Primus inter pares oder Leithammel?

In den meisten Kantonen ist der Regierungspräsident hauptsächlich ein repräsentatives Amt. Mancherorts wird das helvetische Konkordanzsystem indes mit Elementen einer Präsidialrepublik gespickt.

Sprechen Schweizer mit Ausländern über die hiesige Politik, kommen sie oft schon bei der ersten Frage ins Schwitzen: Den Namen des Regierungsoberhaupts können die wenigsten aus dem Stegreif nennen. Wozu auch? Im helvetischen Konkordanzsystem ist das Amt des Bundespräsidenten so unbedeutend, dass ein aktives Auswendiglernen kaum der Mühe wert wäre – zumal man den Namen alljährlich wieder neu lernen müsste.

Das spezielle Regierungssystem, das die Schweiz auf Bundesebene kennt, entspricht in weiten Teilen jenem in den Kantonen. In den Sitzungszimmern der Regierungsräte, Conseils d’État, Staatsräte, der Innerrhoder Standeskommission und des Tessiner Consiglio di Stato spielt es ebenfalls eine untergeordnete Rolle, wer an der Spitze steht. Das Regierungspräsidium ist in der Regel eine hauptsächlich repräsentative Funktion. Doch es gibt Ausnahmen.

Amtszeit

In neun Kantonen ist die Amtszeit des Regierungspräsidenten länger als ein Jahr.

Alte Tradition…

Abweichungen gibt es zunächst bei der Amtszeit: In 17 von 26 Kantonen beträgt die Amtszeit des Regierungsvorsitzenden analog zum Bundespräsidenten ein Jahr (siehe Karte). Sechs Kantone wechseln ihren Regierungschef alle zwei Jahre aus. Dabei fällt auf, dass alle sechs Landsgemeinde- oder ehemalige Landsgemeindekantone sind. Die längere Amtszeit ist ein Relikt aus der Zeit, als der Landammann eine Stellung irgendwo zwischen Landesvater und Autokrat innehatte, Heeresführer, oberster Richter und Vorsitzender des Parlaments (beziehungsweise einer Vorform davon) war.[1] In den beiden verbliebenen Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell Innerrhoden wird der Landammann nach wie vor an der Versammlung per Handaufheben gewählt. In Uri und Appenzell Ausserrhoden erfolgt die Wahl an der Urne, Zug und Schwyz haben diese Aufgabe ans Parlament delegiert. In der Regel gibt es keine Kampfwahlen und man folgt wie beim Bundesrat dem Anciennitätsprinzip, um zu bestimmen, wer an der Reihe ist.

Die einzige Ausnahme ist Appenzell Innerrhoden, der Kanton mit dem wohl seltsamsten Regierungssystem der Schweiz: Hier gibt es zwei Landammänner, den Regierenden und den Stillstehenden, die ihre Funktionen jedes Jahr tauschen. Dabei leiten beide ein eigenes Departement (der eine das Erziehungs-, der andere das Volkswirtschaftsdepartement) und haben keine zusätzlichen Kompetenzen gegenüber den anderen Regierungsmitgliedern, abgesehen davon, dass der Regierende Landammann jeweils die Landsgemeinde leitet.

Wahlkörper

In fünf Kantonen bestimmen die Stimmberechtigten den Vorsitzenden der Regierung. In den anderen kommt diese Aufgabe Parlament oder Regierung zu.

… oder vor kurzem eingeführt

Anders ist es in Basel-Stadt und Genf: Hier wird der Regierungspräsident beziehungsweise Président du Conseil d’État nicht nur für die ganze Legislatur (in Basel vier, in Genf fünf Jahre) gewählt, sondern er steht auch einem speziellen Präsidialdepartement vor. Basel-Stadt hat im Rahmen der Totalrevision der Kantonsverfassung 2005 das Modell übernommen, wie es viele Schweizer Städte kennen: Ein vom Volk gewählter Stadtpräsident mit eigenen Aufgaben, der als Aushängeschild der Stadt wirkt. Das Interesse an dem Amt war bislang aber nicht sonderlich gross. Im vergangenen Herbst ging die Grüne Elisabeth Ackermann als einzige ernstzunehmende Kandidatin in den zweiten Wahlgang, nachdem FDP-Regierungsrat Baschi Dürr seine Kandidatur zurückgezogen hatte.

In Genf ist das Präsidialsystem ebenfalls neu: Es wurde mit der Totalrevision der Verfassung 2013 eingeführt. Der Unterschied zu Basel-Stadt besteht darin, dass der Regierungsvorsteher nicht durch das Volk, sondern durch die Regierung selber bestimmt wird. Der seit 2013 amtierende François Longchamp (FDP) ist unter anderem für die Beziehungen zum Bund und zum internationalen Genf zuständig.

Ein ähnliches System wie Genf kennt der Kanton Waadt: Auch hier wird der Präsident aus der Mitte der Regierung bestimmt. Er steht allerdings keinem speziellen Departement vor. Nuria Gorrite (SP), die das Präsidium im Juni dieses Jahres von ihrem Parteikollegen Pierre-Yves Maillard übernommen hat, hat also wie die übrigen Regierungsräte ein ganz «normales» Departement (in ihren Fall das Infrastrukturdepartement). Aufgrund der Wahl durch den Conseil d’État repräsentieren die Regierungspräsidenten in Genf und der Waadt die Machtverhältnisse in ihrer jeweiligen Regierung (bürgerliche Mehrheit in Genf, linke Mehrheit in der Waadt).

Mit der Macht und dem Einfluss der Präsidenten Frankreichs oder den USA sind die Modelle in den Schweizer Kantonen natürlich nicht zu vergleichen. Über Dinge ausserhalb des eigenen Departements kann hierzulande kein Regierungsvorsteher allein entscheiden. Aber immerhin: Auch in der konsensgeprägten Schweiz sind nicht alle Regierungsmitglieder nur primus inter pares.

 

Download: Regierungspräsidien in den Kantonen – Übersicht über die verschiedenen Systeme (Excel-Tabelle)

 


[1] In Appenzell Innerrhoden war der regierende Landammann noch bis 1995 gleichzeitig Vorsteher der Regierung und des Parlaments.

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Wo man gegen eine Ausgabe von 1 Franken das Finanzreferendum ergreifen kann (und wo erst ab 9 Millionen)

Bei den Hürden für Finanzreferenden gibt es zwischen den Kantonen sehr grosse Unterschiede. Ein umfassender Vergleich zeigt: Am einfachsten ist der Zugang in Neuenburg, Solothurn, Genf, Thurgau und Waadt.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Bei der Armee, in der Landwirtschaft und im Strassenverkehr möchten die Stimmbürger am ehesten sparen. Zu diesem Ergebnis kam eine Auswertung von Umfragedaten. Wie sich ein Finanzreferendum auf Bundesebene auswirken würde, hängt aber nicht nur von den Stimmungen der Stimmbürger ab, sondern auch davon, wie leicht der Zugang zum Volksreferendum ist. Die konkrete Ausgestaltung des Finanzreferendums entscheidet darüber, welche Ausgaben überhaupt an die Urnen gelangen.

Welche Lehren lassen sich aus den Erfahrungen der Kantone ziehen? Wir haben verglichen, ab welchen Ausgabehöhen in den verschiedenen Ständen die Stimmberechtigen mitreden können (beziehungsweise müssen).

Grosse Unterschiede zwischen den Kantonen

Der Vergleich zeigt zunächst markante Unterschiede. In den Kantonen Uri, Glarus und Appenzell Innerrhoden kommen einmalige Ausgaben bereits ab einer Höhe von 1 Million Franken zwingend an die Urne (beziehungsweise die Landsgemeinde); wiederkehrende Ausgaben müssen in Uri bereits ab einem Betrag von 100’000 Franken pro Jahr zwingend den Stimmbürgern vorgelegt werden. Demgegenüber kann das Parlament im Kanton Jura bis zu 45 Millionen Franken ausgeben, ohne dass der Beschluss dem Volk vorgelegt werden muss.[1] Andere Kantone kennen gar kein obligatorisches, sondern nur das fakultative Finanzreferendum (während Glarus und Appenzell-Ausserrhoden wiederum nur das obligatorische haben).

Beim fakultativen Finanzreferendum sind die Unterschiede ebenfalls beträchtlich. Am radikalsten sind Genf, Waadt und Neuenburg: Dort kann grundsätzlich gegen jeden Ausgabenbeschluss des Parlaments – unabhängig von der Höhe – das Referendum ergriffen werden. In Freiburg hingegen ist dies erst ab einem Betrag von 8.9 Millionen Franken möglich.[2]

Natürlich ist ein Vergleich der absoluten Zahlen wenig aussagekräftig. Eine Ausgabe von einer Million ist im Budget von Appenzell Innerrhoden ein bedeutender Posten, während sie im Kanton Zürich einem Tropfen in den Zürichsee gleichkommt. Wir haben daher die Ausgabenschwellen ins Verhältnis zu den Gesamteinnahmen[3] gestellt. Damit lässt sich vergleichen, wie viel der Einnahmen der Staatskasse das Parlament in Eigenregie ausgeben kann, ohne dass die Stimmbürger dreinreden können (beziehungsweise automatisch darum gebeten werden).

Erstaunlicherweise sind die kantonalen Unterschiede auch bei einer solchen Rechnung immer noch beträchtlich. Am tiefsten ist die Hürde beim obligatorischen Referendum im Kanton Aargau, wo bereits einmalige Ausgaben von einem Promille der Staatsrechnung (5 Millionen Franken bei Einnahmen von rund 5 Milliarden) beziehungsweise wiederkehrende Ausgaben von einem Zehntel Promille zwingend zur Abstimmung kommen.[4] Im Jura liegt diese Schwelle mehr als 50 mal höher.

Auch beim fakultativen Finanzreferendum kennt der Jura mit 0.5 Prozent (einmalige Ausgaben) die höchste Hürde – im Kanton Bern sind es dagegen nur gerade 0.02 Prozent und in den drei Westschweizer Kantonen Genf, Neuenburg und Waadt existert gar keine untere Limite.[5]

Unterschriftenhürde spielt ebenfalls eine Rolle

Natürlich ist auch dieser Vergleich nicht ganz angemessen: Beim fakultativen Finanzreferendum spielen nämlich neben der Ausgabenhürde auch die Unterschriftenhürde eine entscheidende Rolle. Um diese einzubeziehen, haben wir einen Index erstellt, der die Schwierigkeit des Zugangs zum Finanzreferendum misst. Folgende Parameter fliessen in den Index ein:

  • die relativen Hürden (in Prozent der jährlichen Gesamteinnahmen) des obligatorischen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die relativen Hürden des fakultativen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die absolute (Anzahl Unterschriften) sowie relative Hürde (Anteil der Stimmberechtigten) des fakultativen Referendums.

Im Wesentlichen werden diese Werte jeweils suzkessive gemittelt, wodurch letztlich ein Indexwert je Kanton resultiert. Umso kleiner dieser ist, desto einfacher ist der Zugang zum Finanzreferendum im jeweiligen Kanton.

Gemäss der Index-Übersicht weist der Kanton Wallis den höchsten Wert auf (15.1). Denn einerseits kennt er kein obligatorischs Finanzreferendum, hat aber auch beim fakultativen Referendum hohe Werte, so können erst gegen Finanzbeschlüsse ab 5.8 Millionen Franken überhaupt Unterschriften gesammelt werden. Davon braucht es immerhin deren 3000, was im Mittelfeld anzusiedeln ist.

Am anderen Ende der Skala (1.0) fungiert der Kanton Solothurn, wo alle Vorhaben über 5 Millionen Franken automatisch vors Volk gelangen. Wiederkehrende Ausgaben unterstehen bereits ab 500’000 Franken dem obligatorischen Referendum – ein äusserst tiefer Betrag, der bloss von vier Kleinkantonen unterboten wird. Das fakultative Referendum kann ab einer Million ergriffen werden und dafür sind nur 1500 Unterschriften vonnöten. Die Kantone Neuenburg (1.0), Genf und Waadt (beide 1.1) sind demgegenüber deshalb so gut placiert, weil sie keine untere Limite für das fakultative Referendum vorsehen.

Wie würde sich nun ein allfälliges (fakultatives) Finanzreferendum auf Bundesebene in diesen Vergleich einordnen? Thomas Aeschi, der für die Idee wirbt, schwebt eine Ausgabenhürde von 250 bis 500 Millionen Franken für einmalige Ausgaben vor. Diese Hürde wäre im Vergleich zu den Kantonen nicht nur absolut, sondern auch im Verhältnis zu den Gesamteinnahmen des Bundes ziemlich hoch: Mit 250 Millionen (0.38 Prozent der Gesamteinnahmen) würde der Bund hinter dem Kanton Jura an zweiter Stelle stehen, mit 500 Millionen (0.76 Prozent) gar an der Spitze. Bei der Unterschriftenhürde – wir gehen von 50’000 aus, analog zum Gesetzesreferendum – läge der Bund im Mittelfeld der Rangliste. Unter dem Strich wäre die Hürde auf Bundesebene die zweithöchste aller Kantone, die das fakultative Finanzreferendum kennen (hinter Freiburg). Das neue Instrument wäre also – wenigstens im Vergleich mit den Kantonen – keineswegs radikal.

 


[1] Der Betrag richtet sich nach dem letzten Voranschlag: Die Referendumshürde liegt bei 5 Prozent (einmalige Ausgaben) beziehungsweise 0.5 Prozent (wiederkehrende Ausgaben) der Gesamteinnahmen des Kantons.

[2] Die Hürde beträgt 0.25 Prozent der Gesamtausgaben der letzten Staatsrechnung (nur einmalige Ausgaben).

[3] Um ein Einfluss von Schwankungen und Ausreissern zu minimieren, haben wir den Median der Einnahmen der Jahre 2014, 2015 und 2016 als Basis verwendet.

[4] Die sehr tiefe Schwelle von 5 Millionen Franken für das obligatorische Referendum im Kanton Aargau gilt indes nur für jene Ausgabenbeschlüsse, die der Grosse Rat nicht mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder gefällt hat. Damit wird das obligatorische Finanzreferendum aber nur äusserst selten ausgelöst. Für die Berechnung des Index (unten) wurde dieses daher nicht berücksichtigt.

[5] Diese Zahlen wirken sehr tief. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass ein grosser Teil der Ausgaben in allen Kantonen gebundene Ausgaben sind, die aufgrund gesetzlicher Vorgaben getätigt werden müssen und die weder das Parlament noch die Stimmbürger direkt ändern können.

Mit Bürgerforen wider die Reformmüdigkeit?

Nach dem Scheitern der Rentenvorlage steht die Schweiz vor der grundsätzlichen Frage, wie künftig Reformen gelingen können. Vielleicht, indem man die Mitsprache der Bürger stärkt.

Wer vor der Abstimmung über die Rentenreform die politische Debatte verfolgte, staunte nicht schlecht. Es ging um nicht weniger, als die wichtigste Reform dieses Jahrzehnts in Kraft zu setzen. Doch erstaunlich oft argumentierten die Befürworter nicht mit dem Nutzen, den der Vorlage für ein Rentensystem, das längst aus der finanziellen Balance geraten ist, sondern vor allem mit der Dringlichkeit und der Alternativlosigkeit des Pakets. Diese Reform, so wurde gebetsmühlenartig wiederholt, sei die einzige, die an der Urne eine Mehrheit finden würde. Insbesondere nach dem Nein zur Unternehmenssteuerreform im Februar setzte sich das Narrativ durch, die Reform der Altersvorsorge müsse nun zwingend irgendwie «sozialer» ausgestaltet werden. Oder einfacher gesagt: Mit Unterstützung der Linken gelingt die Reform, ohne die Linke nicht.

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Alain Berset – hier bei einem Besuch des Filmsets zum Schellen-Ursli Film – muss beim nächsten Anlauf für eine Rentenreform neue Wege suchen. (Bild: flickr/engadinscuolsamnaun)

Das Ergebnis der Abstimmung vom Sonntag hat diese Argumentation Lügen gestraft. Offenbar funktioniert die direkte Demokratie eben doch nicht ganz nach der Logik, dass man eine Vorlage nur mit einigen Zückerchen für die beteiligungsstärksten Jahrgänge zu garnieren braucht, um an der Urne zu gewinnen.

Wenig überzeugende Drohkulisse

Natürlich stürzten sich Gewinner und Verlierer nach Bekanntwerden des Resultats sogleich routiniert in den Kampf um die Deutungshoheit über das Resultat. Nach den monatelangen Predigten, dass nur diese Reform und keine andere eine Mehrheit finden könne, erklärten die Befürworter dem staunenden Publikum nun, warum diese Reform nun doch keine Mehrheit gefunden hatte.

Die Fragen, die das Abstimmungsresultat aufwirft, sind jedoch grundsätzlicher: Warum tut sich die Schweiz zunehmend schwer damit, seine Institutionen erfolgreich der Zeit anzupassen und nötige Reformen umzusetzen?

Es hilft wenig, wenn Politiker keine anderen Argumente für eine Vorlage finden können als «Es gibt keine Alternative», «Sonst gibt’s ein Sparpaket» oder «Sonst kriegt ihr keine AHV mehr». Offenbar wirken solche Drohkulissen auf die Stimmbürger nicht besonders überzeugend. Zu Recht: Wir sollten uns den Luxus leisten, aufgrund unserer Einschätzung von Vor- und Nachteilen einer Vorlage zu entscheiden und nicht aufgrund von Angst vor Alternativen.

Grosse Verantwortung

Abstimmungsresultate sind in der Schweiz nicht Stimmungsmesser (wie in gewissen anderen Ländern), sondern verbindliche Entscheide.[1] Damit wird den Stimmbürgern eine grosse Verantwortung in die Hände gelegt. Sie können mit einem Entscheid an einem einzigen Sonntag die Arbeit eines halben Jahrzehnts zunichte machen. Gross ist indes der Kontrast zwischen der eindrücklichen Macht, welche den Stimmbürger bei einer Abstimmung zukommt, und der Phase davor, wo sie nahezu nichts zu sagen haben.

Stattdessen arbeitet die Verwaltung, grübelt die Regierung, bearbeiten die Lobbyisten, kritisieren die Vernehmlassungsteilnehmer und bastelt das Parlament. Und über all dem schwebt das Damoklesschwert der Volksabstimmung. Man macht Umfragen, analysiert frühere Urnengänge und fragt sich: Reicht es für eine Mehrheit? Kommt der Bonus von 70 Franken beim Volk an? Braucht es eher 100 Franken? Oder ist die Idee kontraproduktiv, weil sie eine Zweiklassen-Gesellschaft in der AHV schafft? Bräuchte es stattdessen ein höheres Rentenalter? Oder wäre dieses erst recht der Tod des Projekts? Dieses Orakeln wirkt oft wie ein Stochern im Nebel. Natürlich: Spekulation gehört zum politischen Alltag, und es ist nicht das Ende der Welt, wenn sich eine Mehrheit im Parlament verschätzt. In der direkten Demokratie ist es erlaubt und legitim, auf Entscheide zurückzukommen. Wiederholt haben wir es erlebt, dass Vorlagen, die einmal abgelehnt werden, einige Jahre später in anderer (oder gleicher) Form eine Mehrheit findet. In der Zwischenzeit finden Diskussionen, Anpassungen und oft genug auch ein Umdenken in der Bevölkerung statt. Bei gewissen Fragen steht uns für neue Anläufe allerdings eine relativ beschränkte Zeit zur Verfügung. Die Altersvorsorge gehört zu diesen Fragen. Es ist daher geboten, über Anpassungen nachzudenken, um das System der direkten Demokratie zu verbessern.

Alternativen vorschlagen

Heute steht den Stimmberechtigten die Möglichkeit offen, mittels Volksinitiativen Einfluss auf die Politik zu nehmen. Zudem bestimmen sie ihre Repräsentanten im Parlament. Doch in den Gesetzgebungsprozess werden sie erst ganz am Schluss einbezogen, in der (allfälligen) Abstimmung. Wir erleben vor Urnengängen zwar oft lebhafte Debatten. Allerdings beginnen diese erst, wenn eine Vorlage bereits vorliegt und nicht mehr verändert werden kann. Zwecks besserer Mitsprache wäre es sinnvoll, ein Instrument einzuführen, das Diskussionen ausserhalb von Regierung und Parlament bereits zu einem früheren Zeitpunkt erlaubt. In vielen Demokratien wurden in jüngerer Vergangenheit – vor allem auf lokaler Ebene – Bürgerforen, Diskussionsplattformen oder ähnliches eingerichtet, in der Bürgerinnen und Bürger Ideen einbringen und darüber diskutieren können. Auch in der Schweiz gibt es in vielen Gemeinden solche Verfahren. Die Ansätze sind dabei sehr verschieden: Mancherorts können die Bürger spontan erscheinen, andernorts werden sie zufällig ausgewählt, um ein möglichst repräsentatives Abbild der Bevölkerung zu erhalten. In den meisten Fällen haben diese Gremien keine formelle Entscheidungskompetenz, wirken also nur «beratend» für eine Behörde. Oft haben sie dennoch massgeblichen Einfluss auf Entscheidungen. Partizipative Verfahren erlauben es, neue Ideen einzubringen, unabhängig von Partikularinteressen und parteitaktischen Überlegungen zu diskutieren und herauszufinden, bei welchen Vorschlägen sich ein Konsens finden lässt.

Die Argumentation in einer Gruppe bietet auch die besten Chancen, das Ideal der deliberativen Demokratie zu erfüllen, wonach sich im politischen Prozent das beste Argument durchsetzt und nicht die stärkste oder lauteste Interessengruppe. Das ist gerade bei Themen wie der Altersvorsorge, wo Einzelinteressen naturgemäss sehr stark sind, ein unschätzbarer Vorteil.

Die Politikphilosophin Alice el-Wakil hat jüngst die Idee vorgebracht, vor Abstimmungen Bürgerkomitees einzusetzen, diese über die Vorlagen diskutieren zu lassen und das Ergebnis im Abstimmungsbüchlein zu publizieren. Die Idee dahinter ist, die Qualität der demokratischen Debatte zu verbessern. Es wäre denkbar, dass ähnliche Komitees bereits in einem früheren Stadium des Gesetzgebungsprozesses einberufen werden, so dass sie nicht nur über ein Projekt diskutieren, sondern auch Änderungen daran vorschlagen können – oder einen eigenen Lösungsansatz vorlegen.

Bundesrat Alain Berset kündigte am Sonntagabend an, noch dieses Jahr die «Akteure» an einen Tisch zu bringen, um eine neue Reform aufzugleisen. Schön und gut, doch haben diese «Akteure» nicht schon genug Zeit damit verbracht, über Reformen zu verhandeln und zu streiten? Vielleicht wäre es an der Zeit, die Runde zu öffnen und einen runden Tisch einzuberufen, an dem nicht nur Verbands- und Parteienvertreter sitzen, sondern in erster Linie jene, die am Ende entscheiden: die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Das würde den Weg für pragmatische Lösungen frei machen – und vielleicht für eine Reform, die mehr Erfolg hat.

 


[1] Auch wenn das Parlament im Nachgang zuweilen den Respekt vor Volksentscheiden vermissen lässt.

Symbiose zwischen Politikern und Interessengruppen

National- und Ständeräte sammeln gemäss einer Studie eine wachsende Zahl von Mandaten. Interessengruppen gehen dabei gezielt auf Kommissionsmitglieder zu.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 6. September 2017.

Für die einen ist Ignazio Cassis ein bestens vernetzter Gesundheitsfachmann, für die anderen ein willfähriger Handlanger der Krankenkassenlobby. Der Fall des Tessiner Nationalrats und FDP-Bundesratskandidaten zeigt exemplarisch die Zweischneidigkeit von Interessenbindungen von Parlamentariern. Cassis ist ausgebildeter Arzt und sitzt im Vorstand des Berufsverbands FMH, vor allem aber ist er Präsident des Krankenkassenverbands Curafutura. Cassis ist mit dem Gesundheitswesen vertraut wie kaum ein anderer Politiker unter der Bundeshauskuppel. Aber kann jemand unabhängig politisieren, wenn er für ein Verbandspräsidium 180 000 Franken pro Jahr erhält wie der FDP-Politiker bei Curafutura?

Arkaden im Bundeshaus. (Foto: Christoph Hurni)

 

Cassis ist kein Einzelfall. National- und Ständeräte sind verpflichtet, ihre Tätigkeiten in Führungs- und Aufsichtsgremien sowie Beiräten von Unternehmen, Verbänden oder anderen Organisationen offenzulegen. Wissenschafter der Universitäten Genf und Lausanne haben diese Angaben detailliert erfasst und analysiert. Ihre Auswertung zeigt, dass die Zahl der Interessenbindungen in den vergangenen Jahren stetig zugenommen hat. 2015 belief sie sich auf 1842, was etwa sieben Mandaten pro Parlamentarier entspricht. Zum Vergleich: 2004 hatte die Gesamtzahl noch bei 1614 Interessenbindungen gelegen. Die Auswertung zeigt auch, dass vor allem die Bindungen der National- und Ständeräte zu organisierten Interessengruppen zugenommen haben, während jene zu einzelnen Firmen und zu staatsnahen Organisationen stagnieren oder zurückgegangen sind.

Eine «symbiotische» Beziehung

Besonders aufschlussreich ist es zu sehen, wie sich die Interessenbindungen auf die einzelnen Ratsmitglieder verteilen. Eine entsprechende Untersuchung der Lausanner Politikwissenschafter Steven Eichenberger und André Mach zum Nationalrat ergab, dass sich die Mandate von Interessengruppen auf die für sie jeweils entscheidenden Kommissionen konzentrieren: Mitglieder der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) haben im Durchschnitt am meisten Verbindungen zu Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften, während sich Mandate von Krankenkassen und Spitälern in der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) häufen.

Das lässt sich einerseits damit erklären, dass Parlamentarier in Kommissionen sitzen wollen, deren Themen sie besonders interessieren. Gut möglich, dass sie in diesen Bereichen bereits Man­date haben. Allerdings zeigt die Untersuchung auch: Rund die Hälfte der Interessenbindungen, welche die Kommissionsmitglieder in ihrer ersten Legislatur angaben, erwarben sie erst im Verlauf ihrer Kommissionstätigkeit. Verbände, Unternehmen und Organisationen suchen also offenbar gezielt die Zusammenarbeit mit Kommissionsmitgliedern, welche die für sie relevanten Geschäfte vorberaten. Studienautor Steven Eichenberger sieht solche Bindungen als «Symbiose»: Interessengruppen erhalten über Mandatsträger eine Verbindung ins Parlament, im Gegenzug bekommen die Politiker Zugang zu Fachwissen und Unterstützung, etwa bei Wahlen.

Sachverstand einbringen

Politiker betonen die Vorteile von Interessenbindungen für das Funktionieren des Parlamentsbetriebs. «Ich mache die Erfahrung, dass die Kollegen sorgfältig mit ihren Mandaten umgehen und vor allem ihr Wissen aus ihrer praktischen Tätigkeit einbringen», sagt etwa Karin Keller-Sutter. Die St. Galler FDP-Ständerätin gehört unter anderem mehreren Verwaltungsräten an und ist Präsidentin des Detailhandels-Verbands Swiss Retail Federation. Mit einer Ausnahme seien ihr alle Mandate angeboten worden, bevor sie gewählt worden sei. Ihr Kollege Roland Eberle von der SVP sagt: «Es ergibt Sinn, wenn der Sachverstand in den zuständigen Kommissionen gebündelt ist.» Eberle sitzt unter anderem in der Gesundheitskommission und im Verwaltungsrat der Krankenkasse Groupe Mutuel. Das Unternehmen habe einen Ständerat aus der Deutschschweiz für sein Leitungsgremium gesucht, erklärt er. Als ehemaliger Thurgauer Gesundheitsdirektor sei er mit der Materie vertraut. «Dass ich in der ­Gesundheitskommission sitze, spielte hingegen keine Rolle», sagt Eberle, der betont, dass er nicht die Interessen der Krankenversicherungen, sondern jene der Prämienzahler vertrete.

Kein Problem mit der Bezeichnung Interessenvertreter hat Corrado Pardini. Der Berner SP-Nationalrat arbeitet als Leiter des Sektors Industrie bei der ­Gewerkschaft Unia und sitzt im Präsidialausschuss des Gewerkschaftsbundes. «Wenn jemand zur Wahl antritt und offen sagt, dass er eine gewisse Organisation vertritt, ist das legitim», sagt ­Pardini. Das gelte nicht nur für Gewerkschaften, sondern auch für Arbeitgeberverbände. «Pro­blematisch ist, wenn jemand ins ­Parlament kommt und innerhalb eines Jahres 20 Nebenmandate sammelt.» Heikel seien zudem Interessenbindungen «in Bereichen, wo viel öffentliche Gelder fliessen», sagt Pardini. «Die Krankenversicherungen etwa bewegen sich in einem geschützten Markt und sind sehr direkt von politischen Entscheiden abhängig. Da ist die Gefahr gross, dass Unternehmen gezielt Ratsmitglieder anwerben, um ihre Interessen durchzusetzen.»

Einige Sozialdemokraten, vornehmlich aus der Westschweiz, wollen dem einen Riegel schieben: Im Oktober wollen sie eine Volksinitiative lancieren, welche Mandate bei Krankenkassen generell verbietet. Pardini ist skeptisch, ob das der richtige Weg ist: «Eine bessere Lösung wäre vielleicht, die Ausstandsregeln in der Kommission zu verschärfen, damit Krankenkassenvertreter bei Abstimmungen, welche die Versicherer betreffen, in den Ausstand treten müssen.»

Eine Ironie der geplanten SP-Initiative: Ausgerechnet der als «Kranken-Cassis» kritisierte Ignazio Cassis wäre möglicherweise gar nicht betroffen: Denn die Initiative würde nur Mandate und Entschädigungen von Krankenkassen verbieten – auf deren Verbände wäre die Einschränkung wohl nicht anwendbar.
Interessenvertretung wandelt sich

Aus Sicht von Steven Eichenberger ist die wachsende Zahl von Interessenbindungen per se nicht ein Problem, sondern primär Ausdruck eines Wandels. «Früher fand Interessenvertretung eher informell statt, bevor ein Geschäft überhaupt ins Parlament kam», sagt er. Was in der vorparlamentarischen Phase ausgehandelt wurde, sei relativ problemlos durch das Parlament gegangen, wo der Bürgerblock dominierte. «Heute ist das weniger klar, und deswegen ergibt es aus der Perspektive der Interessengruppen wohl Sinn, sich verstärkt im parlamentarischen Prozess einzubringen.» Das geschieht nicht nur über Verbindungen zu Politikern, sondern auch mittels professioneller Lobbyisten.

Die Zunahme von Interessenbindungen lasse sich auch dadurch erklären, dass die Bundesversammlung seit der Einführung ständiger Kommissionen in den 1990er-Jahren und der Er­höhung der Entschädigungen an Gewicht gegenüber der Verwaltung gewonnen habe, so Steven Eichenberger. «Die Zahlen zeigen, dass Interessengruppen gezielt Einfluss im Parlament suchen. Sie zeigen aber auch, dass heute mehr Interessengruppen Zugang zum Parlament haben als früher.»

Die Reform der Altersvorsorge 2020 und der Grundsatz der Einheit der Materie

Die Einheit der Materie wird zwar oft gegen Volksinitiativen vorgebracht, mitunter jedoch gerade durch Behördenvorlagen strapaziert. Aktuellen Anschauungsunterricht bietet die umstrittene Reform Altersvorsorge 2020, die unterschiedlichste Bereiche beschlägt. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Andreas Auer[*]

Altersvorsorge 2020: Einheitlicher Stimmzettel, uneinheitlichhe Materie. (Foto: @sandroluescher)

Es gibt in der Schweiz eine Bundesverfassung. Diese muss nicht nur von den Bürgerinnen, sondern auch von den Behörden beachtet werden.[1] Auch die Bundesversammlung ist daran gebunden, selbst wenn ihre Beschlüsse nicht der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstehen, d.h. rechtlich nicht angefochten werden können.[2]

Der aus der Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) fliessende Grundsatz der Einheit der Materie verbietet es, in einer einzigen Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen verschiedener Natur und Zielsetzung zu verbinden.[3] Er will verhindern, dass die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt werden, indem sie entweder der Gesamtvorlage zustimmen müssen, obwohl sie einen oder gewisse Teile davon missbilligen, oder aber sie ablehnen müssen, obschon sie einen oder andere Teile befürworten. Als Leitkriterium gilt nach Gesetz und Rechtsprechung der sachliche Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen einer Vorlage:[4] Es muss diesbezüglich eine innere Beziehung und eine Einheit des Zwecks bestehen, die es als objektiv gerechtfertigt erscheinen lassen, mehrere Vorschläge in einer einzigen Vorlage zu vereinen. Die Einheit der Materie ist bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden.[5] Bei grösseren Verfassungs- und Gesetzesvorlagen mit neuer Ausrichtung bedarf es, nach Bundesgericht, einer besonders sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen Teile.[6]

Eine Vorlage, zwölf Bundesgesetze

Die von den Stimmbürgern am 24. September zu beurteilende Reform der Altersvorsorge 2020 besteht aus einer Verfassungs- und einer Gesetzesvorlage, die nur in Kraft treten, wenn beide angenommen werden.[7] Mit dieser werden nicht weniger als zwölf Bundesgesetze geändert, welche die verschiedenen Elemente des Pakets enthalten, so namentlich die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre, der flexible Rentenbezug in der 1. Säule, der flexible Altersrücktritt in der 2. Säule, die Senkung des Mindestumwandlungssatzes, die Erhöhung von neuen AHV-Renten um monatlich 70 Franken sowie weitere Massnahmen finanzieller und administrativer Art.[8] Mit jener wird die Grundlage für eine Finanzierung des Pakets mittels Erhöhung der Mehrwertsteuer geschaffen. Nach langen und zähen Verhandlungen wurde die Reform im Differenzenbereinigungsverfahren vom Nationalrat mit nur einer Stimme Mehrheit beschlossen.[9]

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die einzelnen Elemente des Reformpakets ein einheitliches Ziel verfolgen und einen gewissen sachlichen Zusammenhang aufweisen. Aber ebenso klar haben die Debatten im Parlament und in der Öffentlichkeit den Beweis dafür erbracht, dass dieses Ziel mit zum Teil anderen Massnahmen ebenfalls, vielleicht gar noch besser, erreicht werden kann und dass der vorgesehene Finanzierungsmodus nicht ohne jede Alternative dasteht. Die der Verfassung widersprechende Zwangslage der Stimmbürgerinnen ist offensichtlich: die eine kann sich mit der Erhöhung des Referenzalters nicht abfinden, begrüsst aber die neue Flexibilität in beiden Säulen, die andere freut sich über die Rentenerhöhung, bedauert aber die Senkung des Mindestumwandlungssatzes oder die Erhöhung der Mehrwertsteuer.[10] Beide können ihre Auffassungen nicht ihrem Willen gemäss ausdrücken.

Die ungewöhnlich hohe Anzahl der das Paket zusammensetzenden Massnahmen und deren Überschwappen in die verschiedensten Bereiche – AHV, berufliche Vorsorge, Mehrwertsteuer, Invaliden-, Unfall-, Militär-, Arbeitslosen- und Lebensversicherung, Ergänzungsleistungen, Freizügigkeit – eröffnen eine schier unendliche Palette von Kombinationsmöglichkeiten, die den Stimmbürger allesamt vor ein der Abstimmungsfreiheit unwürdiges fait accompli setzen. Es wird wohl am 24. September nur wenige Stimmbürger geben, die mit allen Elementen der Vorlage völlig einverstanden sind oder alle resolut ablehnen.

Einheit der Materie verletzt, Abstimmungsvorlage aufgehoben

Vor ein paar Jahren war das Bundesgericht mit einem ähnlich gelagerten Fall aus dem Kanton Neuenburg konfrontiert. Auch dort hatten die politischen Parteien sich nach langen Verhandlungen auf ein komplexes Paket geeinigt, das den Stimmbürgern in zwei getrennten Vorlagen unterbreitet wurde, die aber nur in Kraft getreten wären, wenn beide angenommen worden wären. Die Richter hoben die Abstimmungsvorlage wegen Verletzung der Einheit der Materie auf: im Unterschied zu den politischen Parteien sei der Stimmbürger nicht in der Lage, einen Vorteil in einem Bereich mit einem Kompromiss in einem anderen Bereich auszuhandeln, sondern könne der Vorlage nur gesamthaft zustimmen oder sie ablehnen. Wenn aber die Zustimmung zu einem Teil der Vorlage unbeliebte Konzessionen in einem ganz anderen Bereich mit sich bringe, könne der Bürger seine Meinung nicht frei ausdrücken, was die Verfassung nicht zulasse.[11]

Gemäss Parlamentsgesetz hat der Bundesrat in der Botschaft zu Erlassentwürfen insbesondere deren Auswirkungen auf die Grundrechte zu erläutern.[12] Im Kapitel Verfassungsmässigkeit der Botschaft vom 19. November 2014 wird aber das hier skizzierte Problem der Einheit der Materie mit keinem Wort erwähnt.[13] Auch in den parlamentarischen Beratungen hat es soweit ersichtlich keine Rolle gespielt und im laufenden Abstimmungskampf wird es weder von den Anhängern noch – was einigermassen überrascht – von den Gegnern der Reform ins Spiel gebracht. Dass eine so zentrale Vorgabe der Verfassung wie die Abstimmungsfreiheit in einem so wichtigen und umstrittenen Reformvorhaben schlicht und einfach unter den Tisch gewischt wird, ist zu bedauern. Die Rechnung zu bezahlen haben die Stimmbürger, die am 24. September kaum anders können, als mehr oder weniger blindlings ja oder nein zu sagen.

 


[*] Andreas Auer ist emeritierter Professor für Staatsrecht an den Universitäten Zürich und Genf. Seine letzte Buchveröffentlichung: Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016.

[1] Art. 5 Abs. 1 und (für die Grundrechte) Art. 35 Abs. 2 BV.

[2] Art. 189 Abs. 4 und Art. 190 BV.

[3] Die Bundesverfassung erwähnt den Grundsatz überdies explizit als Gültigkeitserfordernis für Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 139 Abs. 2) sowie allgemein für jegliche Teilrevisionen der Bundesverfassung (Art. 194 Abs. 2). Vgl. zum Ganzen: Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 981 ff.; Robert Hurst, Der Grundsatz der Einheit der Materie, Diss. Zürich 2002, passim; Bénédicte Tornay Schaller, La démocratie directe saisie par le juge, Diss. Genève 2008, S. 76 ff., 208 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, 3. A., Bern 2013, S. 249 ff., 277 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, S. 680 ff.; Auer, Staatsrecht, Rz. 1067, 1148 ff. Vgl. rechtsvergleichend Beat Kuoni, Rechtliche Problemfelder direkter Demokratie in Deutschland und in der Schweiz, Diss. Zürich 2015, S. 119 ff. sowie Nicolas von Arx, Ähnlich, aber anders – die Volksinitiative in Kalifornien und in der Schweiz, Diss. Genève 2002, S. 237 ff., 289 ff. Vgl. im Kontext der Versammlungsdemokratie Martin Schaub, Grenzen des Abänderungsantragsrechts an der Glarner Landsgemeinde, ZBl 5/2008, 233 ff.

[4] Siehe im Bund Art. 75 Abs. 1 und 2 BPR zur Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen, der mittelbar (qua Verweis auf Art. 194 Abs. 2 BV) auch das obligatorische Verfassungsreferendum beschlägt. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1150.

[5] BGE 129 I 366, 370. Ebenso Auer, Staatsrecht, Rz. 1149; Gerold Steinmann, Art. 34, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich 2014, Rz. 23; Tornay Schaller, démocratie, S. 210; Christoph Albrecht, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen – Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren, Diss. St. Gallen 2003, S. 175 f.; Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 625. A.M.: Hurst, Einheit, S. 130, der «weder in der Bundesverfassung noch in der einschlägigen Gesetzgebung eine Bestimmung» erkennt, «wonach die Bundesversammlung bei der Ausarbeitung von Bundesgesetzen die Einheit der Materie zu wahren» habe; daraus müsse geschlossen werden, dass der Grundsatz der Einheit der Materie bei Gesetzesvorlagen des Bundes nicht gelte.

6] BGE 129 I 366, 373. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1153.

[7] Würde nur die Verfassungsnovelle, der Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer (BBl 2017 2381 ff.), von Volk und Ständen angenommen, so träte diese formell zwar auch alleine in Kraft (vgl. Art. 195 BV), doch dürften die Mehrwertsteuersätze sodann nicht angehoben werden, solange die Vereinheitlichung des Referenzalters von Mann und Frau nicht im Gesetz verankert ist (vgl. ÜBest Art. 196 Ziff. 14 Abs. 6 und 7 BV). Demgegenüber tritt das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2017 2393 ff.) nur dann in Kraft, wenn gleichzeitig der erwähnte Bundesbeschluss über den Verfassungsartikel angenommen wird (vgl. Ziff. III Abs. 3 [BBl 2017 2393 ff. 2427]).

[8] Das Bundesgesetz vom 17. März 2017 über die Reform der Altersvorsorge 2020 ändert folgende Erlasse:

  1. Zivilgesetzbuch (SR 210)
  2. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (SR 642.11)
  3. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (SR 642.14)
  4. Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.10)
  5. Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (SR 831.20)
  6. Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.30)
  7. Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (SR 831.40)
  8. Freizügigkeitsgesetz vom 17. Dezember 1993 (SR 831.42)
  9. Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (SR 832.20)
  10. Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung (SR 833.1)
  11. Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 1982 (SR 837.0)
  12. Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (SR 961.01)

[9] Der Antrag der Einigungskonferenz wurde am 16. März 2017 vom Nationalrat mit 101 zu 91 Stimmen angenommen; damit wurde das qualifizierte Mehr von 101 Stimmen exakt erreicht, das nötig war, um die Ausgabenbremse zu lösen (AB 2017 N 508).

[10] Siehe zu den hervorgebrachten Kritikpunkten vonseiten parlamentarischer Minderheiten und Referendumskomitee nur Bundeskanzlei [Hrsg.], Volksabstimmung vom 24. September 2017: Erläuterungen des Bundesrates, S. 13, 20, 21.

[11] Art. 141 Abs. 2 lit. a ParlG; vgl. Patrick Mägli, Art. 141, in: Graf/Theler/von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basel 2014, N 18. Angesichts der Bedeutung der Grundrechte sind allfällige Auswirkungen des Erlasses auf diese in der Botschaft gesondert darzustellen (BBl 2001 3467 ff. 3593; vgl. Bundeskanzlei [Hrsg.], Botschaftsleitfaden, Juli 2016, S. 27).

[12] BGE 137 I 200.

[13] Botschaft des Bundesrates vom 19. November 2014 zur Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2015 1 ff. 229).

Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab

In Gemeinden, die Stimmcouverts nicht vorfrankieren, liegt die Beteiligung laut einer Studie 2 Prozentpunkte tiefer. Die Forscher glauben nicht, dass dies an den Kosten für eine Briefmarke liegt, sondern an der zusätzlichen Hürde.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 5. September 2017.

Bald steht die wichtige Abstimmung über die Rentenreform an. In einer Umfrage von GFS Bern gaben indes lediglich 55 Prozent der Befragten an, am 24. September bestimmt teilnehmen zu wollen. Eine Studie der Universität Freiburg zeigt nun, dass die Beteiligung bei Abstimmungen auch davon abhängt, ob den Stimmbürgern ein vorfrankiertes Couvert vorliegt. Gemäss den Forschern steigt die Beteiligung um rund 2 Prozentpunkte, wenn dies der Fall ist.

porto-stimmcouvert

In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Neun Kantone übernehmen derzeit bei Wahlen und Abstimmungen das Porto für die Rücksendung oder verpflichten die Gemeinden, dies zu tun, so etwa Zürich, St. Gallen oder Genf (siehe Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?). In sieben Kantonen ist die Vorfrankierung für die Gemeinden optional (siehe Karte rechts). In den letzten Jahren gab es in verschiedenen Kantonen und Gemeinden Forderungen, diese Massnahme einzuführen, um die Stimmbürger zur Teilnahme an Urnengängen zu motivieren. Meist scheiterten sie aus Kostengründen. In der Stadt Luzern etwa rechnete die Regierung mit einem Aufwand von etwa 27’000 Franken pro Urnengang, wenn sich ein wenig mehr als 50’000 Stimmberechtigte beteiligen. Zudem weisen die Gegner regelmässig darauf hin, dass aufgrund der bisherigen Erfahrungen kein positiver Einfluss auf die Stimmbeteiligung festgestellt werden könne.

«Effekt ist grösser als erwartet»

Letzteres Argument hat nun allerdings an Überzeugungskraft verloren. In ihrer Studie haben die Ökonomen Mark Schelker und Marco Schneiter die Stimmbeteiligung in den Gemeinden des Kantons Bern über den Zeitraum von 1989 bis 2014 verglichen. Bern gehört zu jenen Kantonen, welche die Rücksendecouverts nicht vorfrankieren, den Gemeinden aber erlauben, dies zu tun.

18 der 325 untersuchten Gemeinden übernahmen zumindest zeitweise das Porto für die Rücksendung, wobei 6 die Massnahme wieder aufhoben (oft aus Kostengründen). Die Wissenschafter berücksichtigten weitere Faktoren, die einen Einfluss auf die Stimmbeteiligung haben könnten, etwa Durchschnittseinkommen oder Demografie, um die Auswirkung der Portoübernahme isolieren zu können. «Der Effekt ist grösser, als ich erwartet hätte», kommentiert Mark Schelker das Resultat der Untersuchung, die demnächst in der wissenschaftlichen Zeitschrift «Electoral Studies» veröffentlicht wird. Er geht davon aus, dass nicht in erster Linie die Kosten der Briefmarke die Leute vom Abstimmen abhält. «Es ist schlicht eine zusätzliche Hürde für die Stimmabgabe, wenn man eine Briefmarke bereithaben oder einkaufen muss.» Grundsätzlich sei die Beteiligung umso höher, je tiefer die Hürden lägen.
Soll die Post Stimmcouverts gratis verschicken?

Befürworter von vorfrankierten Stimmcouverts fühlen sich durch die Untersuchung in ihrem Anliegen bestärkt. Die Luzerner SVP-Nationalrätin Yvette Estermann sagt, das Resultat bestätige ihren persönlichen Eindruck. «Ich spreche immer wieder mit Leuten, die nicht abgestimmt haben, weil sie gerade keine Briefmarke zu Hause hatten.»

Estermann hatte vor vier Jahren in einer Interpellation angeregt, die Vorfrankierung schweizweit einzuführen. Der Bundesrat schrieb in seiner Antwort, aufgrund der Erfahrungen aus den Kantonen sei eine Erhöhung der Stimmbeteiligung durch die Massnahme «nicht zu erwarten». Weiter wies er auf die Bestrebungen der Regierung hin, die elektronische Stimmabgabe flächendeckend einzuführen. Damit könnten die Stimmberechtigten ihre Stimme ebenfalls ohne Zusatzkosten abgeben.

«Eine Investition, die sich lohnt»

Estermann plant nun, in der Herbstsession einen neuen Vorstoss einzureichen. Ihr geht es ­darum, möglichst viele Bürger einzubinden. «Ich denke, die Vorfrankierung würde das Bewusstsein der Leute für ihre politischen Rechte stärken», sagt sie. Der Bundesrat schätzte in seiner damaligen Antwort, dass es etwas über eine Million Franken pro Urnengang kosten würde, die Antwortcouverts aller Stimmberechtigten in der Schweiz vorzufrankieren. Estermann schlägt vor, dass die Post diesen Aufwand tragen soll – im Sinne eines Service public.

Nicht alle sind aber damit einverstanden, dass der Staat die Portokosten der brieflich Stimmenden übernehmen soll. In Obwalden schlug der Regierungsrat jüngst vor, die Vorfrankierung abzuschaffen. Die Anregung dazu kam von den Gemeinden, welche die Kosten für die Massnahmen tragen müssen. Der Kantonsrat entschied im Juni aber, die Regelung beizubehalten. Der zuständige Regierungsrat Christoph Amstad (CVP) findet, es sei zumutbar, dass die Stimmberechtigten das Porto selber bezahlen. «Es ist ein Privileg, dass die Bürgerinnen und Bürger abstimmen können», sagt er. «Das sollte jedem eine Briefmarke wert sein.» Wem die Kosten dafür zu hoch seien, könne das Couvert auch direkt bei der Gemeinde einwerfen.

Studienautor Mark Schelker hingegen hält es für sinnvoll, wenn der Staat die Portokosten übernimmt. «Die Vorfrankierung von Stimmcouverts ist eine Investition, die sich lohnt», sagt er. Zum einen sei es normativ wünschenswert, dass sich die Bürger möglichst frei von Hürden an der Demokratie beteiligten. «Zum anderen sind auch bessere Ergebnisse zu erwarten, wenn mehr Stimmbürger ihre Präferenzen an Abstimmungen ausdrücken – vorausgesetzt, sie beteiligen sich aus freien Stücken und nicht aus Zwang.»

Wie war das nochmal mit «keine staatliche Parteienfinanzierung»?

Hierzulande würden die Parteien nicht vom Staat subventioniert, sondern von der Zivilgesellschaft getragen, heisst es in den Sonntagsreden der Politiker. Über diverse Wege akzeptieren sie staatliche Parteienfinanzierung trotzdem gerne.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Die Schweiz, so erklären uns Politiker gebetsmühlenartig, kenne keine staatliche Parteienfinanzierung. Die Politik lebe hierzulande eben – anders als in den meisten anderen Ländern – allein vom privaten Engagement der Bürger, betonte auch der Bundesrat gegenüber der Gruppe gegen Korruption (Greco) des Europarats, als diese wieder einmal auf die Intransparenz der Finanzierung der schweizerischen Politik hinwies. Die fehlende staatliche Finanzierung ist das Königsargument gegen die Offenlegung von Grossspenden an Parteien, Politiker oder Komitees. Denn wo der Staat nichts bezahlt, da hat er auch nichts zu befehlen, so die (nicht sehr logische) Gleichung.

Doch bezahlt der Staat tatsächlich nichts? Wer genauer hinschaut, erkennt, dass das sorgsam gepflegte Selbstbild in der Realität ziemlich verzerrt ist. Zwar finanziert der Bund (sowie die meisten Kantone) Parteien nicht direkt. Hingegen tut er das indirekt gleich über mehrere Kanäle, die zusammengenommen einen beträchtlichen Betrag zugunsten der Parteien ausmachen:

1. Fraktionsbeiträge

Direkte Beiträge erhalten zwar nicht die Parteien, jedoch ihre Fraktionen. Die Grenze zwischen beiden ist naturgemäss fliessend, die Personenkreise sind zu einem hohen Grad kongruent: Mitarbeiter, die formell für die Fraktion arbeiten, erledigen oft auch Aufgaben für die Partei und umgekehrt. Offensichtlich wird der enge Austausch, wenn die Parteien nach verlorenen Wahlen sich anschliessend darüber beklagen, nun vor finanziellen Problemen zu stehen und bei Abstimmungskampagnen sowie Parteianlässen sparen zu müssen. Solche Engpässe könnten kaum entstehen, wenn die Fraktionsbeiträge nicht auch der Partei zugutekämen (siehe dazu Fraktionsbeiträge für die Parteikasse).

Finanzielle Bedeutung: sehr hoch – mit steigender Tendenz. Mit dem Wachstum der Fraktionsbeiträge kann nicht einmal das chinesische Bruttoinlandprodukt mithalten. Zuletzt wurde der Geldhahn 2009 zusätzlich aufgedreht – auf nunmehr 144’500 Franken Grundbetrag plus 26’800 Franken je Fraktionsmitglied. Gesamthaft derzeit 7.6 Millionen Franken pro Jahr.

2. Mandatsbeiträge

Einen indirekten Vorteil erlangen Parteien auch dadurch, dass sie ihre Mandatsträger dazu verpflichten, einen Teil ihres Gehalts an die Partei abzugeben. Das können ein paar Prozent sein, je nach Partei und Einkommensklasse aber auch deutlich über 10 Prozent (nationale Partei, kantonale und Gemeindesektion zusammengenommen). Bei einer grösseren Partei können etwa die Abgaben der höheren Richter allein auf Bundesebene mehrere zehntausend Franken ausmachen. Da die Parlamentarier ihren Lohn (wie auch jenen von Bundesräten und Richter) selber festlegen können, ist davon auszugehen, dass sie bei der Festsetzung der Höhe die Mandatssteuer berücksichtigen.

Finanzielle Bedeutung: unterschätzt. Gemäss einer neueren empirischen Studie werden die Parteibeiträge der National- und Ständeräte im Mittel auf 10’500 Franken veranschlagt.[1] (Fast genau so viel beträgt der maximal zulässige Abzug bei der direkten Bundessteuer – ein Schelm, wer Böses denkt.) Die höchsten genannten Beträge betragen dabei 25’000 (Nationalrat) respektive 22’000 Franken (Ständerat). Auch bei diesen obligatorischen Abgaben sind im Übrigen die Destinatäre Partei und Fraktion nicht sauber getrennt. Unter dem Strich werden die Parteikassen dank dieser Abgaben mit etwa 2.5 Millionen Franken jährlich geäufnet.

Geht man von schätzungsweise weiteren 2.5 Millionen Franken für die ungleich zahlreicheren Mandate auf Kantons- und Gemeindeebene aus, liegt man in der Grössenordnung von 5 Millionen Franken jährlich.

3. Steuerabzug für Parteibeiträge

Wer einer Partei Geld spendet, muss zwar niemandem darüber Rechenschaft ablegen, darf aber dem Steueramt davon erzählen und sich einen Steuerrabatt dafür abholen. Seit 2011 können in allen Kantonen Beiträge an politische Parteien bis zu einem bestimmten Betrag (je nach Kanton unterschiedlich, bei den direkten Bundessteuern 10’100 Franken) von den Einkommenssteuern abgezogen werden. Als Parteibeiträge gelten auch Mandatsbeiträge. Es verwundert denn auch nicht, dass der schweizweite Steuerabzug sowohl im National- als auch im Ständerat mit grosser Mehrheit abgesegnet wurde – die Parlamentarier profitieren davon sehr direkt. Auch Unternehmen dürfen in den meisten Kantonen (nicht aber auf Bundesebene) Spenden an Parteien von der Gewinnsteuer abziehen – sofern es sich um einen «geschäftsmässig begründeten Aufwand» handelt (was bedeutet, dass das Geld einen Einfluss auf politische Entscheide hat).

Finanzielle Bedeutung: beträchtlich. Aufgrund einer Umfrage unter den Kantonen kann davon ausgegangen werden, dass die natürlichen Personen schweizweit Beiträge an Parteien in der Höhe von rund 50 Millionen Franken von den Steuern abziehen. Dadurch dürften Bund, Kantonen und Gemeinden zusammen rund 10 Millionen Franken Steuereinnahmen pro Jahr entgehen (siehe hierzu 50 Millionen für die Parteien).

4. Direkte Finanzierung von Jungparteien

Eine direkte Finanzierung von Parteien durch den Bund gibt es bei den Jungparteien. Diese erhalten im Rahmen der «ausserschulischen Kinder- und Jugendförderung» von Jugendorganisationen Beiträge aus dem Topf des Bundesamts für Sozialversicherungen. Geld gibt es etwa für Standaktionen, Ferienlager oder Parties. Die Grenzen zur Mutterpartei dürften auch bei den Jungparteien fliessend sein. Hinter vorgehaltener Hand erklären einem Jungpolitiker, wie man beispielsweise relativ mühelos aus einer Sammelaktion der Mutterpartei einen Anlass der Jugendsektion machen und so den Bundesbeitrag «optimieren» kann.

Finanzielle Bedeutung: vergleichsweise bescheiden. 2016 erhielten alle Jungparteien zusammen 286’000 Franken. Zum Vergleich: Der Dachverband Schweizer Jugendparlamente erhält für drei Jahre 3.3 Millionen Franken. Für die Jungparteien ist das Geld aber eine bedeutende Einnahmequelle.

5. Rückerstattung von Wahlkampfkosten

Direkte staatliche Parteienfinanzierung ist in der Schweiz selten, wird aber in Freiburg und Genf praktiziert. Der Anspruch der Parteien und Wählergruppen auf teilweise Rückersattung der Wahlkampfkosten hängt vom erreichten Wahlresultat ab.

Im Kanton Genf profitieren seit 1971 jene Parteien von staatlichen Zuschüssen, die einen Wähleranteil von mindestens fünf Prozent erreicht haben. Bei Majorzwahlen sind nur jene Gruppierungen anspruchsberechtigt, deren Kandidaten 20 Prozent der Stimmen erlangt haben. Wer diese Hürden erreicht, wird mit 10’000 (kantonale Wahlen) respektive 6000 Franken (Wahlen Stadt Genf) unterstützt. – In Freiburg kommen generell alle Parteien respektive Kandidaten in den Genuss staatlicher Beiträge, die ein Prozent der Stimmen erlangt haben (Proporz und Majorz), dies nicht nur bei kantonalen, sondern auch bei den Nationalratswahlen. Die Beiträge sind in Freiburg aber nicht fix, sondern werden proportional zum jeweiligen Wähleranteil verteilt.

Finanzielle Bedeutung: insgesamt minim, lokal aber bedeutsam. Mit 10’000 Franken lässt sich in mittelgrossen Kantonen wenig ausrichten. Gesamthaft betrugen die Zuschüsse im Kanton Genf aber immerhin 325’000 (Jahr 2003), 170’000 (2005) respektive 289’000 Franken (2007). Im Kanton Freiburg werden innerhalb einer Legislaturperiode rund 650’000 Franken bereitgestellt (Grossrats-, Staatsrats-, Ständerats- und Nationalratswahlen).[2]

6. Unterstützung bei der Wahlwerbung

Auf kantonaler Ebene ist ein weiteres Instrument der indirekten staatlichen Finanzierung verbreitet: die Übernahme der Kosten für den Versand von Wahlwerbung. Diese kantonale Regelung ist etwa in Aargau, Bern, Jura, Nidwalden und Solothurn bekannt: Durch einen gemeinsamen Versand des Werbematerials wird den politischen Gruppierungen (respektive bei Majorzwahlen: allen Kandidaten) ermöglicht, ihren Wahlprospekt den Wählern zustellen zu lassen. In die gleiche Kategorie fällt die Zurverfügungstellung von Werbeflächen auf öffentlichem Grund für Werbeplakate der Parteien. Diese kennen etwa die Kantone Genf und Neuenburg sowie die Stadt Bern.[3]

Finanzielle Bedeutung: ansehnlich. Die Instrumente gibt es zwar nur auf lokaler Ebene, dort dürften sie indes einen nicht unwesentlichen Betrag ausmachen. Beispielsweise kostet der Versand eines Grossbriefes von 500 Gramm an alle 530’000 Haushalte im Kanton Bern über 279’000 Franken.

Fazit

Eine Schätzung, wie viel diese Fördermassnahmen zusammengenommen ausmachen, ist natürlich mit Vorsicht zu geniessen. Grob veranschlagt dürfte die Summe aber gegen 20 Millionen Franken pro Jahr betragen. All diese Fördermassnahmen sind per se nicht problematisch. Es gibt durchaus legitime Gründe dafür, dass der Staat politische Parteien finanziell unterstützt, wenn in der Bundesverfassung schon ihre Bedeutung für die demokratische Meinungs- und Willensbildung betont wird. Aber dann sollte man wenigstens ehrlich sein, wenn es wieder einmal um Transparenz bei der Politikfinanzierung geht: Den Mythos der fehlenden staatlichen Parteienfinanzierung dagegen ins Feld zu führen, ist heuchlerisch.

 


[1] Pascal Sciarini/Frédéric Varone/Giovanni Ferro-Luzzi/Fabio Cappelletti/Vahan Garibian/Ismail Muller, Studie über das Einkommen und den Arbeitsaufwand der Bundesparlamentarierinnen und Bundesparlamentarier, Genf 2017, 17 f.

[2] Martina Caroni, Geld und Politik, Habil. Bern 2009, 91 ff.

[3] Versand der Wahlwerbung: § 16 Abs. 4 ff. GPR-AG; Art. 48 f. PRG-BE; Art. 14a LDP-JU; Art. 40 Abs. 3 WAG-NW; § 63 ff. GpR-SO. Plakatflächen: Art. 19 Reklamereglement Bern. Vgl. Caroni, 77 f.

Jungparteien in Medien präsent, bei Parlamentswahlen übergangen

Im Nationalrat sind Jungparteien nicht vertreten – zu Unrecht: Gemäss ihren Stimmenanteilen würden ihnen 10 Sitze zustehen. In einer Region geniessen die Jungen besonders viel Sympathien.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

Bei SRF stehen sie diese Woche im Fokus: Die Sendung «Glanz und Gloria» widmet den Präsidentinnen und Präsidenten der Schweizer Jungparteien eine eigene Serie. Andri Siberschmidt (Jungfreisinnige), Tamara Funiciello (Juso), Benjamin Fischer (Junge SVP) Tino Schneider (Junge CVP) sowie Judith Schmutz (Junge Grüne) geben Einblick, was sie in der Politik und in ihrem Alltag bewegt. – Wir nehmen sie ebenfalls unter die Lupe, genauer: wir fragen, welche Jungparteien besonders gut ankommen und welche weniger.

Zunächst kann man sich fragen, ob das der parteilichen Neutralität verpflichtete SRF diese Woche überhaupt die «richtigen» Köpfe portraitiert. Vertreter von weiteren Jungparteien wie der Jungen GLP und der Jungen EVP haben sich prompt gefragt, wieso sie nicht ebenfalls berücksicht werden. «Offizielle» Wähleranteile der nationalen Jungparteien der letzten Wahlen existieren schliesslich nicht; die Wählerstimmen der mittels Listenverbindungen an die Mutterparteien gekoppelten Jugend-Listen werden stets in denselben «Familientopf» geworfen. Werden die Stimmen der jeweiligen Jungsektionen aber separat erhoben und danach gesamtschweizerisch aufaddiert, so lässt sich durchaus der nationale Wähleranteil der Jungparteien berechnen (zumindest für die 20 Proporzkantone[1]):

Die «Glanz und Gloria»-Selektion steht also auf sicherem Boden, die Vertreter vom Jungfreisinn (knapp 0.7 Prozent nationaler Wähleranteil) bis hin zum «Wahlsieger» Junge SVP (knapp 1 Prozent) repräsentieren klarerweise die Handvoll wählerstärksten Jungparteien. Erst mit einigem Abstand folgen die Jungmannschaften von GLP, BDP und EVP – und ganz abgeschlagen der EDU, deren Junge bei den letzten Nationalratswahlen 2015 jedoch nur im Kanton Zürich antraten. Erwähnenswert ist überdies die Piratenpartei an sechster Stelle, die zwar kein Spross einer Mutterpartei darstellt; das Durchschnittsalter ihrer Mitglieder dürfte aber immer noch relativ jugendlich sein.

Dank juvenilen Aktionen und träfen Tweets sind die Jungpolitiker zwar häufig in den Medien präsent. Einen Sitz im nationalen Parlament kann derzeit aber niemand von ihnen sein Eigen nennen.[2] Die Jungparteien gingen bei den Nationalratswahlen 2015 einmal mehr leer aus – dem Kleinparteien benachteiligenden Wahlsystem sei Dank. Unter dem heutigen System sind Sitzgewinne für sie illusorisch. Sie müssen sich allesamt mit der Rolle als Stimmenlieferanten für die Mutterparteien (und ab und zu einer Homestory auf SRF1) zufriedengeben. Dabei würden ihnen rein von ihren Wählerstärken her insgesamt elf Sitze zustehen:

Die Auswertung der letzten Wahlen zeigt, dass die Junge SVP von allen Jungparteien am meisten Zuspruch erhält, nämlich schweizweit fast ein Prozent der Stimmen. Diese gehen jedoch allesamt (via Listenverbindungen) in den Listen ihrer Mutterpartei auf – obschon dieser Wähleranteil eigentlich ziemlich exakt zwei vollen, eigenen Nationalratsmandaten entspricht. Nicht weit dahinter folgen die Jungsozialisten und – praktisch gleichauf – die Junge CVP. Auch ihnen würden gemäss Stimmenanteilen je zwei Sitze im Nationalrat zukommen. Während die CVP bei den «Grossen» klar hinter den anderen Bundesratsparteien liegt, mischt sie in der Juniorenliga ganz vorne mit.

Erhellend ist sodann der Vergleich der Wähleranteile der Jungparteien zu demjenigen ihrer Mutterparteien. Überproportional stark schneiden hier die Jungen Grünen ab: Von 100 Wählern der Grünen Partei (Mutterpartei plus Jungsektionen) legen immerhin 11 Wähler (10.75%) den Wahlzettel der Jungen Grünen ein. Keine andere Jungpartei vermag das Elektorat ihrer Parteienfamilie so stark in Richtung «Zukunft» zu bewegen. Ganz anders sieht es beim Wahlsieger Junge SVP aus: 97 Prozent der SVP-Wähler vertrauen den bewährten «Erwachsenen-Listen», nur gerade gut 3 Prozent setzen auf ihren Nachwuchs. Die FDP- und SP-Sympathisanten wählen ebenfalls überraschend «soziodemografisch konservativ» und unterstützen ihre Töchter und Söhne kaum:

Wie die Mutterparteien und gemäss dem föderalen Staatsaufbau organisieren sich auch die Jungparteien in Kantonalsektionen. Und wie bei den etablierten «Grossen» zeigen sich auch bei den «Kleinen» beträchtliche Unterschiede, zumindest bei den Bürgerlichen. Etwa bei der Jungen CVP: In reformierten Kantonen wie Zürich, Bern, Schaffhausen, Neuenburg sind sie nur im Promillebereich vertreten – oder sind gar komplett inexistent. In ihren traditionellen Stammlanden können derweil auch die Jungmannschaften auf kräftigen elektoralen Support zählen, so insbesondere in Freiburg, Jura und – mit fast 6 Prozent die schweizweit stärkste Jungsektion überhaupt – in Zug. Parteipräsident Gerhard Pfister muss sich also immerhin zu Hause keine grossen Sorgen über fehlenden Nachwuchs machen.

Im Gegensatz zu den eher ungleich verankerten bürgerlichen Jungen, zeigen sich die linken Jungparteien Juso und Junge Grüne landesweit verhältnismässig homogen verteilt. So stechen denn unter allen Sektionen mit einem Wähleranteil von mindestens 1.5 Prozent nur die Jeunes Socialistes Neuchâtelois und die Jeunes Verts Jurassiens heraus:

Apropos Neuenburg und Jura: Auffällig ist, wie stark die Jungparteien in der Westschweiz abschneiden. Werden die Wähleranteile aller Jungsektionen je Kanton aufaddiert, so erhält man die jeweiligen kumulierten Jungparteien-Anteile. Und hier lässt die Westschweizer Jugend (einzig Genf fällt aus dem Raster) die Deutschschweizer Copains deutlich hinter sich. Die Ursachen dieser Diskrepanzen könnten wertvolle Hinweise liefern, wie die Jungen – ob Parteien oder Elektorat – auch in Luzern, Zürich, Basel-Landschaft und dem Tessin wieder vermehrt aktiviert werden könnten:


[1] Für diese und alle weiteren Berechnungen wurden die sechs Kantone mit Einerwahlkreisen (AI, AR, GL, NW, OW, UR) ignoriert, da sie im Mehrheitswahlverfahren wählen, womit Jungparteien de facto von vornherein ausgeschlossen sind. Die Wähleranteile in diesem Beitrag unterscheiden sich daher geringfügig von denjenigen im Beitrag Grossparteien erhalten 20 Nationalräte zu viel – zulasten der Jungen, wo das doppeltproportionales Wahlsystem über alle 26 Kantone hinweg simuliert wurde.

[2] Wir beziehen uns hier und im gesamten Artikel ausschliesslich auf die Jungparteien-Listen. Einzelne Mitglieder von Jungparteien schafften den Sprung in den Nationalrat, allerdings auf der Liste der Mutterpartei, washalb sie in dieser Analyse ausser Betracht fallen.

Die Vertretung der Westschweiz im Nationalrat wächst – auf Kosten von Bern und Luzern

In Kürze werden die 200 Nationalratssitze neu auf die Kantone verteilt. Die Gewinner finden sich ennet der Saane. Derweil hält Berns Abwärtstrend an.

Nach den letzten Nationalratswahlen 2015 mussten im Kanton Bern die Nationalräte Heinz Siegenthaler (BDP) und Aline Trede (Grüne) ihre Mandate abgeben, weil ihre Parteien je einen Sitz einbüssten. Nicht besser erging es Roland Fischer (GLP) im Luzernischen, auch er wurde nicht wiedergewählt. Und die Chancen dieser drei Kantonalsektionen, anlässlich der nächsten Wahlen 2019 wieder Mandate zurückzugewinnen, sind seither kaum gestiegen.

Aufgrund des neuen Volkszählungsgesetzes werden die 200 Nationalratssitze vor jeder Gesamterneuerungswahl gemäss der aktuellen Wohnbevölkerung verteilt,[1] also auch wieder für die Wahlen 2019. Der Bundesrat wird bald, sobald die finalen Registererhebungen der hierfür massgeblichen ständigen Wohnbevölkerung per 31. Dezember 2016 verfügbar sind, diese Sitzverteilung vornehmen. Anhand der provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS) lässt sich diese Neuverteilung aber schon heute berechnen.[2] Und diese zeigt: Nachdem der Kanton Bern bereits anslässlich der Wahlen 2015 einen Sitz verlor (25), wird er per 2019 einen weiteren einbüssen (neu: 24). Auch der Kanton Luzern muss Federn lassen und seinen zehnten Sitz, den er von 1991 bis 2015 halten konnte, wieder abgeben (wie wir übrigens schon vor vier Jahren prophezeit haben):

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2012–2016 NR-Sitze 2015 NR-Sitze 2019 Δ Sitze 2015–2019
Aargau +5.7% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +2.8% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +3.3% 7 7 =
Basel-Stadt +3.0% 5 5 =
Bern +3.4% 25 24 -1
Freiburg +7.0% 7 7 =
Genf +5.7% 11 12 +1
Glarus +2.0% 1 1 =
Graubünden +1.9% 5 5 =
Jura +3.1% 2 2 =
Luzern +4.5% 10 9 -1
Neuenburg +2.3% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +3.5% 1 1 =
Schaffhausen +3.6% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.9% 6 6 =
St. Gallen +3.2% 12 12 =
Tessin +3.7% 8 8 =
Thurgau +5.6% 6 6 =
Uri +1.3% 1 1 =
Waadt +6.9% 18 19 +1
Wallis +5.4% 8 8 =
Zug +6.3% 3 3 =
Zürich +5.6% 35 35 =

 

Des einen Leid, des anderen Freud: Die zwei Nationalratssitze werden den Kantonen Genf und Waadt gutgeschrieben. Damit wächst die Westschweizer «Bundeshausfraktion» auf 50 Sitze an und stellt neu exakt einen Viertel der Volksvertreung.[3]

Wieso gewinnen respektive verlieren gerade diese vier Kantone je einen Sitz? Hier spielt natürlich einerseits ihr über- respektive unterproportionales Bevölkerungswachstum eine Rolle. Die Sitzgewinner Waadt und Genf sind, nach Freiburg, die zweit- und fünftstärkst wachsenden Kantone der massgeblichen Periode 2012–2016. Andererseits sind grosse Kantone schlicht anfälliger für Sitzgewinne und -verluste, weil sich dort relative Bevölkerungsveränderungen, absolut betrachtet, in ungleich mehr Personen niederschlagen als in einem Kleinkanton. Dass von den neuerlichen Sitzverschiebungen der zweit-, dritt-, fünft- und siebtgrösste Kanton betroffen ist, erstaunt daher nicht.

Und wer wären – hypothetisch betrachtet – konkret die Mandatsgewinner und -verlierer in diesen vier Kantonen, würde die neue Sitzverteilung schon in der laufenden Legislatur gelten?

  • Genf: Ensemble à Gauche (Jean Batou): +1 (neu: 1)
  • Waadt: Grüne (Christian Van Singer): +1 (neu: 3)
  • Bern: SP Männer (Alexander Tschäppät): -1 (neu: 2)
  • Luzern: CVP (Andrea Gmür): -1 (neu: 2)

 

Nachtrag 30. August 2017:

Der Bundesrat hat heute die finale Sitzverteilung auf die Kantone für die Nationalratswahlen 2019 vorgenommen und dabei die hier dargestellten Berechnungen bestätigt.

 


[1] Siehe Details zum Verteilverfahren und zum Systemwechsel im Beitrag Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[2] Erfahrungsgemäss sind die provisorischen Erhebungen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. Dazu kommt, dass die hier dargestellte Sitzverteilung sehr stabil ist: Luzern müsste 730 zusätzliche Bewohner erhalten, damit der Sitzverlust abgewendet werden könnte. Bern bräuchte gar 12’560 zusätzliche Bewohner.

[3] Die 8 Walliser Sitze wurden hierbei proportional zur Oberwalliser Wohnbevölkerung einerseits (2 Sitze) und derjenigen des Mittel- und Unterwallis (6 Sitze) andererseits aufgeteilt.

 

50 Millionen für die Parteien

Rund 50 Millionen Franken Beiträge an politische Parteien ziehen Steuerpflichtige in der Schweiz pro Jahr von den Steuern ab. Dadurch entgehen dem Staat Millionen – und die Politiker profitieren.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» und in der «Ostschweiz am Sonntag» vom 30.7.2017.

wahlkampf

Spenden an Parteien, die damit – wie hier in St. Gallen – Wahlkampf betreiben, können von den Steuern abgezogen werden. (Foto: Flickr/hdz)

Parteien spielen eine wichtige Rolle in der Demokratie. Die Schweizer Bundesverfassung attestiert ihnen, dass sie an der Meinungs- und Willensbildung mitwirken. Diese Rolle weiss der Bund auch finanziell zu würdigen: Seit 2011 können Beiträge an politische Parteien von der direkten Bundessteuer abgezogen werden (bis zu einem Betrag von 10’000 Franken). Die Parteien wurden damit den gemeinnützigen Organisationen gleichgestellt. Zugleich verpflichtete das Parlament die Kantone, den Abzug bei der Staats- und Gemeindesteuer ebenfalls einzuführen.

Nun zeigt eine Auswertung erstmals detailliert den Umfang dieses Steuerrabatts. Diese fusst auf einer Umfrage an sämtliche Kantone, wie viele Beiträge an Parteien jährlich von den Steuern abgezogen werden. 17 von 26 Kantonen konnten konkrete Zahlen liefern. In diesen Kantonen werden pro Jahr mehr als 30 Millionen Franken abgezogen. Hochgerechnet auf die ganze Schweiz dürfte die Summe der Abzüge etwa 50 Millionen Franken betragen. Diese Zahl umfasst Mitgliederbeiträge, Abgaben von Amtsträgern an ihre Parteien sowie Spenden – allerdings nur bis zu einem Höchstbetrag, welcher je nach Kanton zwischen 5000 und 20’000 Franken liegt. Was darüber hinausgeht, ist nicht berücksichtigt.

Kanton Höchstabzug für natürliche Personen Summe der Zuwendungen an politische Parteien Jahr
Zürich

10’000 (20’000 bei Ehepaaren)

keine Angabe

Bern

5200

13’376’933

2015

Luzern

5300

1’800’000

2014

Uri

10’100

127’642

2014

Schwyz

6000

633’419

2013

Obwalden

10’000

169’134

2015

Nidwalden

20% des Nettoeinkommens (zusammen mit Zuwendungen an gemeinnützige Institutionen)

keine Angabe

Glarus

10’100

150’000

Durchschnitt der letzten Jahre
Zug

20’000

912’567

2015

Freiburg

5’000

745’586

2014

Solothurn

20’000

1’362’896

2015

Basel-Stadt

10’000

1’654’000

2014

Basel-Land

10’000

1’900’000

2013-2015

Schaffhausen

15’000

677’096

2014

Appenzell-Ausserrhoden

10’000

keine Angabe

Appenzell-Innerrhoden

10’000

keine Angabe

St. Gallen

20’000

1’450’700

2014

Graubünden

10’000

791’832

2015

Aargau

10’000

3’000’000

2011

Thurgau

10’000

902’122

2013

Tessin

10’100

keine Angabe

Waadt

10’100 (bzw. 20% des Nettoeinkommens)

keine Angabe

Wallis

20’000

1’115’218

2014

Neuenburg

5’000

keine Angabe
Genf

10’000

keine Angabe
Jura

9’800

keine Angabe
Total

30’769’145

Schweiz (direkte Bundessteuer)

10’100

keine Angabe

Im Durchschnitt werden über 300 Franken gespendet

Die Antworten zeigen auch, dass man sich in der Schweiz mit Transparenz hinsichtlich der Finanzierung von Parteien nach wie vor schwertut. Viele Kantone gaben an, dass sie über keine Zahlen zu den Abzügen verfügten, erklärten diese für vertraulich oder verlangten eine Entschädigung für den Aufwand der Auswertung. In den Kantonen, welche Auskunft gaben, machten insgesamt rund 4 Prozent der Steuerpflichtigen einen Abzug geltend für Beiträge an politische Parteien. Im Durchschnitt brachten sie über 300 Franken in Abzug, wobei es allerdings grosse Unterschiede zwischen den Kantonen gibt: Während in Uri im Schnitt nur rund 200 Franken abgezogen werden, sind es in Basel-Stadt fast 800; der Höchstabzug liegt in beiden Kantonen bei 10’000 Franken.

Angaben dazu, wie viel die Abzüge den Staat (und damit letztlich die Steuerzahler) kosten, konnte nur eine Minderheit der Kantone machen. Immerhin kann man auf Grundlage dieser Zahlen sowie der kantonalen Steuersätze eine konservative Schätzung vornehmen, gemäss der Bund, Kantone und Gemeinden insgesamt etwa 10 Millionen Franken pro Jahr weniger einnehmen, als wenn Beiträge an Parteien nicht abzugsfähig wären. Zugute kommen diese Ausfälle unter anderem den Politikern: Die Mandatssteuern, die sie jedes Jahr an ihre Parteien abgeben müssen – je nach Partei zwischen 5 und deutlich über 10 Prozent ihres Einkommens –, fallen ebenfalls unter die abzugsberechtigten Beiträge. Es erstaunt nicht, dass der schweizweite Steuerrabatt 2009 sowohl im National- als auch im Ständerat deutliche Zustimmung fand.

Spenden von Firmen: Tappen im Dunkeln

Nicht nur Privatpersonen, auch Unternehmen können in den meisten Kantonen Beiträge an Parteien von den Steuern abziehen – allerdings in der Regel nur, wenn es sich um «geschäftsmässig begründete Aufwendungen» handelt. Zahlen dazu lieferte keiner der 26 angefragten Kantone.

Auskunft gaben auf Anfrage einzelne Unternehmen. So bestätigt die Raiffeisenbank, dass sie die 246’000 Franken, die sie pro Jahr an die in der Bundesversammlung vertretenen Parteien auszahlt, als geschäftsmässig begründeten Aufwand von der Gewinnsteuer abzieht. Auch Novartis zieht Zuwendungen an Parteien von den Steuern ab, über deren Höhe das Unternehmen allerdings keine Angaben macht.

SP fordert Offenlegung

Auch SP-Nationalrätin Nadine Masshardt, die im Kanton Bern den Maximalbetrag von 5200 Franken pro Jahr von ihrem steuerbaren Einkommen abzieht, findet den Abzug zur Unterstützung der Parteien richtig, fordert im Gegenzug aber, dass grössere Spenden transparent gemacht werden müssen. Oft werde als Argument gegen eine Offenlegung vorgebracht, Parteispenden seien Privatsache und die Schweiz habe keine staatliche Parteienfinanzierung, so Masshardt. «Dieses Argument ist widersprüchlich: Denn mit dem Steuerabzug leistet der Staat eine indirekte Unterstützung an die Parteien. Entsprechend ist es auch legitim, Transparenz zu schaffen.»

Bei den bürgerlichen Parteien stösst diese Forderung nach mehr Transparenz bei der Parteienfinanzierung allerdings auf breite Ablehnung. SVP-Nationalrat Maximilian Reimann, der mit einer parlamentarischen Initia­tive den Anstoss gegeben hatte für den schweizweiten Steuerabzug, sagt, es sei nicht relevant, ob es sich dabei um eine indirekte staatliche Parteienfinanzierung handle. «Entscheidend ist einzig und allein, dass das der Bundesgesetzgeber so entschieden hat. Dagegen hätte das Referendum ergriffen werden können, was allerdings unterblieb.»