «Krisendemokratie» auf, wie sich die ersten Monate der Pandemie auf Österreichs Demokratie und Rechtsstaat ausgewirkt haben. Die Akutphase der Covid-Krise habe «wie ein Brennglas den Blick auf die Stärken und Schwächen der österreichischen Demokratie ermöglicht. Wo es gute Routinen gab, funktionierten die Abläufe auch im Stress der Ausnahmesituation. Jene Bereiche, in denen das politische System aber schon im Regelzustand holprig läuft, gerieten in der Krise zum Stolperstein.» In sieben kurzen Lektionen legt Ehs ihren Finger auf Problembereiche wie der heruntergefahrene Parlamentsbetrieb und die schludrige Gesetzgebungsarbeit, die mangelnde Transparenz der Entscheidungsgrundlagen sowie die Angst- und Kriegsrhetorik der Regierung Sebastian Kurz. Weiter bemängelt sie die zahlreichen grundrechtlichen Eingriffe in die Demonstrationsfreiheit, die Medienarbeit sowie Demokratiedefizite wie verschobene Wahlen.

Welche strukturellen Massnahmen wären nun im politischen System Österreichs gemäss der Autorin zu ergreifen? Tamara Ehs plädiert etwa für mehr parlamentarische Minderheitenrechte und dadurch ein neues Selbstbewusstsein des Parlaments gegenüber der Regierung, die Einrichtung von Bürgerräten als konsultative Erweiterung des repräsentativen Systems, die gesetzliche Verankerung und Konkretisierung der Informationsfreiheit und von Transparenzvorschriften, die Schaffung einer qualitätsorientierten Medienförderung oder auch die bessere personelle Ausstattung der demokratischen Institutionen. Im Grunde gehe es um «eine die Krise überdauernde Anerkennung von ‹mehr Staat› als Basis einer gerechten, auf Ausgleich bedachten Gesellschaft, die die sozialen Voraussetzungen von Demokratie» schaffe.

Der Essay ist auch aus Schweizer Sicht lesenswert, weil die meisten – aber nicht alle – demokratiepolitischen und rechtsstaatlichen Probleme auch hierzulande virulent geworden sind. Man fragt sich einzig, wieso Ehs in ihren Reformansätzen letztlich trotz allem ihren Blick vom rein repräsentativen System nicht auch hin zur direktdemokratischen Variante weitet – wenn nicht in Österreich, wo sonst?

Andreas Kley: Verfassungsgeschichte der Neuzeit – Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz (Stämpfli)
Andreas Kley (Professor für öffentliches Recht, Verfassungsgeschichte sowie Staats- und Rechtsphilosophie an der Universität Zürich) legt seine «Verfassungsgeschichte der Neuzeit» in vierter Auflage neu auf. Wie dem Untertitel zu entnehmen ist, konzentriert sich das Buch auf die Entstehung und Entwicklungen der Verfassungen Grossbritanniens, der USA, Frankreichs und der Schweiz. Dass gerade diese Staaten konstitutionell untersucht werden, ist natürlich kein Zufall, handelt es sich hier doch um die zentralen Schauplätze des «atlantischen Kreislaufs moderner Staatsideen», wie ihn vor geraumer Zeit Alfred Kölz in seiner Verfassungsgeschichte hervorgehoben hat. Konsequenterweise wurde so auch gegenüber der Vor-Auflage der Teil «Deutschland» weggelassen.

Verfassungsgeschichte, so Kley im einleitenden, eher anspruchsvollen Methodik-Teil, sei «immer auch politische Ideengeschichte». Jedoch sei sie «nicht der Ort für Superlative in dem Sinne, dass ein Gedanke oder die Idee einer Institution ‹zum ersten Mal› geäussert worden ist». Festzustellen, wer der Erste war, sei nicht sinnvoll, verlaufe die Rezeption von Ideen nicht in einer einzigen Richtung und gradlinig, sondern flächenartig vernetzt, und die Übertragungswege liessen sich nur schwer ausmachen. Kley hält sich daher wenig bei einzelnen Akteuren auf, zeigt dafür die Verfassungswerdung im jeweiligen aussen- und innenpolitischen und insbesondere sozialen Kontext auf.

Das Standardwerk ist aus einem Vorlesungsskript entstanden, das sich da und dort noch bemerkbar macht. So werden die einzelnen Teile jeweils mit einer übersichtlichen Zeittafel und einem Katalog aus anspruchsvollen Fragen abgerundet. Es richtet sich aber keineswegs nur an Jusstudenten, sondern an eine breite verfassungsgeschichtlich interessierte Leserschaft.

René Roca (Hrsg.): Naturrecht und Genossenschaftsprinzip als Grundlage für die direkte Demokratie (FIDD)
Nachdem das Forschungsinstitut direkte Demokratie in einer ersten Trilogie von Konferenzen die Bedeutung von Katholizismus, Liberalismus und Frühsozialismus für die direkte Demokratie untersuchte, haben sich zwei weitere Tagungen dem Naturrecht sowie dem Genossenschaftsprinzip angenommen. Die wichtigsten Vorträge der letzten beiden Konferenzen sind im von Tagungsleiter und Historiker René Roca herausgegebenen Doppel-Tagungsband zu finden.

Das Naturrecht ist ein schillerndes Ordnungsprinzip mit Bezügen zur Philosophie, Recht, Ethik und Theologie. Der Begriff bezeichnet jenes Recht, das dem vom Menschen selbst geschaffenen Recht vorgelagert und übergeordnet ist – daher auch «überpositives Recht» genannt. Im Wesentlichen umfasst es jene Grundsätze, die für das menschliche Zusammenleben unabdingbar sind. Das Naturrecht, sei es religiös oder rational begründet, ist damit Vorläufer und Grundlage der Menschenrechte, aber auch des Völkerrechts. In ihren Vorträgen nähern sich Alfred Dufour, René Roca, Moritz Nestor und Christian Machek unterschiedlichen Aspekten des Naturrechts an. Hervorzuheben – der Tagungsort war schliesslich Neuchâtel – ist die Westschweizer Naturrechtsschule und ihr Vertreter Emer de Vattel, die im 18. Jahrhundert eine massgebliche Rolle spielten.

Eine weitere wichtige Grundlage für die Entstehung der direkten Demokratie der Schweiz ist das Genossenschaftsprinzip. Die jahrhundertealte Form kollektiver Selbstverwaltung verbreitete sich ursprünglich vor allem in voralpinen und Gebirgsregionen für landwirtschaftliche Zwecke (Allmenden, Alpkorporationen, Talgenossenschaften usw.), wie René Rocas Beitrag aufzeigt. Später, im Kontext der Industrialisierung erfasste die Genossenschaftsbewegung weitere Bereiche wie den Handel (Konsumvereine, heute Coop und Volg), den Wohnungsbau sowie das Spar- und Kreditwesen (Raiffeisen). Wolf Linder zeigt inhaltliche Parallelen zwischen dem Genossenschaftsprinzip und der direkten Demokratie auf: Beide «Aussenseiter-Systeme» fussen auf der Idee «Eine Person, eine Stimme», beide sind stark ans Lokale gebunden und stellen dadurch einen Kontrapunkt zur Hyperglobalisierung dar. Pirmin Meier durchforstet die Schweizer Literatur nach Referenzen zum Genossenschaftswesen und wird fündig bei Zschokke, Gotthelf, Keller und Federer.

Schaffner Furcht vor dem VolkMartin Schaffner: Furcht vor dem Volk (Schwabe)
Martin Schaffner, emeritierter Historiker (Universität Basel), legt mit «Furcht vor dem Volk» eine Sammlung von acht Essays vor, die während 20 Jahren seines Schaffens zur Demokratiegeschichte Europas und der Schweiz entstanden sind. Im zentralen Beitrag «Direkte Demokratie: ‹Alles für das Volk – alles durch das Volk›» fokussiert Schaffner auf die drei Knotenpunkte der Schweizer Geschichte des 19. Jahrhunderts: die Umwälzungen von 1830/31, den Aufruhr von 1839–1841 sowie die Demokratische Bewegung(en) der 1860er Jahre. «Die Volksbewegungen der Jahre 1839–1841 wandten sich gegen die repräsentative Demokratie liberaler Prägung, wie sie nach 1830 in ihren Kantonen verwirklicht worden war, und gegen die Regierungen, die damals an die Macht gekommen waren.» Und schliesslich durchlief ab 1862 eine dritte Welle politischer Mobilisierung die schweizerischen Kantone, verlangten Tausende von Bürgern die Neuordnung der staatlichen Entscheidungsverfahren. Die Demokratische Bewegung habe damit das politische System der Schweiz in seiner noch heute bestehenden Grundform begründet.

Ein weiterer lesenswerter Essay «Rousseau und Condorcet über das Volk in der Französischen Revolution» stellt die beiden Demokratiekonzeptionen dieser zwei namhaften politischen Philosophen gegenüber. Dasjenige Condorcets «setzte auf die einzelnen Bürger, billigte ihnen individuelle Interessen zu und definierte Verfahren, durch welche aus unterschiedlichen, ja gegensätzlichen Präferenzen ein staatlicher Gemeinwille entstehen, eine vernünftige Gesetzgebung entstehen konnten». Der Verfahrensdimension kam also zentrale Geltung zu, die Bürger sollten ihren Willen wirksam ausdrücken können; massgeblich war das Mehrheitsprinzip. Kontrastierend dazu stehe Rousseaus Demokratiemodell, das das Volk als homogenen politischen Körper betrachte und in dem Repräsentanten (also Parlamente) nicht vorgesehen waren.

In seinem letzterschienenen Aufsatz «Krise der Demokratie – Krise der Demokratiegeschichte» reflektiert Schaffner schliesslich die Historiographie und ihren Beitrag zum derzeitigen Demokratiediskurs: Er bedauert, dass die Einsichten, welche die hiesige Demokratieforschung der letzten Jahrzehnte erarbeitet hat, bisher keinen Widerhall in den aktuellen politischen Debatten gefunden hätten. – Das Fazit, das sich letztlich aus dem Werk von Martin Schaffner ziehen lässt, kann in seinen Worten wie folgt resümiert werden: «Nicht den liberalen und radikalen Eliten der Kantone und des Bundesstaats waren die Errungenschaften der Demokratie zu verdanken, sondern dem Druck von Volksbewegungen, welche Instrumente wie die Gesetzesinitiative und das Referendumsrecht gegen den Widerstand der Eliten erzwungen hatten.»

Christian Moser: Der Jurakonflikt – Eine offene Wunde der Schweizer Geschichte (NZZ Libro)
Der 26. Kanton der Schweiz, der Jura, existiert seit 42 Jahren. Der damaligen Sezession vom Kanton Bern zugrundeliegende Jurakonflikt schwelt aber bis zum heutigen Tag an. Dies zeigt bereits die kürzliche Volksabstimmung in Moutier über den Kantonswechsel von Bern in den Kanton Jura, die aufgrund von unzulässigen Interventionen der kommunalen Behörden gerichtlich aufgehoben worden ist und 2021 wiederholt werden muss. Dieser «offenen Wunde der Schweizer Geschichte» nimmt sich Jurakenner Christian Moser in seinem Buch an, der als Journalist seit 1979 die Geschehnisse mitverfolgt.

Moser erzählt die Geschichte der Abspaltung und Kantonswerdung des Jura nicht traditionell chronologisch, sondern biografisch aus der Sicht von Marcel Boillat, dem schillernden Anführer der dreiköpfigen Terrororganisation Front de Libération Jurassien (FLJ). Die separatistische Bewegung – etwa die Jugendgruppe Béliers – trat ab den 1960er Jahren mit unzähligen spektakulären, öffentlichkeitswirksamen Aktionen in Erscheinung: So wurden nicht nur Berner Wappen entlang der Strassen des Berner Juras mit dem jurassischen Bischofsstab überpinselt, sondern auch einmal der Nationalratssaal gestürmt, Tramgeleise in Bern zubetoniert, Schweizer Botschaften in Frankreich und Belgien besetzt, Statuen niedergerissen oder der Unspunnenstein gestohlen (zuletzt 2005). Boillat und dem FLJ genügten derlei symbolische Aktionen jedoch nicht. Das Trio radikalisierte sich zusehends und schrak auch vor Brandstiftungen auf Bauernhäuser von Bern-Treuen und Sprengstoffanschlägen auf SBB-Geleise und die Berner Kantonalbank in Delsberg nicht zurück.

Vom Buch «Der Jurakonflikt» darf keine umfassende Gesamtschau über jegliche Aspekte der komplexen Geschichte um die Entstehung des Kantons Jura erwartet werden. Die akribische Recherche Mosers – von Gerichtsakten über Ratsprotokolle bis hin zu Interviews mit Boillat in seinem Exil in Spanien –, lässt die Leser aber in die polarisierende und bisweilen explosive Stimmung im Nordwesten der Schweiz eintauchen, die bis heute nachhallt.

Stiftung für direkte Demokratie / Che Wagner / Daniel Graf / Philippe Kramer (Hrsg.): Macht Direkte Demokratie (buch & netz)
Im vergangenen Sommer wurde die «Stiftung für direkte Demokratie» gegründet, die neu hinter den digitalen Polit-Plattformen «WeCollect» (Online-Unterschriftensammlung), «Crowd-Lobbying» (Online-Lobbying) und weiteren Projekten der digitalen Demokratie steht. Da die Stiftung pandemiebedingt nicht wie intendiert eine physische Gründungsfeier durchführen konnte, haben die Herausgeber Che Wagner, Daniel Graf und Philippe Kramer stattdessen kurzerhand eine kleine Festschrift «Macht direkte Demokratie» innert wenigen Wochen aus dem Boden gestampft.

Die 39 Autorinnen und Autoren aus Wissenschaft, Politik und Kultur zeigen darin in je einem kurzen Beitrag auf, wo und weshalb die hiesige direkte Demokratie ein Update benötige. Im ersten Themenblock «Ausbauen» werden neue Partizipationsformen wie deliberative Demokratie (Maximilian Stern, Linda Sulzer) oder E-Collecting propagiert (Sandro Scalco), jedoch etwa auch die E-Voting-Versuche stark kritisiert (Franz Grüter). Rahel Freiburghaus regt an, das Vernehmlassungsverfahren zu modernisieren und öffnen, ohne jedoch die damit einhergehenden Zielkonflikte ausser Acht zu lassen. – Der zweite Themenbereich «Teilhaben» widmet sich der Inklusion, also dem Zugang zur Demokratie und dessen Erweiterung: Ob Menschen mit Behinderungen, Ausländer, Frauen oder Junge, es gibt immer noch diverse soziodemografische Bevölkerungsgruppen, die einen reduzierten oder gar keinen institutionalisierten Einfluss auf die Demokratie haben. Dazu gehört aber auch die Chancengleichheit im demokratischen Prozess, der durch die oft höchst ungleich verteilten finanziellen Mitteln über Gebühr strapaziert wird (Marco Kistler).

Im dritten Teil «Neudenken» schliesslich werden Schlaglichter auf eine breite Themenpalette der Demokratisierung im weitesten Sinne geworfen: Philippe Wampfler skizziert eine Handvoll Grundsätze, wie Demokratiebildung in der Schule erfolgreich implementiert werden kann, während Elia Blülle dafür plädiert, den Wahltag statt als eher lustlos-formellen Behördengang als Volksparty zu zelebrieren. Auch hier werden aber nicht nur technologiegläubige Utopien präsentiert, sondern auch kritische Stimmen berücksichtigt, etwa zur politischen Macht der Daten (André Golliez) oder der «digitalen Militanz» (Michael Hermann).

 

Siehe auch:

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2019
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2018
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2017
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2016
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2015

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

 

«Das Ständemehr verhindert die Begehren nicht, es verzögert sie nur»

Claudio Kuster ist unter anderem Stiftungsrat der Stiftung für direkte Demokratie. Er sagt, warum er am kritisierten Ständemehr festhält, dennoch eine Reform befürwortet und wieso es keinen Stadt-Land-Graben in der Schweiz gibt.

Interview: Andrea Tedeschi, publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 5. Dezember 2020.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist am Ständemehr gescheitert, obwohl das Volk der Vorlage mit knapper Mehrheit von 50,7 Prozent zugestimmt hat. Wiederholt wurde das Ständemehr aus dem Jahr 1848 deswegen kritisiert und infrage gestellt. Auch nach dem letzten Abstimmungssonntag.

Claudio Kuster.

Herr Kuster, steckt die Schweiz in einer politischen Krise?

Claudio Kuster: Nein, überhaupt nicht.

Das sehen aber Grüne und Jungsozialisten anders. Als das Volk am Sonntag Ja sagte zur Konzernverantwortungsinitiative (KVI), aber die Kantone Nein sagten, forderten sie Reformen oder eine Abschaffung des Ständemehrs.

Es wäre etwas Einmaliges gewesen, wenn die KVI durchgekommen wäre. Im Kern ging es um das Haftpflichtrecht, es war vor allem eine wirtschaftspolitische Vorlage. Dass eine eher weitgehende Initiative in diesem Bereich angenommen wird, hat es aber noch nie gegeben. Klar wurde die Abzockerinitiative im Jahr 2013 angenommen, aber im Vergleich dazu sind Löhne und Boni ein Nebenthema. Darum verstehe ich die Enttäuschung in gewissen Kreisen, ich bin es auch, und dass der Kontext nun debattiert wird. Das Thema sollte man trotzdem nicht überbewerten.

Sie gehörten selbst zum Schaffhauser Pro-Komitee der KVI. Sind Sie der bessere Verlierer?

In Schaffhausen haben Befürworter wie Gegner für ihre Position hart geworben und gekämpft. Dass das Resultat in Schaffhausen mit 52,8 Nein-Stimmen knapp ausfiel, kann einen nicht überraschen.

Das Resultat zeigt, dass sich die kleinen und eher ländlichen Kantone gegen die lateinische und urbanere Schweiz durchgesetzt haben. Das sorgt für Unmut.

Manchmal überstimmen die urbanen Regionen aber auch die Bergkantone wie zuletzt beim Jagdgesetz oder bei der Zweitwohnungsinitiative. Das sorgte ebenfalls für Verstimmung. Trotzdem würde ich nicht von einem Land-Stadt-Konflikt sprechen. Das halte ich für völlig übertrieben.

Kritiker aber sagen, dass die kleinen Kantone einen zu grossen Einfluss hätten. Haben sie unrecht?

Ja. In der aktuellen Debatte wird oft suggeriert, dass das Stimmgewicht der Appenzell-Innerrhoder 40-mal mehr zähle als jenes der Zürcher. Aber das ist falsch. Die kleinen Kantone können bloss eine Verfassungsänderung verhindern. Eine Mehrheit überstimmen können sie jedoch nicht. Unser Ständemehr wird gerne mit dem US-amerikanischen Wahlsystem verglichen. Im Gegensatz zur Schweiz kann die Minderheit in den USA die Mehrheit tatsächlich verdrängen. Hillary Clinton hat vor vier Jahren mehr Stimmen gemacht als Donald Trump. Aber Trump wurde US-Präsident. Das ist bei uns undenkbar.

Die KVI hat aber ein Volksmehr erreicht. Am Volksmehr scheiterte 2013 auch der Verfassungsartikel über die Familienpolitik. Setzt sich so gesehen nicht doch eine Minderheit durch?

Das stimmt insofern, dass mit dem Ständemehr die kleinen Kantone bevorzugt werden. Traditionell sind viele katholisch und eher konservativ. Aber seit Einführung des Ständemehrs 1848 sind es nur zehn Vorlagen, die ein Ständemehr blockiert hat. Ich behaupte, dass die meisten der Begehren nicht verhindert werden, sondern nur verzögert. Das Ständemehr blockiert Anliegen nicht, es verlangsamt sie bloss. Viele werden später umgesetzt.

Können Sie Beispiele nennen?

Die Vorlage zum Mieter- und Konsumentenschutz scheiterte 1955, kam aber bereits fünf Jahre später wieder an die Urne und diesmal durch. Kürzlich bekam die Schweiz ein neues Bürgerrechtsgesetz, das die Einbürgerung liberalisiert und vereinfacht hat. In Schaffhausen will man sogar den Bürgerrat abschaffen. Noch in den Neunzigern scheiterte eine Vorlage zur einfacheren Einbürgerung am Ständemehr. Und bei der KVI tritt immerhin der indirekte Gegenvorschlag in Kraft, international wird die Haftungsfrage ebenfalls gross diskutiert. Das Thema wird virulent bleiben. Dennoch muss man differenzieren.

Inwiefern?

Acht der zehn vom Ständemehr abgelehnten Vorlagen waren obligatorische Referenden. Die Mehrheit des Bundesrates, Ständerates und Nationalrates haben sich für sie ausgesprochen. Scheitert eine Vorlage, versuchen diese Kräfte bald, ihre Begehren über andere Wege wie Gesetzes- oder Verfassungsrevisionen durchzusetzen. Bei Volksinitiativen ist das viel schwieriger, es ist auch ein Riesenaufwand, da muss ich den Kritikern des Ständemehrs recht geben. Zum einen dauert es fünf bis sieben Jahre, bis eine Volksinitiative an die Urne kommt. Andererseits ist es in diesen Fällen viel schwieriger, das Thema nochmals aufzugreifen, weil im Parlament und im Bundesrat die befürwortenden Mehrheiten fehlen. In der Geschichte der Schweiz ist das aber immerhin nur zweimal vorgekommen.

Beim Jagdgesetz konnten die Umweltorganisationen ihre Mitglieder gegen das Jagdgesetz mobilisieren. Bei der KVI engagierten sich breite Kreise der Zivilgesellschaft dagegen. Hat das künftig Auswirkungen auf die Begehren?

Dass sich Bürger in Umweltfragen engagieren, ist nichts Neues. Grüne Kreise mobilisieren hier seit den 1980ern, denken Sie an die Anti-Atomkraft-Bewegung oder das Ja zur Moorschutz-Initiative. In den Neunzigern folgte die Alpenschutzinitiative und in den Nullerjahren die Gentech-Initiative. Mehrheitsfähig waren sie deshalb, weil die Natur zu bewahren letztlich ein konservatives und nicht per se progressives oder linkes Anliegen ist.

Aber muss die Schweiz künftig mehr mit Vorlagen wie der KVI rechnen?

Nein, ganz klar nicht. 130 Nicht-Regierungsorganisationen, Investoren, Frauenverbände und die Landeskirchen hinter eine Initiative zu scharen ist einmalig. Das schafft man alle zehn oder zwanzig Jahre. Zumal eine solch langfristige und professionelle Kampagne den Mitgliedern viel Zeit und Finanzen abverlangt. Dann muss es aber auch noch das richtige Thema zur richtigen Zeit sein.

Dennoch hat ein Ständemehr das Volksmehr in den letzten 50 Jahren überdurchschnittlich blockiert. Worauf führen Sie das zurück?

Es gab einfach mehr Abstimmungen. Nach dem Zweiten Weltkrieg kamen zum einen neue Themen in der Aussenpolitik oder Ökologie dazu. Auch hat man immer mehr Kompetenzen von den Kantonen an den Bund übertragen. Das hat jedes Mal eine Verfassungsänderung mit sich gebracht.

Also gibt es nicht unbedingt mehr Konflikte im Land?

Im Gegenteil. Die ursprünglichen Konflikte zwischen den konservativen und liberalen Kantonen haben seit dem Sonderbundkrieg stark abgenommen. Früher befürworteten oder verwarfen einzelne Kantone Vorlagen regelmässig mit 80 oder 90 Prozent. Heute liegt das Verhältnis eher bei 60 zu 40. Selbst wenn Kantone an der Urne verlieren, unterliegen sie nie ganz.

Sie halten also am aktuellen Ständemehr fest?

Ja. Den Leuten ist oft nicht bewusst, dass die Schweiz aus 26 «Staaten» besteht. Jetzt mit Corona wird das sichtbar, wenn etwa die Kantone Basel, Genf, Waadt oder seit gestern Graubünden einen harten Lockdown beschliessen. In einem Zentralstaat wie Frankreich wäre es undenkbar, solch weitgehende Massnahmen lokal in der Bretagne oder im Elsass zu erlassen. Gäbe es das Ständemehr nicht, könnten die fünf grössten Kantone den anderen 21 eine Verfassung aufzwingen, also Aargau, Bern, St. Gallen, Zürich und Waadt. Das geht nicht!

Dennoch schlagen Sie eine Reform mit der «stetigen Standesstimme» vor. Warum?

Weil es den Minderheiten in den Minderheiten entgegenkommt. Grüne Politikerinnen im Kanton Appenzell Innerrhoden oder rechtskonservative Jurassier werden heute ignoriert. Es gilt das Winner-takes-it-all-Prinzip. Bei 52,8 Nein-Stimmen in Schaffhausen wird die Standesstimme direkt auf null gesetzt. Ich plädiere deshalb dafür, dass die Standesstimme proportional zum Verhältnis der Ja- und Nein-Stimmen aufgeteilt wird. Dann hätte Schaffhausen bei der KVI eine Standesstimme 0,47. So würden auch die Befürworter im Kanton berücksichtigt, die Parität der Kantone aber gewährt. Jeder Kanton behielte seine Stimme.

Wäre die KVI oder der Familienartikel 2013 mit der «stetigen Standesstimme» durchgekommen?

Nein. Die KVI wäre knapp gescheitert, weil die Befürworter-Kantone zu wenig klar Ja gesagt haben, die ablehnenden Kantone aber zu stark Nein. Der Familienartikel dagegen wäre durchgekommen, weil die Kantone Genf, Waadt und Jura mit 70 bis 80 Prozent der Vorlage stark zugestimmt hatten.

So eine Reform ist faktisch chancenlos. Kleine Kantone geben ihre gewichtige Stimme nicht ab. Und eine Reform braucht ihrerseits ein Ständemehr.

Bei der ganzen Debatte geht vergessen, dass das Ständemehr nur ein Element des Föderalismus ist. Es gibt die Standesinitiative, das Kantonsreferendum, die Konferenzen und Konkordate und vor allem den Ständerat. Die Romands gegen die Deutschschweizer oder die Bergler gegen die Städter, das ist nicht so problematisch. Es sind die klassischen Konfliktlinien, auf die wir eher achten sollten und die den Konsens strapazieren: die Linken gegen die Rechten und die Liberalen gegen die Konservativen.

 

Amerika hat kein Problem mit brieflichem Wählen – sondern mit Wählen

Donald Trump hat einen Sündenbock für eine allfällige Niederlage im November ausgemacht: die briefliche Stimmabgabe. Doch die Mängel des US-Wahlsystems liegen anderswo.

Louis DeJoy ist nicht zu beneiden. Als Chef der US-amerikanischen Post muss er gewährleisten, dass alle Briefe pünktlich ankommen. Als Intimus von Präsident Donald Trump muss er zugleich erklären, dass ihm das womöglich nicht gelingt. Den lokalen Wahlbehörden teilte er bereits mit, dass Wahlkuverts nicht mehr automatisch prioritär behandelt würden.

Auf Gedränge beim Wählen haben dieses Jahr viele Amerikaner keine Lust. (Foto: Don Shall)

Bei den Wahlen am 3. November werden so viele US-Amerikaner ihre Stimme auf dem Postweg abgeben wie noch nie. 43 Gliedstaaten erlauben die briefliche Stimmabgabe allen Bürgern; in 9 davon werden die Wahlzettel für die briefliche Stimmabgabe automatisch allen (registrierten) Wählern zugesandt, in 34 muss zwar ein formeller Antrag gestellt, aber kein bestimmter Grund angegeben werden. Die restlichen 7 Staaten erlauben die briefliche Stimmabgabe nur unter bestimmten Bedingungen. Angesichts der Covid-19-Pandemie haben mehrere Staaten die Briefwahl erleichtert.

Zugleich ist die Briefwahl aber so umstritten wie noch nie. Trump argumentiert, dass sie Manipulationen Tür und Tor öffne, und prophezeite bereits die «ungenauesten und gefälschtesten Wahlen der Geschichte», sollte die briefliche Stimmabgabe allgemein erlaubt werden. Dass es bei der Briefwahl zu Problemen kommen kann, ist nicht von der Hand zu weisen. So kam es bei den Vorwahlen der Demokraten im Staat New York im Juni zum Chaos, nachdem die Wahlzettel zu spät verschickt worden waren und die Post die aufgegebenen Kuverts nur selektiv mit einem Poststempel versehen hatte. Es dauerte über einen Monat, bis das offizielle Resultat vorlag. Das stimmt wenig zuversichtlich für das ungleich grössere Unterfangen einer nationalen Wahl im November. Die Regeln und die Organisation der Wahlen sind in den USA stark dezentralisiert, und nicht überall dürften die Wahlbehörden der Gliedstaaten und Counties gleich gut vorbereitet sein auf die Masse der Briefstimmen.

Wochenlange Ungewissheit

Das Auszählen der Briefstimmen nimmt erfahrungsgemäss längere Zeit in Anspruch. In 14 Staaten darf damit erst am Wahltag begonnen werden. Mancherorts zählen Briefstimmen auch dann, wenn sie am Wahltag abgeschickt werden und erst Tage später beim Wahlbüro sind. Richard Hasen, Rechtsprofessor an der University of California in Irvine und Autor des Buches «Election Meltdown», befürchtet deshalb ein wochenlanges Ringen um die Auszählung im Nachgang der Wahlen.

Hinzu kommt: In der Vergangenheit wählten vor allem junge, urbane Bürger brieflich – eine Gruppe, die zu den Demokraten tendiert.[1] Bei einem knappen Wahlausgang ist das Szenario denkbar, dass die am Wahlabend ausgezählten Stimmen auf einen Sieg Trumps hindeuten, die in den Folgetagen hinzukommenden aber mehrheitlich an Joe Biden gehen. Vor diesem Hintergrund könnte Trumps Angriff auf die Briefwahl darauf zielen, eine allfällige Aufholjagd seines Kontrahenten als abgekartetes Spiel darzustellen und gegen das Schlussresultat rechtlich vorzugehen – oder gar die Auszählung frühzeitig zu stoppen.

Hohe Akzeptanz in der Schweiz

Vielleicht hilft ein Blick auf die Schweiz, um zu verstehen, warum sich die USA so schwertun mit der brieflichen Stimmabgabe. Hierzulande ist es bei nationalen Abstimmungen und Wahlen seit 1994 voraussetzungslos möglich, seine Stimme auf postalischem Weg abzugeben. Inzwischen ist die briefliche Stimmabgabe zum beliebtesten Stimmkanal geworden. Weit über 80 Prozent der Teilnehmenden bei Wahlen und Abstimmungen geben ihre Stimme brieflich ab.

Allerdings gab es auch in der Schweiz lange Diskussionen über Sinn und Sicherheit der Briefwahl. Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 setzte sich zunächst die Wahl an der Urne gegen die Praxis der Wahl- bzw. Abstimmungsversammlungen durch. Nach zwei gescheiterten Versuchen 1936 und 1947 wurde 1967 die briefliche Stimmabgabe erstmals in Ausnahmefällen für Kranke, Gebrechliche und ortsabwesende Personen erlaubt.[2] Mit der Einführung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte 1978 genügte für die briefliche Stimmabgabe ein einfacher Antrag, eine Begründung war nicht mehr nötig. Von da war es kein grosser Schritt mehr zur heutigen Regelung. National- und Ständerat machten 1990 mit der Annahme zweier Motionen den Weg dazu frei.

Die briefliche Stimmabgabe geniesst heute eine hohe Akzeptanz – auch wenn immer wieder Fälle von Manipulationen ans Licht kommen. So flog bei den Wahlen 2017 im Wallis ein SVP-Anhänger auf, der über 100 Wahlkuverts aus Briefkästen gefischt und die Zettel selber ausgefüllt hatte. Grössere Manipulationen dieser Art fliegen aber schnell auf. Potenziell grössere Verschiebungen sind durch Unregelmässigkeiten im Stimmbüro möglich, wie es sie bei den Grossratswahlen im Kanton Thurgau gab. Dieses Problem betrifft dann aber nicht primär den brieflichen Stimmkanal.

Eine Schwäche bei der brieflichen Abstimmung ist, dass das Stimmgeheimnis nicht garantiert werden kann. Es besteht die Möglichkeit, dass Bürger ihren Stimmzettel jemandem zeigen, bevor sie ihn abschicken, oder dass er gar von einer anderen Person ausgefüllt wird. Auch dieses Problem ist allerdings nicht auf diesen Stimmkanal beschränkt, denn auch wer an der Urne abstimmt, füllt seinen Stimmzettel in der Regel zu Hause aus. Hier besteht ein wesentlicher Unterschied zu den USA, wo man seine Stimme traditionell in einer Kabine im Wahllokal abgibt.[3]

Drei Millionen illegale Stimmen?

Was die Sicherheit betrifft, gibt es in den USA keine Hinweise auf grossflächige Manipulationen durch die Briefwahl. Eine Datenbank von News21 listet 491 Fälle von Fälschungen zwischen 2000 und 2012 auf, dies bei mehreren Milliarden abgegebenen Stimmen. Dafür, dass drei Millionen briefliche Stimmen illegal abgegeben werden können, wie dies Trump nach den Wahlen 2016 vermutete, gibt es keinerlei Anhaltspunkte. Tatsächlich dürfte die Zahl der Wahlberechtigten, die an den Hürden zur Stimmabgabe scheitern – insbesondere wenn sie die Dokumente nicht haben, die für den Eintrag ins Wählerregister erforderlich sind –, ungleich höher sein als die Zahl jener, die nur schon versuchen, illegal eine Stimme abzugeben.

Das alles legt nahe, dass der Streit um die Briefwahl in den USA weniger mit der Briefwahl an sich zu tun hat als mit den Wahlen im Allgemeinen. Der Konflikt um den Wahlmodus ist eingebettet in eine grössere Debatte darüber, wer unter welchen Bedingungen wie wählen kann. Keine Demokratie verbringt mehr Zeit mit politischem und juristischem Seilziehen darüber, wie leicht oder schwer der Eintrag ins Wahlregister sein soll, wie die USA. In kaum einem Land betreiben Parteien einen ähnlichen Aufwand, Wahlkreise so zu ziehen, dass das Stimmengewicht der Wähler der jeweils anderen Partei möglichst gering ist. Und kein Land hat eine ähnlich lange und traurige Geschichte von Massnahmen, um Minderheiten von der Ausübung ihrer politischen Rechte abzuhalten. Von teils stümperhafter Organisation, fehlendem Personal, veralteter und unsicherer Infrastruktur ganz zu schweigen.

Ja, die USA steuern auf massive Probleme am 3. November zu. Mit der Briefwahl haben sie aber herzlich wenig zu tun.

 


[1] Unter Pandemie-Bedingungen könnte sich dieses Muster allerdings ändern: Ältere Wähler könnten stärker geneigt sein, den Gang an die Urne zu vermeiden.

[2] Die Informationen dieses Absatzes stammen aus: Andreas Glaser und Clio Zubler (2020): «Briefliche und elektronische Wahl – Problemfelder des Wahlverfahrens in der Schweiz», in: Andreas Glaser und Lorenz Langer (Hrsg.): Das Parlamentswahlrecht als rechtsstaatliche Grundlage der Demokratie, Zürich/St. Gallen, S. 147-174.

[3] Zumindest theoretisch besteht die Möglichkeit auch in einigen Schweizer Kantonen, wobei sie in der Praxis selten genutzt wird.

Die Bündner Regierung stellt beim Wahlsystem Macht über Weitsicht

Graubünden braucht ein neues Wahlsystem. Der Vorschlag des Regierungsrats ist zwar im Interesse der dominierenden Parteien, aber kaum im Sinne der Bürger.

Ein Gastbeitrag von Clau Dermont[*], publiziert in der «Südostschweiz» vom 26. September 2020.

Die Bündner Regierung hat jüngst den mit Spannung erwarteten nächsten Schritt bei der Korrektur des Bündner Wahlsystems publiziert. Geworden ist es ein Rückschritt, der die Interessen der FDP, CVP und BDP schützt. Machtpolitisch ist klar, dass die Regierung so den Weg des geringsten Widerstands gewählt hat, denn die drei bürgerlichen Parteien haben im Grossen Rat eine satte Mehrheit (und vier von fünf Regierungssitzen). Ein neues Wahlsystem ohne mindestens eine dieser Parteien ist also nicht umsetzbar. Juristisch sind immer noch viele Fragen offen. Ob das vorgeschlagene Mischsystem mit Majorz und Proporz vom Bundesgericht akzeptiert wird, ist zumindest fraglich, wie die Regierung selbst auch schreibt.

Santa Maria in Calanca: die Leerstimmen-Hochburg des Bündner Majorzes (Foto: genevieve.bc)

 

Doch was sind die demokratischen Folgen? Das möchte ich in diesem Beitrag aufgreifen, um so zwischen den Zeilen des Modells E zu lesen, was die greifbaren Folgen für die Bevölkerung und ihre Vertretung in Chur sind. Als Grundlage dienen mir drei Stichworte und Kennzahlen.

Repräsentation: 39 vs. 74 Prozent

Die Regierung stützt mit dem Modell E unmissverständlich die Interessen der FDP, CVP und BDP. Diese drei Parteien haben bei den Nationalratswahlen 2019 einen Wähleranteil von gerade mal 39 Prozent erreicht. Im Grossen Rat haben sie aber 89 von 120 Sitzen, also 74 Prozent. Kein anderer Kanton hat so eine deutliche Verzerrung zwischen dem proportionalen Resultat der Nationalratswahlen und der Vertretung im Parlament – dank dem heutigen Majorzsystem. Diese Machtbasis wollen diese Parteien verteidigen, folglich sträuben sie sich gegen ein repräsentativeres System, wie beispielsweise das Modell C mit Doppelproporz.

Erschwerend für die Repräsentativität des Grossen Rates kommt hinzu, dass die Auswahl in den Kreisen häufig sehr gering ist. In den kleinen Kreisen treten wenig Personen an, denn häufig haben nur eine oder zwei Parteien realistische Chancen auf eine Wahl. Wer nicht gerade die lokal dominierende CVP oder FDP wählen möchte, hat also kaum Auswahl. Eine tiefe Partizipation und ein hoher Leerstimmenanteil sind die Folge. So waren 2018 in Santa Maria in Calanca 38 Prozent der abgegebenen Wahlzettel leer. Diese Bündner Eigenart wird mit dem neuen System sogar gestärkt: Mittelgrosse Kreise werden weiter aufgespalten, was die Auswahl und politische Vielfalt weiter einschränken wird und das Repräsentationsdefizit weiter verschärft.

Fraktionsdisziplin: Höher als im Nationalrat

Begründet wird dies mit dem Bündner Bonmot «Köpfe statt Parteien». Doch eine Auswertung des Abstimmungsverhaltens im Grossen Rat im Vergleich zum Nationalrat zeigt, dass dies schlicht nicht die politische Realität widerspiegelt (siehe Grafik): Die Debatten und Entscheidungen im Bündner Grossen Rat werden von den Parteien geprägt. Die Fraktionsdisziplin, also die Geschlossenheit innerhalb der Parteien, ist sogar grösser als im Nationalrat, der nach Proporz gewählt wird und stark polarisiert ist. Die FDP kommt im Nationalrat auf einen Geschlossenheitswert von 85 (auf einer Skala von 0 bis 100), im Grossen Rat sogar auf 91 Punkte. Die Idee hinter einer Majorzwahl – unabhängige Personen zu wählen, welche dann die lokalen Interessen unabhängig von Ideologien vertreten – ist in der Bündner Politik also ein Hauch vergangener Zeiten.

Grafik: Die Geschlossenheit der Fraktionen im Grossen Rat und im Nationalrat im Vergleich. Je näher der Wert an 100 ist, desto geschlossener stimmen die Fraktionsmitglieder, je tiefer der Wert, desto mehr Abweichungen gibt es. Lesebeispiel: die FDP stimmt im Grossen Rat häufiger geschlossen als im Nationalrat.

 

Anzahl Kreise: Make Graubünden great again?

Zudem bedingt das vorgeschlagene System, dass die Kreise regelmässig an die Entwicklung in Graubünden angepasst werden, wenn ein Gebiet zu wenig oder zu viel Einwohnerinnen und Einwohner hat oder Gemeinden fusioniert werden. Diese Wahlkreisarithmetik kennen wir zur Genüge aus den USA als «Gerrymandering». Dort werden diese Anpassungen von der Mehrheitspartei regelmässig genutzt, um die eigene Macht zu zementieren und Grenzen willkürlich so zu ziehen, dass genehme Mehrheiten entstehen. Geführt hat dies zu einer tief gespaltenen Gesellschaft, welche erbittert streitet.

Schliesslich scheinen – ohne historisch gewachsene Kreise, ohne klare Regeln für Grenzen – die Wahlkreise auch willkürlich. Wieso wählt Ilanz/Glion mit Obersaxen Mundaun, statt mit Schluein und Sagogn? Wieso wählt Untervaz im Kreis Fünf Dörfer im Proporz, die grössere Gemeinde Domat/Ems aber neu als eigener Wahlkreis im Majorz? Wie werden neue Grenzen innerhalb einer Gemeinde erschaffen, wie beispielsweise in Davos? Die Folge ist eine ewige Debatte nach amerikanischem Vorbild über Struktur statt über Inhalte und die Zukunft Graubündens. Heute 39 Kreise, bei den nächsten Wahlen dann 43, später vielleicht 44, 45, 46 – die Strukturen werden zersplittert und Gebietsreform sowie Gemeindefusionen rückgängig gemacht.

Verpasste Chance für Ruhe

Für die Regierung ist es opportun, dem Wunsch der drei grossen Grossratsparteien zu folgen. Ob dadurch der Sache gedient ist, wird sich herausstellen. Denn ein Modell E wird es schwer haben. Gerade in der Volksabstimmung, wo enttäusche Proporzbefürworterinnen und -befürworter gemeinsam mit den betroffenen Gemeinden die realistische Chance haben, ein solches System an der Urne abzulehnen. Auch wenn die Vorlage angenommen wird, drohen Beschwerden vor Bundesgericht und dauernde Diskussionen über die «richtigen» Wahlkreise. Ruhe wird so nicht einkehren.

Dabei hätte die Regierung die Chance gehabt, die Diskussion um das Bündner Wahlsystem mittelfristig zu lösen: Indem sie ein Modell wählt, das repräsentativer ist, das nicht nur einseitig die geografische Vielfalt gewährleistet, das die demokratische Auswahl und Beteiligung fördert, das der politischen Realität der Arbeit im Grossen Rat entspricht und das nicht alle paar Jahre angepasst werden muss.

Nach der Regierung ist jetzt der Grosse Rat dran. Dieser hat die Chance, mutiger zu sein und Korrekturen anzubringen. Gerade «Die Mitte» könnte sich hier positionieren und neue Wege gehen. So liesse sich ein System finden, das in der Volksabstimmung eine Chance hat – und Graubünden könnte im Jahr 2022 ein repräsentatives Parlament wählen.

 

Die Modelle im Detail
Für das neue Wahlsystem Graubündens hat die Regierung mehrere Varianten prüfen lassen. Drei Modelle hat sie schliesslich in die Vernehmlassung geschickt. Hatte sie bei der Eröffnung der Vernehmlassung noch ein Doppelproporz (Modell C) vorgeschlagen, so ist sie bei der finalen Botschaft schliesslich auf das Modell E, ein Mischsystem zwischen Majorz und Proporz eingeschwenkt. Als dritte Option wäre ein vollständiger Majorz zur Debatte gestanden. Die drei Modelle im Überblick:

– Das Modell E (Mischsystem) unterbreitet die Regierung dem Grossen Rat. In der Vernehmlassung haben sich insbesondere die FDP, CVP und BDP für diese Variante ausgesprochen. In diesem Modell wird, wo möglich, weiter im Majorz gewählt. Wo nötig wird im Proporz gewählt. Dabei sind einige Wahlkreisanpassungen nötig: Die Kreise Avers und Rheinwald werden zusammengelegt (da der Wahlkreis Avers zu klein ist für einen eigenen Sitz), die Wahlkreise Rhäzüns, Ilanz, Oberengadin und Davos werden in kleinere Wahlkreise aufgespalten, da sie zu klein für einen isolierten Proporz sind. In Davos wird dabei die Gemeinde in drei einzelne Wahlkreise aufgespalten. Die Wahlkreise Chur und Fünf Dörfer sind gross genug für einen isolierten Proporz (nach Vorlage der Nationalratswahlen, ohne Listenverbindungen) und wählen neu im Proporz. Das Modell verlangt regelmässige Anpassungen der Wahlkreise, beispielsweise in naher Zukunft die Aufspaltung des Kreis Trins, oder bei Gemeindefusionen.

– Das Modell C (kantonsweiter Doppelproporz) war die Variante, welche die Regierung zu Beginn der Vernehmlassung unterstützt hatte. Für dieses Modell sprechen sich SP, SVP, GLP und Grüne aus, sowie einige betroffene Regionen und Gemeinden, welche im Modell E von Wahlkreisaufteilungen betroffen wären. In diesem Modell werden die heutigen 39 Wahlkreise grösstenteils beibehalten. Die Sitze werden kantonsweit in einem Doppelproporz verteilt. Die teils sehr kleinen Kreise würden wohl zu einigen gegenläufigen Sitzverschiebungen führen und die Kleinräumigkeit würde die Auswahl weiterhin klein halten. Alternativ wären auch die 11 Regionen als Wahlkreise möglich, welche bei der Gebietsreform die ehemaligen Kreise als Gebietskörperschaften abgelöst haben (Bezirksstufe).

– Das Modell A (Majorzsystem) wäre die kleinste Anpassung im Vergleich zum heutigen Wahlsystem, stösst aber auf viel Kritik. Zu kleine Kreise (Avers, eventuell auch Belfort und Alvaschein) werden mit grösseren zusammengelegt. Zu grosse Kreise (in welchen 59 der 120 Sitze im Grossen Rat gewählt werden) werden aufgespalten, sodass die Kreise weniger als 7000 Personen umfassen. Dadurch werden die Gemeinden Chur, Davos und Igis-Landquart in mehrere Kreise aufgespalten, Chur sogar in 7 Wahlkreise.

 


[*] Clau Dermont ist Politikwissenschaftler und Experte für die Politik des Kantons Graubünden. Er betreibt die Webseite grwatch.ch, welche das Stimmverhalten des Bündner Grossen Rates aufarbeitet und in zugänglicher Form publiziert.

Verblichene Grandeur in Frankreichs Parlament

Der Begriff Parlament stammt vom französischen «parler». Tatsächlich beschränkt sich die Assemblée Nationale in Paris vor allem aufs Reden, angesichts der Dominanz des Präsidenten im politischen System Frankreichs.

Es ist eine vertraute Runde, die sich an diesem Montagnachmittag in der Assemblée Nationale in Paris zusammengefunden hat. Nur etwas mehr als ein Dutzend Abgeordnete sind präsent. Nachdem sie ihre jeweils fünf Minuten Redezeit gebraucht haben, verschwinden viele wieder oder vertreiben sich die Zeit mit Zwischenrufen an die Adresse gegnerischer Politiker beziehungsweise begeistertem Beklatschen von Parteikollegen (übrigens alles fein säuberlich dokumentiert im Protokoll).

Assemblée Nationale, Palais Bourbon, Paris
Baujahr 1728
Legislatives System bikameral
Sitze 577
Wahlsystem Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit zwei Wahlgängen
Wahlkreise 577
Legislaturperiode 5 Jahre
Parteien 17 (8 Fraktionen)

Man will es ihnen nicht verübeln: Es geht um wenig an diesem Tag im April 2019. Die Debatte ist «nur» eine Aussprache zur Industriepolitik; Entscheide fällt das Parlament keine. Und offenbar kann man es den Vollzeitpolitikern in der Assemblée Nationale nicht zumuten, dass sie den Sitzungen, für die sie bezahlt werden, auch wirklich beiwohnen.

Pioniere des Halbkreises

Die magere Präsenz im Innern steht im Kontrast zum äusserlichen Eindruck des Gebäudes. Beim Besuch des Palais Bourbon sticht zunächst die Nordfassade ins Auge. Hinter einer Baustellenabsperrung wachsen zwölf schlichte Säulen in die Höhe, auf denen ein Relief ruht; in der Mitte thront La France als Figur, flankiert von der Kraft und der Gerechtigkeit. Der Palast war einst für Prinzessin Louise-Françoise de Bourbon, Tochter von Louis XIV., gebaut worden. Neben dem gigantischen Louvre, dem weitläufigen Jardin des Tuileries und dem imposanten Place de la Concorde, die sich in seiner unmittelbaren Nachbarschaft befinden, wirkt der Bau für Pariser Verhältnisse zwar eher bescheiden, aber das will in Frankreich nichts heissen.[1]

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Die Nordfassade des Palais Bourbon. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die Parlamentskammer ist eher klein und die Sitzreihen eher steil, was der Akustik entgegenkommt (und von den eifrigen Zwischenrufern dankbar ausgenutzt wird). Die Sitze sind in einem Halbkreis angeordnet, und das ist durchaus bemerkenswert – denn das französische Parlament war in den 1790er Jahren das erste überhaupt, das, inspiriert vom Amphitheater der Antike, eine solche Sitzordnung einführte (im Unterschied zu jener im Parliament of Westminster, wo sich Regierungs- und Oppositionsvertreter frontal gegenübersitzen). Die heutige Kammer, im Rot der Revolution gehalten, stammt aus der Zeit der Juli-Monarchie. Hinter dem Rednerpult finden sich wiederum einige Symbole der Republik: Oben sind Allegorien der Freiheit, der Ordnung, der Eloquenz, der Vorsicht in der Wand angebracht, darunter – wieder – solche der Gerechtigkeit und der Kraft. Und zwischen all dem die Philosophie: Ein Wandteppich zeigt das bekannte Bild «Die Schule von Athen».

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Das Innere des Unterhauses. (Foto: Assemblée Nationale)

 

Insgesamt macht der Palais Bourbon, wenn er auch nicht ganz so prunkvoll ist wie der Palais de l’Élysée, der Sitz des Präsidenten, einen imposanten Eindruck. Er passt damit zum Selbstbild der «Grande Nation». Auch wenn dieses Selbstbild der Realität in jüngerer Zeit nicht immer ganz gerecht wird.

Grosser Staat

Im Parlament wird der Anspruch der Grandeur gleichwohl deutlich, so auch in der Debatte über die Industriepolitik. Fast alle fordern in der einen oder anderen Form eine grössere Rolle des Staates – der bereits heute 56 Prozent des Bruttoinlandprodukts abschöpft – in der Wirtschaft. Diese oder jene Arbeitsplätze soll er retten, diese oder jenes Unternehmen unterstützen oder kaufen. Ob solche Übungen wirklich die oberste Priorität eines Staates sein sollten, der seit 1974 keinen positiven Rechnungsabschluss mehr erzielen konnte, wird von niemandem grundsätzlich in Frage gestellt. Erst recht nicht nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie.

Diese Ansprüche, die Vorstellung eines grossen Frankreichs sind vielleicht auch die Erklärung für das Hadern der Franzosen mit ihrer Politik. Auch nachdem die Proteste der «gilets jaunes» abgeklungen sind, bleibt die Unzufriedenheit mit Präsident Macron hoch. Alles was er anpackt, so scheint es, ruft sogleich heftigen Widerstand in der Bevölkerung hervor. Dabei war er einst als grosser Hoffnungsträger gestartet nach dem Abgang des Sozialisten François Hollande, der noch unbeliebter war als der heutige Staatschef.

Vielleicht liegt es an einer grundsätzlichen Diskrepanz zwischen der Bevölkerung und den politischen und wirtschaftlichen Eliten. Fast alle, die in Frankreichs Politik etwas zu sagen haben, haben die École nationale d’administration absolviert. Nach dem Studium werden sie, oft ohne grosse Erfahrung, als Kandidaten in irgendeinem Wahlkreis aufgestellt, nicht selten in einer völlig anderen Gegend als ihrer Heimatregion. «Parachutage» nennt man das im Fachjargon der französischen Politik. Von dort folgt dann der Aufstieg auf der politischen Karriereleiter.

Macht und Ohnmacht des Präsidenten

Die Assemblée Nationale setzt sich aus insgesamt 577 Abgeordneten zusammen. Gewählt werden sie im Majorzverfahren in Einerwahlkreisen. Traditionell resultierte dieses Verfahren in zwei dominanten Parteien, dem Parti Socialiste (PS) und den Konservativen (die ihren Parteinamen alle paar Jahre wechseln, derzeit heissen sie Les Républicains). Davon ist heute aber wenig übrig. Bei den Wahlen 2017 sind die Traditionsparteien massiv geschrumpft (der PS von 280 auf 30 Sitze!). Die Mehrheit errang die Partei La République en Marche von Präsident Macron zusammen mit ihren Verbündeten. Daneben hat der rechtsextreme Front National (der inzwischen Rassemblement National heisst) dazugewonnen, auch wenn er sich nach wie vor schwertut mit dem Mehrheitswahlsystem.

Auf dem Papier ist Frankreich eine semipräsidentielle Demokratie, das heisst, dass das Parlament ein gewisses Gegengewicht bildet zum Präsidenten. Weil allerdings seit dem Jahr 2000 die Assemblée National unmittelbar nach den Präsidentschaftswahlen gewählt wird, holt die Partei des Staatschefs üblicherweise auch gleich die Mehrheit im Parlament.[2] So hat der Präsident in der Praxis einen sehr viel grösseren Einfluss, als es seinen Kompetenzen auf dem Papier entsprechen würde.

Kein Staatsoberhaupt in der EU ist mächtiger als der französische Präsident. Das dürfte auch mit der politischen Kultur Frankreichs und ihrer Vorliebe für starke Figuren wie de Gaulle oder Mitterrand zu tun haben. In der jüngeren Vergangenheit produzierte das System aber eher Präsidenten, die zwar stark auftreten, mit ihrer Politik aber ohnmächtig wirken, wie Macron, Hollande oder zuvor Sarkozy.

Es scheint, dass die Repräsentativität des politischen Systems verloren gegangen ist. Bei den letzten Präsidentschaftswahlen holte der spätere Sieger im ersten Wahlgang nur gerade 24 Prozent der Stimmen. Das vom Mehrheitswahlsystem anvisierte klare Mandat liefern Wahlen kaum mehr. Unter diesem Gesichtspunkt scheint die starke Konzentration der Macht auf eine Person umso problematischer. Zumal sich spiegelbildlich zur Macht auch der Widerstand auf eine Person fokussiert, wie die Proteste der «gilets jaunes» wie auch die Kommunalwahlen Ende Juni gezeigt haben.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Parliamenthopping», in der Napoleon’s Nightmare Parlamente rund um die Welt porträtiert.

 


[1] Das Oberhaus, der Sénat, tagt im Palais du Luxembourg etwas weiter südöstlich.

[2] Früher kam es demgegenüber regelmässig vor, dass der Premierminister und der Präsident aus unterschiedlichen politischen Lagern stammten («cohabitation»).