Aufseher im Nebenamt

Die Parlamentarier haben zwar ein griffiges Instrumentarium für die Oberaufsicht über Bundesrat und Verwaltung. Oft fehlen ihnen aber die Ressourcen, um dieses tatsächlich zu nutzen.

Publiziert im «Schweizer Monat» März 2022.

Auf kommunaler Ebene ist die Kontrolle des Gemeinderats unmittelbar erlebbar – anlässlich der regelmässig stattfindenden Gemeindeversammlung. Hier können Stimmberechtigte ihrer Lokalregierung Fragen stellen zu hängigen Projekten, Kritik an der Geschäftsführung üben, Budgetpositionen streichen oder Verbesserungsvorschläge skizzieren. Auf Bundesebene ist demgegenüber die Verwaltung für den gemeinen Bürger weit entfernt, unnahbar und opak, und damit auch kaum einer Kontrolle durch ihn zugänglich. Hier springt die Bundesversammlung ein als oberste Behörde im Bund, der – nebst der Gesetzgebungs- und Wahlfunktion – die Oberaufsicht über die Regierung und die komplette Bundesverwaltung obliegt. Diese Funktion ist ein wichtiges Element der gegenseitigen Gewaltenhemmung. Welche Instrumente, Kompetenzen und Organe stehen Nationalrat und Ständerat konkret zur Verfügung? Und werden diese sinnvoll genutzt?

Aufseher an der Arbeit? (Foto: Christian Scheidegger)

 

Interpellation statt Telefon

Zunächst steht allen Parlamentarierinnen und Parlamentariern ein individuelles Informationsrecht gegenüber der Exekutive zur Verfügung, das sie mit der Interpellation und der Fragestunde einsetzen können. Im vergangenen Jahr wurden im Nationalrat und Ständerat 902 Interpellationen und 1254 Fragen im Rahmen der Fragestunde eingereicht. Der Bundesrat ist verpflichtet, die Antworten zügig zu liefern, womit aktuelle Probleme relativ schnell aufgegriffen werden können. Ein weiteres wichtiges, da ergebnisoffenes Instrument ist das Postulat, mit dem der Bundesrat zur Berichterstattung über ein spezifisches Thema oder heikle Vorkommnisse aufgefordert werden kann. Auf diese Weise werden jährlich grob 100 Berichte ausgelöst.

Diese Vorstossflut wird häufig kritisiert und den Urhebern andere Motive wie das Erheischen medialer Aufmerksamkeit unterstellt, schliesslich könnten die Ratsmitglieder ihre gewünschten Informationen auch oft direkt bei der zuständigen Verwaltungsstelle anfordern. Dieser Vorwurf verkennt einerseits, dass eine offizielle bundesrätliche Stellungnahme oder gar ein Bericht ein ganz anderes Gewicht hat als die telefonische Beantwortung durch eine Verwaltungsmitarbeiterin. Andererseits wird durch die Publizität von Anfrage und Antwort Öffentlichkeit geschaffen und Rechenschaft abgelegt. Gesamthaft ist die parlamentarische Kontrolle durch Vorstösse dennoch stark limitiert, da die Kontrollierte regelmässig das Amtsgeheimnis, andere überwiegende Interessen oder «laufende Arbeiten» vorschieben kann. Die häufig etwas verzettelten Parlamentarier lassen sich so meistens gut abwimmeln.

Kommission lädt Bundesräte vor

Tiefere Einsicht in den Verwaltungsapparat wird den parlamentarischen Sachkommissionen gewährt, so etwa der Sicherheitspolitischen Kommission (wenn sie das VBS und die Ruag unter die Lupe nimmt) oder der Urek (die sich um die Energieversorgung kümmert), denen hierfür Auskunfts- und Einsichtsrechte sowie Untersuchungsbefugnisse zustehen. Konkret fordern die Kommissionen häufig Berichte an, laden die Verantwortlichen sowie zuständigen Bundesräte vor, hören externe Expertinnen an und führen Augenscheine vor Ort durch. Die Erkenntnisse können in Empfehlungen zuhanden der Regierung münden, nötigenfalls aber auch in neue Vorstösse, wenn etwa gesetzgeberischer Handlungsbedarf geortet worden ist. Letztlich beschäftigen sich die «gewöhnlichen » Kommissionen aber nur nebenbei mit der Oberaufsicht, und auch sie sind weitgehend von den ihnen durch die Exekutive gewährten Informationen abhängig. Die Aufsicht erfolgt hier also nicht nur sehr punktuell, sondern zumeist auch erst nachträglich (statt begleitend) und ist damit eher schwach.

Detailliertere Einsichtsrechte kommen den Aufsichtskommissionen zuteil, insbesondere den zwei Geschäfts prüfungskommissionen (GPK) und den zwei Finanzkommissionen (FK) der beiden Kammern. Die GPK üben die ständige Oberaufsicht aus über die Geschäftsführung des Bundesrats, der Bundesverwaltung und anderer Träger von Aufgaben des Bundes. Hierzu obliegt ihnen traditionellerweise die Prüfung und Vorbereitung der Geschäftsberichte der Bundesbehörden zuhanden des Plenums, sie führen aber auch schwerpunktmässige Inspektionen durch. Sie erhalten Einblick in Unterlagen, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesrats dienen, etwa in die Mitberichte der Departemente. Wollen die GPK fehlbare beaufsichtigte Organe zur Remedur auffordern, so stehen ihnen politische Mittel zur Verfügung: Die GPK schliessen ihre Untersuchungen meistens mit einem öffentlichen Bericht ab, der Empfehlungen zuhanden des Bundesrats enthält. Jener muss zu den Verbesserungsvorschlägen Stellung nehmen, wodurch er zur Rechenschaft über seine Tätigkeiten verpflichtet wird.

Es erscheint jedoch äusserst fraglich, ob die «Miliz»- Parlamentarier, die in den Aufsichtskommissionen einsitzen, überhaupt die notwendigen Ressourcen – insbesondere Zeit und breites Fachwissen – aufbringen, die zahlreichen an sie herangetragenen Akten, Berichte und Studien vertieft zu lesen, zu hinterfragen und nachzuhaken, um gegebenenfalls nötige Korrekturen oder Verbesserungsmassnahmen zu veranlassen. Hält man sich vor Augen, dass etwa die Mitglieder der ständerätlichen GPK noch in vier weiteren, also in total je fünf (!) Parlamentskommissionen einsitzen, kann für die Aufsichtsfunktion von vornherein nur wenig Zeit übrigbleiben. Erstaunlich ist in dieser Hinsicht auch, dass derzeit sogar zwei vielbeschäftigte Parteipräsidenten – von der SVP und der FDP – in der GPK sitzen. Höchst fragwürdig mutet überdies an, wenn solche Parteipräsidenten gar noch zusätzlich jene FK- oder GPK-Subkommission präsidieren, die just «ihre eigene» Bundesrätin beziehungsweise Bundesrat beaufsichtigen sollte.

Einblick in Bundesratsprotokolle

An der Spitze der kaskadenhaften Ordnung der Informationsrechte stehen die Delegationen der GPK und FK, die Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) und die Finanzdelegation (FinDel), denen ein unbeschränktes verfassungsunmittelbares Informationsrecht zusteht, wobei die GPDel primär für den Staatsschutz und die Nachrichtendienste zuständig ist. Ihnen dürfen keinerlei Informationen aus dem Zuständigkeitsbereich der kontrollierten Organe vorenthalten werden, womit sie selbst Einblick in die Bundesratsprotokolle und andere hochsensible Akten erhalten. Fachliche, wissenschaftliche Unterstützung erhalten die GPK von der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK), die in ihrem Auftrag Aufgabenüberprüfungen und Evaluationen durchführt. Aktuelle Studien untersuchen so unterschiedliche Bereiche wie die Offset-Geschäfte, die Covid-Kurzarbeitsentschädigung oder den Grundwasserschutz.

In seltenen, ausserordentlichen Fällen kann die Bundesversammlung überdies eine Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) einsetzen, um «Vorkommnisse von grosser Tragweite» abzuklären. Dieses schillerndste aller Kontrollorgane hat zwar ebenfalls weitreichendste Kompetenzen und nötigenfalls gut ausgestattete personelle Ressourcen, ist aber ausschliesslich zur Klärung einer klar umrissenen Problematik befugt. Eine PUK wird im politischen Alltag häufig gefordert, aber praktisch nie eingesetzt, die letzte (zur Pensionskasse des Bundes) datiert von 1995.

Wie ist nun die Kontrolle über die Bundesverwaltung durch das Parlament in der gelebten Praxis gesamthaft zu bewerten? Es sind unterschiedliche Tendenzen auszumachen: Einerseits überrascht, wie viele institutionelle Akteure alleine des Parlaments parallel mit der Aufsicht, Kontrolle und Evaluation des Verwaltungshandelns betraut sind. Die Koordination ist anspruchsvoll und könnte womöglich noch verbessert werden, um etwaige Doppelspurigkeiten zu verhindern. Noch mehr Aufsichtsorgane, wie sie gerade seit der Pandemie gefordert werden, sind nicht nötig. Auch sind heute die rechtlichen Rahmenbedingungen und Einsichtsrechte griffig genug.

Dem Verfassungsauftrag («Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht aus über den Bundesrat und die Bundesverwaltung », Art. 169 BV) kommen die Volksvertreter aber kaum nach, denn faktisch sind es nicht sie, die die Kontrolle ausüben. Zumindest wäre eine umfassendere politische Verwertung der Resultate der Oberaufsichtstätigkeit angezeigt. Auch das wachsende Übergewicht von Regierung und Verwaltung gegenüber der Legislative verlangt nach einer Stärkung der Aufsicht.

Wenigstens die GPK-Mitglieder sollten sich daher exklusiv auf diese Funktion konzentrieren und vom Einsitz in anderen Kommissionen ausgeschlossen werden, so wie dies von städtischen Parlamenten bekannt ist. Kompensiert werden könnte dies, indem die GPK-Mitglieder Sukkurs von persönlichen Mitarbeitern erhielten, die sie in der Aufsicht unterstützen.

Napoleon’s Nightmare-Buchempfehlungen 2021

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» empfiehlt ein gutes Dutzend Neuerscheinungen aus dem vergangenen Jahr. Die Themen beschlagen das Frauenstimmrecht, Abstimmungsplakate, eine Aussensicht auf die Schweiz, den Föderalismus, Amerika, Bürgerpflichten sowie neue Grundrechte.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

 

Conradin Cramer: In die Politik gehen – Tipps für den Nachwuchs (NZZ Libro)
Autobiografisches? Ratgeberliteratur? Jugendbuch? Organisation und Kommunikation? Selbstreflexion? Baselstädtische Lokalpolitik? Oder gar Humoristisches? – Conradin Cramers Neuerscheinung «In die Politik gehen» wäre in keiner dieser Abteilungen der Buchhaltung falsch einsortiert. Die «Tipps für den Nachwuchs» des Basler Regierungsrats (Liberal-Demokratische Partei, LDP) und Juristen sind eine äusserst anregende, unterhaltsame und lehrreiche Innensicht eines erfolgreichen Politikers, die letztlich den politischen Nachwuchs motivieren und begleiten will, in die Politik einzusteigen. «Es ist das Buch, dass ich vor 20 Jahren gerne gelesen hätte. Es enthält praktische Überlegungen eines Praktikers, nicht mehr und nicht weniger.»

Cramer beginnt bei der Suche nach der richtigen Partei, wobei er keiner Kleinpartei beitreten würde, sondern eine der sechs grössten (Bundesratsparteien plus Grüne/GLP) empfiehlt – der langfristigen Karriere zuliebe. Als Königsweg in die Politik skizziert er die klassische Ochsentour, so wie er als 20-Jähriger im Einwohnerrat Riehen BS begann, um später via Grosser Rat in die Kantonsregierung emporzusteigen. Politik ist Kommunikation: Daher werden natürlich Themen wie Social Media, Reden, Podiumsdiskussionen, Auftrittskompetenz, Interviews, Wahlkampf, Umgang mit Kritik usw. anschaulich abgehandelt. Hier überrascht Cramer immer wieder mit geradezu entwaffnender Ehrlichkeit. Etwa, wenn er einräumt, sich Namen schlecht merken zu können und daher mittels einer Handy-App sein Namensgedächtnis schärft. Oder wie seine Zeit während – manchmal vielleicht öden – Repräsentationspflichten effizient nutzt: Cramer nimmt «Probleme» mit an Veranstaltungen, denen er sich gedanklich widmen kann, während er äusserlich etwa einer Aufführung lauscht. Den schrillen Klang der in Basel beliebten Piccoloflöten mag der Erziehungsdirektor übrigens gar nicht – und hat deshalb stets Ohrstöpsel griffbereit. So offen gab sich ein hiesiger, zumal amtierender Exekutivpolitiker wohl noch nie.

Ein wenig aufgesetzt wirken einzig Cramers Bemühungen, das Buch gleich für den gesamten deutschsprachigen Raum anzupreisen, indem nebst Beispielen aus der Schweiz regelmässig auch ein gekünstelter Blick nach Deutschland (und selten nach Österreich) geworfen wird. Abgesehen hiervon ist das süffig verfasste Buch tatsächlich jedermann ans Herz gelegt, der mit dem Gang in die Politik liebäugelt – sei es für die lokale Schulpflege, den Kantonsrat oder gar höhere Weihen. Apropos, Basel-Stadt hat seit fast 50 Jahren keinen Bundesrat mehr!

Bettina Richter / Museum für Gestaltung Zürich (Hrsg.): Ja! Nein! Yes! No! – Swiss Posters for Democracy (Lars Müller)
Etwa die Hälfte aller Volksabstimmungen weltweit finden in der Schweiz statt. Diese Anomalie findet regelmässig unübersehbaren Niederschlag in unserem öffentlichen Raum, säumen, ja überwuchern doch in grob einem Drittel unserer Zeit zahlreiche Abstimmungsplakate dieser und jener Seite hiesige Strassenränder und Scheunentore. Viele dieser Plakate sind im Nu wieder vergessen, während sich einige geradezu ins kollektive Gedächtnis einbrennen und ikonografisch für eine bestimmte Partei oder Abstimmungsvorlage stehen. Prominentes und vielkopiertes Beispiel der letzteren Kategorie ist etwa das «Schäfchen-Plakat» zur Ausschaffungsinitiative (2010).

Das Museum für Gestaltung Zürich unterhält eine der weltweit umfangreichsten Plakatsammlungen, in welcher sich auch zahlreiche Abstimmungsplakate befinden. Bettina Richter, Kuratorin der Sammlung, hat sich der helvetischen «Bildergalerie der Strasse» angenommen und präsentiert 147 Plakatsujets, die in den vergangenen 100 Jahren eine nationale oder kantonale Abstimmungskampagne sekundierten. Einen Schwerpunkt setzt Richter beim aktuell omnipräsenten Thema «Frauenstimmrecht». Dieses Ansinnen gelangte im letzten Jahrhundert schliesslich nicht nur über 50-mal (!) an die kantonale oder nationale Urne, sie war von 1920 bis 1971 auch eine der umstrittensten Abstimmungsfragen. Einige dieser Abstimmungsplakate – vor allem seitens der Gegnerschaft– sind unterdessen gar als Ikonen der politischen Werbung bekannt, man denke nur an den überdimensionierten verwaisten Schnuller, auf dem eine eklige Fliege thront (1946).

Ergänzt wird der schön gestaltete Bilderband durch einen Essay von Historiker Jakob Tanner, der die Entstehung und Entwicklung des Kampagnenmittels politisches Plakat umreisst. Während sich das kommerzielle Plakat, ausgehend von Frankreich, um die Jahrhundertwende etablierte, wurde diese Kommunikationsform in der prekären Lage nach dem ersten Weltkrieg bald auch von den politischen Akteuren genutzt. Während damals oftmals Kunstschaffende und Autorendesigner für die Plakate zeichneten, die sich mit den politischen Botschaften unmittelbar identifizierten (Otto Baumberger, Hans Erni), wurden nach dem Zweiten Weltkrieg zusehends professionelle Grafikagenturen mit dem Design betraut. Und wie beurteilt die Herausgeberin die heutigen Affichen? «Neben vielen harmlosen, der Political Correctness verpflichteten Abstimmungsplakaten fallen im aktuellen Strassenbild jedoch auch Aushänge auf, die sich einer konsensorientierten Ästhetik verweigern und weiterhin politische Diskussionen auslösen.»

Clive H. Church & Randolph C. Head: Paradox Schweiz – Eine Aussensicht auf ihre Geschichte (Chronos)
Der Blick von aussen auf die Schweiz ist oft entweder von Romantik oder von Spott geprägt. Das hat wohl auch mit dem fehlenden historischen Verständnis zu tun. Der britische Historiker Clive Church und sein US-amerikanischer Kollege Randolph Head haben hier eine Lücke gefüllt und 2013 eine umfassende Geschichte der Schweiz in englischer Sprache publiziert. Nun ist das Werk in deutscher Übersetzung erschienen – ein Blick von aussen für Einheimische sozusagen. Dessen Funktion ist natürlich eine andere als jene des Originals, da es an deutschsprachigen Darstellungen der Schweizer Geschichte nicht fehlt. Hingegen vermögen die beiden Historiker als Aussenstehende eine andere Perspektive einzubringen.

In «Paradox Schweiz» zeichnen sie das Bild eines Landes, das sich seiner Besonderheit bewusst und zugleich stark in die Entwicklungen in Europa eingebunden ist. Natürlich wird die historische Einordnung umso schwieriger, je näher man an die Gegenwart rückt; ob die «ausgesprochen unschlüssige Haltung», die Church und Head der Schweiz attestieren, nicht auch ein bewusstes Abwägen, eine Balance zwischen Offenheit und Eigenständigkeit zum Ausdruck bringt, werden künftige Generationen besser beantworten können.

Urs Altermatt: Der lange Weg zum historischen Kompromiss – Der schweizerische Bundesrat 1874–1900. Referendumsstürme, Ministeranarchie, Unglücksfälle (NZZ Libro)
Die Konkordanz wird oft als ein zentraler Baustein des Erfolgs und der Stabilität der Schweiz angesehen. Vergessen geht dabei gerne, dass das konsensorientierte Regierungssystem nicht einfach in Stein gemeisselt ist, sondern sich in langwierigen Konflikten und Aushandlungsprozessen entwickelt hat. Eine der wichtigsten Phasen steht im Fokus des zweiten Bands von Urs Altermatts Geschichte des Bundesrats: die Phase von der Verfassungsrevision 1874 bis zur Jahrhundertwende, mit der erstmaligen Wahl eines katholisch-konservativen Bundesrats 1891 als Höhepunkt.

Die detailreiche Analyse des Bundesratshistorikers bestätigt, dass die Volksrechte entscheidenden Einfluss hatten, indem die Opposition den freisinnig dominierten Bundesrat mit Referenden immer wieder herausforderte und so schliesslich den «historischen Kompromiss» erzwang. Altermatt betont aber zugleich, dass auch der Freisinn keineswegs ein homogener Block war, sondern innerhalb der «freisinnigen Grossfamilie» teils erbitterte Machtkämpfe zwischen Radikalen, liberaler Mitte und Liberal-Konservativen tobten. Das Buch beleuchtet auch den Alltag der Bundesräte und schildert dabei immer wieder Überraschendes und Unterhaltsames. Es verdeutlicht dabei Kontinuitäten (z.B. wie sich das Kollegialitätsprinzip entwickelte) wie auch Unterschiede (z.B. die zum Teil sehr starke Stellung einzelner Bundesräte, die sich etwa darin zeigte, dass sie viel öfter als andere das Bundespräsidium übernahmen).

Alfonso C. Hophan: Die Verfassungsrevolution an der Glarner Landsgemeinde von 1836 – Ein Beitrag zur Glarner Demokratie- und Verfassungsgeschichte (Dike)
Die Liberalen haben im Zuge der Regeneration die überkommenen vormodernen Strukturen in der Schweiz überwunden und der freiheitlichen Demokratie zum Druckbruch verholfen. So lautet die «liberale Meistererzählung», die in der Geschichtsschreibung und der öffentlichen Wahrnehmung lange dominant war. Dass die Realität komplizierter war, zeigt Alfonso Hophan am Beispiel des Kantons Glarus. Dort beschloss die Landsgemeinde 1936 eine neue Verfassung, welche die weitgehende konfessionelle Trennung des Kantons aufhob und dafür individuelle Freiheitsrechte festschrieb. Der entscheidende Streitpunkt war damals, ob die Landsgemeinde überhaupt berechtigt war, die seit dem 16. Jahrhundert zwischen Katholiken und Reformierten geschlossenen Verträge einfach aufzuheben.

Hophan analysiert die Frage aus rechtshistorischer und rechtstheoretischer Sicht. Er kommt zum Schluss, dass die Annahme der neuen Verfassung gegen den Widerstand von Katholisch Glarus tatsächlich eine Revolution und nicht eine Revision darstellte – dass sie die damals geltenden Regeln also verletzte.

Darüber hinaus macht Hophan deutlich, dass die Landsgemeinde als Institution beibehalten wurde, das Demokratieverständnis dahinter aber nun ein grundlegend anderes war, ja, die Verfassung von 1936 «vielleicht den grössten» Schritt auf dem Weg von der vormodernen zur modernen Landsgemeindedemokratie darstellte. In diesem Sinn war die Glarner Verfassungsrevolution ein Vorbote der Bundesstaatsgründung zwölf Jahre später.

Jörg Paul Müller: Dialog als Lebensnerv der Demokratie – Vom Athen des Sokrates zur Politik der Gegenwart (Schwabe)
Das griechische Modell der Demokratie habe bisher keine vertiefte Beachtung gefunden. Weder die historische noch die heutige Staatsrechtswissenschaft und politische Theorie hätten sich hinreichend mit der Ausgestaltung, den Errungenschaften und Schwachstellen der frühen griechischen Demokratie auseinandergesetzt, so Jörg Paul Müller, emeritierter Professor für Verfassungs- und Völkerrecht sowie politische Philosophie an der Universität Bern. In seinem Essay «Dialog als Lebensnerv der Demokratie» fragt Müller daher, welche Erfahrungen der attischen Polis für die gegenwärtige Ausgestaltung und Praxis der Demokratie aufschlussreich sein könnten.

Die Probleme – damals wie heute – sind schnell verortet: autoritäre Strukturen, intransparente Machtansammlungen, geschickte Manipulation, ungleicher Zugang und insbesondere populistische Politiker, welche die echte Mitbestimmung der Bevölkerung verhinderten. Nachdem Müller die Grundzüge der griechischen Demokratie kurz umrissen hat, wendet er sich den beiden Philosophen Sokrates und Habermas und ihren jeweiligen Kommunikationslehren (Sokratisches Gespräch respektive Diskurstheorie) zu. Charakteristisch für das Sokratische Gespräch sei, dass es mit der Einsicht beginne, dass kein Mensch ein gesichertes, sprachlich fassbares und mitteilbares Wissen für die richtige Ordnung des gemeinsamen Lebens in der Polis besitze, das nicht hinterfragt werden könnte. Sowohl in der sokratischen Dialogpraxis (wie sie uns überliefert ist) wie in der modernen Diskurstheorie wird von den Gesprächsteilnehmern Aufgeschlossenheit und eine gegenseitige Anerkennung ihrer Gleichberechtigung erwartet, um daraus eine gemeinsame Problemsicht und rationale Basis für gemeinsames Handeln und politisches Wirken zu gewinnen. Gefordert seien da wie dort eine Fähigkeit und Bereitschaft, sowohl sich selbst einzubringen als auch die Perspektiven der anderen aufzunehmen und zu verstehen.

Demokratien, so Müller, seien Kulturleistungen, die sich durch eine hohe Fähigkeit und Bereitschaft von Bürgern wie Amtsträgerinnen zu Reflexion und Deliberation auszeichneten, zu Gespräch, Verständigung und Akzeptanz gemeinsamer Entscheidungen. Diese Befähigungen seien nicht selbstverständlich und nicht naturgegeben, sie müssten wie andere kulturelle Errungenschaften angeeignet, weitervermittelt, überdacht, erneuert und gepflegt werden. Doch solche Bedingungen stellten sich nicht von selber ein, sondern bedürften der Unterstützung durch gesellschaftliche und staatliche Kräfte. Dabei denkt Müller zu Recht an die Demokratiekompetenz durch politische Bildung, die selbst in der «Musterdemokratie» noch vielerorts ein Mauerblümchendasein fristet. – Müller versteht es, historische, (grund-)rechtliche, politologische, philosophische und kommunikationstheoretische Aspekte zu einer gut lesbaren, gehaltvollen und engagierten Schrift zu verweben.

Richard David Precht: Von der Pflicht – Eine Betrachtung (Goldmann)
Der Begriff der «Pflicht», so räumt Deutschlands bekanntester Philosoph Richard David Precht ein, fühlt sich an wie Zähneputzen, Spülen und Aufräumen – angestaubt, ein Wort gar aus einem anderen, dem «bürgerlichen» 19. Jahrhundert. Die Pandemie wirkt nun wie ein Brennglas auf unser heutiges Verhältnis zur Pflicht, dem Precht in seinen «Betrachtungen» nachgeht: Wie werden Rechte und Pflichten, seit jeher ein grosses Thema der Philosophie, heute wahrgenommen? Was denken Menschen, was ihnen zusteht, und worin sehen sie ihre staatsbürgerliche Pflicht? Wie gestaltet sich das Spannungsfeld von Pflicht und Recht, Gefahr und Massnahme, Leben und Tod? Und was verrät uns die Krise über den diesbezüglichen Zustand der Gesellschaft? Um sich den Antworten darauf zu nähern, wendet sich Precht der Philosophie der Pflicht zu, von Cicero über Kant bis Foucault und Böckenförde, rekapituliert die Entstehung des modernen Wohlfahrtsstaats, skizziert die Geschichte der Seuchenbekämpfung. Weiter weist er auf ein gewandeltes Grundrechtsverständnis hin. Galten die Grundrechte früher als Schutz des Individuums vor dem Staat, so trete im heutigen Vorsorgestaat eine zweite Verpflichtung hinzu: Die Bürger sollen nun zudem durch den Staat geschützt werden.

Warum aber tun sich viele Menschen mit ihren Pflichten so schwer? Unsere Gesellschaft sei darauf konditioniert, «Probleme durch Technik zu lösen», und nötige ihren Bürgern daher gemeinhin keine kollektiven Verhaltensänderungen ab. Ja man habe begonnen, den Staat als Dienstleister zu sehen und sich selbst als Kunden, der stets eines wolle: für sich selbst das Beste. «Tut der Staat nicht das, was ich von ihm erwarte, kündige ich meinen inneren Vertrag mit ihm und entpflichte mich vom Gemeinwohl.» Die Leistungen des Staates wurden selbstverständlich, die Anspruchshaltung des Bürgers auf freie Entfaltung höher und die Reizschwelle gegenüber empfundener Ungerechtigkeit niedriger.

Die Haltung, die wir im Umgang mit dem Virus einnehmen, sei keine reine Privatangelegenheit mehr. Die Abwehrreflexe und Entsolidarisierung, wie wir sie gerade bei den Massnahmengegnern erleben, seien Ausdruck eines befremdlichen Verhältnisses nicht weniger Menschen zum Thema Rechte und Pflichten. Der liberal-demokratische Staats habe «nicht nur das Recht, Regeln und Massnahmen zum Schutz von Millionen Schwacher und Gefährdeter zu verordnen, sondern – die Pflicht!» Es wäre jedoch ein Missverständnis, Pflichterfüllung mit Kritiklosigkeit und Konformismus gleichzusetzen. Jeder Staatsbürger habe das moralische Recht, ja sogar die moralische Pflicht, sich zu entpflichten, wenn die angewiesene Pflicht in staatliche Willkür, grosses Unrecht oder die Gefahr einer Tyrannis abgleite. Zuletzt wirft Precht den Vorschlag ein, zwei soziale Pflichtjahre für alle Bürger einzuführen, um den Bürger- und Gemeinsinn zu stärken. Ein soziales Pflichtjahr wäre für alle jungen Menschen nach dem Schulabgang zu leisten und ein zweites für alle Menschen im Renteneintrittsalter. Dadurch würde dem sozialen Frieden, der Toleranz, der Sinnstiftung, der Entlastung der Sozialausgaben und dem Verständnis der Generationen füreinander gedient.

Ferdinand von Schirach: Jeder Mensch (Luchterhand)
Der umtriebige deutsche Schriftsteller und Jurist Ferdinand von Schirach legt mit «Jeder Mensch» ein kleines, unscheinbares, gerade einmal 32 Seiten dünnes Büchlein vor. Zwischen den zwei Buchdeckeln wartet von Schirach aber keineswegs mit Belanglosem auf. Er will mit der Schrift die Saat einer – wie er selber einräumt – geradezu utopischen Idee streuen: Als 1776 die amerikanische Unabhängigkeitserklärung und 1789 die französische Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte proklamiert wurden, so wurde damit keineswegs beschreiben, was damals war, sondern allgemeingültige Grundrechte beschreiben, die erst grob zwei Jahrhunderte später mehr oder weniger entfaltet wurden.

Heute stünden wir jedoch vor ganz neuen Herausforderungen. Die damaligen Autoren und Unterzeichner der Menschenrechtserklärungen hätten das Internet und die Sozialen Medien nicht gekannt, nichts von der Globalisierung, den Algorithmen, der künstlichen Intelligenz oder dem Klimawandel gewusst. Die Gefahren, denen wir heute ausgesetzt sind, seien damals noch nicht einmal zu erahnen gewesen. Von Schirach entwirft daher flugs sechs neue Grundrechte, quasi eine «Grundrechte-Charta fürs 21. Jahrhundert», welche die tradierten Menschenrechte ergänzen und insbesondere die zukünftigen Risiken einhegen sollen. Ein Artikel will etwa der künstlichen Intelligenz wie folgt begegnen: «Jeder Mensch hat das Recht, dass ihn belastende Algorithmen transparent, überprüfbar und fair sind. Wesentliche Entscheidungen muss ein Mensch treffen.»

Wenngleich überzeugend motiviert, kommt der von Schirach’sche «Grundrechtskatalog 2.0» leider völlig unkommentiert daher. Dabei hätte doch interessiert, wieso er gerade diese neuen Rechte als die essenziellsten betrachtet, wie ihnen klarere Konturen verliehen werden und sie letztlich justiziabel ausgestaltet werden könnten. Doch – vielleicht gerade deshalb? – von Schirachs Saat ist derweil schon aufgegangen, er konnte damit in Deutschland eine Debatte auslösen. Und im neuen Koalitionsvertrag der «Ampel»-Regierung wurden die meisten seiner Menschenrechte aufgegriffen. Einzig Artikel 4 («Wahrheit») scheint zu visionär zu sein, ihn wollten die Politiker partout nicht übernehmen: «Jeder Mensch hat das Recht, dass Äusserungen von Amtsträgern der Wahrheit entsprechen.»

Harriet Taylor Mill: Zur Erteilung des Frauenwahlrechts (Limbus)
Während John Stuart Mill als einer der einflussreichsten und bekanntesten liberalen Denker des 19. Jahrhunderts gilt, dürfte seine Gemahlin Harriet Taylor Mill den wenigsten ein Begriff sein. Zu Unrecht, denn ihr Einfluss auf das Denken und Wirken ihres Ehemannes darf nicht unterschätzt werden: Unbestritten ist ihr Beitrag zum philosophischen Werk «On Liberty» (1859) ebenso wie ihr Einfluss auf den frühfeministischen Essay «The Subjection of Women» («Die Hörigkeit der Frau», 1869). John Stuart Mill verstand die gemeinsame wissenschaftliche Arbeit gar als «Fusion zweier Geister».

Harriet Taylor Mill, die keine höhere Ausbildung genoss, publizierte aber auch diverse eigene Texte, erst anonym, dann unter ihrem eigenen Namen. Ihr vielleicht wichtigster Essay, «The Enfranchisement of Women» von 1851, ist nun neu übersetzt und herausgegeben worden. Anlass waren damalige Versammlungen in den Vereinigten Staaten (Women’s Rights Conventions), die sich der Frauenfrage und der Gleichstellung annahmen, über die Taylor Mill berichtete. Interessant sind die bereits damals vorgebrachten Argumente gegen die Gleichstellung der Geschlechter in der Familie, Politik und Wirtschaft, die die radikal-liberale Frauenrechtlerin darauf mit Verve zerpflückt: die Unvereinbarkeit des aktiven Lebens mit Mutterschaft und Haushaltsführung, der «verhärtende Einfluss auf den Charakter» der Frau, die Erhöhung des bereits übermässigen Wettbewerbs- und Lohndrucks auf dem Arbeitsmarkt sowie das angeblich mangelnde Verlangen, ja gar die Ablehnung von Emanzipationsforderungen seitens der Frauen selber. Argumente also, die noch über 100 Jahre später zu hören sein sollen.

Taylor Mill indes war «fest davon überzeugt, dass die Aufteilung der Menschheit in zwei Gesellschaftsklassen – die eine dazu geboren, über die andere zu herrschen – ein uneingeschränkter Missstand ist.» Sie sei «eine Quelle der Pervertierung und Demoralisierung sowohl für die bevorzugte Klasse als auch für jene, auf deren Kosten sie bevorzugt wird.» Politische Erziehung tue Not, Gewohnheiten und Machtstrukturen müssten hinterfragt und aufgebrochen werden, um die Freiheit des Individuums zu gewährleisten und damit den Weg zu einer solidarischen Gemeinschaft zu ebnen. Das Gleichheitsprinzip zwischen Mann und Frau sei die Basis für soziale Entwicklung. – Informative Annotationen, ein Nachwort des Übersetzers sowie eine Zeittafel Taylor Mills Leben runden das schmale Büchlein ab.

Brigitte Studer / Judith Wyttenbach: Frauenstimmrecht – Historische und rechtliche Entwicklungen 1848 – 1971 (Hier und Jetzt)
Zum 50-jährigen Jubiläum der Einführung des Frauenstimmrechts auf Bundesebene sind 2021 zahlreiche Publikationen erschienen. So etwa der von den Politologinnen Marlène Gerber und Anja Heidelberger herausgegebene Sammelband über Frauenforderungen im Parlament oder die Studie von Werner Seitz zum Kampf um die politische Gleichstellung seit 1900. Die wohl umfassendste historische Untersuchung zum Thema stammt von der Historikerin Brigitte Studer und der Staats- und Völkerrechtlerin Judith Wyttenbach. In ihrem Werk zeichnen sie akribisch die politische Debatte ums Frauenstimmrecht seit 1848 nach, beleuchten die massgebenden Akteure sowie ihre Argumente und die Entwicklung des rechtlichen Rahmens.

Dabei zeigen sich viele überraschende und unterbeleuchtete Aspekte. Etwa, dass die Schweiz 1848 das Land mit den wohl am breitesten verteilten demokratischen Rechte in Europa war und die Diskussion über deren Ausdehnung auf die weibliche Hälfte der Bürgerschaft im gleichen Zeitraum aufkam wie in anderen Ländern des Kontinents – und sie dennoch als einer der letzten Staaten das Frauenstimmrecht einführte. Die Gründe dafür sind laut Studer und Wyttenbach vielfältig. Aufgrund der direkten Demokratie war die Hürde für die Einführung natürlich höher als in anderen Staaten. Doch es spielten auch soziale und politische Faktoren eine Rolle. So stellen die Autorinnen fest, dass im Verlauf des 20. Jahrhunderts das Frauenstimmrecht in der bürgerlichen Wählerschaft an Zuspruch gewann, während es in der nach links tendierenden Arbeiterschaft an Sukkurs verlor. Deutlich wird auch die Bedeutung der Rolle der politischen Eliten: Hätte sich der Bundesrat nicht erst Ende der 1960er Jahre klar zum Frauenstimmrecht bekannt, hätte sich dieses womöglich schon früher durchgesetzt.

Simon Geissbühler: Amerika – Die politische Idee (Stämpfli)
Europäer haben oft ein schizophrenes Verhältnis zu den USA. Zwar amüsieren wir uns gerne über die amerikanische Konsumsucht oder empören uns über die neueste Absurdität aus Washington. Zugleich übt die amerikanische Idee eine grosse Anziehungskraft auch diesseits des Atlantiks aus. Was aber ist die Essenz der amerikanischen Idee und welche Bedeutung hat sie heute? Simon Geissbühler geht in seinem Buch «Amerika. Die politische Idee» (die Selbstverständlichkeit, mit der die USA mit Amerika gleichgesetzt werden, hat vielleicht auch mit dieser Idee zu tun) diesen Fragen nach. Es ist kein wissenschaftliches Buch, sondern verbindet historische Erzählung mit persönlichen Eindrücken von Reisen und Gesprächen. Der Diplomat, der in den USA studiert und gearbeitet hat, sieht Freiheit, Individualismus, Gleichheit (der Ausgangsbedingungen, nicht der Ergebnisse) und Demokratie als Kern der amerikanischen Idee. Ihre Entstehung ist laut Geissbühler nur aus dem historischen Kontext zu erklären: aus Protestantismus und Aufklärung als geistigen Quellen, aber auch aus der Entwicklung ­einer Nation in einem kaum kontrollierten Gebiet und einer Gesellschaft ohne feudale Tradition. Interessant ist, dass auch die Kritik an den USA viel über die jeweiligen gesellschaftlichen Hintergründe aussagt. Während der Antiamerikanismus heute vor allem im linken Spektrum en vogue ist, waren es im 19. Jahrhundert vor allem Konservative, denen die radikale Auffassung von individueller Freiheit und Chancengleichheit suspekt war.

Idee und Realität klafften und klaffen in den USA immer wieder auseinander, sei es unter der Sklaverei oder in den herunter­gekommenen Industriegebieten, wo die Opioid-Krise für Stagnation und Hoffnungslosigkeit steht. Doch für Geissbühler haben die USA auch immer wieder den ­Optimismus und die Kraft zur Erneuerung bewiesen. Obwohl die amerikanische Idee in den letzten Jahren an Dynamik verloren hat, namentlich aufgrund gesellschaftlicher Spaltung und abnehmender sozialer Mobilität, mag er deshalb nicht in den Chor jener einstimmen, die den Niedergang der USA predigen. «Die Vitalität und Resilienz und der Optimismus Amerikas bleiben – trotz der realen Probleme und Herausforderungen – bewundernswert und ansteckend.»

Jürg Marcel Tiefenthal: «Vielfalt in der Einheit» am Ende? – Aktuelle Herausforderungen des schweizerischen Föderalismus (EIZ)
«Der Bund übernimmt nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen», verlangt Artikel 43a der Bundesverfassung seit geraumer Zeit, der damit das Föderalismus- und Subsidiaritätsprinzip umschreibt. Der Bund ist verpflichtet, den Kantonen ausreichend eigene Aufgaben zu belassen und einer schleichenden Aushöhlung der kantonalen Aufgabenverantwortung entgegenzuwirken. Doch in der gelebten Praxis werden diese Maximen oft ignoriert und verletzt, wie Staatsrechtler und Bundesverwaltungsrichter Jürg Marcel Tiefenthal in seinem anschaulichen Buch mit dem aufrüttelnden Titel «‹Vielfalt in der Einheit› am Ende?» anhand vier konkreter Bereiche darlegt.

Kompetenzielle Spannungs- und Konfliktfelder, die zwischen Bund und Kantonen zunehmend akzentuiert auftreten, ortet der Autor in so unterschiedlichen Materien wie der individuellen Prämienverbilligung, der Finanzierung der höheren Berufsbildung oder der territorialen bundesstaatliche Organisation (insbesondere Fusion und Abspaltung von Kantonen). Tiefenthal, Experte für Polizei- und Sicherheitsrecht, widmet der inneren Sicherheit ein besonders ausführliches Kapitel. Denn die kantonale Polizeihoheit, eigentlich eine klassische kantonale Domäne, ist bei genauerer Betrachtung unter starkem Druck. Die Gründe hierfür sind äusserst zahlreich und vielfältig: Zentralisierung polizeilicher Aufgaben (Staatsschutz, Nachrichtendienst, Informationssysteme), das Grenzwachtkorps, «Schengen», die extensive Auslegung der Kompetenzen von Militärpolizei und Zivilschutz, die Internationalisierung der polizeilichen Zusammenarbeit bis hin zur Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben durch Private. Akzentuiert werde das problematische «Outsourcing» dieser fundamentalen Staatsaufgabe durch die personellen Unterbestände vieler Polizeikorps.

Nebst der Internationalisierung und der Bundespolitik, die zusehends Kompetenzen an sich ziehe, sieht Tiefenthal aber interessanterweise noch einen weiteren Treiber der kontinuierlichen Aushöhlung des Föderalismus: Die Intensivierung und Institutionalisierung der interkantonalen Zusammenarbeit während der letzten rund 25 Jahren. Interkantonale Konkordate und Konferenzen hätten die Position der Kantone eigentlich stärken sollen, doch die Regierungen hätten sich nur ungenügend für ihre ureigenen Zuständigkeiten stark gemacht. Allzu oft hätten sich die politischen Verantwortungsträger in ihren Entscheidungen von praktischen Zweckmässigkeitsüberlegungen leiten lassen oder auf opportunistische Art gehandelt. – Der Föderalismus findet nur wenige engagierte Fürsprecher in der Wissenschaft (und das kantonale Pandemie-Management dürfte hieran kaum etwas geändert haben). Tiefenthal, der nebst juristischen Argumenten auch die politisch-ökonomische Föderalismusforschung berücksichtigt, legt gerade deshalb ein wichtiges und lesenswertes Plädoyer für die Revitalisierung des Föderalismus vor.

Kilian Meyer / Oliver Herrmann / Stefan Bilger (Hrsg.): Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege (EIZ)
Das Schaffhauser Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG) aus dem Jahr 1971 ist ein wenig in die Jahre gekommen. Dieses «Flickwerk» regelt das Verfahren und das Formelle vor den kommunalen und kantonalen Verwaltungsbehörden – von der Schulbehörde und der Steuerverwaltung bis hin zum Regierungsrat und dem Obergericht. Um das wichtige Verfahrensrecht dennoch heutigen Rechtsuchenden näherzubringen, haben die beiden Oberrichter Kilian Meyer und Oliver Herrmann sowie Staatsschreiber Stefan Bilger erstmals einen «Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege» herausgegeben. Während entsprechende Werke in grösseren Kantonen wie Zürich, Bern oder St. Gallen längst existieren, sind sie für Kleinkantone selten. Wie üblich in Gesetzeskommentaren wird Artikel für Artikel ausführlich erläutert, manchmal die Entstehungsgeschichte skizziert, die Auslegung durch die Gerichte beschrieben, Praxisfälle dokumentiert.

In einem Kleinkanton von einiger Relevanz sind etwa die Ausstandsgründe für Behördenmitglieder. So muss jemand das Entscheidorgan zu verlassen, wenn begründete Bedenken gegen seine Unbefangenheit sprechen. Persönliche Bekanntschaft («Facebook-Freundschaft» oder Duzen), nachbarschaftliche Beziehungen, regelmässige berufliche Kontakte oder das Tragen desselben Parteibuchs genügen hierzu allerdings noch nicht. Eine «Schaffhauser Spezialität» ist die Minderheitsmeinung: Normalerweise sprechen Gerichte in der Schweiz mit einer Stimme. Am Schaffhauser Obergericht dürfen jedoch abweichende Meinungen im Entscheid wiedergegeben werden, was auch einige Male im Jahr vorkomme und für Transparenz in der Rechtsprechung sorge. – Ein besonderes, schillerndes verwaltungsrechtliches Rechtsmittel stellt die abstrakte Normenkontrolle dar. Dank ihr können Betroffene direkt beim Obergericht verlangen, ein Erlass sei zu überprüfen, ob er dem übergeordneten Recht entspreche. Hierdurch können alle Normen der Gemeinden sowie kantonale Verordnungen (nicht aber Gesetze) einer Verfassungsgerichtsbarkeit unterzogen werden.

In den «Perspektiven der Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege» schliesslich blickt Kilian Meyer in die Zukunft und skizziert rechtspolitische Reformmöglichkeiten. So könnte das konsensuale Verwaltungshandeln gestärkt werden, indem vermehrt auch mündliche Verhandlungen durchgeführt würden. Andererseits könnte die Kommunikation von Verwaltung und Justiz verbessert werden, von der Publikation der Entscheide bis hin zu einer zugänglicheren Onlinegesetzessammlung. Einige weitere Postulate wie die Ombudsstelle als Vermittlungsstelle zwischen Bürgern und Behörden, die Meldestelle für Whistleblowing sowie die Digitalisierung der Justiz wurden bereits aufgegleist. Einzig das derzeit virulente Thema «Rechtsschutz in Krisenzeiten» wird erstaunlicherweise fast gänzlich ausgespart. – Hinsichtlich Zugänglichkeit und Transparenz beschreitet das gelungene Werk neue Wege: Als schweizweite Premiere wird erstmals ein Gesetzeskommentar nebst der gedruckten Variante auch «open access» publiziert (siehe auch: Von Ausstand bis Zustellung: Schaffhauser Verwaltungsverfahren neu kommentiert).

 

Siehe auch:

Napoleon’s Nightmare-Buchempfehlungen 2020
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2019
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2018
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2017
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2016
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2015

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

 

10 Jahre Napoleon’s Nightmare

Der Header diese Blogs in den Anfangszeiten ab 2011.

Faireres Ständemehr, verzerrende Wahlverfahren und Vielfalt bei den Regierungspräsidien: Das sind nur einige der Themen, die unser Blog im ersten Jahrzehnt seines Bestehens behandelt hat.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Je grösser die Wahlkreise, desto fairer die Sitzverteilung

Schon lange setzt sich dieser Blog für faire Wahlverfahren ein, die den Wählerwillen möglichst gut abbilden. Untermauert wird dies unter anderem mit dieser Analyse. Sie zeigt, dass Kantone, in denen die Sitze in grossen Wahlkreisen und möglichst proportional verteilt werden, geringere Verzerrungen bei der Sitzzuteilung aufweisen. Inzwischen haben mehrere Kantone ihre Wahlsysteme reformiert, so dass die Disproportionalität tiefer ausfallen dürfte. Bei den Nationalratswahlen mit den sehr kleinen Wahlkreisen und der Sitzverteilung nach Hagenbach-Bischoff bleiben die Verzerrungen hoch.

Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen

Das Ständemehr ist jüngst wieder in die Kritik geraten. Wir haben bereits 2014 einen Vorschlag gemacht, mit dem die Legitimation des doppelten Mehrs gestärkt werden könnte, ohne dass kleine Kantone ihrer Bevorzugung beraubt werden.

So einfach und elegant lässt sich das Ständemehr fairer machen

Nach der Abstimmung zur (vom Volk, nicht aber von den Ständen angenommenen) Konzernverantwortungsinitiative ist die öffentliche Diskussion über die Legitimität des Ständemehr neu entflammt. Auch wir haben die Idee der stetigen Standesstimmen wieder aufgenommen. Durchgesetzt hat sich diese Neuberechnung der Standesstimmen bisher nicht – es braucht wohl noch weitere umstrittene Abstimmungen.

Primus inter pares oder Leithammel?

Die Stellung des Regierungspräsidenten ist in der Schweiz speziell. Auf Bundesebene wird der Posten im Sinne der Machtteilung nach dem Anciennitätsprinzip unter den Bundesräten herumgereicht (wobei das nicht immer so war). Die Kantone kennen zum Teil andere Modelle. So darf in sechs Kantonen der Landammann immerhin zwei Jahre im Amt bleiben; in Basel-Stadt und Genf ist der Regierungspräsident für eine ganze Legislatur gewählt und steht einem eigenen Präsidialdepartement vor. Wobei zumindest die Genfer nach dem Fall Maudet ihre Vorliebe für starke Führungsfiguren etwas verloren haben dürften…

100 Jahre Nationalrats-Proporz: Wenig Auswahl trotz Listenflut

Bei den Nationalratswahlen vor zwei Jahren wurden so viele Listen eingereicht wie noch nie. Wir hinterfragten diese Rekordzahl und kritisierten die «Schein-Auswahl», die in Tat und Wahrheit Intransparenz und eine Verzerrung des Wählerwillens bedeutet. Die Defizite des Nationalratswahlsystems kann auch die grösste Zahl von Listen nicht beheben. Dazu braucht es ein faireres Sitzverteilungsverfahren.

Interviews, Streitgespräche und Podcasts mit Experten

In der letzten Dekade durften wir mit folgenden Experten Interviews, Streigespräche und Podcasts durchführen: David Altman (Direkte Demokratie und Plebiszite), Laurent Bernhard (Präsidentschaftswahlen Frankreich), Marc Bühlmann (Reformbedarf der Demokratie), Bernhard Ehrenzeller und Astrid Epiney (Umsetzung MEI), Andreas Gross (Demokratie in den USA), Peter Grünenfelder und Balthasar Glättli (E-Voting), Simon Lanz (Themensetzung in Wahlkampagnen), Wolf Linder (Cleavages und Konkordanz), Friedrich Pukelsheim (Doppelproporz) und Andrea Töndury (Wohnsitzpflicht bei Kantonsratswahlen / Kantonale Initiativen und Bundesrecht).

Gastbeiträge von Juristen, Politikwissenschafterinnen, Historikern und Politiker

Schliesslich haben wir regelmässig Gastbeiträge von unterschiedlichsten Autorinnen und Autoren aus der Geschichts- und Politikwissenschaft, aus Recht und Politik veröffentlicht: Andreas Auer (Einheit der Materie), Daniel Bochsler (Majorzwahlen und Parteiunabhängige in AR und UR), Clau Dermont (Bündner Wahlsystemreform), Markus Felber (Justizkommunikation), Rahel Freiburghaus (Parlament Wisconsins), Micha Germann (Smartvote), Daniel Graf (Demokratieförderung), Beat Kappeler (Verfassungsbruch und Verfassungsgericht), Josef Lang (Demokratische Bewegung Winterthur), Sandro Lüscher (Gemeindefusionen / E-Voting / Josef Zemp / Wahlrecht und Föderalismus), Jörg Mäder (E-Voting), Julian Marbach (Majorzwahlen für Kantonsparlamente), Thomas Minder (Fremdsprachenunterricht), Patrick Müntener (Jugendparlamente) und Elisabeth Vetter (Öffentliche Regierungsratssitzung).

Die Übersicht über alle 276 Blogposts findet sich im Archiv.

Von Ausstand bis Zustellung: Schaffhauser Verwaltungsverfahren neu kommentiert

Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege regelt das Verfahren vor Schaffhauser Behörden und Obergericht. Zwei Dutzend Schaffhauser Juristen haben nun einen Gesetzeskommentar hierzu verfasst. Das Buch ist frei zugänglich.

Publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 3. Dezember 2021.

Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege. Herausgeber: Kilian Meyer, Oliver Herrmann und Stefan Bilger. Verlag: EIZ Publishing. 2021.

Wer die Schaffhauser Gesetzessammlung durchblättert, findet viele geltende Erlasse aus dem letzten Jahrhundert: Das Datenschutzgesetz von 1994, das Schulgesetz 1981, ein Natur- und Heimatschutzgesetz anno 1968 oder gar das Wahlgesetz mit Jahrgang 1904. Natürlich sind all diese Erlasse längst nicht mehr in der damaligen Erstversion in Kraft. Sie wurden seither regelmässig revidiert und aktualisiert. Dennoch atmen jene Vorschriften oft den Geist jener Tage, muten für die Rechtsunterworfenen zusehends lückenhaft und unverständlich an, ja werden von den anwendenden Behörden teilweise neu interpretiert.

Eines der wichtigeren kantonalen Gesetze feiert dieser Tage ebenfalls bereits seinen 50. Geburtstag, das kantonale Verwaltungsrechtspflegegesetz von 1971. Dieses regelt das Verfahren und das Formelle vor den Schaffhauser Verwaltungsbehörden – von der Schulbehörde und der Steuerverwaltung bis hin zum Regierungsrat und dem Obergericht. Die damals eingeführte, grundsätzlich uneingeschränkte Verwaltungsgerichtsbarkeit stellte eine Pionierleistung dar. Unterdessen hat aber auch dieses Gesetz nach Ansicht eines der Autoren des hier vorzustellenden Buchs seinen Zenit überschritten: «Die Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege zeichnet sich durch eine zu Offenheit und Minimalismus neigende Gesetzgebungstechnik aus.»

Saubere Abhilfe schaffen gegen solches «Flickwerk» (so ein anderer Autor) würde natürlich eine Totalrevision. Eine solche ist indes zeitraubend und gelingt auch nicht immer, müsste sie doch die politischen Mühlen des Kantonsrats und eines ungewissen Volksentscheids passieren. Eine elegante Alternative zu diesem Unterfangen legen nun die beiden Oberrichter Kilian Meyer und Oliver Herrmann sowie Staatsschreiber Stefan Bilger mit dem «Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege » vor. Wie üblich in Gesetzeskommentaren wird Artikel für Artikel ausführlich erläutert, manchmal die Entstehungsgeschichte skizziert, die Auslegung durch die Gerichte beschrieben, Praxisfälle dokumentiert. Für die Kommentierungen der 62 Artikel des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sowie einiger Bestimmungen aus dem jüngeren Justizgesetz wurde das Herausgebertrio von zwei Dutzend Autorinnen und Autoren aus der Schaffhauser Verwaltung, der Gerichte und Advokatur unterstützt.

Kein Ausstand aufgrund Duzens oder Parteibuch

Eine sehr ausführliche Kommentierung durch Oliver Herrmann erfährt Artikel 2 VRG über den Ausstand, der gerade in einem Kleinkanton von einiger Relevanz ist. Ausstandsgründe für Behördenmitglieder sind einerseits natürlich genau vorgegebene Verwandtschaftsgrade mit Verfahrensparteien. Andererseits hat das Entscheidorgan zu verlassen, wenn begründete Bedenken gegen seine Unbefangenheit und Unparteilichkeit sprechen. Persönliche Bekanntschaft («Facebook-Freundschaft» oder Duzen), nachbarschaftliche Beziehungen, regelmässige berufliche Kontakte oder das Tragen desselben Parteibuchs genügen für sich allein genommen allerdings noch nicht. Anders sehe es indes aus bei aktiver Mitgliedschaft in gleichen Interessengruppen wie studentischen Verbindungen oder Service-Clubs.

Eine «Schaffhauser Spezialität», die Minderheitsmeinung, präsentiert Kilian Meyer (Artikel 55 Justizgesetz). Normalerweise sprechen Gerichte in der Schweiz stets mit einer Stimme, unterlegene Richter im Spruchkörper fügen sich also der Mehrheitsmeinung. Ähnlich der angelsächsischen Common-Law-Tradition dürfen am Schaffhauser Obergericht jedoch abweichende Meinungen im Entscheid wiedergegeben werden, was auch einige Male im Jahr vorkomme und für Transparenz in der Rechtsprechung sorge. Unterschiedliche Auffassungen manifestierten sich in letzter Zeit etwa zur Einschätzung der Gefährlichkeit von Hunden oder bei politischen Rechten.

Spezialität abstrakte Normenkontrolle

Ein besonderes, schillerndes verwaltungsrechtliches Rechtsmittel stellt Beat Sulzberger, vormals leitender Gerichtsschreiber am Obergericht, vor: die abstrakte Normenkontrolle (Artikel 51 ff. VRG). Dank diesem Instrument können Betroffene – meist die gesamte Bevölkerung – direkt beim Obergericht ein Gesuch stellen, ein Erlass sei zu überprüfen, ob er dem übergeordneten Recht entspreche. Hierdurch können alle Normen der Gemeinden sowie kantonale Verordnungen (nicht aber Gesetze) einer Verfassungsgerichtsbarkeit zugeführt werden. Schweizweit ziemlich einmalig ist hier, dass diese Überprüfung jederzeit, ohne irgendwelche Fristen beantragt werden kann.

Abgerundet wird der 644 Seiten starke Gesetzeskommentar mit zwei weiteren Beiträgen. Der ehemalige Oberrichter Arnold Marti beschreibt die Geschichte der Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege vom Ancien Régime bis heute. Er knüpft damit an seine Dissertation an, die er vor bald 40 Jahren zum nämlichen Thema verfasste. Marti konstatiert einen gut ausgebauten gerichtlichen Rechtsschutz, der indes in letzter Zeit eher durch das übergeordnete Recht ausgebaut worden ist (nationale Justizreform, Grundrechtsschutz und Verfahrensgarantien durch Bundesgericht und EMRK) als durch eigene, kantonale Weiterentwicklungen.

Strauss an Reformmöglichkeiten

Im hervorragenden Aufsatz «Perspektiven der Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege» schliesslich blickt Herausgeber Kilian Meyer in die Zukunft und skizziert einen ganzen Strauss von rechtspolitischen Reformmöglichkeiten – Pflichtlektüre für unsere Behördenvertreterinnen und -vertreter sowie Kantonsrätinnen und Kantonsräte! Einerseits könnte das konsensuale Verwaltungshandeln gestärkt werden, indem beispielsweise vermehrt auch mündliche Verhandlungen durchgeführt würden. Andererseits könnte die Kommunikation von Verwaltung und Justiz verbessert werden, von der Publikation der Entscheide (viele im Buch zitierte Urteile sind nirgends veröffentlicht) bis hin zu einer zugänglicheren Onlinegesetzessammlung. Einige weitere Postulate wie die Ombudsstelle als Vermittlungsstelle zwischen Bürgern und Behörden, die Meldestelle für Whistleblowing sowie die Digitalisierung der Justiz wurden bereits aufgegleist.

«Die Kommentierung achtet auf eine gut verständliche Sprache», heben die Herausgeber in der Einleitung hervor. Auch wenn sich die Publikation naturgemäss primär an Juristinnen und Verwaltungsmitarbeiter richtet, ist der praktisch durchgehend angenehme und dennoch exakte Sprachstil hervorzuheben. Da und dort hätte der Leser noch mehr konkrete, illustrierende Beispiele aus der Verwaltungspraxis gewünscht; einige Autoren verzichten hierauf leider. Auch das derzeit virulente Thema «Rechtsschutz in Krisenzeiten» wird erstaunlicherweise fast gänzlich ausgespart. Das ansonsten rundum gelungene Werk ist mit einem aus- führlichen Sachwortregister und einer praktischen Checkliste für erfolgreiche Rechtsschriften ergänzt. Hinsichtlich Zugänglichkeit und Transparenz beschreitet es gar neue Wege: Als schweizweite Premiere wird erstmals ein Gesetzeskommentar nebst der gedruckten Variante auch «open access» publiziert und steht damit allen Rechtsuchenden und Interessierten ab sofort kostenlos zur Verfügung.

Download unter: https://eizpublishing.ch

 

150 Jahre Semper-Stadthaus Winterthur: Auf dem Weg zur modernen Demokratie

Das Semper-Stadthaus Winterthur ist nicht nur architektonisches Kunstwerk, sondern war auch Wirkstätte der Demokratischen Bewegung Zürichs. Stadtpräsident Michael Künzle bezeichnet es gar als «Denkmal und Aufforderung zugleich, sich immer wieder für Volksrechte stark zu machen». An der kürzlichen Jubiläumsfeier «150 Jahre Stadthaus Winterthur» hat Historiker Josef Lang an die Ecole de Winterthour und ihren Kampf für die progressive Bundesverfassung 1874 erinnert. (Red.)

Festrede von Josef Lang[*], gehalten an der Feier «150 Jahre Stadthaus Winterthur» vom 22. September 2021.

Stadthaus Winterthur. (Foto: Ikiwaner)

 

«Regenwetter und behagliche Temperaturen im neuen Saal ermutigten zum Ausdauern.» So leitete der Landbote die Berichterstattung über die allererste Gemeindeversammlung in diesem Gebäude ein. Ausdauer war nötig: Die Versammlung vom Sonntag, den 30. Oktober 1870, startete vormittags um halb Zehn und dauerte bis in den Abend hinein. Behaglich war auch die damalige politische Temperatur in Winterthur. Im Herbst 1870 herrschte eine kurze Ruhe nach dem kantonalen und vor dem nationalen Verfassungs-Sturm. Die Demokraten fühlten sich in der Gemeinde und im Kanton sicher im Sattel. Und über ihre wichtigste Errungenschaft, die Volksrechte, wurde damals in vielen Kantonen und Vereinigungen intensiv diskutiert.

Selbst beim Hauptthema der «von 350 – 400 Mann zahlreich besuchten» Gemeindeversammlung, nämlich «Deckung des Defizits», herrschte laut dem zitierten Landboten für «die Stadtverwaltung das schönste Wetter». Nur einer hatte etwas zu kritisieren. Ich zitiere aus dem Landboten vom 1. November: «Herr Koller sucht die Versammlung zu überzeugen, dass die Stadtverwaltung endlich einmal so aufrichtig sei, was er, Herr Koller, schon längst prophezeit habe, nämlich, dass das viele Bauen und Geldausgeben eine teure Sache sei.»

So hatte die Gemeinde drei Monate zuvor eine Million Franken für die Bahn nach Waldshut mit einer Fortsetzung nach Basel beschlossen. Vielleicht hat der demokratische Stadtpräsident Johann Jakob Sulzer bei seinem Rücktritt im Februar 1873 an das Koller-Votum anlässlich der ersten Versammlung im neuen Stadthaus gedacht. Sulzer konnte die Nationalbahn-Risiken nicht mehr verantworten. Der vom Landboten etwas abschätzig «Herr Koller» Genannte hatte den Vornamen Konrad Traugott und war Redaktor der eschernahen Winterthurer Zeitung.

Friedrich Albert Lange, Salomon Bleuler und Gottlieb Ziegler: Vordenker der Winterthurer Demokraten

An der ersten Gemeindeversammlung in diesem Saal sprachen auch die drei – seit der gemeinsamen Matura 1847 – eng verbundenen Vordenker der Winterthurer Demokraten: Der Philosoph und Landbote-Redaktor Friedrich Albert Lange, Sohn des konservativen Uni-Professors für Theologie, der ehemalige Pfarrer und Landbote-Besitzer Salomon Bleuler sowie dessen ebenfalls theologisch gebildete Schwager und damalige Regierungspräsident Gottlieb Ziegler. Bleuler unterstützte eine Motion von Niedergelassenen im Zusammenhang mit dem Bürgernutzen. Die Gleichberechtigung der Zugezogenen mit den Ortsbürgern wurde zu einem Schlüsselthema im Ringen um die Totalrevision der Bundesverfassung.

Damit wären wir beim Hauptthema: Der von der Geschichtsschreibung arg unterschätzte Beitrag der Winterthurer Demokraten und ihrer beiden Machtzentren – der Landbote-Redaktion und des Semper-Stadthauses – für die neue Bundesverfassung von 1874. Diese sollte bis 1906, als Finnland das Frauenstimmrecht einführte, die fortschrittlichste und modernste Europas bleiben.

Die Bundesparlamentarier aus Winterthur hatten quantitativ eine starke und qualitativ eine hervorragende Präsenz in der ganzen Revisions-Debatte. Ab 1869 stellten die Winterthurer Demokraten einen Ständerat: den Stadtpräsidenten Sulzer, der selber den Stadtschreiber Theodor Ziegler in der Kleinen Kammer abgelöst hatte. Der andere Ziegler, der Regierungsrat, rückte 1871 in den Nationalrat nach, den er im historischen Jahr 1874 präsidieren sollte. Zusätzlich gehörten seit 1869 Salomon Bleuler und Friedrich Scheuchzer der grossen Kammer an.

Ecole de Winterthour fordert Abschaffung des Ständemehrs, des Ständerats und Volkswahl des Bundesrats

Auf nationaler Ebene, wo die Säkularisierung, Demokratisierung und Zentralisierung des Bundesstaates die Hauptfragen waren, hatten die Zürcher Demokraten zwei Hauptgegner: das wirtschaftsliberale Escher-Zentrum und den katholischen Konservativismus. Die Ecole de Winterthour, wie die Romands die Ziegler, Bleuler, Scheuchzer, Sulzer, Lange würdigten, war inhaltlich viel umfassender, radikaler und moderner, als sie gemeinhin dargestellt wird. Das zeigte sich besonders deutlich drei Wochen nach der Einweihung dieses Stadthauses. Am Ustertag vom 22. November 1870 legte Salomon Bleuler das Programm der Zürcher Demokraten für die Totalrevision der Bundesverfassung vor. Die erste Forderung lautete:

«Bundes-Referendum und Initiative mit Abschaffung des Ständemehrs; Abschaffung des Ständerats und Wahl des Bundesrats durch das Volk.» Dass die Winterthurer Demokraten die Einführung der Volksrechte auch auf Bundesebene anstrebten, kann nicht überraschen. Eher überraschen dürfte die Forderung nach Abschaffung des Ständemehrs und noch mehr des Ständerats. Beim neuen fakultativen Referendumsrecht für Gesetzesänderungen und Bundesbeschlüsse erreichten sie dann auch den Verzicht auf das Ständemehr – allerdings denkbar knapp. Nach einem Patt von 52:52 Stimmen hatte sich der Nationalratspräsident, ein radikaler Berner Demokrat, im Sinne der Demokraten und Deutschschweizer Freisinnigen entschieden.

Was steckte hinter der Ablehnung von Ständemehr und Ständerat durch die Winterthurer Demokraten? Erstens das Ziel, dem Volkswillen möglichst keine Schranken zu setzen. Zweitens die Nation gegenüber den Kantonen zu stärken. Und drittens stand die Ecole de Winterthour in der Tradition der Französischen Revolution, die auf dem mündigen Individuum baute und vorgegebene, tradierte Körperschaften ablehnte.

Nationalräte Bleuler und Ziegler spielen Schlüsselrolle beim Ringen um neue Bundesverfassung

Am 26. Januar 1872 sagte Gottlieb Ziegler-Bleuler im Nationalrat gegen das Ständemehr: «Es ist aber zu bemerken, dass der moderne Staat auf ganz anderen Grundlagen beruht als der alte Schweizerbund, und er sich von den historischen Traditionen desselben gelöst hat. Nicht auf diese können wir abstellen, sondern auf die Kraft, die in jedem einzelnen ruht.» Im Sinne dieses Radikalismus, der die Moderne über die Tradition stellt, forderte der Ustertag von 1870 weiter:

  • Demokratisierung auch der Kantone und Gemeinden durch die Gleichstellung der Niedergelassenen aus anderen Kantonen, damals bereits die Hälfte der Schweizer Bevölkerung;
  • Gleichberechtigung der Juden, Glaubens-, Kultus- und Lehrfreiheit, konfessionsfreies Schulwesen, Schaffung von Zivilehe und Zivilstandsämtern;
  • Humanisierung durch Abschaffung der Todes- und der Kettenstrafe;
  • Nationalisierung durch Übernahme des Wehrwesens oder Erteilung der Eisenbahnkonzessionen durch den Bund;
  • Sozialer Ausgleich und soziale Schutzmassnahmen.

Die gut vorbereiteten Bleuler und Ziegler spielten darauf im Nationalrat und in der Öffentlichkeit beim harten Ringen um die Bundesverfassung eine Schlüsselrolle. Bleuler mit zusätzlich starker Präsenz in der Zivilgesellschaft, sein Schwager als innerparlamentarischer Vordenker. Zu Bleulers Schwerpunkten gehörten die soziale Fragen, u.a. die Unentgeltlichkeit der Primarschule und der Schutz der Arbeitenden. Sein engster Mitdenker und Mitkämpfer Friedrich Albert Lange hatte 1865 das Buch «Die Arbeiterfrage» veröffentlicht. In einem parlamentarischen Wortgefecht mit dem Basler Liberalkonservativen Johann Jakob Stehlin, der sich auf die Privatautonomie der Vertragspartner berief, konterte der Winterthurer Bleuler: Die Interessen der Arbeiter werden nicht gewahrt, «wenn man den Arbeitgebern gestattete, sie zu übertriebener Arbeit von 82 bis 84 Stunden in der Woche anzuhalten, unter dem Vorwande, sie seien vollständig frei, die ihnen gestellten Bedingungen anzunehmen oder zu verwerfen».

Volkstag Solothurn 1873: grösste politische Kundgebung der Schweizer Geschichte

Bleulers Hauptbeitrag zur Bundesverfassung von 1874 lag aber im Ausserparlamentarischen – vor allem nach dem Absturz der ersten Vorlage am 12. Mai 1872 wegen einer föderalistischen Nein-Allianz von Deutschschweizer Konservativen und welschen Radicaux. Die kulturkämpferischen Radikalen, die Nordostschweizer Demokraten und die demokratisch-sozialen Grütlianer gründeten nach dem erwähnten Rückschlag einen gesamtschweizerischen Volksverein. Bleuler, der in allen drei Strömungen eine tonangebende Stimme war, gehörte auch zu den Köpfen der neuen freisinnigen Sammelbewegung. Seine basisorientierte Begründung hat nichts an Aktualität eingebüsst: «weil man die politische Aktion von unten herauf stützen und organisieren» wolle, «und weil man sich sagte, dass ein ehrlicher, offener Meinungsaustausch auf dem Boden des Volksvereins auch eher zu einer Verständigung mit der welschen Schweiz führe, als wenn alles das nur im Bundeshaus ausgekocht und diskutiert werde».

Am 11. April 1873 konnte Bleuler seinem in Berlin weilenden Freund Lange mitteilen: «Der Gedanke des Volksvereins hat überall gezündet. […] Wir schwimmen im Strom.» Für den gesamtschweizerischen Volkstag in Solothurn zugunsten einer weniger zentralistischen, dafür laizistischeren Bundesverfassung sagte er eine «Menschenmenge von 25‘000 bis 30‘000 Personen» voraus. So viele wurden es dann auch am 15. Juni 1873 – in der grössten politischen Kundgebung der Schweizer Geschichte bis zur Berner Klimademo vom 28. September 2019.

Gottlieb Ziegler-Bleuler verkörpert wie nur noch der Solothurner Staatsrechtler Simon Kaiser den wichtigsten Fortschritt, den die Bundesverfassung von 1874 ausmachte: die Kombination von demokratischen Volksrechten und sozialer Wohlfahrt mit einer individualistischen Begründung von Nation und Staat. Gottlieb Ziegler war es gewesen, der 1859 als Grossrat die Gleichberechtigung der Zürcher Juden vorgeschlagen und 1861 durchgesetzt hatte – ausgehend von einem Staatsverständnis, in dem das mündige Individuum, das «freie Menschentum» in den Worten Gottfried Sempers, nicht irgendwelchen – hier konfessionellen – Traditionen unterordnet wird. Im Nationalrat erklärte Ziegler-Bleuler 1872, warum das Referendum der Landsgemeinde überlegen ist: «Der Bürger kann sich für die Abstimmungsfrage ruhig und in aller Stille vorbereiten. […] Das ist die Form, wo das Gold der Fabrikherren und vielleicht auch die Kutte sich ihrer nicht bemächtigen können.»

Festtaumel in Winterthur ob Zustimmung zur progressivsten Verfassung der Welt

In der Abstimmungskampagne für die neue Bundesverfassung wies der Landbote neben all den Errungenschaften auf zwei Defizite hin: das Fehlen des Initiativrechts und des «Schweizerbürgerrechts», das den «gordischen Knoten […] des Gegensatzes von Territorial- und Heimatprinzip durchhauen» hätte. Vorbild für das allgemeine «Schweizerbürgerrecht» war die Helvetische Republik von 1798 bis 1803. Die umstrittene Helvetik erfuhr in den Tagen vor der Einweihung dieses Stadthauses eine positive Würdigung durch eine sechsteilige Artikelserie im Landboten.

Trotz der erwähnten Vorbehalte fiel Winterthur nach der Annahme der Bundesverfassung am 19. April 1874 bei einer Rekordbeteiligung von 82 % in einen ausgelassenen und ausdauernden Festtaumel. National hatten 63 %, kantonal 95 % für die damals progressivste Verfassung der Welt gestimmt. Bleuler hielt vor 6000 begeisterten Menschen eine Ansprache, und zwar, wie er es ausdrückte: «pro domo, deutsch: Rede vor dem Stadthaus». Später schrieb Bleuler seinem Freund Lange, der inzwischen in Berlin lebte: «Du magst Dir vorstellen, wie es in Winterthur an den zwei Tagen herging. Kanonen, Feuerwerk, Tambouren, Musik, Fahnen – Schwindel aller Art, jedoch keine Greuel.» Unterzeichnet wurde die neue Bundesverfassung natürlich von einem Winterthurer: von Nationalratspräsident Gottlieb Ziegler-Bleuler.

Nachtrag zur Eisenbahnfrage: Erfolge an Urne, Hybris auf Schiene?

Ich schliesse mit einem Nachtrag: Im zitierten euphorischen Brief an Friedrich Albert Lange vom 28. April 1874 ging Salomon Bleuler nebenbei auf die Eisenbahnfrage ein. «Ich bin der Ansicht, dass die Nationalbahn zum Leben kommt, sofern es gelingt, das Obligationen-Kapital zu beschaffen. […] Die Haltung» Sulzers – des im Vorjahr wegen der Eisenbahnfrage zurückgetretenen Stadtpräsidenten – «verstehe ich nicht mehr». Führten die Erfolge der Winterthurer Demokraten an der Urne zu einer Hybris auf der Schiene? Die Antwort auf diese Frage ist eine andere Geschichte.

 


[*] Dr. Josef Lang ist Historiker und alt Nationalrat sowie Autor von Demokratie in der Schweiz. Geschichte und Gegenwart (Verlag Hier und Jetzt, Baden/Zürich 2020).

Da waren’s nur noch vier: Basel-Stadt verliert 2023 einen Nationalratsitz an Zürich

Das überdurchschnittliche Bevölkerungswachstum beschert dem Kanton Zürich bei den nächsten Wahlen einen zusätzlichen Nationalratssitz. Das Nachsehen hat Basel-Stadt.

An die Nationalratswahlen 2023 denkt heute noch kaum jemand, ist doch noch nicht einmal die halbe Legislaturperiode 2019–2023 ins Land gezogen. Die ersten dannzumaligen Sitzgewinner und -verlierer werden jedoch schon bald publik gemacht: Fussend auf den massgeblichen ständigen Wohnbevölkerungen der Kantone per 31. Dezemerber 2020 wird der Bundesrat bald die Verteilung der 200 Nationalratssitze auf die Kantone für die Wahlen 2023 vornehmen.

Basierend auf den bereits veröffentlichten provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BfS) haben wir die Sitzverteilung nun schon vorwegenommen. Erfahrungsgemäss sind diese provisorischen Zahlen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. So konnten wir bereits die Verschiebungen der Sitzzuteilungen vor den Nationalratswahlen 2015 und 2019 korrekt prognostizieren.

Während es 2015 noch drei Sitzverschiebungen gab (AG, VS, ZH: +1 / BE, NE, SO: -1) und vor den letzten Wahlen 2019 immerhin deren zwei (GE, VD: +1 / BE, LU: -1), wird es 2023 nur noch einen Sitztransfer geben: Der grösste Kanton, Zürich, erhält einen weiteren Nationalratssitz (neu: 36 Sitze). Auf der Verliererseite steht diesmal nicht der Kanton Bern, sondern Basel-Stadt (neu: 4 Sitze). Welche Partei (SP, Grüne, Liberale oder GLP?) den fünften Basler Sitz verlieren dürfte, ist schwierig abzuschätzen, hängt doch vieles von den einzugehenden Listen- und Unterlistenverbindungen ab, die gerade in Basel-Stadt regelmässig ziemlich breit und kreativ abgeschlossen werden.

In den anderen 24 Kantonen bleibt somit die Sitzzuteilung unverändert:

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2016–2020 NR-Sitze 2019 NR-Sitze 2023 Δ Sitze 2019–2023
Aargau +4.6% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +0.6% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +1.9% 7 7 =
Basel-Stadt +1.9% 5 4 -1
Bern +1.6% 24 24 =
Freiburg +4.4% 7 7 =
Genf +3.4% 12 12 =
Glarus +1.8% 1 1 =
Graubünden +1.3% 5 5 =
Jura +0.8% 2 2 =
Luzern +3.2% 9 9 =
Neuenburg -1.5% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +1.9% 1 1 =
Schaffhausen +2.9% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.0% 6 6 =
St. Gallen +2.4% 12 12 =
Tessin -1.0% 8 8 =
Thurgau +4.5% 6 6 =
Uri +1.9% 1 1 =
Waadt +3.7% 19 19 =
Wallis +2.7% 8 8 =
Zug +3.9% 3 3 =
Zürich +4.4% 35 36 +1

 

Schliesslich sei ein vorsichtiger Blick auf die übernächsten Wahlen 2027 gewagt: Würden sich die kantonalen Wohnbevölkerungen in den kommenden vier Jahren im gleichen Tempo weiterentwickeln wie in den vergangenen vier Jahren, so können für 2027 je drei weitere Sitzgewinner und -verlierer ausgemacht werden: Je einen Nationalratssitz abgeben müsste einmal mehr der unterdurchschnittlich wachsende Kanton Bern (der dereinst auch noch die rund 7400 Einwohner Moutiers verloren haben wird), Graubünden und womöglich Basel-Landschaft.

Die Sitze dürften mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit dem relativ stark wachsenden Kanton Thurgau, möglicherweise wieder Luzern (das somit den 2019 ziemlich knapp verlorenen 10. Sitz wiedererlangen würde) und Freiburg zufallen.

NR-Sitze 2023-2027

 

Lukas Leuzinger hat, fussend auf den kantonalen Bevölkerungsszenarien des BfS, bereits vor vier Jahren ähnliche Prognosen angestellt. Er respektive die BfS-Statistiker sahen ebenfalls die Kantone Zürich, Thurgau, Luzern und Freiburg aufseiten der Sitzgewinner. Demgegenüber wüchsen «die Kantone Basel-Stadt und Baselland langsamer als der Schweizer Durchschnitt – und werden gemäss den BfS-Prognosen 2023 beziehungsweise 2027 je einen Nationalratssitz verlieren».

So einfach und elegant lässt sich das Ständemehr fairer machen

Nach der Konzernverantwortungsinitiative steht das doppelte Mehr erneut in der Kritik. Zum Schutz von Minderheiten bleibt es wichtig, doch die Berechnung sollte geändert werden.

Publiziert in der «NZZ am Sonntag» vom 3. Januar 2021.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist Ende November am Ständemehr gescheitert. Seit der Abstimmung werden wieder Stimmen laut, die dieses Institut reformieren oder gar abschaffen wollen. In einem Bundesstaat ist nebst dem Volksmehr ein zusätzliches leichtes Erschwernis für Verfassungsänderungen aber weiterhin opportun und gehört keinesfalls auf den «Müllhaufen der Geschichte». Doch auch die seit vielen Jahren von Politikerinnen und Politologen aufgeworfenen Vorschläge zur Anpassung des doppelten Mehrs überzeugen nicht: Einerseits laufen die Ideen letztlich darauf hinaus, dieses Mehrheitserfordernis mehr oder weniger stark abzuschwächen. Andererseits würde dieses Update des Föderalismus zwangsläufig an ebendiesem scheitern: Die kleineren Kantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung – und damit des geltenden Ständemehrs.

Hundwil AI: Profiteur des Ständemehrs. (Foto: Falk Lademann)

Doch warum soll eigentlich den Kantonen eine binäre Standesstimme zugeschrieben werden, also der Wert 1 den zustimmenden Ständen und der Wert 0 den ablehnenden? Es wäre zweckdienlicher, die Standesstimme jedes Kantons proportional zu seinen Ja- und Nein-Stimmen aufzuteilen: Nimmt also zum Beispiel der Kanton Jura eine Verfassungsnovelle mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0,7 zugeschrieben. Der Kanton Schwyz hingegen, der mit 80 Prozent Nein-Anteil ablehnt, erhält den Wert 0,2. Die 26 proportionalen Standesstimmen werden schliesslich wie gehabt aufsummiert, die Summe muss die absolute Mehrheit erreichen, also weiterhin den Wert 11,5 übersteigen (die Hälfte von 23; sechs Kantone haben eine halbe Standesstimme). Die Konzerninitiative hätte so 11,1 befürwortende zu 11,9 ablehnende Standesstimmen erhalten (anstatt 8,5 zu 14,5) – sie wäre also auch nach dieser Methode gescheitert.

Eine Revolution wäre diese exaktere Berechnung des Ständemehrs nicht. Doch gerade dort, wo das bisherige doppelte Mehr nur knapp reüssierte oder scheiterte, wären breiter abgestützte Entscheide zu erwarten. Dies sei anhand jener zwei letzten Volksabstimmungen gezeigt, bei welchen das proportionale Ständemehr zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Zum einen wäre der Familienartikel am 3. März 2013 angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54 Prozent auch mit einem Ständemehr von 12,0 zu 11,0. Dies, weil die befürwortenden Kantone (wie Genf, Waadt und Jura) etwas stärker zustimmten, als ihn die refüsierenden ablehnten (so Appenzell Innerrhoden, Uri und Obwalden). Zum anderen wäre am 11. März 2012 ein umgekehrter Fall eingetreten: Die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative wäre abgelehnt worden. Denn während die ablehnenden Kantone (allen voran Wallis, Uri und Obwalden) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Das geltende Ständemehr von 13,5 zu 9,5 wäre in ein knappes Nein von 11,3 zu 11,7 gekippt.

Seit 1848 wären insgesamt vier nationale Abstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptiert worden. Nebst den erwähnten beiden Fällen wären der Bildungsartikel 1973 und die erleichterte Einbürgerung 1994 angenommen worden.

Im Gegensatz zu den zahlreichen bisher diskutierten Reformideen handelt es sich um ein neutrales Konzept: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone zusätzlich begünstigen. Während das Ständemehr akkurater abgebildet würde, wäre die Parität der Kantone nicht angetastet. Fortan hätten es die Kantone und Regionen aber wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (bei den Zweitwohnungen vor allem in den Bergregionen) oder mit einer deutlichen Zustimmung (beim Familienartikel etwa in der Romandie, im Tessin und in den urbanen Gebieten) nicht nur das Volksmehr, sondern auch das Ständemehr zu beeinflussen.

Gegen diese Reform könnte eingewendet werden, die Kantone würden so nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, weitgehend verschwunden ist. Zudem erscheint es doch gerade opportun, auch den Minderheiten der Minderheiten – etwa Appenzeller Grünen oder rechtskonservativen Jurassiern – eine minoritäre Stimme zu geben. Heute werden diese beim Eruieren des Ständemehrs gemäss dem Prinzip «The winner takes it all» einfach weggerundet.

Ein Wechsel der Standesstimmen vom Majorz in den Proporz wäre eine relativ simple wie elegante Lösung. Das proportionale Ständemehr optimiert letztlich die beiden Maximen des Föderalismus – Gleichheit der Kantone – und des Demokratieprinzips – Gleichheit aller Stimmberechtigten – und gewänne damit an Legitimation zurück.

 

Napoleon’s Nightmare-Buchempfehlungen 2020

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» stellt ein gutes Dutzend empfehlenswerte Neuerscheinungen des Jahres 2020 vor. Die Publikationen blicken in die Vergangenheit mit dem Unruheherd Bundesrat oder dem Jurakonflikt, in die Gegenwart mit dem Rahmenabkommen und der Coronakrise sowie in die Zukunft mit Diskussionsanstössen zur Demokratie.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

 

Urs Altermatt: Vom Unruheherd zur stabilen Republik – Der schweizerische Bundesrat 1848–1875 (NZZ Libro)
Bekannt ist Urs Altermatt vor allem für das «Bundesratslexikon»; das Standardwerk ist vergangenes Jahr in vollständig überarbeiteter und aktualisierter Auflage erschienen. Als Ergänzung zu den Kurzbiografien aller Bundesratsmitglieder seit 1848 legt der Freiburger Historiker mit «Vom Unruheherd zur stabilen Republik» nun den ersten Band eines Werks vor, das die Bundesräte in die politischen Themen und Entwicklungen ihrer Zeit einordnet.

Das Buch erzählt die Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Bundesstaats und seiner sonderbaren Regierungsform bis zur Verfassungsrevision von 1874 grob chronologisch. Dabei wird der Leser daran erinnert, dass von der an Langeweile grenzende Stabilität des Bundesrats im 20. und 21. Jahrhundert zu den Anfangszeiten nichts zu spüren war. Die Konkordanzkultur funktionierte mehr schlecht als recht (in Bezug auf die katholische Minderheit sowieso) und die Bundesratswahlen waren geprägt von Intrigen und offenen Machtkämpfen. Auch der Streit über die Revision der Bundesverfassung sorgte für Unruhe und sogar den Rücktritt eines Bundesrats (Jakob Dubs 1872). Laut Altermatt werden diese Konflikte gerne ausgeblendet, weil sie nicht in die «Meistererzählung» passten, «die Politiker und Publizisten seit dem 19. Jahrhundert für die Entstehung des helvetischen Konsenses konstruiert haben».

Das Buch ist aber nicht nur lehrreich, sondern immer wieder auch unterhaltsam. So erfährt man, dass die Bundesräte ab den 1860er Jahren regelmässige «Bundesratsabende» durchführten, um die Kollegialität zu fördern. Über den Sinn solcher geselliger Treffen gingen die Meinungen freilich auseinander. So ärgerte sich der Berner Bundesrat Schenk in seinem Tagebuch über die ausufernden Würfelspiele: «Es wird mir bald unangenehm, weil es eine nutzlose Zeitverschwendung ist und weil es zu grösseren Ausgaben führt, als mir lieb ist.» Vielleicht würde es nicht schaden, wenn heutige Magistraten ihr Konkurrenzdenken bei gelegentlichen Würfelrunden auslebten statt im politischen Alltag.

Adrian Vatter: Der Bundesrat – Die Schweizer Regierung (NZZ Libro)
Ein weiteres Buch über den Bundesrat, wenn auch aus gänzlich anderer Perspektive, legt der Berner Politikwissenschafter Adrian Vatter vor. Im Gegensatz zu Altermatt fokussiert er nicht auf die historische Erzählung, sondern auf die wissenschaftliche Untersuchung der Gegenwart und jüngeren Vergangenheit. Sein Anspruch macht dabei bereits der Titel klar: «Der Bundesrat» soll das Standardwerk über die Schweizer Regierung sein. Entsprechend breit geht er an sein Forschungsobjekt heran: Von der politikwissenschaftlichen Einordnung im internationalen Vergleich über die Wahlchancen in Abhängigkeit verschiedener Faktoren bis zur Analyse der Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder wird alles abgedeckt. Selbst die Auftritte der Magistraten auf den Titelseiten der «Schweizer Illustrierten» und «L’Illustré» werden analysiert (wobei Adolf Ogi obenaus schwingt).

Neben dieser Breite (die leider zuweilen auf Kosten der Tiefe geht) hebt sich Vatters Buch auch dadurch ab, dass dafür eine schriftliche Umfrage unter sämtlichen amtierenden und noch lebenden ehemaligen Bundesratsmitglieder durchgeführt wurde, ergänzt durch rund ein Dutzend mündlicher Interviews. Auf Basis dieser Befragungen sowie weiteren Quellen kategorisiert Vatter die Bundesräte in sechs unterschiedliche Typen (z.B. «Regenten», «Verwalter» oder «Populäre»). Diese Typologisierung ist der öffentlichen Aufmerksamkeit für das Buch zweifellos nützlich, auch wenn ihr wissenschaftlicher Wert in Zweifel gezogen werden kann.

Insgesamt ist «Der Bundesrat» eine eindrückliche Übersicht über die Zusammensetzung der Schweizer Regierung und ihrer Funktionsweise. Wer sich regelmässig mit dem Bundesrat befasst, dem wird das Buch auf Jahre hinaus als Nachschlagewerk und Analyseinstrument wertvolle Dienste leisten.

Corsin Bisaz: Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk» – Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz (Dike)
Corsin Bisaz (Zentrum für Demokratie Aarau/Universität Zürich) hat für den Titel seiner Habilitationsschrift eine so schöne wie passende, alte bundesgerichtliche Umschreibung des Volksinitiativrechts ausgegraben: «Anträge aus dem Volk an das Volk». Seine umfangreiche Untersuchung systematisiert das Verfahrensrecht der direktdemokratischen Instrumente in der Schweiz, von der Bundesebene über die Kantone bis tief hinein in die unterschiedlichsten kommunalen Formen der unmittelbaren Demokratie.

Im ersten Teil («Das Volk») wird das Subjekt des direktdemokratischen Verfahrens angesprochen: Wie ist das Stimmvolk als Staatsorgan zusammengesetzt? Wem genau kommt das Antrags-, Beratungs- und Beschlussrecht zu? – Der zweite Teil («Der Antrag») beleuchtet die mannigfaltigen Antragsarten, also Ordnungsanträge (beispielsweise Rückweisung des Geschäfts oder Schluss der Diskussion, aber auch die Volksinitiative auf Totalrevision der Verfassung oder das Referendumsrecht) auf der einen und Sachanträge auf der anderen Seite. Letztere sind etwa bekannt als Einzelinitiative an der Gemeindeversammlung, als Memorialsantrag an der Landsgemeinde oder als klassische Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung. Hier werden auch die Gültigkeitserfordernisse von Anträgen systematisiert, von Bekannterem (Einheit der Materie, Beachtung übergeordneten Rechts) über Speziellerem (Präzise Formulierung) bis hin zu Fragwürdigem (Einheit der Form, die bloss Probleme löst, die sie selbst erst schafft).

Teil 3 widmet sich dem Verfahren der direktdemokratischen Instrumente, vom Vorprüfungsverfahren über Unterschriftensammlungen und Gültigkeitsprüfungen bis hin zu Abstimmungsempfehlungen. Zuletzt (vierter Teil: «Die Beschlussfassung») wird die Art der Stimmabgabe sowie die verschiedenen Typen von Volksabstimmungen untersucht (Grundsatz-, Eventual-, Variantenabstimmung usw.). Hier wird ein besonderes Augenmerk auf die Herausforderungen bei Antragshäufung gelegt, wie also abgestimmt wird (oder werden sollte), wenn mehr als ein Antrag vorliegt. – Zum Schluss (fünfter Teil) wird die Natur und der Inhalt des Organakts Volksentscheid kurz umrissen.

Die eigentliche Stärke, ja das Novum des Buchs liegt darin, dass die direktdemokratischen Instrumente in ihrer Gesamtheit rechtsdogmatisch einheitlich erfasst und nicht in den sonst üblichen Dualismus Versammlungssystem/Urnendemokratie separiert werden («Heute liegen die direktdemokratischen Instrumente und Verfahren durch ihre Ausdifferenzierung merkwürdig isoliert nebeneinander.»). Dadurch, dass Bisaz die wesentlichen verfahrensrechtlichen Aspekte direkter Demokratie herausstellt, können darauf basierend Leitplanken für allfällige Weiterentwicklungen direktdemokratischer Verfahren aufgezeigt werden. Zu denken ist hier insbesondere an die etwaige Digitalisierung der direkten Demokratie, die letztlich ebenfalls Elemente (aber auch Nachteile und Gefahren) sowohl der Versammlungs- als auch der Urnendemokratie aufgreifen können wird.

Nadja Braun Binder / Thomas Milic / Philippe E. Rochat: Die Volksinitiative als (ausser-)parlamentarisches Instrument? – Eine Untersuchung der Parlamentsmitglieder in Initiativkomitees und der Trägerschaft von Volksinitiativen (ZDA/Schulthess)
Wie viel «Volk» steht eigentlich in den hiesigen Volksinitiativen? Staatsrechtsprofessorin Nadja Braun Binder und die beiden Politikwissenschafter Thomas Milic und Philippe E. Rochat wollten genauer erfahren, welche Akteure die direkte Demokratie effektiv nutzen. In ihrer aufwendigen empirischen Studie analysieren und kategorisieren sie hierzu hunderte Initiativkomitees seit den 1970er Jahren respektive die einzelnen Mitglieder deren, um auf dieser Basis schliesslich diverse quantitative Aussagen zu den Urhebern abzuleiten.

Acht von zehn lancierten Initiativen stammen entweder von Parteien oder etablierten Verbänden und Organisationen. Das «Volk» demgegenüber ist weit seltener direktdemokratisch aktiv: Ausserparlamentarische, zivilgesellschaftliche Gruppierungen stehen nur gerade hinter 17 Prozent aller Volksbegehren. Besonders initiativfreudig sind die (Bundes-)Parlamentarier der SP: In jedem dritten Initiativkomitees sind SP-Parlamentarier vertreten. SVP- und Grüne-Parlamentarier sind ebenfalls relativ oft als Urheber von Volksinitiativen anzutreffen (in jeder vierten Initiative vertreten). Parlamentsmitglieder in den eigenen Reihen zu haben, scheint zu helfen: Komitees mit Parlamentariern bringen zu 77 Prozent ihre Initiative zustande, während solche rein zivilgesellschaftlicher Provenienz nur gerade zu 36 Prozent die Hürde der Unterschriftensammlung meistern.

Dass die Parteien so oft zu diesem Instrument greifen, mag erstaunen, hält man sich vor Augen, dass die SP, die Grünen, die FDP und die CVP noch kein einziges ihrer als «Parteiinitiative» kategorisierter Begehren erfolgreich durch die Volksabstimmung brachten. Diese Diskrepanz hat verschiedene Gründe: Zum einen dienen Initiativen auch anderen (Profilierungs-)Zwecken, Zum anderen forcieren sie oftmals Gegenvorschläge. – Die an der Urne erfolgreichste Partei ist die SVP, was insofern erstaunlich ist, als die grösste Partei erst seit dem EWR-Nein überhaupt davon Gebrauch macht. Ein paar Jahre vorher wollte sie das Volksrecht in dieser Form gar noch abschaffen.

Matthias Lanz: Bundesversammlung und Aussenpolitik – Möglichkeiten und Grenzen parlamentarischer Mitwirkung (Dike)
Die Aussenpolitik ist traditionelle Domäne der Regierung. Durch die Internationalisierung haben sich zudem in den letzten Jahrzehnten wichtige Entscheidprozesse von der Staats- auf bilaterale oder gar globale Ebene verschoben – man denke nur an die Europapolitik, diverse Freihandelsverträge oder den Uno-Migrationspakt. Auch wenn der Bundesrat die Schweiz nach aussen vertritt und die auswärtigen Angelegenheiten besorgt, sind hier dem Parlament die Hände keineswegs gebunden: «Die Bundesversammlung beteiligt sich an der Gestaltung der Aussenpolitik […]» – so räumt die Bundesverfassung in Artikel 166 der Legislative ein Mitwirkungsrecht ein. Matthias Lanz (Universität Bern) systematisiert in seiner rechtswissenschaftlichen Dissertation das erstaunlich mannigfaltige Instrumentarium, das Nationalrätinnen und Ständeraten offensteht, um aussenpolitischen Einfluss zu üben.

Einerseits stehen dem Parlament die Stammfunktionen wie die Rechtsetzung, die Finanzkompetenzen, die Oberaufsicht und die verschiedenen Vorstossarten zur Verfügung, die es allesamt vermehrt für aussenpolitische Fragen einsetzt. Ein Nischendasein fristet, auch in diesem Bereich, die politische Planung (wie Grundsatzbeschlüsse oder die Legislaturplanung), die praktisch kaum fruchtbar gemacht wird. Andererseits existieren diverse spezifische parlamentarische Kompetenzen in der Aussenpolitik wie die Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen, das Informations- und Konsultationsrecht der Aussenpolitischen Kommissionen oder die ständigen Delegationen der Bundesversammlung (etwa für EFTA/EU, Europarat oder OSZE). – Lanz zeigt die Möglichkeiten, aber auch Grenzen der parlamentarischen Mitwirkung anschaulich auf. Leider problematisiert er unnötigerweise den punktuellen Gebrauch des Motionsrechts, mit dem das Parlament, die oberste Gewalt im Bund, dem Bundesrat Aufträge erteilen kann – auch in der Aussenpolitik.

Felix E. Müller: Kleine Geschichte des Rahmenabkommens – Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten (NZZ Libro)
Um das institutionelle Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU ist es im vergangenen Jahr ziemlich ruhig geworden – die Pandemie hat hüben wie drüben andere Probleme in den Vordergrund gerückt. Felix E. Müller (ehemaliger Chefredaktor der «NZZ am Sonntag») hat diese Ruhe vor dem Sturm genutzt und in seiner «Kleinen Geschichte des Rahmenabkommen» die Entstehungsgeschichte dieses Ende 2018 veröffentlichten Vertragsentwurfs recherchiert. Dabei konnte er auf die Erfahrungen und das Wissen diverser involvierter Diplomaten (wie Michael Ambühl, Roberto Balzaretti und Yves Rossier) und der beiden alt Bundesräte Johann Schneider-Ammann und Micheline Calmy-Rey zurückgreifen – Letztere hat gar ein ausführliches Vorwort beigesteuert.

Das Rahmenabkommen wurde nicht, wie vielleicht breite Kreise annehmen, von Brüsseler Technokraten ersonnen, sondern ist ursprünglich eine genuin helvetische Idee: Bereits Ende der 1990er Jahre hat eine Genfer «Groupe de réflexion» um den ehemaligen Ständerat Franz Muheim (UR, CVP) ein Assoziationsabkommen skizziert und dieses später in den politischen Prozess eingespiesen. Die Motivation dahinter war, den damals eingeleiteten Bilateralismus (der aus Sicht der EU ja nur ein Übergangsregime zum Vollbeitritt darstellte!) langfristig abzusichern. Teilweise wurde damit aber auch eine politische Integration angestrebt. Erst viel später konnte sich dann auch die EU mit dieser Idee anfreunden, zumal sie darin einen Hebel erkannte, um die stetige Aktualisierung der bestehenden Verträge zu vereinfachen und den Binnenmarkt zu homogenisieren. – Herausgekommen sei unterdessen aber ein Abkommen, das sichtlich von den Erwartungen und Zielen abweiche, die dessen Vordenker um das Jahr 2000 formuliert hatten. Der damalige Ständerat Philipp Stähelin reichte damals als erster einen Vorstoss ein, um einen Rahmenvertrag für die zukünftigen bilateralen Verträge mit der EU auszuloten. Heute gebe er zu bedenken, man habe damals an ein ganz anderes Abkommen gedacht als dasjenige, das nun vorliege. Es sei ihnen um eine Art Steuerungsmechanismus gegangen, um einen Standard, um einheitliche Prozeduren und Abläufe. Im nun vorliegenden Vertragsentwurf habe es demgegenüber viel mehr Inhaltliches. Er spielt damit auf die aktuellen materiellen Diskrepanzen wie die flankierenden Massnahmen/Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und Staatsbeihilfen an.

Müller schliesst sein nüchternes und dennoch spannendes Büchlein ohne Empfehlung zum Vertragsentwurf. Früher oder später werde der Entscheid von einer Kosten-Nutzen-Rechnung abhängen, die das Schweizer Volk werde vornehmen müssen. «Es wird ein Entscheid sein, der die Furcht vor drohenden wirtschaftlichen Nachteilen gegen Bedenken über souveränitätsrechtliche Einschränkungen abzuwägen hat. Die Schweiz ist ja in ihrem Verhältnis zur EU stets hin und her gerissen zwischen diesen beiden Aspekten, was auch erklären dürfte, weshalb ihre Haltung in der ganzen Diskussions- und Verhandlungsphase um ein Rahmenabkommen nie sehr kohärent war.»

Oliver Zimmer: Wer hat Angst vor Tell? – Unzeitgemässes zur Demokratie (Echtzeit)
Als Schweizer Geschichtsprofessor, der an der Oxford University lehrt, ist Oliver Zimmer nicht der naheliegendste Autor, um eine Fundamentalkritik an den liberalen Eliten und der «Hyperglobalisierung» zu üben. Andererseits verleiht sein persönlicher Hintergrund seinem neuen Buch auch eine gewisse Glaubwürdigkeit. «Wer hat Angst vor Tell?» ist eine provokative Kritik dessen, was Zimmer als «neuen Liberalismus» bezeichnet, der einen «Hang zu technokratischen Lösungen mit einem auf das Individuum und seine Rechte zentrierten Supranationalismus» verbindet und seine Anhängerschaft in einer «Allianz von Geld und Geist» findet. Die Idee einer einheitlichen globalistischen Ideologie, welche die Politik dominiert, wirkt etwas konstruiert, zumal die Politik in westlichen Demokratien in den vergangenen Jahren nicht eine sonderlich liberale Richtung eingeschlagen hat.

Letztlich geht es Zimmer aber um etwas anderes, nämlich um das schwierige Verhältnis des Liberalismus zur Demokratie. Er stellt fest, dass «ein republikanischer Liberalismus, der auf demokratische Teilnahme und bürgerliche Verantwortung setzt, (…) fast überall zur gefährdeten Spezies geworden» ist. Der Bezug auf Wilhelm Tell im Titel verweist darauf, dass liberale Freiheitsrechte für Zimmer notwendigerweise in einer kollektiven Gemeinschaft verwurzelt und verankert sein müssen. Hier setzt seine Kritik am «neuen Liberalismus» an, der den Nationalstaat als vormodern und moralisch defizitär verachtet, während er supranationale Institutionen wie die EU mit der selben mythologischen Verklärung betrachtet, die er am Nationalismus belächelt. Anhand von Beispielen wie der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR zeigt er auf, wie unter Berufung auf höhere Zwecke die Demokratie auf nationalstaatlicher Ebene unterhöhlt wird. Als mögliches Gegenmodell tönt Zimmer einen Konservatismus an, der «‹progressive›, nach ‹Europa› und ‹zur Welt› hin führenden Mythenerzählungen genauso ab[lehnt] wie die nationalistischen, die uns im ‹nationalen Reduit› verewigen wollen».

Beat Kappeler: Der Superstaat – Von Bürokratie und Parteizentralen und wie man den schlanken Staat zurückgewinnt (NZZ Libro)
Regierungen erpressen Parlamente und hebeln die Gewaltenteilung aus, Politiker delegieren schleichend Kompetenzen an inter- und supranationale Organisationen, Zentralbanken spannen mit der Politik zusammen und öffnen die Geldschleusen, um deren Schulden zu bezahlen oder zu entwerten. Die Vorgänge der jüngeren Vergangenheit in westlichen Demokratien sind beunruhigend. Gemeinsam ist ihnen, dass die Macht konzentriert und zentralisiert wird. Die Staatsmacht dehnt sich aus, während sie sich immer mehr vom Bürger und seiner Kontrolle entfernt. Das ist die Kernthese des Publizisten Beat Kappeler in «Der Superstaat». Wie man es von seinen früheren Kolumnen gewohnt ist, kritisiert und analysiert er mit spitzer Feder den Ausbau der Staatsmaschinerie. Dabei taucht er tief in diese Maschinerie ein und beschreibt etwa die Auswirkungen der Vertrauensfrage, die als Kontrollinstrument des Parlaments gegenüber der Regierung gedacht war, tatsächlich aber der Regierung hilft, dem Parlament ihren Willen aufzudrücken. Oder die Macht der Parteizentralen, die oft die Zusammensetzung der Parlamente und Kabinette bestimmen. Oder die Tendenz internationaler Gremien und Organisationen, den eigenen Auftrag auszuweiten.

Gegen diese Tendenzen helfen laut Kappeler institutionelle Regeln. So reduziert die Möglichkeit des Panaschierens auf Wahllisten die Macht der Parteizentralen, und das Proporzsystem bricht die Macht selbst der stärksten Parteien, Entscheide allein durchzudrücken. Ein explizites Verbot von Staatsfinanzierung über die Notenpresse würde die Politik zwingen, die Verantwortung für Schulden nicht auf die Notenbanken abzuschieben.

Tamara Ehs: Krisendemokratie – Sieben Lektionen aus der Coronakrise (Mandelbaum)
Tamara Ehs (Politikwissenschafterin an der Universität Wien und selbstständige Beraterin für mehr Demokratie in österreichischen Städten und Gemeinden) zeigt in ihrem Essay «Krisendemokratie» auf, wie sich die ersten Monate der Pandemie auf Österreichs Demokratie und Rechtsstaat ausgewirkt haben. Die Akutphase der Covid-Krise habe «wie ein Brennglas den Blick auf die Stärken und Schwächen der österreichischen Demokratie ermöglicht. Wo es gute Routinen gab, funktionierten die Abläufe auch im Stress der Ausnahmesituation. Jene Bereiche, in denen das politische System aber schon im Regelzustand holprig läuft, gerieten in der Krise zum Stolperstein.» In sieben kurzen Lektionen legt Ehs ihren Finger auf Problembereiche wie der heruntergefahrene Parlamentsbetrieb und die schludrige Gesetzgebungsarbeit, die mangelnde Transparenz der Entscheidungsgrundlagen sowie die Angst- und Kriegsrhetorik der Regierung Sebastian Kurz. Weiter bemängelt sie die zahlreichen grundrechtlichen Eingriffe in die Demonstrationsfreiheit, die Medienarbeit sowie Demokratiedefizite wie verschobene Wahlen.

Welche strukturellen Massnahmen wären nun im politischen System Österreichs gemäss der Autorin zu ergreifen? Tamara Ehs plädiert etwa für mehr parlamentarische Minderheitenrechte und dadurch ein neues Selbstbewusstsein des Parlaments gegenüber der Regierung, die Einrichtung von Bürgerräten als konsultative Erweiterung des repräsentativen Systems, die gesetzliche Verankerung und Konkretisierung der Informationsfreiheit und von Transparenzvorschriften, die Schaffung einer qualitätsorientierten Medienförderung oder auch die bessere personelle Ausstattung der demokratischen Institutionen. Im Grunde gehe es um «eine die Krise überdauernde Anerkennung von ‹mehr Staat› als Basis einer gerechten, auf Ausgleich bedachten Gesellschaft, die die sozialen Voraussetzungen von Demokratie» schaffe.

Der Essay ist auch aus Schweizer Sicht lesenswert, weil die meisten – aber nicht alle – demokratiepolitischen und rechtsstaatlichen Probleme auch hierzulande virulent geworden sind. Man fragt sich einzig, wieso Ehs in ihren Reformansätzen letztlich trotz allem ihren Blick vom rein repräsentativen System nicht auch hin zur direktdemokratischen Variante weitet – wenn nicht in Österreich, wo sonst?

Andreas Kley: Verfassungsgeschichte der Neuzeit – Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz (Stämpfli)
Andreas Kley (Professor für öffentliches Recht, Verfassungsgeschichte sowie Staats- und Rechtsphilosophie an der Universität Zürich) legt seine «Verfassungsgeschichte der Neuzeit» in vierter Auflage neu auf. Wie dem Untertitel zu entnehmen ist, konzentriert sich das Buch auf die Entstehung und Entwicklungen der Verfassungen Grossbritanniens, der USA, Frankreichs und der Schweiz. Dass gerade diese Staaten konstitutionell untersucht werden, ist natürlich kein Zufall, handelt es sich hier doch um die zentralen Schauplätze des «atlantischen Kreislaufs moderner Staatsideen», wie ihn vor geraumer Zeit Alfred Kölz in seiner Verfassungsgeschichte hervorgehoben hat. Konsequenterweise wurde so auch gegenüber der Vor-Auflage der Teil «Deutschland» weggelassen.

Verfassungsgeschichte, so Kley im einleitenden, eher anspruchsvollen Methodik-Teil, sei «immer auch politische Ideengeschichte». Jedoch sei sie «nicht der Ort für Superlative in dem Sinne, dass ein Gedanke oder die Idee einer Institution ‹zum ersten Mal› geäussert worden ist». Festzustellen, wer der Erste war, sei nicht sinnvoll, verlaufe die Rezeption von Ideen nicht in einer einzigen Richtung und gradlinig, sondern flächenartig vernetzt, und die Übertragungswege liessen sich nur schwer ausmachen. Kley hält sich daher wenig bei einzelnen Akteuren auf, zeigt dafür die Verfassungswerdung im jeweiligen aussen- und innenpolitischen und insbesondere sozialen Kontext auf.

Das Standardwerk ist aus einem Vorlesungsskript entstanden, das sich da und dort noch bemerkbar macht. So werden die einzelnen Teile jeweils mit einer übersichtlichen Zeittafel und einem Katalog aus anspruchsvollen Fragen abgerundet. Es richtet sich aber keineswegs nur an Jusstudenten, sondern an eine breite verfassungsgeschichtlich interessierte Leserschaft.

René Roca (Hrsg.): Naturrecht und Genossenschaftsprinzip als Grundlage für die direkte Demokratie (FIDD)
Nachdem das Forschungsinstitut direkte Demokratie in einer ersten Trilogie von Konferenzen die Bedeutung von Katholizismus, Liberalismus und Frühsozialismus für die direkte Demokratie untersuchte, haben sich zwei weitere Tagungen dem Naturrecht sowie dem Genossenschaftsprinzip angenommen. Die wichtigsten Vorträge der letzten beiden Konferenzen sind im von Tagungsleiter und Historiker René Roca herausgegebenen Doppel-Tagungsband zu finden.

Das Naturrecht ist ein schillerndes Ordnungsprinzip mit Bezügen zur Philosophie, Recht, Ethik und Theologie. Der Begriff bezeichnet jenes Recht, das dem vom Menschen selbst geschaffenen Recht vorgelagert und übergeordnet ist – daher auch «überpositives Recht» genannt. Im Wesentlichen umfasst es jene Grundsätze, die für das menschliche Zusammenleben unabdingbar sind. Das Naturrecht, sei es religiös oder rational begründet, ist damit Vorläufer und Grundlage der Menschenrechte, aber auch des Völkerrechts. In ihren Vorträgen nähern sich Alfred Dufour, René Roca, Moritz Nestor und Christian Machek unterschiedlichen Aspekten des Naturrechts an. Hervorzuheben – der Tagungsort war schliesslich Neuchâtel – ist die Westschweizer Naturrechtsschule und ihr Vertreter Emer de Vattel, die im 18. Jahrhundert eine massgebliche Rolle spielten.

Eine weitere wichtige Grundlage für die Entstehung der direkten Demokratie der Schweiz ist das Genossenschaftsprinzip. Die jahrhundertealte Form kollektiver Selbstverwaltung verbreitete sich ursprünglich vor allem in voralpinen und Gebirgsregionen für landwirtschaftliche Zwecke (Allmenden, Alpkorporationen, Talgenossenschaften usw.), wie René Rocas Beitrag aufzeigt. Später, im Kontext der Industrialisierung erfasste die Genossenschaftsbewegung weitere Bereiche wie den Handel (Konsumvereine, heute Coop und Volg), den Wohnungsbau sowie das Spar- und Kreditwesen (Raiffeisen). Wolf Linder zeigt inhaltliche Parallelen zwischen dem Genossenschaftsprinzip und der direkten Demokratie auf: Beide «Aussenseiter-Systeme» fussen auf der Idee «Eine Person, eine Stimme», beide sind stark ans Lokale gebunden und stellen dadurch einen Kontrapunkt zur Hyperglobalisierung dar. Pirmin Meier durchforstet die Schweizer Literatur nach Referenzen zum Genossenschaftswesen und wird fündig bei Zschokke, Gotthelf, Keller und Federer.

Schaffner Furcht vor dem VolkMartin Schaffner: Furcht vor dem Volk (Schwabe)
Martin Schaffner, emeritierter Historiker (Universität Basel), legt mit «Furcht vor dem Volk» eine Sammlung von acht Essays vor, die während 20 Jahren seines Schaffens zur Demokratiegeschichte Europas und der Schweiz entstanden sind. Im zentralen Beitrag «Direkte Demokratie: ‹Alles für das Volk – alles durch das Volk›» fokussiert Schaffner auf die drei Knotenpunkte der Schweizer Geschichte des 19. Jahrhunderts: die Umwälzungen von 1830/31, den Aufruhr von 1839–1841 sowie die Demokratische Bewegung(en) der 1860er Jahre. «Die Volksbewegungen der Jahre 1839–1841 wandten sich gegen die repräsentative Demokratie liberaler Prägung, wie sie nach 1830 in ihren Kantonen verwirklicht worden war, und gegen die Regierungen, die damals an die Macht gekommen waren.» Und schliesslich durchlief ab 1862 eine dritte Welle politischer Mobilisierung die schweizerischen Kantone, verlangten Tausende von Bürgern die Neuordnung der staatlichen Entscheidungsverfahren. Die Demokratische Bewegung habe damit das politische System der Schweiz in seiner noch heute bestehenden Grundform begründet.

Ein weiterer lesenswerter Essay «Rousseau und Condorcet über das Volk in der Französischen Revolution» stellt die beiden Demokratiekonzeptionen dieser zwei namhaften politischen Philosophen gegenüber. Dasjenige Condorcets «setzte auf die einzelnen Bürger, billigte ihnen individuelle Interessen zu und definierte Verfahren, durch welche aus unterschiedlichen, ja gegensätzlichen Präferenzen ein staatlicher Gemeinwille entstehen, eine vernünftige Gesetzgebung entstehen konnten». Der Verfahrensdimension kam also zentrale Geltung zu, die Bürger sollten ihren Willen wirksam ausdrücken können; massgeblich war das Mehrheitsprinzip. Kontrastierend dazu stehe Rousseaus Demokratiemodell, das das Volk als homogenen politischen Körper betrachte und in dem Repräsentanten (also Parlamente) nicht vorgesehen waren.

In seinem letzterschienenen Aufsatz «Krise der Demokratie – Krise der Demokratiegeschichte» reflektiert Schaffner schliesslich die Historiographie und ihren Beitrag zum derzeitigen Demokratiediskurs: Er bedauert, dass die Einsichten, welche die hiesige Demokratieforschung der letzten Jahrzehnte erarbeitet hat, bisher keinen Widerhall in den aktuellen politischen Debatten gefunden hätten. – Das Fazit, das sich letztlich aus dem Werk von Martin Schaffner ziehen lässt, kann in seinen Worten wie folgt resümiert werden: «Nicht den liberalen und radikalen Eliten der Kantone und des Bundesstaats waren die Errungenschaften der Demokratie zu verdanken, sondern dem Druck von Volksbewegungen, welche Instrumente wie die Gesetzesinitiative und das Referendumsrecht gegen den Widerstand der Eliten erzwungen hatten.»

Christian Moser: Der Jurakonflikt – Eine offene Wunde der Schweizer Geschichte (NZZ Libro)
Der 26. Kanton der Schweiz, der Jura, existiert seit 42 Jahren. Der damaligen Sezession vom Kanton Bern zugrundeliegende Jurakonflikt schwelt aber bis zum heutigen Tag an. Dies zeigt bereits die kürzliche Volksabstimmung in Moutier über den Kantonswechsel von Bern in den Kanton Jura, die aufgrund von unzulässigen Interventionen der kommunalen Behörden gerichtlich aufgehoben worden ist und 2021 wiederholt werden muss. Dieser «offenen Wunde der Schweizer Geschichte» nimmt sich Jurakenner Christian Moser in seinem Buch an, der als Journalist seit 1979 die Geschehnisse mitverfolgt.

Moser erzählt die Geschichte der Abspaltung und Kantonswerdung des Jura nicht traditionell chronologisch, sondern biografisch aus der Sicht von Marcel Boillat, dem schillernden Anführer der dreiköpfigen Terrororganisation Front de Libération Jurassien (FLJ). Die separatistische Bewegung – etwa die Jugendgruppe Béliers – trat ab den 1960er Jahren mit unzähligen spektakulären, öffentlichkeitswirksamen Aktionen in Erscheinung: So wurden nicht nur Berner Wappen entlang der Strassen des Berner Juras mit dem jurassischen Bischofsstab überpinselt, sondern auch einmal der Nationalratssaal gestürmt, Tramgeleise in Bern zubetoniert, Schweizer Botschaften in Frankreich und Belgien besetzt, Statuen niedergerissen oder der Unspunnenstein gestohlen (zuletzt 2005). Boillat und dem FLJ genügten derlei symbolische Aktionen jedoch nicht. Das Trio radikalisierte sich zusehends und schrak auch vor Brandstiftungen auf Bauernhäuser von Bern-Treuen und Sprengstoffanschlägen auf SBB-Geleise und die Berner Kantonalbank in Delsberg nicht zurück.

Vom Buch «Der Jurakonflikt» darf keine umfassende Gesamtschau über jegliche Aspekte der komplexen Geschichte um die Entstehung des Kantons Jura erwartet werden. Die akribische Recherche Mosers – von Gerichtsakten über Ratsprotokolle bis hin zu Interviews mit Boillat in seinem Exil in Spanien –, lässt die Leser aber in die polarisierende und bisweilen explosive Stimmung im Nordwesten der Schweiz eintauchen, die bis heute nachhallt.

Stiftung für direkte Demokratie / Che Wagner / Daniel Graf / Philippe Kramer (Hrsg.): Macht Direkte Demokratie (buch & netz)
Im vergangenen Sommer wurde die «Stiftung für direkte Demokratie» gegründet, die neu hinter den digitalen Polit-Plattformen «WeCollect» (Online-Unterschriftensammlung), «Crowd-Lobbying» (Online-Lobbying) und weiteren Projekten der digitalen Demokratie steht. Da die Stiftung pandemiebedingt nicht wie intendiert eine physische Gründungsfeier durchführen konnte, haben die Herausgeber Che Wagner, Daniel Graf und Philippe Kramer stattdessen kurzerhand eine kleine Festschrift «Macht direkte Demokratie» innert wenigen Wochen aus dem Boden gestampft.

Die 39 Autorinnen und Autoren aus Wissenschaft, Politik und Kultur zeigen darin in je einem kurzen Beitrag auf, wo und weshalb die hiesige direkte Demokratie ein Update benötige. Im ersten Themenblock «Ausbauen» werden neue Partizipationsformen wie deliberative Demokratie (Maximilian Stern, Linda Sulzer) oder E-Collecting propagiert (Sandro Scalco), jedoch etwa auch die E-Voting-Versuche stark kritisiert (Franz Grüter). Rahel Freiburghaus regt an, das Vernehmlassungsverfahren zu modernisieren und öffnen, ohne jedoch die damit einhergehenden Zielkonflikte ausser Acht zu lassen. – Der zweite Themenbereich «Teilhaben» widmet sich der Inklusion, also dem Zugang zur Demokratie und dessen Erweiterung: Ob Menschen mit Behinderungen, Ausländer, Frauen oder Junge, es gibt immer noch diverse soziodemografische Bevölkerungsgruppen, die einen reduzierten oder gar keinen institutionalisierten Einfluss auf die Demokratie haben. Dazu gehört aber auch die Chancengleichheit im demokratischen Prozess, der durch die oft höchst ungleich verteilten finanziellen Mitteln über Gebühr strapaziert wird (Marco Kistler).

Im dritten Teil «Neudenken» schliesslich werden Schlaglichter auf eine breite Themenpalette der Demokratisierung im weitesten Sinne geworfen: Philippe Wampfler skizziert eine Handvoll Grundsätze, wie Demokratiebildung in der Schule erfolgreich implementiert werden kann, während Elia Blülle dafür plädiert, den Wahltag statt als eher lustlos-formellen Behördengang als Volksparty zu zelebrieren. Auch hier werden aber nicht nur technologiegläubige Utopien präsentiert, sondern auch kritische Stimmen berücksichtigt, etwa zur politischen Macht der Daten (André Golliez) oder der «digitalen Militanz» (Michael Hermann).

 

Siehe auch:

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2019
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2018
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2017
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2016
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2015

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

 

«Das Ständemehr verhindert die Begehren nicht, es verzögert sie nur»

Claudio Kuster ist unter anderem Stiftungsrat der Stiftung für direkte Demokratie. Er sagt, warum er am kritisierten Ständemehr festhält, dennoch eine Reform befürwortet und wieso es keinen Stadt-Land-Graben in der Schweiz gibt.

Interview: Andrea Tedeschi, publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 5. Dezember 2020.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist am Ständemehr gescheitert, obwohl das Volk der Vorlage mit knapper Mehrheit von 50,7 Prozent zugestimmt hat. Wiederholt wurde das Ständemehr aus dem Jahr 1848 deswegen kritisiert und infrage gestellt. Auch nach dem letzten Abstimmungssonntag.

Claudio Kuster.

Herr Kuster, steckt die Schweiz in einer politischen Krise?

Claudio Kuster: Nein, überhaupt nicht.

Das sehen aber Grüne und Jungsozialisten anders. Als das Volk am Sonntag Ja sagte zur Konzernverantwortungsinitiative (KVI), aber die Kantone Nein sagten, forderten sie Reformen oder eine Abschaffung des Ständemehrs.

Es wäre etwas Einmaliges gewesen, wenn die KVI durchgekommen wäre. Im Kern ging es um das Haftpflichtrecht, es war vor allem eine wirtschaftspolitische Vorlage. Dass eine eher weitgehende Initiative in diesem Bereich angenommen wird, hat es aber noch nie gegeben. Klar wurde die Abzockerinitiative im Jahr 2013 angenommen, aber im Vergleich dazu sind Löhne und Boni ein Nebenthema. Darum verstehe ich die Enttäuschung in gewissen Kreisen, ich bin es auch, und dass der Kontext nun debattiert wird. Das Thema sollte man trotzdem nicht überbewerten.

Sie gehörten selbst zum Schaffhauser Pro-Komitee der KVI. Sind Sie der bessere Verlierer?

In Schaffhausen haben Befürworter wie Gegner für ihre Position hart geworben und gekämpft. Dass das Resultat in Schaffhausen mit 52,8 Nein-Stimmen knapp ausfiel, kann einen nicht überraschen.

Das Resultat zeigt, dass sich die kleinen und eher ländlichen Kantone gegen die lateinische und urbanere Schweiz durchgesetzt haben. Das sorgt für Unmut.

Manchmal überstimmen die urbanen Regionen aber auch die Bergkantone wie zuletzt beim Jagdgesetz oder bei der Zweitwohnungsinitiative. Das sorgte ebenfalls für Verstimmung. Trotzdem würde ich nicht von einem Land-Stadt-Konflikt sprechen. Das halte ich für völlig übertrieben.

Kritiker aber sagen, dass die kleinen Kantone einen zu grossen Einfluss hätten. Haben sie unrecht?

Ja. In der aktuellen Debatte wird oft suggeriert, dass das Stimmgewicht der Appenzell-Innerrhoder 40-mal mehr zähle als jenes der Zürcher. Aber das ist falsch. Die kleinen Kantone können bloss eine Verfassungsänderung verhindern. Eine Mehrheit überstimmen können sie jedoch nicht. Unser Ständemehr wird gerne mit dem US-amerikanischen Wahlsystem verglichen. Im Gegensatz zur Schweiz kann die Minderheit in den USA die Mehrheit tatsächlich verdrängen. Hillary Clinton hat vor vier Jahren mehr Stimmen gemacht als Donald Trump. Aber Trump wurde US-Präsident. Das ist bei uns undenkbar.

Die KVI hat aber ein Volksmehr erreicht. Am Volksmehr scheiterte 2013 auch der Verfassungsartikel über die Familienpolitik. Setzt sich so gesehen nicht doch eine Minderheit durch?

Das stimmt insofern, dass mit dem Ständemehr die kleinen Kantone bevorzugt werden. Traditionell sind viele katholisch und eher konservativ. Aber seit Einführung des Ständemehrs 1848 sind es nur zehn Vorlagen, die ein Ständemehr blockiert hat. Ich behaupte, dass die meisten der Begehren nicht verhindert werden, sondern nur verzögert. Das Ständemehr blockiert Anliegen nicht, es verlangsamt sie bloss. Viele werden später umgesetzt.

Können Sie Beispiele nennen?

Die Vorlage zum Mieter- und Konsumentenschutz scheiterte 1955, kam aber bereits fünf Jahre später wieder an die Urne und diesmal durch. Kürzlich bekam die Schweiz ein neues Bürgerrechtsgesetz, das die Einbürgerung liberalisiert und vereinfacht hat. In Schaffhausen will man sogar den Bürgerrat abschaffen. Noch in den Neunzigern scheiterte eine Vorlage zur einfacheren Einbürgerung am Ständemehr. Und bei der KVI tritt immerhin der indirekte Gegenvorschlag in Kraft, international wird die Haftungsfrage ebenfalls gross diskutiert. Das Thema wird virulent bleiben. Dennoch muss man differenzieren.

Inwiefern?

Acht der zehn vom Ständemehr abgelehnten Vorlagen waren obligatorische Referenden. Die Mehrheit des Bundesrates, Ständerates und Nationalrates haben sich für sie ausgesprochen. Scheitert eine Vorlage, versuchen diese Kräfte bald, ihre Begehren über andere Wege wie Gesetzes- oder Verfassungsrevisionen durchzusetzen. Bei Volksinitiativen ist das viel schwieriger, es ist auch ein Riesenaufwand, da muss ich den Kritikern des Ständemehrs recht geben. Zum einen dauert es fünf bis sieben Jahre, bis eine Volksinitiative an die Urne kommt. Andererseits ist es in diesen Fällen viel schwieriger, das Thema nochmals aufzugreifen, weil im Parlament und im Bundesrat die befürwortenden Mehrheiten fehlen. In der Geschichte der Schweiz ist das aber immerhin nur zweimal vorgekommen.

Beim Jagdgesetz konnten die Umweltorganisationen ihre Mitglieder gegen das Jagdgesetz mobilisieren. Bei der KVI engagierten sich breite Kreise der Zivilgesellschaft dagegen. Hat das künftig Auswirkungen auf die Begehren?

Dass sich Bürger in Umweltfragen engagieren, ist nichts Neues. Grüne Kreise mobilisieren hier seit den 1980ern, denken Sie an die Anti-Atomkraft-Bewegung oder das Ja zur Moorschutz-Initiative. In den Neunzigern folgte die Alpenschutzinitiative und in den Nullerjahren die Gentech-Initiative. Mehrheitsfähig waren sie deshalb, weil die Natur zu bewahren letztlich ein konservatives und nicht per se progressives oder linkes Anliegen ist.

Aber muss die Schweiz künftig mehr mit Vorlagen wie der KVI rechnen?

Nein, ganz klar nicht. 130 Nicht-Regierungsorganisationen, Investoren, Frauenverbände und die Landeskirchen hinter eine Initiative zu scharen ist einmalig. Das schafft man alle zehn oder zwanzig Jahre. Zumal eine solch langfristige und professionelle Kampagne den Mitgliedern viel Zeit und Finanzen abverlangt. Dann muss es aber auch noch das richtige Thema zur richtigen Zeit sein.

Dennoch hat ein Ständemehr das Volksmehr in den letzten 50 Jahren überdurchschnittlich blockiert. Worauf führen Sie das zurück?

Es gab einfach mehr Abstimmungen. Nach dem Zweiten Weltkrieg kamen zum einen neue Themen in der Aussenpolitik oder Ökologie dazu. Auch hat man immer mehr Kompetenzen von den Kantonen an den Bund übertragen. Das hat jedes Mal eine Verfassungsänderung mit sich gebracht.

Also gibt es nicht unbedingt mehr Konflikte im Land?

Im Gegenteil. Die ursprünglichen Konflikte zwischen den konservativen und liberalen Kantonen haben seit dem Sonderbundkrieg stark abgenommen. Früher befürworteten oder verwarfen einzelne Kantone Vorlagen regelmässig mit 80 oder 90 Prozent. Heute liegt das Verhältnis eher bei 60 zu 40. Selbst wenn Kantone an der Urne verlieren, unterliegen sie nie ganz.

Sie halten also am aktuellen Ständemehr fest?

Ja. Den Leuten ist oft nicht bewusst, dass die Schweiz aus 26 «Staaten» besteht. Jetzt mit Corona wird das sichtbar, wenn etwa die Kantone Basel, Genf, Waadt oder seit gestern Graubünden einen harten Lockdown beschliessen. In einem Zentralstaat wie Frankreich wäre es undenkbar, solch weitgehende Massnahmen lokal in der Bretagne oder im Elsass zu erlassen. Gäbe es das Ständemehr nicht, könnten die fünf grössten Kantone den anderen 21 eine Verfassung aufzwingen, also Aargau, Bern, St. Gallen, Zürich und Waadt. Das geht nicht!

Dennoch schlagen Sie eine Reform mit der «stetigen Standesstimme» vor. Warum?

Weil es den Minderheiten in den Minderheiten entgegenkommt. Grüne Politikerinnen im Kanton Appenzell Innerrhoden oder rechtskonservative Jurassier werden heute ignoriert. Es gilt das Winner-takes-it-all-Prinzip. Bei 52,8 Nein-Stimmen in Schaffhausen wird die Standesstimme direkt auf null gesetzt. Ich plädiere deshalb dafür, dass die Standesstimme proportional zum Verhältnis der Ja- und Nein-Stimmen aufgeteilt wird. Dann hätte Schaffhausen bei der KVI eine Standesstimme 0,47. So würden auch die Befürworter im Kanton berücksichtigt, die Parität der Kantone aber gewährt. Jeder Kanton behielte seine Stimme.

Wäre die KVI oder der Familienartikel 2013 mit der «stetigen Standesstimme» durchgekommen?

Nein. Die KVI wäre knapp gescheitert, weil die Befürworter-Kantone zu wenig klar Ja gesagt haben, die ablehnenden Kantone aber zu stark Nein. Der Familienartikel dagegen wäre durchgekommen, weil die Kantone Genf, Waadt und Jura mit 70 bis 80 Prozent der Vorlage stark zugestimmt hatten.

So eine Reform ist faktisch chancenlos. Kleine Kantone geben ihre gewichtige Stimme nicht ab. Und eine Reform braucht ihrerseits ein Ständemehr.

Bei der ganzen Debatte geht vergessen, dass das Ständemehr nur ein Element des Föderalismus ist. Es gibt die Standesinitiative, das Kantonsreferendum, die Konferenzen und Konkordate und vor allem den Ständerat. Die Romands gegen die Deutschschweizer oder die Bergler gegen die Städter, das ist nicht so problematisch. Es sind die klassischen Konfliktlinien, auf die wir eher achten sollten und die den Konsens strapazieren: die Linken gegen die Rechten und die Liberalen gegen die Konservativen.

 

Amerika hat kein Problem mit brieflichem Wählen – sondern mit Wählen

Donald Trump hat einen Sündenbock für eine allfällige Niederlage im November ausgemacht: die briefliche Stimmabgabe. Doch die Mängel des US-Wahlsystems liegen anderswo.

Louis DeJoy ist nicht zu beneiden. Als Chef der US-amerikanischen Post muss er gewährleisten, dass alle Briefe pünktlich ankommen. Als Intimus von Präsident Donald Trump muss er zugleich erklären, dass ihm das womöglich nicht gelingt. Den lokalen Wahlbehörden teilte er bereits mit, dass Wahlkuverts nicht mehr automatisch prioritär behandelt würden.

Auf Gedränge beim Wählen haben dieses Jahr viele Amerikaner keine Lust. (Foto: Don Shall)

Bei den Wahlen am 3. November werden so viele US-Amerikaner ihre Stimme auf dem Postweg abgeben wie noch nie. 43 Gliedstaaten erlauben die briefliche Stimmabgabe allen Bürgern; in 9 davon werden die Wahlzettel für die briefliche Stimmabgabe automatisch allen (registrierten) Wählern zugesandt, in 34 muss zwar ein formeller Antrag gestellt, aber kein bestimmter Grund angegeben werden. Die restlichen 7 Staaten erlauben die briefliche Stimmabgabe nur unter bestimmten Bedingungen. Angesichts der Covid-19-Pandemie haben mehrere Staaten die Briefwahl erleichtert.

Zugleich ist die Briefwahl aber so umstritten wie noch nie. Trump argumentiert, dass sie Manipulationen Tür und Tor öffne, und prophezeite bereits die «ungenauesten und gefälschtesten Wahlen der Geschichte», sollte die briefliche Stimmabgabe allgemein erlaubt werden. Dass es bei der Briefwahl zu Problemen kommen kann, ist nicht von der Hand zu weisen. So kam es bei den Vorwahlen der Demokraten im Staat New York im Juni zum Chaos, nachdem die Wahlzettel zu spät verschickt worden waren und die Post die aufgegebenen Kuverts nur selektiv mit einem Poststempel versehen hatte. Es dauerte über einen Monat, bis das offizielle Resultat vorlag. Das stimmt wenig zuversichtlich für das ungleich grössere Unterfangen einer nationalen Wahl im November. Die Regeln und die Organisation der Wahlen sind in den USA stark dezentralisiert, und nicht überall dürften die Wahlbehörden der Gliedstaaten und Counties gleich gut vorbereitet sein auf die Masse der Briefstimmen.

Wochenlange Ungewissheit

Das Auszählen der Briefstimmen nimmt erfahrungsgemäss längere Zeit in Anspruch. In 14 Staaten darf damit erst am Wahltag begonnen werden. Mancherorts zählen Briefstimmen auch dann, wenn sie am Wahltag abgeschickt werden und erst Tage später beim Wahlbüro sind. Richard Hasen, Rechtsprofessor an der University of California in Irvine und Autor des Buches «Election Meltdown», befürchtet deshalb ein wochenlanges Ringen um die Auszählung im Nachgang der Wahlen.

Hinzu kommt: In der Vergangenheit wählten vor allem junge, urbane Bürger brieflich – eine Gruppe, die zu den Demokraten tendiert.[1] Bei einem knappen Wahlausgang ist das Szenario denkbar, dass die am Wahlabend ausgezählten Stimmen auf einen Sieg Trumps hindeuten, die in den Folgetagen hinzukommenden aber mehrheitlich an Joe Biden gehen. Vor diesem Hintergrund könnte Trumps Angriff auf die Briefwahl darauf zielen, eine allfällige Aufholjagd seines Kontrahenten als abgekartetes Spiel darzustellen und gegen das Schlussresultat rechtlich vorzugehen – oder gar die Auszählung frühzeitig zu stoppen.

Hohe Akzeptanz in der Schweiz

Vielleicht hilft ein Blick auf die Schweiz, um zu verstehen, warum sich die USA so schwertun mit der brieflichen Stimmabgabe. Hierzulande ist es bei nationalen Abstimmungen und Wahlen seit 1994 voraussetzungslos möglich, seine Stimme auf postalischem Weg abzugeben. Inzwischen ist die briefliche Stimmabgabe zum beliebtesten Stimmkanal geworden. Weit über 80 Prozent der Teilnehmenden bei Wahlen und Abstimmungen geben ihre Stimme brieflich ab.

Allerdings gab es auch in der Schweiz lange Diskussionen über Sinn und Sicherheit der Briefwahl. Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 setzte sich zunächst die Wahl an der Urne gegen die Praxis der Wahl- bzw. Abstimmungsversammlungen durch. Nach zwei gescheiterten Versuchen 1936 und 1947 wurde 1967 die briefliche Stimmabgabe erstmals in Ausnahmefällen für Kranke, Gebrechliche und ortsabwesende Personen erlaubt.[2] Mit der Einführung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte 1978 genügte für die briefliche Stimmabgabe ein einfacher Antrag, eine Begründung war nicht mehr nötig. Von da war es kein grosser Schritt mehr zur heutigen Regelung. National- und Ständerat machten 1990 mit der Annahme zweier Motionen den Weg dazu frei.

Die briefliche Stimmabgabe geniesst heute eine hohe Akzeptanz – auch wenn immer wieder Fälle von Manipulationen ans Licht kommen. So flog bei den Wahlen 2017 im Wallis ein SVP-Anhänger auf, der über 100 Wahlkuverts aus Briefkästen gefischt und die Zettel selber ausgefüllt hatte. Grössere Manipulationen dieser Art fliegen aber schnell auf. Potenziell grössere Verschiebungen sind durch Unregelmässigkeiten im Stimmbüro möglich, wie es sie bei den Grossratswahlen im Kanton Thurgau gab. Dieses Problem betrifft dann aber nicht primär den brieflichen Stimmkanal.

Eine Schwäche bei der brieflichen Abstimmung ist, dass das Stimmgeheimnis nicht garantiert werden kann. Es besteht die Möglichkeit, dass Bürger ihren Stimmzettel jemandem zeigen, bevor sie ihn abschicken, oder dass er gar von einer anderen Person ausgefüllt wird. Auch dieses Problem ist allerdings nicht auf diesen Stimmkanal beschränkt, denn auch wer an der Urne abstimmt, füllt seinen Stimmzettel in der Regel zu Hause aus. Hier besteht ein wesentlicher Unterschied zu den USA, wo man seine Stimme traditionell in einer Kabine im Wahllokal abgibt.[3]

Drei Millionen illegale Stimmen?

Was die Sicherheit betrifft, gibt es in den USA keine Hinweise auf grossflächige Manipulationen durch die Briefwahl. Eine Datenbank von News21 listet 491 Fälle von Fälschungen zwischen 2000 und 2012 auf, dies bei mehreren Milliarden abgegebenen Stimmen. Dafür, dass drei Millionen briefliche Stimmen illegal abgegeben werden können, wie dies Trump nach den Wahlen 2016 vermutete, gibt es keinerlei Anhaltspunkte. Tatsächlich dürfte die Zahl der Wahlberechtigten, die an den Hürden zur Stimmabgabe scheitern – insbesondere wenn sie die Dokumente nicht haben, die für den Eintrag ins Wählerregister erforderlich sind –, ungleich höher sein als die Zahl jener, die nur schon versuchen, illegal eine Stimme abzugeben.

Das alles legt nahe, dass der Streit um die Briefwahl in den USA weniger mit der Briefwahl an sich zu tun hat als mit den Wahlen im Allgemeinen. Der Konflikt um den Wahlmodus ist eingebettet in eine grössere Debatte darüber, wer unter welchen Bedingungen wie wählen kann. Keine Demokratie verbringt mehr Zeit mit politischem und juristischem Seilziehen darüber, wie leicht oder schwer der Eintrag ins Wahlregister sein soll, wie die USA. In kaum einem Land betreiben Parteien einen ähnlichen Aufwand, Wahlkreise so zu ziehen, dass das Stimmengewicht der Wähler der jeweils anderen Partei möglichst gering ist. Und kein Land hat eine ähnlich lange und traurige Geschichte von Massnahmen, um Minderheiten von der Ausübung ihrer politischen Rechte abzuhalten. Von teils stümperhafter Organisation, fehlendem Personal, veralteter und unsicherer Infrastruktur ganz zu schweigen.

Ja, die USA steuern auf massive Probleme am 3. November zu. Mit der Briefwahl haben sie aber herzlich wenig zu tun.

 


[1] Unter Pandemie-Bedingungen könnte sich dieses Muster allerdings ändern: Ältere Wähler könnten stärker geneigt sein, den Gang an die Urne zu vermeiden.

[2] Die Informationen dieses Absatzes stammen aus: Andreas Glaser und Clio Zubler (2020): «Briefliche und elektronische Wahl – Problemfelder des Wahlverfahrens in der Schweiz», in: Andreas Glaser und Lorenz Langer (Hrsg.): Das Parlamentswahlrecht als rechtsstaatliche Grundlage der Demokratie, Zürich/St. Gallen, S. 147-174.

[3] Zumindest theoretisch besteht die Möglichkeit auch in einigen Schweizer Kantonen, wobei sie in der Praxis selten genutzt wird.