Category Archives: Direkte Demokratie

Napoleon’s Nightmare Roundtable mit Wolf Linder am 23. März 2017: «Gespaltene Schweiz – geeinte Schweiz? Gesellschaftliche Konflikte und die Zukunft der Konkordanz»

Am 23. März findet in Bern das zweite Napoleon’s Nightmare Roundtable statt. Gesprächsgast ist diesmal der bekannte Politologe Wolf Linder. Im Gespräch äussert er sich über die spaltenden und einigenden Kräfte in der schweizerischen Demokratie.

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Kulturkampf zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen, soziale Frage, Röstigraben – die Schweizer waren sich in der Geschichte des Bundesstaats selten wirklich einig. Also kein Grund zur Sorge, wenn Städter und Landbevölkerung, Romands und Deutschschweizer, Manager und Büezer bei Abstimmungen regelmässig unterschiedlicher Ansicht sind? Wenn der Graben zwischen «Volk» und «Eliten» auseinanderklafft? Wenn Bundesratsparteien vermehrt Oppositionspolitik betreiben und die Regierung unter Beschuss nehmen? Stellt dies nicht den Zusammenhalt des Landes in Frage?

wolflinderWolf Linder, emeritierter Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern, hat in seiner Forschung die politischen Gräben in der Schweiz untersucht. Wie haben sich diese in der jüngeren Vergangenheit gewandelt? Driftet die Schweiz auseinander? Oder schweisst es uns zusammen, wenn wir nicht immer einer Meinung sind? Und was bedeutet das für die Zukunft der Konkordanzdemokratie? Antworten auf diese und weitere Fragen gibt es am zweiten Napoleon’s Nightmare Roundtable am 23. März in Bern.

Das Gespräch wird moderiert von Lukas Leuzinger, Journalist und Chefredaktor von «Napoleon’s Nightmare».

Jetzt in die Agenda eintragen: Donnerstag, 23. März 2017, 19 Uhr, Universität Bern, Unitobler, Lerchenweg 36, Raum F 012.

Einladung zum Herunterladen und Verbreiten

Die Veranstaltung auf Facebook

Ein Hinweis zum Roundtable findet sich auch unter der Rubrik Veranstaltungen.

Bundesrätliche «Executive Non-Order» – der echte MEI-Verfassungsbruch

Auf den gestrigen 9. Februar hin hätte der Bundesrat eine vorübergehende Ausführungsverordnung zur Masseneinwanderungs-Initiative erlassen müssen. Dies hat er jedoch unterlassen. Was gegen Präsident Trump wohl Folgen hätte, kann im Schweizer Rechtsstaat nicht direkt angefochten werden.

«Ist die Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 121a drei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände noch nicht in Kraft getreten, so erlässt der Bundesrat auf diesen Zeitpunkt hin die Ausführungsbestimmungen vorübergehend auf dem Verordnungsweg.» (Übergangsbestimmung Art. 197 Ziff. 11 Abs. 2 BV)

«[A]uf diesen Zeitpunkt hin» – also genau auf den 9. Februar 2017 – hat der Bundesrat offensichtlich keine vorübergehende Verordnung erlassen. Zumindest findet keine solche, wer die heutige Rechtssammlung des Bundes durchkämmt und nach einer Verordnung des Bundesrats «gegen die Masseneinwanderung» Ausschau hält. Zwar ist die Teilrevision des Ausländergesetzes zur Umsetzung zur, zumindest vorübergehenden, Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) bekanntlich in der letzten Dezemberesseion von den eidgenössischen Räten verabschiedet worden. Jene Novelle ist jedoch bis heute gerade nicht in Kraft getreten. Die Übergangsbestimmung der MEI – heute integraler Bestandteil der Schweizer Bundesverfassung – spricht indes ganz klar von «nicht in Kraft getreten», und nicht etwa, wie diverse Medien suggerieren, von «noch nicht erlassen»/«verabschiedet» oder ähnlichem.

Das Umsetzungsgesetz wird aber wahrscheinlich erst auf den 1. Januar 2018 in Kraft treten, also fast ein Jahr verspätet. Denn bis am 7. April läuft noch die 100-tägige Referendumsfrist. Vielleicht aber auch gar nie, denn gegen das neue Ausländergesetz haben nicht weniger als vier verschiedene (wenngleich sehr kleine) Gruppierungen kürzlich das Referendum ergriffen. Just für solche legislatorischen Verzögerungen, die einer direkten Demokratie inhärent sind, hat die MEI vorgesorgt und der Regierung die eingangs zitierte vorübergehende Verordnungsgebungspflicht auferlegt. Solche verlangten übrigens vor der MEI auch schon andere Volksinitiativen, die Initiative «gegen die Abzockerei» beispielsweise sogar innert bloss einem, nicht erst nach drei Jahren (siehe zu solchen Übergangsregelungen Gefährliches Zeitspiel).

Der Bundesrat, und hier ist der tatsächliche Verfassungsbruch zu verorten, foutiert sich um einen klaren, verfassungsmässigen Verordnungsgebungsauftrag. Wenn wir davon ausgehen, dass er aus Gründen der Gewaltenteilung (die Gesetzgebung obliegt primär der Bundesversammlung) inhaltlich wohl auf die ohnehin laxe Umsetzungsvariante des Bundesparlaments einschwenken würde, so ergäben sich auch überhaupt keine völkerrechtlichen Probleme. Die vorübergehende Verordnung könnte er völlig autonom erlassen, ohne jegliche EU-Konsultationen. Solche wären, analog zum EU-kompatiblen Umsetzungsgesetz des Parlaments, gar nicht nötig.

Kein Anfechtungsmittel gegen bundesrätliche «Executive Non-Order»

Während auf der anderen Seite des Atlantiks die dortige Exekutive mit übereilten Dekreten um sich wirft, spielt hierzulande die Regierung quasi das gleiche Spiel aber mit umgekehrten Vorzeichen: Nicht einmal jene «Executive Orders» erlässt der Bundesrat, die ihm qua Bundesverfassung und damit legitimiert von der Mehrheit von Volk und Ständen auferlegt werden. Trotz dreijähriger Vorlaufzeit.

Während in den USA aber immerhin die Anzeichen bestehen, dass die dritte Gewalt die verfassungswidrigen Präsidialdekrete nicht unbesehen hinnehmen wird, sind die Checks and Balances in der Schweiz in diesem Falle ziemlich zahnlos. Denn gemäss unserer Bundesverfassung können Akte des Bundesrates grundsätzlich nicht direkt angefochten werden (Art. 189 Abs. 4 BV). Und damit wohl auch der Nicht-Erlass eines solchen Aktes nicht.

Wenn der Schweizer Aussenminister Didier Burkhalter also bereits öffentlich Kritik übt am kürzlichen US-Dekret über den Einreisestopp, so mag diese vielleicht inhaltlich opportun sein. Institutionell entbehrt sein Unmut aber nicht einer gewissen Ironie: Während die US-Regierung in den nächsten Jahren mutmasslich des Öfteren vom Supreme Court (oder bereits von einer unteren Instanz) zurückgepfiffen werden wird (der Einreisestopp wurde bereits nach wenigen Tagen aufgehoben), so kann Bundesrat Burkhalter zusammen mit einer Bundesratsmehrheit ohne jegliche Kontrolle Verordnungen erlassen. Oder sich um die Pflicht zur Verordnungsgebung drücken. Weder Bundesgericht noch Bundesparlament können ihn daran hindern.

Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, namhafter Kritiker des bundesrätlichen Vollmachtenregimes zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, bemerkte in einer Vorlesung einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen. Dass im Verfassungsexemplar im Bundesratszimmer die MEI-Übergangsbestimmung einem Lochfrass anheimgefallen ist, ist kaum anzunehmen. Im Gegenteil, die Verpflichtung zur Verordnungsgebung ist der Regierung sehr wohl bewusst, ja geradezu ein Dorn im Auge. Denn in der letzte Woche vorgelegten Vernehmlassungsvorlage für einen direkten Gegenentwurf zur «Rasa»-Volksinitiative will der Bundesrat diese ungeliebte Übergangsbestimmung gleich komplett aufheben lassen.

«Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

Political scientist David Altman expects the rise of direct democracy around the world to continue. He warns, however, that referendums can be damaging when initiated top-down instead of bottom-up.

David Altman, in 2016, more countries have made use of direct democracy than ever before (siehe Hauptartikel). What are the reasons for this rise?

David Altman.

David Altman.

David Altman:[*] One reason is that if politicians give citizens the possibility to vote on matters directly, it’s extremely difficult to go back. Many countries have introduced instruments of direct democracy in recent years, for example the Netherlands. It’s almost impossible to take away a right from the citizens once they have it. Another reason is that, from the point of view of the politicians, it can be very appealing to resort to instruments of direct democracy.

Why?

In most cases, a referendum is initiated not by citizens – as is the case most of the times in Switzerland – , but top-down, which means it’s either a mandatory referendum or a plebiscite called by the government or by the legislature. Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest: They want to mobilise people to strengthen their power base.

So you would say that direct democracy is not always a good thing?

No. Like many things, direct democracy is not per se good or bad – it all depends on how the process is designed. Switzerland is, in my opinion, a positive example. Switzerland is the country that holds by far the most direct democratic votes on the national level of all countries. At the same time, it is also the most consensual political system of all European countries. It might seem paradox that the majoritarian idea is weakest in a country with such a frequent use of the majoritarian instrument of direct democracy, but it’s not: if a law can be put before the people, political actors need to negotiate, discuss and find a solution with the broadest possible support. By the way, exactly the same pattern is observable in Latin America: Uruguay is the country with the most frequent use of direct democracy, and it’s also the country with the most consensual political system.

And what are examples of bad use of direct democracy?

Let’s take the example of Brexit: David Cameron used the plebiscite to resolve a power struggle inside his own party. I don’t think this is a sensible way to use direct democracy. Or take Hungary, where Viktor Orban has used a plebiscite to mobilise his supporters. Such moves can be damaging for the democratic culture in a country.

What do you think of quotas that require a certain turnout for a vote to count?

I think that’s really bad idea. Such quotas open the door for demobilisation campaigns, with which politicians are trying to prevent citizens from voting. This contradicts the republican idea that citizens should participate in a democracy and use their rights.

Do you think that direct democracy will continue to spread around the world or are politicians getting tired of it after recent decisions such as the Brexit vote or the one in Italy?

I am convinced that the rise of direct democracy will continue. As I said, it’s almost impossible to take away rights of the citizens once you given them. Of course plebiscites and other forms of direct democracy can be risky for politicians, but their risk is not for the referendum to take place, but for them to lose it. So they will think more carefully about how to design the bills that they present to the people. But they will not refrain from using direct democracy.

 

Siehe auch Hauptartikel Direkte Demokratie liegt im Trend

 


[*] David Altman is Professor of Political Science at the Universidad Católica in Chile and author of the book «Direct Democracy Worldwide».

Direkte Demokratie liegt im Trend

2016 führten so viele Länder Volksabstimmungen durch wie niemals zuvor. Allerdings gibt es sehr grosse Unterschiede, wie stark die Bürger tatsächlich die Politik ihrer Staaten mitbestimmen können.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im St. Galler Tagblatt am 31. Januar 2017.

Für Schweizerinnen und Schweizer gehören sie zum Alltag: die Volksabstimmungen, für die wir alle drei Monate an die Urne gerufen werden, um über Sachfragen zu entscheiden, das nächste Mal am 12. Februar. Die Schweiz ist Weltmeisterin in direkter Demokratie: Rund die Hälfte aller jemals durchgeführten nationalen Volksabstimmungen fand hierzulande statt.

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Anzahl Länder, in denen Volksabstimmungen auf nationaler Ebene stattfanden (1900-2016). Quelle: International IDEA.

 

Diesen Spitzenplatz wird uns so bald niemand streitig machen. Doch andere Länder holen auf. Ob die Brexit-Abstimmung in Grossbritannien, die abgelehnte Verfassungsreform in Italien oder die Abstimmung über das Friedensabkommen mit der Farc-Guerilla in Kolumbien: In immer mehr Staaten können Bürger nicht nur an Wahlen teilnehmen, sondern die Politik in Abstimmungen unmittelbar beeinflussen. Insgesamt fanden vergangenes Jahr weltweit in 26 Ländern Volksabstimmungen statt – das sind so viele wie noch nie. Damit setzt sich der Trend der letzten Jahre und Jahrzehnte fort (siehe Grafik).

Oft bestimmen Regierungen, worüber abgestimmt werden darf

Die wachsende Verbreitung der direkten Demokratie widerspiegle das zunehmende Bedürfnis der Menschen nach Selbstbestimmung, sagt Gerald Häfner. «Die Bürgerinnen und Bürger geben sich immer weniger damit zufrieden, dass über ihre Köpfe hinweg entschieden wird, ohne dass sie gefragt werden.» Häfner hat sich als deutscher EU-Parlamentsabgeordneter und Mitbegründer des Vereins Mehr Demokratie über Jahre für mehr direkte Demokratie eingesetzt.

Die zunehmende Beliebtheit von Volksabstimmungen sieht er grundsätzlich positiv. Bei den Verfahren, nach denen diese Abstimmungen durchgeführt werden, sieht er jedoch teilweise grosse Mängel: «Unter dem Namen direkte Demokratie werden oft Verfahren kaschiert, die eher in autokratische Systeme passen.» Während in der Schweiz Volksinitiative und fakultatives Referendum von den Bürgern angestossen werden und Politiker im Grunde keinen Einfluss darauf haben, ob eine Vorlage vors Volk kommt oder nicht, funktioniert die direkte Demokratie vielerorts von oben nach unten: Regierungen wie jene von Ex-Premier David Cameron in Grossbritannien bestimmen, worüber das Volk abstimmen darf und worüber nicht. «Solche Plebiszite dienen meist der Bestätigung der Machthaber und nicht der demokratischen Mitbestimmung der Bürger », bemängelt Häfner. Er findet, dass in einer direkten Demokratie die Bürger sowohl abstimmen als auch Abstimmungen auslösen können müssen, ohne auf die Grosszügigkeit von Regierung oder Parlament angewiesen zu sein.

Kritik an Plebisziten übt auch David Altman, Politikwissenschaftler und Autor des Buches «Direct Democracy Worldwide». Nach wie vor würden die meisten Volksabstimmungen weltweit nicht von Bürgern initiiert, sondern von oben verordnet. Oft setzten Politiker Plebiszite aus taktischen Gründen ein. «Das kann schädlich sein für die demokratische Kultur in einem Land.» (Siehe Interview «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»)

Keine gute Idee findet Altman auch, dass Volksabstimmungen vielerorts nur dann gültig sind, wenn sich ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten daran beteiligt. In Italien gilt beispielsweise bei Referenden ein Minimum von 50 Prozent. Solche Anforderungen öffnen laut Altman die Tür für Demobilisierungskampagnen, mit denen Politiker die Bürger von der Abstimmung abzuhalten versuchen, damit die Beteiligung unter dem notwendigen Wert bleibt. «Das widerspricht der Idee, dass in einer Demokratie die Bürger sich beteiligen und ihre Rechte nutzen sollen.»

Deutschland könnte bald nachziehen

Nach wie vor ein weisses Blatt, wenn es um nationale Volksabstimmungen geht, ist Deutschland. Zwar hat sich die direkte Demokratie in den Gemeinden und den Bundesländern in den letzten 20 Jahren stark verbreitet. Für Abstimmungen auf Bundesebene gibt es jedoch keine Rechtsgrundlage – noch nicht. Nach Einschätzung von Gerald Häfner dürfte sich das bald ändern. Die Mehrheit der grossen Parteien spreche sich inzwischen für nationale Volksabstimmungen aus, sagt der Grünen-Politiker. «Nur noch die CDU ist dagegen.» Nach der Bundestagswahl im Herbst stehen die Chancen laut Häfner gut, dass das Parlament das nötige Gesetz beschliesst.

Häfner wie auch Altman sehen die Schweiz in Sachen direkte Demokratie als Vorbild. Es gebe aber auch Dinge, welche die Schweiz von anderen Ländern lernen könne, sagt Häfner. Er verweist auf das dreistufige Verfahren, das in den deutschen Bundesländern zur Anwendung kommt. Dabei wird mit einer Initiative zunächst nur ein Antrag ans Parlament gestellt, sich mit einem Thema zu befassen. Das sogenannte Volksbegehren erfordert eine höhere Zahl von Unterschriften. Lehnt das Parlament das Begehren ab, kommt es in der Regel zu einer Volksabstimmung. Dieses dreistufige Verfahren erlaube eine vertiefte Diskussion über ein Anliegen vor der Volksabstimmung, erklärt Häfner.

 

Siehe auch Interview mit David Altman «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

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Knifflige Aufgabe für die Stimmbürger

Kaum eine Vorlage der letzten Jahre war so komplex wie die Unternehmenssteuerreform III. Unter solchen Umständen spielen die Kampagnen eine entscheidende Rolle – und möglicherweise auch das Geld.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» am 3. Januar 2017.

Patentbox, zinsbereinigte Gewinnsteuer, Entlastungsbegrenzung – es ist keine leichte Kost, die den Stimmbürgern am 12. Februar vorgesetzt wird, wenn sie über die Unternehmenssteuerreform III abstimmen. Mit der Reform sollen Steuerprivilegien, die international unter Beschuss geraten sind, abgeschafft werden; um den Abzug von Firmen zu verhindern, sollen Unternehmen andere Begünstigungen erhalten, etwa, indem Einnahmen aus Patenten nur teilweise besteuert werden.

Die entsprechenden Detailbestimmungen sind aber derart kompliziert, dass selbst Politiker im Parlament Mühe hatten, sie zu verstehen. «Diese Reform ist eine der komplexesten Abstimmungsvorlagen der letzten Jahre», sagt Laurent Bernhard, Politikwissenschaftler an der Universität Zürich. Diese Ausgangslage stellt die Parteien und Verbände vor eine grosse Aufgabe. Denn: «Je anspruchsvoller der Inhalt ist, desto wichtiger wird die Kam-pagne», so Bernhard.

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Die Abstimmungsvorlagen mit der höchsten Komplexität (Anteil der Stimmbürger, die angegeben haben, dass ihnen «eher schwer» fiel, sich ein Bild über die Vorlage zu machen) der letzten 20 Jahre. Quelle: VOX-Analysen, Aufbereitung: Thomas Milic, Sotomo

Anschauungsunterricht bietet die letzte Reform der Unternehmenssteuern, die 2008 mit 50,5 Prozent der Stimmen angenommen wurde. Im Gegensatz zu dieser vollzieht die Schweiz die aktuelle Reform zwar nicht freiwillig. Dennoch ist die Ausgangslage teilweise vergleichbar: Auch damals ging es um eine steuerliche Entlastung gewisser Firmen, auch damals standen Bundesrat und bürgerliche Parteien hinter der Vorlage, auch damals ergriff die Linke das Referendum – und auch damals war die Materie ausserordentlich komplex. In der Nachwahlbefragung gaben 54 Prozent der Befragten an, es sei ihnen eher schwergefallen, sich ein Bild von der Vorlage zu machen (40 Prozent fiel es eher leicht, 6 Prozent antworteten «weiss nicht» oder gaben keine Antwort). Bei keiner anderen Vorlage in den letzten zehn Jahren war dieser Wert höher (siehe Grafik).

Dass die Stimmbürger Mühe mit dem Inhalt der Vorlage hatten, zeigt auch eine Studie von Laurent Bernhard. Er stellte Stimmbürgern Fragen zu drei verschiedenen Vorlagen, um herauszufinden, wie gut sie über den Inhalt informiert waren. Dabei zeigte sich, dass die Leute über die Unternehmenssteuer­reform II deutlich schlechter Bescheid wussten als über die beiden anderen Abstimmungen (Asylgesetzrevision und die SVP-Initiative zu Einbürgerungen).

Angesichts des trockenen Themas setzten im Abstimmungskampf beide Seiten auf radikale Vereinfachung: Die Befürworter der Vorlage dampften ihre Argumente auf den Slogan «I love KMU» zusammen. Die SP konterte mit dem Spruch «Ich bin doch nicht blöd!». Die KMU spielen auch diesmal eine wichtige Rolle in der Kampagne der Befürworter. Diese argumentieren vor allem mit der Standortattraktivität und der Sicherung von Arbeitsplätzen, was sie unter dem Slogan «Schweiz stärken» zusammenfassen. Die Gegenkampagne läuft unter dem Titel «Aufruf zum Schutz des Mittelstandes». Vieles deutet darauf hin, dass der Abstimmungskampf diesmal noch teurer wird als bei der letzten Steuerreform. Damals gaben gemäss dem Forschungsinstitut Sotomo beide Seiten insgesamt 4,5 Millionen Franken allein für Werbeplakate und -inserate aus. Die Befürworter setzten rund 25 Mal mehr Geld ein als die Gegner. Im Abstimmungskampf zur Unternehmenssteuerreform III plant das Nein-Lager, rund 400000 Franken auszugeben, etwa doppelt so viel wie 2008. Das Ja-Komitee macht keine Angaben zum Budget – die bereits jetzt hohe Dichte an Zeitungs­inseraten und Plakaten lässt aber erwarten, dass es nicht weniger sein wird als bei der letzten Steuerreform.

Schlechte Erinnerungen an letzte Reform

Welche Rolle die finanziellen Mittel im Abstimmungskampf spielen, ist umstritten. Die meisten Wissenschaftler gehen davon aus, dass die eingesetzten Mittel einen Einfluss auf das Resultat haben können, dieser jedoch in der Regel nicht sehr gross ist. Aber: «Bei Vorlagen wie der Unternehmenssteuerreform III, die relativ komplex sind und zu denen viele Stimmbürger keine gefestigte Meinung haben, ist der potenzielle Einfluss des Geldes grösser», sagt Politikwissenschaftler Thomas Milic von Sotomo. Er gibt aber zu bedenken, dass Inhalt und Ausrichtung entscheidend dafür sind, ob eine Kampagne dieses Potenzial ausschöpfen kann.

Und noch etwas anderes spielt laut Milic eine Rolle: «Bei schwierigen Vorlagen folgen die Stimmbürger eher dem Bundesrat.» Voraussetzung dafür ist, dass sie ihm vertrauen. Das Vertrauen in die Regierung ist in der Schweiz generell relativ hoch. Wenn es um Unternehmenssteuern geht, hat der Bundesrat allerdings ein Glaubwürdigkeitsproblem: Vor der letzten Reform bezifferte er die zu erwartenden Steuerausfälle bei Bund und Kantonen mit rund 900 Millionen Franken. Tatsächlich wurden es mehrere Milliarden. Dieser Patzer des Bundesrats veranlasste sogar das Bundesgericht zu einer scharfen Rüge. Allerdings sind die Einnahmen aus Firmensteuern unter dem Strich gestiegen. Dennoch dient die damalige Fehlinformation der SP als wichtiges Argument in der aktuellen Kampagne.

Offene Diskussion als Vorteil der Landsgemeinde – aber nicht für alle

Eine wissenschaftliche Untersuchung liefert erstmals empirische Erkenntnisse über Teilnahme und Entscheidfindung an der Landsgemeinde. Dabei zeigt sich: Die Reden an der Versammlung spielen für die Meinungsbildung eine wichtige Rolle. Als gewichtiger Nachteil der Landsgemeinde erweist sich die eingeschränkte Teilnahmemöglichkeit für gewisse Stimmberechtigte.

Die Landsgemeinde – direktdemokratisches Ideal oder überholte Folklore-Veranstaltung? Über die Vorzüge und Schwächen der Versammlungsdemokratie werden immer wieder engagierte Debatten geführt, nicht erst seit der Abschaffung der Landsgemeinde in drei Kantonen (Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Obwalden) in den 1990er Jahren. Während Befürworter der Landsgemeinde die ausgebauten direktdemokratischen Rechte sowie die unmittelbare Diskussion unter den Stimmbürgern betonen, kritisieren die Gegner, dass die Versammlungsdemokratie anfällig für Manipulationen und Demagogie sei, viele Stimmbürger nicht teilnehmen könnten und daher ihres Stimmrechts beraubt würden und ausserdem das Stimmgeheimnis durch die offene Handabstimmung verletzt werde.

Die Argumente, die für Abschaffung, Beibehaltung oder Reform der Landsgemeinde ins Feld geführt wurden und werden, gehen implizit oder explizit von bestimmten Annahmen aus. Inwieweit diese zutreffen, wurde bislang allerdings kaum empirisch untersucht. Eine Umfrage von Politikwissenschaftler der Universität Bern bringt nun Licht ins Dunkel. Die Forscher befragten vor und nach der diesjährigen Glarner Landsgemeinde insgesamt rund 1000 Personen. Jetzt liegt ihr Bericht dazu vor.

Natürlich ist bei Übertragungen der Resultate auf die Realität Vorsicht geboten. Einerseits, weil die Stichprobe bei einigen Fragen relativ klein und darüber hinaus nicht zufällig ist – wenig überraschend sind Politikinteressierte und Landsgemeindebesucher deutlich übervertreten. Andererseits, weil Effekte wie die soziale Erwünschtheit, die bei Umfragen häufig auftreten, die Aussagekraft der Ergebnisse einschränken.

Nichtsdestotrotz liefert die Umfrage wertvolle und teilweise durchaus überraschende Erkenntnisse über die Teilnahme und die Meinungsbildung an der Landsgemeinde.

Das gilt zum einen für die Frage, wer überhaupt an der Landsgemeinde teilnimmt. Die Untersuchung stellt fest, dass die Zusammensetzung der Versammlungsteilnehmer hinsichtlich Alter, Bildung und Einkommen relativ ausgeglichen ist, also die Gesamtheit der Stimmberechtigten ziemlich gut repräsentiert). Dies ist insofern erstaunlich, als bei Urnenabstimmung die Jungen im Allgemeinen signifikant seltener teilnehmen als Ältere. Hingegen scheint der Unterschied zwischen den Geschlechtern an der Landsgemeinde grösser zu sein als bei Urnenabstimmungen. Der Anteil der Männer, die angaben, an der Landsgemeinde teilgenommen zu haben, liegt rund 15 Prozentpunkte höher als jener der Frauen.

Ein Grund für die Differenz könnte darin liegen, dass Frauen häufiger wegen Betreuungspflichten nicht an der Landsgemeinde teilnehmen können. Überhaupt ist es laut der Umfrage keine Seltenheit, dass Stimmberechtigte ihr Stimmrecht nicht ausüben können, weil sie am Tag der Landsgemeinde verhindert sind. Der am häufigsten genannte Grund sind Reisen beziehungsweise Aufenthalte ausserhalb des Kantons. Aber auch Arbeit und Krankheit halten Leute von der Versammlung fern. Insgesamt gaben 40 Prozent der Befragten an, dass sie in den letzten fünf Jahren mindestens einmal nicht an der Landsgemeinde teilnehmen konnten. Dieser Kritikpunkt an der Landsgemeinde ist also durchaus empirisch begründet.

Grosse Meinungsumschwünge möglich

Die Befürworter der Landsgemeinde dürfen sich von der Studie aber ebenfalls bestätigt fühlen: Denn die Umfrage zeigt, dass die häufig als Vorteil genannte unmittelbare Diskussion an der Landsgemeinde eine wichtige Rolle spielt. Für rund 60 Prozent der Befragten sind die Landsgemeinde-Reden eine wichtige bis sehr wichtige Informationsquelle bei der Meinungsbildung. Die wichtigste Informationsquelle sind Gespräche mit Bekannten, gefolgt vom Landsgemeinde-Memorial (dem Pendant zum Abstimmungsbüchlein) und Zeitungsberichten, während Fernsehen und Radio kaum von Bedeutung sind. Bei den zwei genauer untersuchten Geschäften der Landsgemeinde 2016 (Personalgesetz und Informatikgesetz) gaben rund 60 Prozent der Befragten an, an der Landsgemeinde noch Argumente gehört zu haben, die ihnen vor der Versammlung nicht bekannt waren.

Die Bedeutung der Diskussion an der Landsgemeinde unterstreicht die Tatsache, dass ein Drittel der Befragten sich bei den beiden erwähnten Vorlagen erst an der Versammlung selber entschied, wie sie stimmten. 14 beziehungsweise 12 Prozent änderten sogar noch ihre Meinung, d.h. sie wechselten von der Ja- zur Nein-Seite oder umgekehrt. Stimmen diese Anteile mit der gesamten Stimmbevölkerung überein, bedeutet das, dass im Extremfall eine 60:40-Mehrheit für eine Vorlage während der Landsgemeinde zu einem komfortablen Sieg des Nein-Lagers werden kann. Die Diskussion vor Ort ist also im wahrsten Sinne des Wortes von entscheidender Bedeutung.

Offen für Reformen

Was die offene Handabstimmung betrifft, scheinen die Teilnehmer diese nicht als gravierenden Nachteil zu sehen. 83 Prozent der Befragten gaben an, dass es sie nie störe, wenn andere sehen können, wie sie abstimmen; 13 Prozent fühlen sich selten gestört, 4 Prozent immer. Der Anteil der Stimmbürger, die sich unter Druck gesetzt fühlen, ist noch kleiner. Allerdings sind diese Ergebnisse aufgrund des bereits erwähnten möglichen Einflusses sozialer Erwünschtheit mit Vorsicht zu geniessen.

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Zustimmungsraten zu verschiedenen Reformmöglichkeiten.
(Grafik: Forschungsbericht der Universität Bern)

 

Obwohl die Befragten die offene Abstimmung nach eigenen Angaben nicht stört, stehen sie Reformen, welche eine geheime Stimmabgabe an der Versammlung ermöglichen würden, positiv gegenüber: 66 Prozent befürworten die Einführung eines elektronischen Systems, bei dem die Bürger mittels speziellen Geräten ihre Stimme abgeben könnten (siehe Grafik). Dies, obwohl der Landrat erst vor kurzem (auf Antrag des Regierungsrats) entschieden hatte, die Möglichkeit technischer Hilfsmittel nicht weiter zu prüfen.[1]

Allerdings bedeuten diese 66 Prozent nicht, dass ein elektronisches System gegenüber dem Status Quo bevorzugt würde. Tatsächlich erhält die Option, die Landsgemeinde in ihrer bisherigen Form beizubehalten, mit Abstand am meisten Zustimmung, nämlich 93 Prozent. Zwei Drittel bevorzugen diese Variante gegenüber allen anderen.

Auch wenn die Wissenschaftler zu bedenken geben, dass die Unterstützung in der Realität möglicherweise etwas tiefer liegt, scheint nach wie vor eine komfortable Mehrheit der Glarner der Ansicht zu sein, dass die Vorteile der Versammlungsdemokratie die Nachteile überwiegen.

 


[1] Andere Reformvorschläge, die in der Vergangenheit teilweise schon vorgebracht wurden (etwa die Idee, bei knappen Resultaten an der Landsgemeinde noch eine Urnenabstimmung durchzuführen) erhielten deutlich weniger Unterstützung.

Für Wahlen (und Abstimmungen!)

Der belgische Historiker David Van Reybrouck propagiert das Los als Mittel gegen die Demokratiemüdigkeit. Das radikale Plädoyer für Vertrauen in die Bürger ist ein spannender Ansatz, bleibt jedoch auf halbem Weg stecken.

Die Beteiligung an Wahlen sinkt, das Vertrauen in demokratische Institutionen ebenfalls, radikale politische Kräfte erschüttern die Politik, die Debatte im Zeitalter der Mediendemokratie wird immer schneller, dreckiger und oberflächlicher. Die Diagnose, die der belgische Historiker David Van Reybrouck in seinem Buch «Gegen Wahlen» stellt, ist nicht neu. Schon zur Jahrtausendwende prägte Colin Crouch den Begriff «Postdemokratie», und kaum ein Tag vergeht, an dem nicht ein Leitartikel Sorgen über die Zukunft der Demokratie zum Ausdruck bringt.

9783835318717lWas Van Reybrouck von den meisten Besorgten unterscheidet, ist seine Lösung. Das grundlegende Problem, schreibt er, sei das elektoral-repräsentative System, das sich in allen demokratischen Staaten etabliert hat. Dieses sei nämlich gar nicht demokratisch, sondern aristokratisch. Eine wahre Demokratie besetze Posten nicht durch Wahlen – sondern durch das Los.

Um seine These zu untermauern, geht Van Reybrouck zurück zu den Anfängen der Demokratie, ins antike Athen. Dort wurden tatsächlich viele wichtige Stellen im Staat unter den Bürgen ausgelost. Nur bestimmte Positionen, die spezifische Fähigkeiten erforderten (etwa die des Kriegsherrn), wurden durch Wahlen besetzt. Dieses System garantierte laut Van Reybrouck, dass im Grunde keine Unterschiede zwischen Regierten und Politikern bestanden.

Ausgeloster Landammann

Der Historiker nennt weitere historische Beispiele, in denen das Losverfahren zum Einsatz kam, so etwa in Venedig und Florenz in der frühen Neuzeit. Dass die aristokratischen Stadtstaaten als Beispiele für ein angeblich besonders demokratisches Verfahren herhalten müssen, ist eine Ironie in Van Reybroucks Argumentation. Er hat aber recht, wenn er darauf hinweist, dass das Los als Auswahlmechanismus in der Geschichte weiter verbreitet ist, als uns heute bewusst ist.

Auch in der Schweiz fand das Losverfahren Anwendung, und zwar auch in Staaten, die im Gegensatz zu Venedig und Florenz wenigstens dem Grundsatz nach demokratisch organisiert waren. Es ist heute kaum noch bekannt, dass eine Zeitlang einige Landsgemeindeorte sowie Graubünden (ebenso übrigens das aristokratische Bern) wichtige Ämter per Los vergaben. Sie taten dies indes nicht aus demokratischer Überzeugung heraus, sondern, um der weitverbreiteten und teilweise massiven Bestechung bei Wahlen einen Riegel zu schieben. Kandidaten für wichtige Stellen überboten sich darin, massenhaft Stimmen zu kaufen.[1] Dieses Übel zu beenden, war auch im Interesse der reichen Oberschicht, denn einige ihrer Angehörigen trieben den Bestechungswettkampf so weit, dass sie sich selber völlig ruinierten.

Weil weder Verbote noch Eidesbekenntnisse die Korruption aus der Welt zu schaffen vermochten, sah man als einzigen Ausweg die Auslosung der Ämter, um den Anreiz für Bestechungen zu unterbinden. Dabei wurden zunächst Wahlen und Auslosung kombiniert: In Glarus etwa wurde ab 1640 der Regierungschef (Landammann) aus sechs gewählten Kandidaten ausgelost. Weil auch in diesem System Unregelmässigkeiten allzu regelmässig vorkamen, gingen die Glarner 1791 zum reinen Losverfahren über: ein Teil der Ämter (ausgenommen war das Landammannamt und einige andere Positionen) wurde unter sämtlichen Bürgern des Landes ausgelost. Dies führte dazu, dass zuweilen Leute zu einem Amt kamen, die dafür völlig ungeeignet waren (z.B. weil sie nicht lesen konnten). In vielen Fällen verkauften die glücklichen Gewinner ihr Amt daher einfach an den Meistbietenden, womit man wieder dort war, wo man angefangen hatte: beim Ämterkauf.

Dass das Losverfahren nicht aus demokratischen Überlegungen heraus eingeführt wurde, zeigt sich schon daran, dass sämtliche Kantone das Verfahren wieder abschafften, sobald sie das Gefühl hatten, das Problem der Korruption einigermassen im Griff zu haben.

Das Los wurde zwar von namhaften Denkern wie Aristoteles oder Rousseau befürwortet. In der breiten Bevölkerung fand es hingegen wenig Anklang. Die demokratischen Bestrebungen des 19. Jahrhunderts forderten die Ausweitung des Wahlrechts, das Ende der Pressezensur, direktdemokratische Rechte, später proportionale Wahlverfahren – aber nicht die Auslosung von politischen Ämtern. Man kann das Losverfahren als gerechter, effizienter oder besser bezeichnen. Dass es demokratischer sein soll, ist hingegen eine absurde Behauptung. Schon der Begriff Demokratie steht in Konflikt mit der Auslosung von Ämtern. Wie soll das «Volk» «herrschen» können, wenn die Entscheidungsgewalt in den Händen einer kleinen Gruppe von Glücklichen liegt, die das grosse Los gezogen haben?[2] Es zeugt auch nicht gerade von grossem Vertrauen in den mündigen Bürger, wenn man glaubt, ihm einen Gefallen zu machen, indem man ihm ein Recht entzieht.

Der Sozialismus glaubte, eine gerechte Wirtschaftsordnung zu schaffen, indem er den Menschen die Wahlfreiheit wegnahm und wirtschaftliche Transaktionen an eine zentrale Planungsbehörde delegierte. Diese Logik übernimmt, wer glaubt, eine gerechtere Demokratie zu schaffen, indem er den Menschen die Wahlfreiheit wegnimmt.

Erwachsene statt Stimmvieh

Dabei ist die Grundidee Van Reybroucks eigentlich überzeugend: Zwischen Bürgern und Politikern sollte es keine Unterschiede geben. Den Menschen sollte zugetraut werden, mitzureden, Ideen einzubringen und mitzuentscheiden. Sein Ideal ist die deliberative Demokratie, in der die Bürger (und eben nicht nur die Politiker) durch öffentliche Beratung und Diskussion zu (idealerweise) gerechten und sinnvollen Lösungen kommen. Zu Recht weist Van Reybrouck darauf hin, dass es schon vielversprechende Ansätze gab, zufällig ausgeloste Bürger in den politischen Prozess einzubeziehen. Meist geschah dies auf lokaler Ebene (etwa in vielen Gemeinden in der Toskana), aber nicht nur. So erarbeitete in Irland eine Gruppe von 66 ausgelosten Bürgern und 33 Politikern eine Änderung der Verfassung. Es ging um insgesamt acht Themenbereiche. Der umstrittenste Vorschlag, die Einführung der Homo-Ehe, wurde 2015 in einer Volksabstimmung von 62 Prozent der Stimmenden angenommen.

«Behandelt man den mündigen Bürger wie Stimmvieh, so wird er sich wie Stimmvieh verhalten, behandelt man ihn aber wie einen Erwachsenen, so wird er sich wie ein Erwachsener verhalten.»[3] Der Satz von Van Reybrouck ist der beste des ganzen Buches. Umso irritierender ist seine tiefe Ablehnung der direkten Demokratie. Die Bürger sollen zwar mehr mitreden, aber nur wenn sie ausgelost werden und in einer Gruppe unter Anleitung von Experten diskutieren. Die Mitwirkung einer breiteren Öffentlichkeit dagegen ist offenbar nicht erwünscht. Denn bei Referenden «bittet man alle, über ein Thema abzustimmen, mit dem sich meist nur wenige auskennen». «Sehr oft» komme deshalb das «Bauchgefühl» der Stimmenden zum Ausdruck, erklärt uns der Historiker, ohne dafür Belege anzuführen.[4] Damit übernimmt Van Reybrouck letztlich die aristokratischen Vorstellungen, die er so leidenschaftlich kritisiert, wonach der gemeine Bürger im Grunde keine Ahnung habe und Entscheidungen daher richtigerweise von einem auserwählten Zirkel von Experten gefällt werden sollten – bloss, dass dieser Zirkel nun nicht mehr gewählt, sondern ausgelost werden soll.

Aristokratische Vorstellungen

Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass hier einmal mehr Kritik an Ergebnissen mit Kritik an Prozessen vermischt wird und die direkte Demokratie als Prügelknabe herhalten muss, weil die Leute nicht immer so entscheiden, wie man es selbst gerne hätte. Dazu passt auch Van Reybroucks Reaktion auf den Entscheid der britischen Stimmbürger, aus der EU auszutreten. Die Abstimmung sei durch «schlecht informierte» Leuten entschieden worden, bemängelte der Wissenschaftler, für den offenbar feststeht, dass jeder «richtig» Informierte für den Verbleib in der Union stimmen muss.

Das Abdriften Van Reybroucks in Richtung solcher aristokratischer und bevormundender Vorstellungen ist vor allem deshalb zu bedauern, weil direkte Demokratie und deliberative Demokratie einander keineswegs «vollkommen entgegengesetzt» sind, wie er es uns glauben machen will – im Gegenteil: Sie könnten sich sogar gut ergänzen. Ausgeloste Gruppen von Bürgern sind gut dazu geeignet, Sachfragen nüchtern und ohne Druck von aussen zu diskutieren, neue Ideen aufzunehmen und geeignete Lösungen zu finden. Was diesen Gruppen jedoch fehlt, ist demokratische Legitimität und demokratische Kontrolle. Möglicherweise ist sich Van Reybrouck dessen selbst bewusst, denn er schreckt letztlich von der Forderung zurück, die endgültige Entscheidungsmacht ausgelosten Gruppen zu übertragen. Stattdessen schlägt er ein Zweikammer-System vor, in dem eine Kammer ausgelost und die andere gewählt wird. Was die ausgelosten Bürger ersinnen, muss also letztlich von gewählten Politikern bestätigt werden. Aber wenn man schon von der Vorstellung ausgeht, dass es keine Unterschiede zwischen Bürgern und Politikern geben soll – sollte man den Bürgern dann nicht auch zutrauen, dass sie diese Aufgabe mindestens so gut wie ihre Politiker erfüllen können?


[1] Oft geschah die Bestechung in Form von Einladungen zum Essen und (vor allem) Trinken: In Zug beispielsweise zechten 1760 die Wähler volle zwei Wochen lang auf Kosten zweier Kandidaten, die sich um das Amt eines Landvogts bewarben. (Quelle: Heinrich Ryffel (1903): Die Schweizerischen Landsgemeinden, S. 146-147)

[2] Bezeichnenderweise mussten im antiken Athen Kandidaten eine Tauglichkeitsprüfung (Dokimasie) absolvieren, bevor sie ein Amt antreten konnten. (Quelle: Bruno S. Frey und Margit Osterloh (2016): Aleatorische Demokratie, Working Paper, CREMA)

[3] David Van Reybrouck (2016): Gegen Wahlen. Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, S. 156.

[4] Van Reybrouck 2016, S. 128-129.

«Man kann bei der Auslegung nicht den bissigen Hund zu einer schmeichelnden Katze machen»

Rechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller sieht die Zuwanderungsinitiative durch den Inländervorrang light nicht umgesetzt. Seine Kollegin Astrid Epiney widerspricht: Die Initiative selbst gebiete eine Umsetzung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 8. November 2016.

Mit Kontingenten und Höchstzahlen soll der Bund die Zuwanderung steuern, verlangte die Masseneinwanderungsinitiative. Nun arbeitet das Parlament an einem Inländervorrang light. Ist der Verfassungsauftrag damit erfüllt?

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: )

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: parlament.gv.at)

Bernhard Ehrenzeller:[*] Nein, er ist offensichtlich nicht erfüllt. Wer lesen kann, sieht, dass in diesem Verfassungsartikel nicht nur ein allgemeines Bekenntnis zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung steht. Er verlangt Begrenzungsmassnahmen, namentlich Kontingente, Höchstzahlen und einen wirksamen Inländervorrang. Man kann nicht sagen, dass die vorliegende Umsetzungsvorlage diesem Auftrag entspricht.

Astrid Epiney:[‡] Das sehe ich anders. Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass der Bundesrat internationale Abkommen neu zu verhandeln hat, so dass sie im Einklang stehen mit der neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das redlich versucht, aber zum Verhandeln gehören immer zwei, und die EU wollte eben nicht über das Freizügigkeitsabkommen verhandeln. Artikel 121a schreibt nicht vor, dass die Schweiz das Abkommen kündigen muss. Daher ist er so auszulegen, dass die Umsetzung im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen muss.

Es steht aber auch nirgendwo in der Verfassung, dass man das Abkommen nicht kündigen soll.

Epiney: Das darf man natürlich. Aber bislang gibt es, glaube ich, nur wenige, die dies anstreben.

Ehrenzeller: Klar ist, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens weitreichende rechtliche und politische Konsequenzen für unser Verhältnis zur EU hätte. Ein Zwang zu einem solchen Schritt lässt sich nicht aus dem Verfassungstext ableiten.

Christoph Blocher hat angekündigt, eine Initiative zur Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu lancieren, sollte das Parlament die Zuwanderungsinitiative nicht wortgetreu umsetzen. Würden im Fall einer Kündigung auch die Bilateralen I automatisch dahinfallen?

Epiney: Ja, jedes der Abkommen enthält eine sogenannte «Guillotine-Klausel», die das vorsieht. Die Vertragsparteien könnten aber natürlich einvernehmlich beschliessen, den einen oder anderen Vertrag gleichwohl weiterzuführen.

Als Stimmbürger fragt man sich doch, weshalb eine Mehrheit am 8. Februar 2014 den Entscheid für Höchstzahlen und Kontingente gefällt hat, wenn sich das Parlament nun einfach nicht daran hält.

Astrid Epiney. (Foto: )

Astrid Epiney. (Foto: UZH)

Epiney: Es wäre nicht das erste Mal, dass das Parlament eine Volksinitiative nicht so umsetzt, wie sich dies möglicherweise auf den ersten Blick aufgedrängt hat. Das ist so im System angelegt: Das Initiativrecht ist nur sehr wenigen materiellen Schranken unterworfen, so dass auch Initiativen lanciert werden können, die mit anderen Verfassungsbestimmungen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen in Konflikt stehen. Bei der Auslegung solcher Verfassungsnormen ist dann auch dem Gesamtzusammenhang Rechnung zu tragen, und der Wortlaut einer Bestimmung ist nicht das einzige Auslegungskriterium. Im Falle umsetzungsbedürftiger Verfassungsbestimmungen obliegt es dem Parlament, diese Auslegung letztverbindlich vorzunehmen. Die allgemeinen Auslegungsgrundsätze können dazu führen, dass der Wortlaut relativiert wird, wie das zum Beispiel bei der Alpeninitiative oder auch der Ausschaffungsinitiative der Fall war. Und es kommt vor, dass Verfassungsbestimmungen toter Buchstabe bleiben. Die Mutterschaftsversicherung stand 50 Jahre lang in der Verfassung, ohne dass sie umgesetzt wurde.

Ehrenzeller: Die erwähnten Beispiele sind nicht mit der heutigen Situation vergleichbar. Die Mutterschaftsversicherung wurde in der Tat 50 Jahre lang nicht realisiert – aber nicht, weil das Parlament das nicht versucht hätte. Es gab mehrere Anläufe, die jedoch am Referendum scheiterten. Bei der Alpeninitiative gab es das praktische Problem, dass man nicht innert zehn Jahren den ganzen Güterverkehr auf die Schiene verlagern konnte. Es braucht dafür zunächst die nötige Infrastruktur. Das Parlament hat doch Einiges zur Umsetzung unternommen, auch wenn das Ziel der Initiative nicht ganz erreicht wurde. Bei der Masseneinwanderungsinitiative haben wir es hingegen mit einer weitgehenden Nichtumsetzung der Verfassung zu tun.

Was müsste denn das Parlament tun, um dem Verfassungsauftrag gerecht zu werden?

Ehrenzeller: Das Problem ist, dass wir zwei Normen haben, die nicht miteinander kombinierbar sind: Einerseits das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz bindet, und andererseits einen Verfassungsartikel, der quer steht zur Personenfreizügigkeit. Nun hat der Nationalrat einen politischen Grundsatzentscheid gefällt, indem er der Einhaltung des Abkommens den Vorrang einräumt und damit einen Widerspruch zum ebenso verbindlichen Verfassungsartikel schafft. Die Frage ist nun: Wie beseitigt man diesen rechtlichen Widerspruch, von dem auch der Bundesrat ausgeht? Wenn man das Freizügigkeitsabkommen in der vorgegebenen Frist nicht ändern kann, bleibt nur die Option, in irgendeiner Weise die Verfassung anzupassen.

Das will der Bundesrat ja auch tun: Er hat entschieden, einen direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorzulegen. Könnte der Widerspruch damit aufgelöst werden?

Ehrenzeller: Ich begrüsse natürlich den Entscheid des Bundesrates. Noch wissen wir aber nichts über den Inhalt dieses Gegenvorschlags. Aus meiner Sicht sollte der Artikel 121a angesichts der absehbaren politischen Kontroversen nicht angetastet werden. Wenn man da zu schrauben beginnt, dann löst dies eine erneute Einwanderungsdiskussion aus, und es wird nie eine Einigung geben. Mein Vorschlag ist deshalb, den Artikel so stehen zu lassen und nur die Übergangsbestimmungen anzupassen. Man könnte beispielsweise die Übergangsfrist streichen und gleichzeitig den Verhandlungsauftrag an den Bundesrat bestehen lassen.

Ist dieser Ausweg nicht etwas gar billig? Der Widerspruch zwischen Initiative und gesetzlicher Umsetzung bliebe ja bestehen. Das Problem würde einfach hinausgeschoben.

Ehrenzeller: Es ist nun einmal so, dass wir einen Verfassungsartikel haben, der eine harte Begrenzung der Zuwanderung zum Ziel hat. Gleichzeitig bekennt sich die Schweiz dazu, die eingegangenen völkerrechtlichen Verträge einzuhalten. Der Auftrag, diese Verträge anzupassen, würde bei der Streichung der Frist weiter bestehen. Doch im Moment ist die Vertragsänderung offenbar nicht möglich. Das anzuerkennen ist nicht billig, das ist realistisch. Es war kurzsichtig von den Initianten, eine Drei-Jahres-Frist in die Initiative zu schreiben.

Epiney: Das würde bedeuten: Die Umsetzungspflicht von Artikel 121a steht unter dem Vorbehalt, dass man eine Einigung mit der EU erlangt.

Ehrenzeller: Ja, soweit Freizügigkeitsabkommen bestehen. Das ist das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung und Völkerrecht. Im Moment versucht das Parlament, die Initiative so weit umzusetzen, wie es mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist. Da werden Spielräume ausgelotet. Aber wir wissen doch nicht, wann eine diplomatische Gelegenheit kommt, weiterzugehen und das Freizügigkeitsabkommen in irgendeiner Form zu ändern. Ausgeschlossen ist dies nicht. Wir müssen aber wohl abwarten, bis die Verhandlungen über den Austritt Grossbritanniens aus der EU abgeschlossen sind.

Sie, Frau Epiney, sind der Ansicht, dass es dazu keine Verfassungsänderung braucht.

Epiney: Genau, und zwar, weil die neue Verfassungsbestimmung wie gesagt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens nicht verlangt. Da der Versuch der Neuverhandlung gescheitert ist, kann die Pflicht zur Umsetzung nur so weit gehen, wie sie mit dem Abkommen vereinbar ist. Dies ändert nichts daran, dass es politisch klug sein mag, einen Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu überlegen. Aber ob sich damit das Grundproblem lösen lässt, ist offen.

Generell: Wie gross ist der Spielraum des Parlaments bei der Umsetzung von Volksinitiativen?

Ehrenzeller: Es gibt anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn immer im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Zum Beispiel hat das Parlament bei der Verwahrungs- oder der Ausschaffungsinitiative das Gesetz deutlich verschärft, gleichzeitig jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt. Aber man kann auf dem Weg der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen.

Epiney: Ich bin grundsätzlich einverstanden. Was ich schade finde, ist, dass der Blick auf die wichtigen Fragen oft verstellt wird durch die ständige Berufung auf den Volkswillen. Der Volkswille als solcher ist bei der Interpretation einer Verfassungsbestimmung irrelevant, auch wenn die Diskussionen im Vorfeld der Annahme einer Initiative durchaus im Rahmen der Heranziehung der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden können. Der Hinweis auf den Volkswillen impliziert im Übrigen, dass man allen anderen Meinungen die Legitimität abspricht. Das ist gefährlich.

Das Bundesgericht hat in einem Urteil vor einem Jahr bereits angekündigt, dass es dem Personenfreizügigkeitsabkommen den Vorrang geben würde vor der gesetzlichen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative. Welche Bedeutung hat dieses Urteil?

Epiney: Das Urteil hat eine grosse Bedeutung. In der Praxis bedeutet es, dass eine Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, die nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist, nicht angewandt werden könnte – es sei denn, das Abkommen würde gekündigt.

Wenn das so ist, können wir uns die ganze Umsetzungsdiskussion doch sowieso sparen: Das Bundesgericht wird ohnehin nichts akzeptieren, was dem Freizügigkeitsabkommen widerspricht.

Ehrenzeller: So würde ich das nicht sagen. Aus meiner Sicht war diese Aussage des Bundesgerichts unnötig und unklug. Das Bundesgericht stellte damit das Freizügigkeitsabkommen praktisch auf die gleiche Stufe wie die Verfassung. Es hat dem Parlament quasi präventiv vorgegeben, was es als gesetzgebende Behörde bei der Umsetzung der Initiative tun darf und was nicht. Damit hat es seine Rolle als Gericht überschritten. Verallgemeinert hätte die Aussage des Bundesgerichts im Übrigen stark einschränkende Auswirkungen auf das Initiativrecht.

In den vergangenen Jahren wurden wiederholt Initiativen eingereicht und teilweise angenommen, die in Konflikt zu internationalen Verträgen stehen. Sollte man nicht eine Lösung finden, um solche Widersprüche zu verhindern?

Epiney: Zunächst muss man sagen, dass das Zusammenspiel zwischen Landesrecht und Völkerrecht jahrzehntelang gut funktioniert hat. Spannungen gab es immer, aber dank einer gewissen Disziplinierung der initiativfähigen Gruppierungen kam es nie zu grösseren Problemen. In der jüngeren Vergangenheit ist allerdings eine Verlotterung der Sitten beim Gebrauch des Initiativrechts festzustellen. Ich wäre dafür, dass man das Initiativrecht auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt. Damit könnte das Parlament die Ziele der Initianten flexibler umsetzen. Auf absehbare Zeit sehe ich aber keine konsensfähige Lösung.

Könnte man nicht einfach Landesrecht generell vor Völkerrecht stellen, wie das die SVP mit einer Initiative will?

Ehrenzeller: Es wäre verheerend, den Vorrang des Landesrechts absolut festzuschreiben. Damit würde die Schweiz jede Vertragsglaubwürdigkeit verlieren. Ebenso wäre es unklug, einen absoluten Vorrang des Völkerrechts festzuschreiben. Jedes Land bewahrt sich im Umgang mit internationalem Recht gewisse Spielräume, um notfalls eine Abwägung vornehmen zu können. Es muss den politischen Behörden bei triftigen Gründen möglich sein zu sagen: «Diese Verfassungsbestimmung ist uns so wichtig, dass wir ihr Priorität einräumen vor der Vertragsverpflichtung.» Dann muss man aber auch bereit sein, die Konsequenzen der Vertragsverletzung zu tragen.

 


[*] Bernhard Ehrenzeller ist Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Er beschäftigt sich schwergewichtig mit Verfassungsfragen, unter anderem hat er massgeblich am St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung mitgewirkt.

[‡] Astrid Epiney ist Professorin für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, wo sie zudem als Rektorin amtiert. Sie forscht vor allem zum Verhältnis zwischen nationalem und internationalem, insbesondere europäischem Recht.

Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens

In der Schweiz ist das Parlament nicht an die Verfassung gebunden und setzt sich regelmässig über sie hinweg. Ein Verfassungsgericht, das die Volksvertreter an ihren Auftrag erinnert, würde indes neue Probleme schaffen, befürchtet Beat Kappeler. Besser eigne sich das Volk selbst als korrigierende Instanz. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Beat Kappeler (Publizist).[*]

Das Eigentümliche am volldemokratischen und rechtsstaatlichen Schweizerbund ist es doch, dass seine Verfassung ohne Umstände gebrochen werden kann und dass dies auch unter unseren Augen oft stattgefunden hat. Es gibt kein Verfassungsgericht, das höher als das Parlament oder das Volk und deren beider manchmal etwas erratische Entscheide steht. Vielleicht gar nicht so schlecht. Aber sehen wir mal.

Einreichung Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979

Einreichung der Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979 (Foto: Preisüberwacher)

Einen Verfassungsbruch erlebten die Verbände der Konsumentinnen, nachdem sie eine Volksinitiative zur Überwachung der kartellierten Preise 1982 in der Abstimmung durchgebracht und damit in die Verfassung gesetzt hatten. Denn die Volkswirtschaft war damals durchsetzt mit Kartellen aller Art, welche die Preise hochhielten. Das Parlament musste das ausführende Gesetz erlassen, nahm aber die Bankkartelle (über ein Dutzend) und ihre Preisfestsetzungen davon aus. Einfach so. Kein Richter, kein Tribun konnte dagegen aufstehen. Die Konsumentinnen aber taten das Unerhörte – sie starteten eine zweite Volksinitiative, welche die Bankkartelle einschloss, reichten sie 1987 ein. Bundesrat wie Parlament knickten ein, entfernten die Ausnahme der Bankkredite aus dem Gesetz, die Konsumentinnen zogen die Initiative zurück. Sieg auf der ganzen Linie, aber erst nach neun Jahren, als das revidierte Gesetz in Kraft trat.

Zu einem Verfassungsbruch wurde das Volk selbst sozusagen vom Parlament aufgefordert, als man 1999 eine neue Verfassung zur Abstimmung vorlegte, die nur etwas systematischer nachführen sollte, was schon an Rechtssätzen bestand, so die beruhigende Erklärung. Kaum jemand hielt sich dabei auf, als auch die Kulturpolitik als neue Zuständigkeit des Bundes im Text auftauchte. Doch in der Volksabstimmung 1994 war diese Kompetenz klar gescheitert – zwei Halbkantone mehr als die Hälfte der Kantone waren dagegen. Schon 1986 waren eine Kulturinitiative und der Gegenvorschlag des Parlaments in der Volksabstimmung gescheitert – das Volk wollte partout nichts davon hören. Macht nichts, dachte die sich kulturell sehr viel höher als das Volk stehende Politelite, und seither zahlt der Bund merkliche Summen für alle möglichen Kultursachen, auch ein Amt wurde dazu eingerichtet. Zwar hat das Volk der neuen Verfassung zerstreut zugestimmt, aber nur mit minimaler Begeisterung und Beteiligung (36 Prozent der Stimmberechtigten).

Verfassungsverstösse: Gebühren, Geheimdienst, Grenzwachtkorps

Von massiverer und direkter Art ist der immer noch laufende Verfassungsbruch zur Finanzierung der AHV durch ein zusätzliches Prozent Mehrwertsteuer «wegen der Entwicklung des Altersaufbaus» (Bundesverfassung Art. 130, Abs. 3). Dieses Demografieprozent könnte frühestens in den nächsten Jahren aktiviert werden, wenn die Babyboomer gehäuft in Rente gehen. Doch das Parlament schritt umgehend zur Mehrwertsteuererhöhung im Jahr 1998, weil die damalige Konjunkturschwäche, nicht der Altersaufbau, die AHV ins Defizit gestürzt hatte. Das war gut 20 Jahre zu früh und zwackte dem Volk somit über 60 Milliarden Franken ab. Dafür war das Parlament von der dringenden, aber kniffligen Reform der AHV dispensiert.

Der Professor für öffentliches Recht, Rainer J. Schweizer von der Universität St. Gallen, listet weitere Verstösse auf: massive Gebühren für Staatsleistungen, die ohne Steuerkompetenz erhoben werden, das Schnüffeln des Geheimdienstes, das Grenzwachtkorps, das als allgemeine Bundespolizei von der Kette gelassen wird. Eine Bundespolizei wurde vom Volk seinerzeit klar abgelehnt.

Eigentlich könnte das Parlament die Habsburger, unser angestammtes Herrscherhaus, wieder zurückrufen und einsetzen, wenn kein Referendum ergriffen wird.

Fertig gejammert – aber wie weiter? Wollen wir ein Verfassungsgericht, das über dem Parlament steht? Das, wie manche es auch wünschen, sogar dem Volk dreinfahren könnte, wenn es ein bisschen inkonsequent oder gegen das (oft nebulöse) Völkerrecht handelt? Die meisten Verfassungsjuristen wollen dies nicht, eine eigentliche Superbehörde widerspricht dem Bottom-up-Denken unseres Landes. Die Praxis im Ausland, besonders seit wenigen Jahren in Deutschland und in der EU, zeigt höchste Gerichte, die sich der politischen Tagesaktualität leichthin beugen. Das war der Fall, als sie die klar verbotenen Hilfsmassnahmen wegen des Schuldenschlendrians von Mitgliedstaaten billigten (Lissabonner Vertrag, Art. 125).

Das Bundesgericht der Schweiz muss die Gesetze anwenden, auch verfassungswidrige, aber, so ein Vorschlag, es könnte ermächtigt werden, die Widrigkeit festzustellen, wenn auch nicht ein Gesetz gleich abzuschaffen. Oder das Parlament könnte sich selbst eine Überwachungskommission zur Seite stellen, die in solchen Fällen einschreiten kann.

Austarieren von Widersprüchen statt harten Leitlinien

Abzulehnen wäre aber eine weitgehende Kompetenz oberster Richter gegen Volksentscheide oder Gesetze, die das Völkerrecht ritzen. 2012 versuchte eine Abteilung des Bundesgerichts den Dreh, dass es neuere Gesetze an vorausgegangenen Pflichten des Völkerrechts misst, sowie auch neuere Verfassungsartikel. Die Kasuistik ist komplex, es geht um Entgegengesetztes bei älteren und neueren Bestimmungen, des Völkerrechts gegen Verfassung, der Gesetze gegen Völkerrecht und der Gesetze gegen Verfassung. Es ist gar nicht schlecht, dass keine harten grundsätzlichen Leitlinien gelten, sondern dass Völkerrechtsverträge, Volkswille und Parlamentsentscheide miteinander austariert werden können durch Gerichte, durch das Parlament oder durch einen zweiten Volksentscheid. So entscheidet das Bundesgericht heute in einem solchen Zwiespalt nur für den einzelnen Fall, so legt es bei nicht verfassungsmäßigen Volksentscheiden eine weichere Auslegung durch das Ausführungsgesetz nahe.

Der Weg der Konsumentinnen schliesslich bleibt offen. Keine Verfassung der Welt wird so oft geändert wie die schweizerische. Korrigierende Volksentscheide sind immer möglich. Auch die vom Volk gebilligte Volksinitiative einer allgemeinen Anregung als neues Instrument wurde kurze Zeit später wieder durch einen Volksentscheid abgeschafft. Das Nein des Volks zum Europäischen Wirtschaftsraum wurde nachmals durch mehrere Volksabstimmungen zu den daraufhin ausgehandelten bilateralen Verträgen mit der EU korrigiert und in wichtigen Teilen nachgeführt.

Die bisherigen Entscheide des Bundesgerichts, etwa im Zwiespalt zwischen völkerrechtlichen Verpflichtungen (welche die Verfassung zu «beachten» vorschreibt) und inländischer Gesetz- oder Verfassungsgebung, waren situativ, vorsichtig. Wenn wir dem guten Tuch unserer gemässigten politischen und gesellschaftlichen Umgangsformen vertrauen, darf einiges auch offenbleiben, müssen wir uns nicht Gesetzestexte und Gerichtsentscheide um die Ohren schlagen. Der römische Grundsatz gilt wohl auch da, «qui tacet consentire videtur» – wer bei einer solchen Überschreitung schweigt, stimmt ihr halt zu.

 


[*] Der Beitrag ist dem gleichnamigen Kapitel aus dem kürzlich erschienenen Buch «Staatsgeheimnisse – Was wir über unseren Staat wirklich wissen sollten» des Autors entnommen.

Der Bürger als störendes Element

Nachdem sich die Briten für den Austritt entschieden haben, steht die EU am Scheideweg. Die Idee, eine politische Union unter Ausschluss der demokratischen Öffentlichkeit zu schaffen, ist kolossal gescheitert. Es wäre an der Zeit, dass die europäischen Politiker damit beginnen, ihre Bürger ernst zu nehmen.

Angesichts der gegenwärtigen Wehklagen vergisst man leicht, dass die EU eine beeindruckende Erfolgsgeschichte ist. Seit ihrer Entstehung gab es keinen Krieg mehr unter ihren Mitgliedstaaten – alles andere als eine Selbstverständlichkeit, wenn man die Jahrhunderte davor betrachtet. Der Abbau von Handelshemmnissen, der freie Verkehr von Waren, Kapital und Personen brachte den Bürgern Wohlstand und machte ihnen das Leben leichter. Das Problem ist nicht, was die EU erreicht hat, sondern wie sie es erreicht hat. Und dieses Problem liegt auch dem Dilemma zugrunde, in dem sich die Union heute befindet.

EU-Parlament

Welche EU wollen die Bürger? Blick auf das EU-Parlament in Brüssel. Bild: EU

Der Traum von der «entpolitisierten» Integration

Die europäische Integration war von Beginn weg ein Elitenprojekt. Das ist keine Kritik, sondern schlicht eine Beschreibung der Tatsachen. Dass internationale Verträge primär von Regierungen abgeschlossen werden und keine breiten innenpolitischen Debatten über ihre Inhalte geführt werden, ist der Normalfall. Die Gründerväter des europäischen Einigungsprojekts haben aber nicht einfach das gemacht, was sie schon immer gemacht haben. Vielmehr war dieser Ansatz ein bewusster Entscheid.

Die Idee war, das Projekt möglichst nicht zum Spielball der Politik in den Mitgliedsstaaten werden zu lassen. Nur eine entpolitisierte europäische Integration, so glaubte man, werde gelingen. Das Problem ist, dass sich die Politik nicht aufhalten lässt. So sehr man sich auch von ihr abzuschotten versucht, dringt sie doch durch alle Ritzen, die sie findet.

Solange es «nur» um Freihandel und wirtschaftliche Zusammenarbeit ging, was das Interesse der Bürger an der europäischen Politik wunschgemäss begrenzt, weil sie davon zwar betroffen waren, den Einfluss der europäischen Integration in der Regel aber nicht sahen. Die Politikwissenschaft spricht von «permissive consensus»: Die nationalen Regierungen handelten untereinander immer weitere Integrationsschritte aus, und die Bürger liessen sie machen und sagten nichts. Die immer weitergehende Regulierung auf europäischer Ebene veränderte die Situation. Von gemeinsamen Produktregulierungen, Landwirtschaftssubventionen oder dem freien Personenverkehr sind die Leute sehr direkt betroffen. Sie nehmen die EU in ihrem Alltag wahr, reden über sie und bilden sich eine Meinung. Das ist es, was Politik ausmacht.

Grossbritannien ist ein aussergewöhnlicher Fall, da dort das Verhältnis zu Europa schon früh zu breiten Diskussionen Anlass gab. Insofern gibt die britische Abstimmung über den Austritt aus der EU jedoch einen Vorgeschmack darauf, was der Union in den nächsten Jahren in den verbleibenden Mitgliedsländern bevorstehen könnte.

Falsche Grundannahmen

Die europäischen Politiker haben falsch auf die «Politisierung» der europäischen Integration reagiert. Anstatt sich der öffentlichen Debatte zu stellen und andere Meinungen über Vor- und Nachteile weitergehender Integrationsschritte anzuhören, ja vielleicht sogar nützliche Inputs und neue Ideen daraus zu gewinnen, verfuhren sie nach der Devise «weiter wie bisher». Auf keinen Fall, so die allgemeine Überzeugung, dürfen die Errungenschaften der europäischen Einigung «gefährdet» werden durch die Stimmbürger, die in die internationale Politik dreinreden. Die nationale Demokratie würde die nötigen Fortschritte blockieren oder gar verhindern. Dieser Haltung liegen zwei Annahmen zugrunde, die beide falsch sind. Erstens: Die Integration muss notwendigerweise immer weitergehen.[1] Und zweitens: Demokratie ist ein Risiko, weil sie den richtigen Weg gefährdet.

Die erste Annahme ist falsch, weil die Verschiebung von Kompetenzen von einer politischen Ebene auf die nächsthöhere nicht zwingend besser ist, oft genug schadet sie mehr als sie nützt. In der Tendenz hat die Globalisierung zwar zur Folge, dass der Regelungsbedarf auf internationaler Ebene steigt. Nicht in allen Bereichen ist es aber sinnvoll und effizient, dass eine supranationale Instanz entscheidet anstatt der National- oder ihrer Gliedstaaten. Dass eine europäische Behörde einheitliche Effizienzstandards für Elektrogeräte festlegt, kann Effizienz bringen, während es möglicherweise ineffizient ist, wenn eine europäische Behörde die Währungspolitik für alle Mitgliedsländer festlegt.

Die zweite Annahme ist falsch, weil die Demokratie nicht gute Lösungen verhindert, sondern oft genug überhaupt erst ermöglicht. Im demokratischen Wettbewerb ist das Ziel nicht fix vorgegeben, sondern kristallisiert sich erst im Laufe des Prozesses heraus und kann immer wieder in Frage gestellt werden. Wer den öffentlichen Diskurs scheut, geht davon aus, dass er die einzig richtige Lösung kennt und folglich jede Diskussion reine Zeitverschwendung ist. Oft stellt man im Verlauf einer Debatte jedoch fest, dass die Nachteile einer Massnahme grösser sind als anfangs gedacht, oder dass eine andere Massnahme, über die man sich gar keine Gedanken gemacht hatte, besser geeignet ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Eine Reihe von Fehlleistungen der EU (wie etwa die Einführung einer gemeinsamen Währung) wären womöglich nie erfolgt, wenn darüber nicht nur Regierungspolitiker und Beamte mit ähnlichen Hintergründen und ähnlichem Denken, sondern auch die Stimmbürger hätten diskutieren und entscheiden können. Die zweite Annahme hat einen kausalen Zusammenhang zur ersten. Nur wer nicht an die Kraft des demokratischen Wettbewerbs glaubt, kann zur Überzeugung gelangen, dass es nur einen richtigen Weg für Europa gibt.

Aushöhlung der Demokratie

Die gegenwärtige Krise der EU steht für ein grundsätzliches Dilemma: Globalisierung, wirtschaftlicher und technischer Fortschritt höhlen die nationale Politik aus. Eine wachsende Zahl von Problemen, aber auch Chancen, betreffen nicht mehr den einzelnen Staat, sondern eine ganze Region, einen ganzen Kontinent, die ganze Welt. Diese Fragen müssen auf internationaler Ebene angegangen werden. Kein Land kann die Klimaerwärmung alleine aufhalten. Es ist sinnvoller, Regeln über den Welthandel oder das internationale Seerecht in einer gemeinsamen Organisation festzulegen als in 50’000 einzelnen Verträgen zwischen jeweils zwei Staaten. Es braucht eine gewisse Koordination unter den Staaten. Damit einher geht jedoch eine Kompetenzverlagerung von den nationalen Gesetzgebern hin zu Regierungen und internationalen Behörden. Die demokratische Kontrolle geht zunehmend verloren. Und weil die EU ein Beispiel besonders weitgehender zwischenstaatlicher Kooperation darstellt, ist diese Tendenz dort besonders ausgeprägt. Wurde irgendein Wähler gefragt, ob er den Rettungspaketen zugunsten Griechenlands zustimmt?

Natürlich konnten sie die Parlamente wählen, die sich zu den Massnahmen äussern konnten. Die «Entscheide» der Gesetzgeber waren aber reine Formalität. Faktisch können die nationalen Parlamente nur noch absegnen, was ihre Regierungen ausgehandelt haben. Die demokratische Kontrolle findet also höchstens sehr indirekt statt. Und wenn die Bevölkerung in einem Land einmal direkt über einen Vertrag befinden kann, lässt man sie so oft abstimmen, bis sie «richtig» entscheidet (wie im Fall von Irland beim Lissabonner Vertrag). Oder man überträgt nach einem Nein den Inhalt in einen anderen Vertrag, der dann aber nicht einer Volksabstimmung unterliegt (wie im Fall der geplanten EU-Verfassung).

Was auch sonst? Schliesslich, so denken die europäischen Eliten, ist ja klar, welcher Weg der richtige ist. Es gibt somit keinen Grund, davon abzuweichen, bloss weil die Wähler das nicht sehen. Oft wird dann erklärt, das demokratische Verdikt sei ein Ausdruck des Protests gegen die Regierung gewesen, eine symbolische Unmutsäusserung des Volkes. Das mag in vielen Fällen sogar richtig sein. Wer nie nach seiner Meinung über die fortschreitenden Souveränitätstransfers nach Brüssel gefragt wird, der nutzt eben den Kanal, der sich ihm bietet, sei es eine Abstimmung über ein harmloses Assoziierungsabkommen oder die nächste Parlamentswahl. Die Politik findet in der Demokratie stets Ritzen, durch die sie dringen kann.

Zwei Alternativen

Wie kann man den Konflikt zwischen Demokratie und internationaler Kooperation auflösen? Denkbar sind zwei Alternativen. Entweder man stärkt die nationale Demokratie im Bereich der Aussenpolitik. Beispielsweise indem man wie in Irland oder in den Niederlanden Volksabstimmungen über die Ergebnisse von internationalen Verträgen ermöglicht. Damit würde gewährleistet, dass die Wähler tatsächlich einverstanden sind mit den Lösungen, die ihre Regierungen in ihrem Namen aushandeln. Im Falle der EU würde diese Variante wohl zu einer Verlangsamung der Integration oder zu einem Rückbau führen, allein schon deshalb, weil es einfacher ist, unter 27 Regierungschefs einen Vertrag auszuhandeln, als 27 Länder dazu zu bringen, zu diesem Vertrag Ja zu sagen.

Man könnte auch eine europäische Perspektive einnehmen und argumentieren, dass auf EU-Ebene getroffene Entscheide nicht von den Bevölkerungen der Nationalstaaten, sondern in erster Linie von der Bevölkerung Europas getragen werden müssen. Die Konsequenz wäre eine stärkere demokratische Kontrolle auf EU-Ebene, etwa, indem man die Kompetenzen des Europäischen Parlaments ausbaut, oder durch EU-weite Volksabstimmungen[2]. Welche Kompetenzen auf EU-Ebene und welche auf nationaler Ebene angesiedelt sind, wäre damit letztlich ein demokratischer Entscheid.

Analog zum Nationalstaat können Entscheide entweder auf einer tieferen Ebene angesiedelt werden, wo man die lokalen Verhältnisse und Bedürfnisse besser kennt, oder auf einer höheren Ebene, wo Effizienzgewinne erzielt werden können.[3] Auch in diesem Fall wäre eine Verlangsamung der Integration denkbar und angesichts des verbreiteten Unmuts über die fortschreitende Zentralisierung der letzten Jahre auch wahrscheinlich. Voraussetzung für ausgebaute demokratische Rechte auf EU-Ebene wäre allerdings, dass so etwas wie ein «Demos» existiert, also ein europäisches Staatsvolk, das nicht homogen ist, aber ein Zusammengehörigkeitsgefühl, eine gemeinsame Identität besitzt. Ob dies heute der Fall ist, ist eine andere Frage, die an dieser Stelle offengelassen werden muss.

Klar ist hingegen, dass ein «weiter wie bisher» für die EU nicht in Frage kommt. Die Vorstellung, dass die europäische Integration naturgesetzgleich immer weitergehen müsse, gleichgültig, was die Bevölkerungen davon halten, hat sich nicht nur als problematisch, sondern auch als gefährlich für die Zukunft der EU und Europas herausgestellt. Es ist zu hoffen, dass der Brexit ein Weckruf für die europäischen Politiker ist. Ihnen sollte nun endgültig klar geworden sein, dass man, wenn man die Stimmbürger als störende Elemente betrachtet, die europäische Einigung nicht vorantreibt, sondern verunmöglicht. Und damit eine einmalige Erfolgsgeschichte aus Arroganz und ideologischer Verblendung auf den Müllhaufen der Geschichte bugsiert.

 


[1] Sinnbildlich dafür ist der Ausspruch, der dem ersten Kommissionspräsidenten der EWG, Walter Hallstein, zugeschrieben wird: «Die europäische Integration ist wie ein Fahrrad: Wenn es nicht weiterfährt, fällt es um.»

[2] Um das nationalstaatliche Element nicht ganz zu begraben, könnte man analog zum Ständemehr in der Schweiz eine Regel schaffen, dass nicht nur die Zustimmung der Mehrheit der Stimmberechtigten, sondern auch der (qualifizierten) Mehrheit der Mitgliedstaaten nötig ist.

[3] Es wäre übrigens falsch, eine Kompetenzverlagerung hin zur EU als Souveränitätsverlust zu bezeichnen. Denn was EU-Skeptiker gerne ausser Acht lassen, ist, dass jedem Souveränitätsverlust des Nationalstaats ein Souveränitätsgewinn auf einer anderen Ebene gegenübersteht (man spricht auch von «pooled sovereignty»). Es geht also vielmehr darum, eine Konvergenz zwischen Souveränität und demokratischen Rechten zu erreichen: Die Souveränität ist zwischen EU, Nationalstaat und unteren Staatsebenen aufgeteilt, aber auf jeder dieser Ebene sollten die Bürger entsprechende demokratische Kontrollmöglichkeiten haben.