Category Archives: Direkte Demokratie

Geld stinkt nicht (ausser es kommt aus dem Ausland)

Die CVP will es Ausländern verbieten, politische Kampagnen in der Schweiz zu finanzieren. Das wäre der erste Schritt einer staatlichen Regulierung der Politikfinanzierung.

Dürfen ausländische Akteure Parteien und Kampagnen in der Schweiz finanziell unterstützen? Die Antwort ist ein klares Nein – zumindest, wenn man die öffentliche politische Debatte als Massstab nimmt. Zwar sind Spenden aus dem Ausland rechtlich kein Problem. Doch aus Sicht der Parteien und Komitees scheinen sie kein legitimes Mittel im politischen Wettbewerb zu sein. Jedenfalls fällt auf, wie alle betonen, von ausländischem Geld unabhängig zu sein.

Das aktuellste Beispiel ist der Abstimmungskampf um das Geldspielgesetz, das am 10. Juni von 73 Prozent der Stimmenden befürwortet worden ist. Ausländische Online-Geldspielanbieter unterstützten die Unterschriftensammlung für das Referendum finanziell. Die Referendumsführer machten kein Geheimnis daraus, hoben aber hervor, im Abstimmungskampf keine Spenden von ausländischen Unternehmen entgegenzunehmen. Diese Ankündigung stellte sich zumindest als irreführend heraus, sagte doch der Verband europäischer Online-Casinos Ende Mai offen, auch für den Abstimmungskampf Zuwendungen an das Komitee getätigt zu haben.

Es ist nicht das erste Mal, dass Geld aus dem Ausland im Zusammenhang mit einer Volksabstimmung zu reden gibt. Vor der Abstimmung über die Beschaffung des Gripen 2014 machte Hersteller Saab sichtbar Werbung für den Kampfjet – etwa am Lauberhornrennen –, erklärte aber stets, dass es sich dabei nicht um Abstimmungswerbung handle.

Regelung politischer Spenden aus dem Ausland

Übersicht über die Regelungen bezüglich politischer Zuwendungen aus dem Ausland. (Daten: International IDEA)

 

Auch bei der Gold-Initiative engagierten sich ausländische Akteure: Edelmetallhändler, die offenbar auf einen Anstieg des Goldpreises setzten, sollte die Nationalbank ihre Goldreserven erhöhen, spendeten den Initianten Geld. Wie viel, ist, wie meistens in der Schweizer Politik, nicht bekannt.

«Inakzeptable Einmischung»

Geholfen haben die Zuwendungen wenig: In allen drei genannten Beispielen erlitten die ausländischen Financiers an der Urne Schiffbruch. Gleichwohl nimmt sich CVP-Ständerat Jean-René Fournier nun des Themas an und will ausländische Spenden in Schweizer Abstimmungskampagnen (nicht aber Wahlkampagnen) per Gesetz verbieten. Er hat Anfang Juni eine entsprechende Parlamentarische Initiative im Parlament eingereicht. Es sei «inakzeptabel», dass sich ausländische Akteure «aus rein finanziellen Eigeninteressen in die direkte Demokratie der Schweiz einmischen», heisst es zur Begründung in dem Vorstoss, der von Parlamentariern von SP bis SVP unterzeichnet wurde.

Die Schweiz wäre damit in guter Gesellschaft, wie ein Vergleich mit dem europäischen Ausland zeigt. Gemäss einer Untersuchung der internationalen Organisation IDEA kennen 27 von 44 analysierten Staaten ein generelles Verbot von politischen Spenden aus dem Ausland (siehe Grafik). In weiteren 4 sind Zuwendungen an Parteien verboten, während solche an Kandidaten legal sind. Die 13 restlichen Länder – unter ihnen die Schweiz – erlauben Zuwendungen aus dem Ausland prinzipiell, wobei es teilweise Einschränkungen gibt. So dürfen beispielsweise Parteien in Deutschland Spenden von Ausländern nur bis zu einem Betrag von 1000 Euro entgegennehmen.

Interne Richtlinien: Parteien akzeptieren Geld aus dem Ausland

Die meisten Schweizer Parteien haben interne Richtlinien, welche Gelder sie annehmen und wie sie damit umgehen. Auf Anfrage von «Napoleon’s Nightmare» gibt aber keine von ihnen an, Zuwendungen aus dem Ausland grundsätzlich abzulehnen. Die FDP beispielsweise hat festgelegt, dass ein Spender maximal einen Fünfzehntel des Jahresbudgets beitragen darf. Die Herkunft des Spenders spielt dabei keine Rolle.

Ähnliche Grundsätze haben die Grünliberalen, wobei die Obergrenze bei ihnen 15 Prozent der Einnahmen beträgt. Beide Parteien machen keine Angaben dazu, ob sie in der Vergangenheit Geld aus dem Ausland erhalten haben.

Die Grünen teilen mit, sie hätten bisher keine Zuwendungen aus dem Ausland bekommen. Zulässig wären solche gemäss den «Ethischen Richtlinien und Transparenzregeln für Parteispenden». Das Dokument schreibt unter anderem vor, dass nur Spenden angenommen werden, die rechtmässig sind und dem Image der Partei nicht schaden. Zudem werden Spenden über 20’000 Franken (bei natürlichen Personen) bzw. 10’000 Franken (bei juristischen Personen) offengelegt. Eine Unterscheidung zwischen Zuwendungen aus dem Inland und solchen aus dem Ausland wird nicht gemacht.

Die Schweiz würde mit einem Verbot also kein Neuland betreten, was indes noch nicht heisst, dass eine solche Neuerung sinnvoll wäre. Zum einen stellt sich die Frage der praktischen Umsetzung. In Frankreich kam der Front National 2017 in die Kritik, als bekannt wurde, dass die Partei von Marine Le Pen neun Millionen Euro von einer russischen Bank mit Beziehungen zum Kreml erhalten hatte. Französischen Parteien ist es nicht erlaubt, Spenden aus dem Ausland entgegenzunehmen. Der Front National verstiess jedoch nicht gegen das Verbot, weil es sich bei der Zahlung aus Russland rechtlich um einen Kredit handelte.

Es gibt weitere Grauzonen. Die Gegner des Geldspielgesetzes wiesen zu Recht darauf hin, dass auch die inländischen Casinos, die für das Gesetz weibelten, zu einem beträchtlichen Teil in ausländischem Besitz sind. Auch könnten Ausländer im Falle eines Verbots zum Beispiel eine Stiftung in der Schweiz gründen und über diese Geld an eine Kampagne oder eine Partei leiten. Diese Aspekte müssten bei der allfälligen Umsetzung eines Verbots sorgfältig bedacht werden.

Ein Artikel, der schräg in der Landschaft steht

Zum anderen gibt es einen wesentlichen Unterschied zwischen den meisten europäischen Demokratien und der Schweiz: Erstere haben umfassende Gesetze zur Politikfinanzierung, in deren Rahmen sie teilweise ausländische Spenden verbieten. Die Schweiz hingegen kennt auf nationaler Ebene keinerlei Regelung. Fourniers Vorstoss würde einen eigenen Titel im Bundesgesetz über die politischen Rechte schaffen. Es wäre der kürzeste der dannzumal zehn Teile, bestehend aus einem einzigen Artikel.

Die Schweizer Parteien sind zumeist als Vereine konstituiert, deren Finanzierung die Öffentlichkeit nichts angeht. Das ist auch das Hauptargument gegen eine Offenlegungspflicht für politische Spenden. Manch ein Stimmbürger dürfte sich bei Fourniers Vorstoss die Frage stellen, warum der Bund praktisch das gesamte Themenfeld der Politikfinanzierung der Selbstverantwortung der Akteure überlassen, beim Einzelaspekt der ausländischen Spenden aber plötzlich regulierend eingreifen soll.

Ein Verbot der ausländischen Finanzierung könnte damit die Türe öffnen für einen weitergehenden Vorschlag, an dem die CVP deutlich weniger Freude hat: die von der SP, GPS, BDP und EVP lancierten Transparenz-Initiative, welche alle Spenden an Parteien und Komitees über 10’000 Franken öffentlich machen will.

 

Rohdaten zum Download

 

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Landsgemeinde für Nicht-Landleute

Die Glarner Landsgemeinde ist bekannt als traditionsreiche Urform der Demokratie. Ihre Geschichte, ihre aktuelle Verfassung, die Vorzüge und Nachteile dieser Demokratieform bringt nun Lukas Leuzingers Buch «Ds Wort isch frii» einer breiteren Leserschaft näher.

«Ds Wort isch frii» (176 Seiten, Fr. 36.–) ist 2018 bei NZZ Libro erschienen.

Gäbe es den perfekten Autoren für ein Portrait über die Glarner Landsgemeinde in Buchform, er müsste Glarner Wurzeln haben, aber dennoch den unabhängigen Blick von aussen wahren können. Er müsste Politikwissenschaft studiert haben, der sich als auf Demokratiefragen spezialisierter Journalist einen gut verständlichen Schreibstil angeeignet hat. – Lukas Leuzinger (südlich des Linthkanals ausgesprochen als «Lüüziger»), Chefredaktor dieses Blogs, ist ein solcher Autor.[*]

Leuzinger hat während grob eines Jahres in und um Glarus recherchiert und sich der Urinstitution Landsgemeinde Glarus angenommen. Dieses traditionsreiche und dennoch auf der «roten Liste» der gefährdeten Demokratieformen fungierende Kuriosum ist schliesslich nur noch in zwei Kantonen anzutreffen, nebst Glarus noch in Appenzell Innerrhoden. Höchste Zeit, dass der Glarner Landsgemeinde eine Veröffentlichung gewidmet wird, die sich insbesondere an ein breiteres Publikum richtet und damit eine echte Lücke schliesst.

Wie bereits dem Untertitel zu entnehmen, gliedert sich das Buch in die drei Teile Geschichte, Gegenwart und Zukunft. Um auf die Entstehung dieser Institution zurückblicken zu können, muss im umfangreichsten ersten Teil (Die Geschichte der Landsgemeinde) ziemlich weit zurückgeblättert werden, ins Jahr 1387 nämlich, in welchem die Glarner Landsgemeinde erstmals dokumentiert ist. Damals wurde nicht über ein Radroutengesetz oder die Finanzierung des Hochwasserschutzes «gemehrt und gemindert» (wie an der diesjährigen Landsgemeinde), sondern über Leben und Tod gerichtet (Blutgerichtsbarkeit), über Krieg und Frieden befunden.

Landsgemeinde als Antithese zur Demokratiekrise

Leuzinger ist sichtlich gelegen, nicht nur die Eckpfeiler der über 600-jährigen Geschichte der Landsgemeinde zu rekapitulieren, sondern die Institution, den Kanton Glarus, sein Volk und auch die Eidgenossenschaft in den jeweiligen geschichtlichen Kontext zu setzen, um ebendieses Demokratiemodell mit ihren Vorzügen und Nachteilen einordnen und nachvollziehen zu können. Wer hätte so gedacht, dass es in Glarus bis ins 19. Jahrhundert beispielsweise gleich mehrere parallele Landsgemeinden gab? Im Kontext der Glaubensspaltung, die andernort gar zu Krieg und Kantonstrennungen führte, ist nachvollziehbar, dass es in Glarus eine protestantische und eine katholische Landsgemeinde gab. – Der Autor hätte den historischen Teil durchaus noch ausbauen und insbesondere dem interessierten Leser ein paar weitere umstrittene Landsgemeinde-Traktanden oder Wahlen näher bringen dürfen.

Im zweiten Teil (Die Landsgemeinde heute: Demokratisches Vorbild oder undemokratisches Kuriosum?) schaut Leuzinger zunächst weit über den «Zigerschlitz» hinaus, indem er auf die gegenwärtige weltweite «Krise der Demokratie» eingeht und die Landsgemeinde quasi als Antithese gegenüberstellt. Schliesslich – Wie die Landsgemeinde funktioniert – wird auf die eigentlichen Befugnisse und Verfahren der Portraitierten eingegangen. Leuzinger hält wenig vom Traditionalismus und Pomp rund um die jahrhundertealte Institution. Er hebt demgegenüber besonderes zwei funktionale Aspekte hervor: Das Rederecht und das Antragsrecht.

Wer sein Anliegen sachlich, kurz und klar vorbringt, kann mit einer Rede den Ausschlag für ein Ja oder Nein geben. Die Unvorhersehbarkeit macht den Reiz der Landsgemeinde aus. Natürlich haben Glarner ebenso wie Stimmbürger in anderen Kantonen mehr oder weniger gefestigte Ansichten und werden durch Parteiparolen oder eigene Vorurteile beeinflusst. Der Unterschied zum Urnensystem besteht darin, dass die Landsgemeinde einen zusätzlichen Kanal für die Meinungsbildung darstellt. Das Besondere an diesem Kanal ist, dass er im Vergleich zu anderen sehr ausgeglichen ist: Jeder hat die gleiche Möglichkeit, zu seinen Mitbürgern zu reden und sie von seiner Meinung zu überzeugen. Gleichzeitig ist jeder den Argumenten – jenen der Befürworter ebenso wie jenen der Gegner – in gleichem Masse ausgesetzt.

Das Juwel der Glarner Demokratie ist jedoch das Antragsrecht. Einerseits kann jeder Stimmberechtigte mittels Memorialsantrag – eine Art Volksinitiative, für die bloss eine einzige Unterschrift vonnöten ist – sein individuelles Begehren auf die Traktandenliste setzen. Andererseits können die Teilnehmer sogar noch an der Landsgemeinde selbst spontane Änderungsanträge einbringen. Resultat dieses unmittelbaren Mitwirkungsrechts war beispielsweise die extreme (und rechtswidrige) Gemeindezwangsfusion vor zwölf Jahren, als von den damaligen 25 Gemeinden zur Überraschung aller plötzlich nur noch deren 3 übrig geblieben sind. Mittels Antragsrecht wurden indes zumeist fortschrittliche Lösungen eingebracht und durchgesetzt, so ein Fabrikgesetz 1864 zum Schutz der Arbeiter und Kinder, die Einführung des Frauen- und später des Jugendlichenstimmrechts (ab 16 Jahren).

Das eigentlich Spezielle an der Landsgemeinde ist aber nicht die direkte Demokratie, sondern die tiefe Schwelle zur Mitbestimmung: Jeder einzelne Bürger kann per Antragsrechts Gesetzes- und sogar Verfassungsänderungen vorschlagen, und statt an der Versammlung nur Ja oder Nein zu sagen, kann jeder Teilnehmer Änderungsvorschläge zu traktandierten Vorlagen einbringen. Bezüglich des Zugangs der Bürger zum politischen Prozess ist das Antragsrecht an der Glarner Landsgemeinde sehr radikal. Trotzdem werden die Behörden nicht mit Anträgen überflutet, und die Antragsteller können ihre Anliegen meist vernünftig begründen. Das zeigt: Wenn man den Bürgern Verantwortung überträgt, verhalten sie sich verantwortungsvoll. Betrachtet man sie als störendes Element, werden sie sich auch so verhalten.

Makel der Vorzeigeinstitution

Leuzinger verhehlt aber auch die Nachteile dieser Demokratieform keineswegs, indem er das mangelnde Stimmgeheimnis, die Zählmethode (es wird selbst bei knappen Ergebnissen nicht gezählt, sondern geschätzt) sowie die gegenüber der Urnenwahl erschwerte Zugänglichkeit der Versammlungsdemokratie vorhält. Die Vorzeigeinstitution Glarus’ vermöge nämlich lediglich 20 bis 30 Prozent der Stimmberechtigten an den Zaunplatz zu locken (die Stimmbeteiligung muss unterdessen sogar noch auf durchschnittlich grobe zehn Prozent herunterkorrigiert werden!).

Auszug aus der Fotoreihe in «Ds Wort isch frii».

 

In einem kurzen dritten Teil schliesslich widmet sich Leuzinger der Zukunft der Landsgemeinde. Darin wird beleuchtet, inwiefern sich die Landsgemeinde heute Reformen unterziehen könnte, um einige der genannten Nachteile zu beheben und damit als Institution langfristig vital zu bleiben. Im Vordergrund steht dabei das Hilfsmittel der elektronischen Auszählung. Wie aber bereits so oft in der Vergangenheit, dürfte es auch dieses Landsgemeinde-Update sehr schwer haben. – Das sehr flüssig und spannend geschriebene Buch wird durch eine Fotoreihe und neun Testimonials («Stimmen zur Landsgemeinde») von Glarner Politikern und Bürgerinnen abgerundet.

 


[*] Der Rezensent hat eine frühe Fassung des hier vorgestellten Buchs gegengelesen.

Was die Demokratie von der Landsgemeinde lernen kann

Die weitgehenden Mitspracherechte an der Landsgemeinde können anderen Demokratien als Inspiration dienen. Zugleich steht auch die Landsgemeindedemokratie selbst vor der Frage, wie sie weiterentwickelt werden soll.

Von Lukas Leuzinger[1]

Cover Ds Wort isch frii

Das Buch «Ds Wort isch frii», auf dem dieser Beitrag basiert, ist bei NZZ Libro erschienen.

Gemessen an der Grösse der Kantone, stossen Abstimmungen in Glarus und Appenzell Innerrhoden auf überproportional grosses Interesse in der restlichen Schweiz und erst recht im Ausland. Der Grund liegt im Verfahren: Die Landsgemeinden am letzten April-Sonntag (Appenzell) und ersten Mai-Sonntag (Glarus) ziehen jedes Jahr zahlreiche Besucher und Beobachter von ausserhalb in ihren Bann. Und wenn die Glarner über ein Burkaverbot abstimmen, steigert sich der Rummel nochmals, sodass nationale und internationale Medien der Versammlung seitenfüllende Reportagen und Experteneinschätzungen widmen.

Die Landsgemeinde als Urform der Demokratie, als jahrhundertealte Institution (in Glarus fand die erste belegte Landsgemeinde 1387 statt), als schöne Tradition: das macht wohl einen wichtigen Teil der Faszination für dieses Modell aus. Allerdings: Die Landsgemeinde auf ihr Alter, auf ihren urtümlichen Charakter zu reduzieren, wird ihrer Bedeutung nicht gerecht. Die Glarner und Appenzeller haben die Landsgemeinde nicht deshalb bis heute beibehalten, weil sie Freude an der Tradition haben. Sondern weil sie die Möglichkeit zur direktdemokratischen Mitsprache schätzen.

Keine Flut von Anträgen

Die Landsgemeinde steht für eine eigenständige Auffassung der Demokratie, mit spezifischen Eigenschaften, mit Nachteilen, aber auch Vorteilen. Die direkte Begegnung unter den Stimmbürgern bringt eine einzigartige politische Kultur hervor. Sobald der Glarner Landammann mit den Worten «Ds Wort isch frii» (Das Wort ist frei) die Diskussion zu einem Sachgeschäft eröffnet, kann jeder Versammlungsteilnehmer ans Rednerpult treten und zu seinen Mitbürgern sprechen. Ein einziger Bürger kann mit einem Memorialsantrag ein Anliegen auf die politische Bühne bringen. In Glarus kann zudem jeder und jede zu allen Geschäften, die behandelt werden, Änderungsanträge stellen. Die ausgebauten Antragsrechte machen den Kern der Landsgemeindedemokratie aus – und sie können anderen Demokratien als Inspiration dienen.

Das Antragsrecht an der Landsgemeinde ist im internationalen Vergleich eigentlich ausgesprochen radikal.[2] Trotzdem werden die Behörden nicht mit Anträgen überflutet, und die Antragssteller können ihre Anliegen meist vernünftig begründen. Das zeigt: Wenn man den Bürgern Verantwortung überträgt, verhalten sie sich verantwortungsvoll. Betrachtet man sie als störendes Element, werden sie sich auch so verhalten.

Man muss nicht gleich so weit gehen wie in Glarus, wo jeder Bürger eine Volksabstimmung auslösen kann. Doch die meisten Demokratien gewähren ihren Bürgern gar keine Mitwirkungsmöglichkeit ausserhalb von Wahlen. Dass sie wenigstens zusammen mit einer gewissen Anzahl Mitbürger ein Thema auf die politische Agenda bringen können, wäre in vielen Ländern bereits eine markante Stärkung der direkten Mitbestimmung. Auch der Einbezug im Gesetzgebungsprozess wäre eine Möglichkeit, die Mitsprache der Bürger zu verbessern.

Das zweite zentrale Element der Landsgemeinde ist die offene Diskussion. Die freie Meinungsbildung ist ein Kernelement, ohne das keine Demokratie auskommt. Entsprechend essenziell ist eine offene und faire Diskussion im Vorfeld von Entscheidungen, seien es Wahlen, Volksabstimmungen oder auch Abstimmungen in einem Parlament. Natürlich ist es kaum praktikabel, alle Stimmbürger eines Landes oder nur schon eines grösseren Kantons an einer Landsgemeinde zusammenzubringen. Demokratische Diskussionskultur kann man aber auch ausserhalb des Landsgemeinderings pflegen. Ein Ansatz dazu ist das Modell der deliberativen Demokratie, das in jüngerer Zeit in der Wissenschaft und darüber hinaus intensiv diskutiert wurde. Dieses Modell betont die Bedeutung der öffentlichen Debatte. Im Zentrum steht die Idee, dass in einer Demokratie nicht dann die besten Entscheide gefällt werden, wenn sich derjenige mit der lautesten Stimme durchsetzt, sondern wenn Bürger auf Augenhöhe über Vorschläge diskutieren können und durch Abwägen und Überzeugen zu einer Lösung gelangen, mit der möglichst viele einverstanden sind. Vor allem auf lokaler Ebene gab es in den letzten Jahren zahlreiche Projekte, um diese Idee in die Praxis umzusetzen. Es braucht aber weitere Anstrengungen, den Einbezug der Stimmbürger und eine möglichst breite Diskussion zu ermöglichen.

Kein mythisches Ideal

Die Landsgemeinde kann somit als Inspirationsquelle für andere Demokratien dienen. Sie ist aber keine Blaupause, die sich eins zu eins auf andere Kantone oder Staaten übertragen liesse. Ebenfalls eignet sie sich nicht als mythisches Ideal einer perfekten Demokratie. Tatsächlich bringt die Landsgemeinde bedeutende Nachteile mit sich. Zum einen kann die politischen Rechte nur ausüben, wer sich zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort einfindet. Wer krank ist oder arbeiten muss, bleibt ausgeschlossen. Zum anderen erfolgt die Stimmabgabe nach wie vor per Handaufheben. Damit wird das Prinzip der geheimen Stimmabgabe verletzt. Zudem werden die Stimmen nicht gezählt, sondern nur geschätzt, was mit einiger Unsicherheit verbunden ist und die Gefahr mit sich bringt, dass ein Vorschlag obsiegt, der keine Mehrheit der Stimmenden hinter sich hatte.

Die Landsgemeindedemokratie steht wie jede Demokratieform vor der Frage, wie sie weiterentwickelt werden kann und soll, um in Zukunft die Ansprüche ihrer Mitglieder zu erfüllen. Man kann auch mit Fug und Recht die Ansicht vertreten, dass die Mitspracherechte mit einer Abschaffung der Landsgemeinde besser erfüllt werden könnten.

Derzeit ist die Landsgemeinde sowohl in Appenzell Innerrhoden als auch in Glarus praktisch unumstritten. Das bedeutet nicht, dass Anpassungen am politischen System tabu wären. Tatsächlich hat sich die Landsgemeinde in der Vergangenheit immer wieder der Zeit angepasst und weiterentwickelt. So wurde in Glarus Anfang des 20. Jahrhunderts die Amtszeit des Landammanns begrenzt, später wurde ein Lautsprecher im Ring installiert, die Regierungs- und Ständeratswahlen wurden von der Landsgemeinde an die Urne verlegt, und 1972 durften die Frauen erstmals an der Versammlung teilnehmen.

Interessant ist, dass alle diese Veränderungen im Vorfeld mit dem Argument bekämpft wurden, damit werde die Landsgemeinde verschwinden. Das gilt auch für den jüngsten Reformvorschlag: der Einsatz von elektronischen Hilfsmitteln. Die Regierung hatte diese Möglichkeit durch eine Arbeitsgruppe abklären lassen. 2016 beschloss der Landrat jedoch auf Antrag des Regierungsrats, die Idee nicht weiterzuverfolgen. Technische Hilfen, so die Befürchtung, würden das «Wesen der Landsgemeinde» verändern. Insbesondere würde der Landammann faktisch seine Entscheidkompetenz verlieren, warnte der Regierungsrat in einem Bericht. Es gehe auch um Vertrauen: «Ohne Vertrauen (…), dass der Landammann die ihm zukommende Entscheidungsgewalt mit Umsicht und im Sinne des Volkes ausübt, hat wohl auch die Landsgemeinde keine Zukunft.»

Schmaler Grat

Zweifelsohne ist der Einsatz technischer Hilfsmittel im Landsgemeindering nicht ohne Nachteile und Risiken. Ob solche Hilfsmittel zum jetzigen Zeitpunkt sinnvoll sind, sei an dieser Stelle offengelassen. Sicher ist, dass der Grat zwischen Bewahrung der Tradition und Gefährdung der Landsgemeinde schmal ist. Der Entscheid des Landammanns wird zwar von den Stimmbürgern an der Glarner Landsgemeinde grundsätzlich akzeptiert. Dennoch kommt es vor, dass knappe Entscheide im Nachgang für Diskussionen sorgen. In Ausserrhoden gab es diese Diskussionen nach dem Entscheid über die Einführung des Frauenstimmrechts 1989, als viele Bürger die Mehrheitsverhältnisse anders sahen als der Landammann, der eine Mehrheit für das Frauenstimmrecht ermittelte. Der umstrittene Entscheid war sicher nicht allein verantwortlich dafür, dass die Ausserrhoder 1997 die Landsgemeinde beerdigten – mit Sicherheit lässt sich aber sagen, dass er das Vertrauen in die Institution nicht beförderte.

Ein unbedingtes Festhalten an der Landsgemeinde in ihrer vermeintlich «ursprünglichen» Form kann somit der Absicht, die Institution zu erhalten, zuwiderlaufen. Gerade die Anhänger der Landsgemeinde sind also gut beraten, Anpassungen offen und vorurteilsfrei zu prüfen. Verfügt die Versammlung über die nötige Substanz und Verankerung in der Bevölkerung, sind übertriebene Sorgen über ihre Gefährdung durch institutionelle Anpassungen nicht gerechtfertigt. In diesem Zusammenhang erscheint das Votum des Freisinnigen Martin Baumgartner in der Debatte im Landrat über die Urnenwahl des Regierungsrats 1970 aktueller denn je. Er hielt den Gegnern des Antrags, welche darin den Tod der Landsgemeinde sahen, entgegen: «Wer von vornherein behauptet, dass die Landsgemeinde keine Änderungen ertrage, legt ihr kein gutes Zeugnis ab.»

 

Veranstaltungshinweise

Am 23. März 2018 stellt Lukas Leuzinger sein Buch «Ds Wort isch frii» im Rahmen einer Ausstellung über die Landsgemeinde in Braunwald vor.

Die Buchvernissage findet am 19. April 2018 in Glarus statt. Mehr Informationen unter Veranstaltungen.

 


[1] Der Beitrag basiert auf dem Buch «Ds Wort isch frii», das sich mit der Glarner Landsgemeinde befasst.

[2] Natürlich gilt dasselbe für Antragsrechte an Gemeindeversammlungen, wobei dort die Grössenverhältnisse andere sind.

Wo man gegen eine Ausgabe von 1 Franken das Finanzreferendum ergreifen kann (und wo erst ab 9 Millionen)

Bei den Hürden für Finanzreferenden gibt es zwischen den Kantonen sehr grosse Unterschiede. Ein umfassender Vergleich zeigt: Am einfachsten ist der Zugang in Neuenburg, Solothurn, Genf, Thurgau und Waadt.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Bei der Armee, in der Landwirtschaft und im Strassenverkehr möchten die Stimmbürger am ehesten sparen. Zu diesem Ergebnis kam eine Auswertung von Umfragedaten. Wie sich ein Finanzreferendum auf Bundesebene auswirken würde, hängt aber nicht nur von den Stimmungen der Stimmbürger ab, sondern auch davon, wie leicht der Zugang zum Volksreferendum ist. Die konkrete Ausgestaltung des Finanzreferendums entscheidet darüber, welche Ausgaben überhaupt an die Urnen gelangen.

Welche Lehren lassen sich aus den Erfahrungen der Kantone ziehen? Wir haben verglichen, ab welchen Ausgabehöhen in den verschiedenen Ständen die Stimmberechtigen mitreden können (beziehungsweise müssen).

Grosse Unterschiede zwischen den Kantonen

Der Vergleich zeigt zunächst markante Unterschiede. In den Kantonen Uri, Glarus und Appenzell Innerrhoden kommen einmalige Ausgaben bereits ab einer Höhe von 1 Million Franken zwingend an die Urne (beziehungsweise die Landsgemeinde); wiederkehrende Ausgaben müssen in Uri bereits ab einem Betrag von 100’000 Franken pro Jahr zwingend den Stimmbürgern vorgelegt werden. Demgegenüber kann das Parlament im Kanton Jura bis zu 45 Millionen Franken ausgeben, ohne dass der Beschluss dem Volk vorgelegt werden muss.[1] Andere Kantone kennen gar kein obligatorisches, sondern nur das fakultative Finanzreferendum (während Glarus und Appenzell-Ausserrhoden wiederum nur das obligatorische haben).

Beim fakultativen Finanzreferendum sind die Unterschiede ebenfalls beträchtlich. Am radikalsten sind Genf, Waadt und Neuenburg: Dort kann grundsätzlich gegen jeden Ausgabenbeschluss des Parlaments – unabhängig von der Höhe – das Referendum ergriffen werden. In Freiburg hingegen ist dies erst ab einem Betrag von 8.9 Millionen Franken möglich.[2]

Natürlich ist ein Vergleich der absoluten Zahlen wenig aussagekräftig. Eine Ausgabe von einer Million ist im Budget von Appenzell Innerrhoden ein bedeutender Posten, während sie im Kanton Zürich einem Tropfen in den Zürichsee gleichkommt. Wir haben daher die Ausgabenschwellen ins Verhältnis zu den Gesamteinnahmen[3] gestellt. Damit lässt sich vergleichen, wie viel der Einnahmen der Staatskasse das Parlament in Eigenregie ausgeben kann, ohne dass die Stimmbürger dreinreden können (beziehungsweise automatisch darum gebeten werden).

Erstaunlicherweise sind die kantonalen Unterschiede auch bei einer solchen Rechnung immer noch beträchtlich. Am tiefsten ist die Hürde beim obligatorischen Referendum im Kanton Aargau, wo bereits einmalige Ausgaben von einem Promille der Staatsrechnung (5 Millionen Franken bei Einnahmen von rund 5 Milliarden) beziehungsweise wiederkehrende Ausgaben von einem Zehntel Promille zwingend zur Abstimmung kommen.[4] Im Jura liegt diese Schwelle mehr als 50 mal höher.

Auch beim fakultativen Finanzreferendum kennt der Jura mit 0.5 Prozent (einmalige Ausgaben) die höchste Hürde – im Kanton Bern sind es dagegen nur gerade 0.02 Prozent und in den drei Westschweizer Kantonen Genf, Neuenburg und Waadt existert gar keine untere Limite.[5]

Unterschriftenhürde spielt ebenfalls eine Rolle

Natürlich ist auch dieser Vergleich nicht ganz angemessen: Beim fakultativen Finanzreferendum spielen nämlich neben der Ausgabenhürde auch die Unterschriftenhürde eine entscheidende Rolle. Um diese einzubeziehen, haben wir einen Index erstellt, der die Schwierigkeit des Zugangs zum Finanzreferendum misst. Folgende Parameter fliessen in den Index ein:

  • die relativen Hürden (in Prozent der jährlichen Gesamteinnahmen) des obligatorischen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die relativen Hürden des fakultativen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die absolute (Anzahl Unterschriften) sowie relative Hürde (Anteil der Stimmberechtigten) des fakultativen Referendums.

Im Wesentlichen werden diese Werte jeweils suzkessive gemittelt, wodurch letztlich ein Indexwert je Kanton resultiert. Umso kleiner dieser ist, desto einfacher ist der Zugang zum Finanzreferendum im jeweiligen Kanton.

Gemäss der Index-Übersicht weist der Kanton Wallis den höchsten Wert auf (15.1). Denn einerseits kennt er kein obligatorischs Finanzreferendum, hat aber auch beim fakultativen Referendum hohe Werte, so können erst gegen Finanzbeschlüsse ab 5.8 Millionen Franken überhaupt Unterschriften gesammelt werden. Davon braucht es immerhin deren 3000, was im Mittelfeld anzusiedeln ist.

Am anderen Ende der Skala (1.0) fungiert der Kanton Solothurn, wo alle Vorhaben über 5 Millionen Franken automatisch vors Volk gelangen. Wiederkehrende Ausgaben unterstehen bereits ab 500’000 Franken dem obligatorischen Referendum – ein äusserst tiefer Betrag, der bloss von vier Kleinkantonen unterboten wird. Das fakultative Referendum kann ab einer Million ergriffen werden und dafür sind nur 1500 Unterschriften vonnöten. Die Kantone Neuenburg (1.0), Genf und Waadt (beide 1.1) sind demgegenüber deshalb so gut placiert, weil sie keine untere Limite für das fakultative Referendum vorsehen.

Wie würde sich nun ein allfälliges (fakultatives) Finanzreferendum auf Bundesebene in diesen Vergleich einordnen? Thomas Aeschi, der für die Idee wirbt, schwebt eine Ausgabenhürde von 250 bis 500 Millionen Franken für einmalige Ausgaben vor. Diese Hürde wäre im Vergleich zu den Kantonen nicht nur absolut, sondern auch im Verhältnis zu den Gesamteinnahmen des Bundes ziemlich hoch: Mit 250 Millionen (0.38 Prozent der Gesamteinnahmen) würde der Bund hinter dem Kanton Jura an zweiter Stelle stehen, mit 500 Millionen (0.76 Prozent) gar an der Spitze. Bei der Unterschriftenhürde – wir gehen von 50’000 aus, analog zum Gesetzesreferendum – läge der Bund im Mittelfeld der Rangliste. Unter dem Strich wäre die Hürde auf Bundesebene die zweithöchste aller Kantone, die das fakultative Finanzreferendum kennen (hinter Freiburg). Das neue Instrument wäre also – wenigstens im Vergleich mit den Kantonen – keineswegs radikal.

 


[1] Der Betrag richtet sich nach dem letzten Voranschlag: Die Referendumshürde liegt bei 5 Prozent (einmalige Ausgaben) beziehungsweise 0.5 Prozent (wiederkehrende Ausgaben) der Gesamteinnahmen des Kantons.

[2] Die Hürde beträgt 0.25 Prozent der Gesamtausgaben der letzten Staatsrechnung (nur einmalige Ausgaben).

[3] Um ein Einfluss von Schwankungen und Ausreissern zu minimieren, haben wir den Median der Einnahmen der Jahre 2014, 2015 und 2016 als Basis verwendet.

[4] Die sehr tiefe Schwelle von 5 Millionen Franken für das obligatorische Referendum im Kanton Aargau gilt indes nur für jene Ausgabenbeschlüsse, die der Grosse Rat nicht mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder gefällt hat. Damit wird das obligatorische Finanzreferendum aber nur äusserst selten ausgelöst. Für die Berechnung des Index (unten) wurde dieses daher nicht berücksichtigt.

[5] Diese Zahlen wirken sehr tief. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass ein grosser Teil der Ausgaben in allen Kantonen gebundene Ausgaben sind, die aufgrund gesetzlicher Vorgaben getätigt werden müssen und die weder das Parlament noch die Stimmbürger direkt ändern können.

Mit Bürgerforen wider die Reformmüdigkeit?

Nach dem Scheitern der Rentenvorlage steht die Schweiz vor der grundsätzlichen Frage, wie künftig Reformen gelingen können. Vielleicht, indem man die Mitsprache der Bürger stärkt.

Wer vor der Abstimmung über die Rentenreform die politische Debatte verfolgte, staunte nicht schlecht. Es ging um nicht weniger, als die wichtigste Reform dieses Jahrzehnts in Kraft zu setzen. Doch erstaunlich oft argumentierten die Befürworter nicht mit dem Nutzen, den der Vorlage für ein Rentensystem, das längst aus der finanziellen Balance geraten ist, sondern vor allem mit der Dringlichkeit und der Alternativlosigkeit des Pakets. Diese Reform, so wurde gebetsmühlenartig wiederholt, sei die einzige, die an der Urne eine Mehrheit finden würde. Insbesondere nach dem Nein zur Unternehmenssteuerreform im Februar setzte sich das Narrativ durch, die Reform der Altersvorsorge müsse nun zwingend irgendwie «sozialer» ausgestaltet werden. Oder einfacher gesagt: Mit Unterstützung der Linken gelingt die Reform, ohne die Linke nicht.

berset

Alain Berset – hier bei einem Besuch des Filmsets zum Schellen-Ursli Film – muss beim nächsten Anlauf für eine Rentenreform neue Wege suchen. (Bild: flickr/engadinscuolsamnaun)

Das Ergebnis der Abstimmung vom Sonntag hat diese Argumentation Lügen gestraft. Offenbar funktioniert die direkte Demokratie eben doch nicht ganz nach der Logik, dass man eine Vorlage nur mit einigen Zückerchen für die beteiligungsstärksten Jahrgänge zu garnieren braucht, um an der Urne zu gewinnen.

Wenig überzeugende Drohkulisse

Natürlich stürzten sich Gewinner und Verlierer nach Bekanntwerden des Resultats sogleich routiniert in den Kampf um die Deutungshoheit über das Resultat. Nach den monatelangen Predigten, dass nur diese Reform und keine andere eine Mehrheit finden könne, erklärten die Befürworter dem staunenden Publikum nun, warum diese Reform nun doch keine Mehrheit gefunden hatte.

Die Fragen, die das Abstimmungsresultat aufwirft, sind jedoch grundsätzlicher: Warum tut sich die Schweiz zunehmend schwer damit, seine Institutionen erfolgreich der Zeit anzupassen und nötige Reformen umzusetzen?

Es hilft wenig, wenn Politiker keine anderen Argumente für eine Vorlage finden können als «Es gibt keine Alternative», «Sonst gibt’s ein Sparpaket» oder «Sonst kriegt ihr keine AHV mehr». Offenbar wirken solche Drohkulissen auf die Stimmbürger nicht besonders überzeugend. Zu Recht: Wir sollten uns den Luxus leisten, aufgrund unserer Einschätzung von Vor- und Nachteilen einer Vorlage zu entscheiden und nicht aufgrund von Angst vor Alternativen.

Grosse Verantwortung

Abstimmungsresultate sind in der Schweiz nicht Stimmungsmesser (wie in gewissen anderen Ländern), sondern verbindliche Entscheide.[1] Damit wird den Stimmbürgern eine grosse Verantwortung in die Hände gelegt. Sie können mit einem Entscheid an einem einzigen Sonntag die Arbeit eines halben Jahrzehnts zunichte machen. Gross ist indes der Kontrast zwischen der eindrücklichen Macht, welche den Stimmbürger bei einer Abstimmung zukommt, und der Phase davor, wo sie nahezu nichts zu sagen haben.

Stattdessen arbeitet die Verwaltung, grübelt die Regierung, bearbeiten die Lobbyisten, kritisieren die Vernehmlassungsteilnehmer und bastelt das Parlament. Und über all dem schwebt das Damoklesschwert der Volksabstimmung. Man macht Umfragen, analysiert frühere Urnengänge und fragt sich: Reicht es für eine Mehrheit? Kommt der Bonus von 70 Franken beim Volk an? Braucht es eher 100 Franken? Oder ist die Idee kontraproduktiv, weil sie eine Zweiklassen-Gesellschaft in der AHV schafft? Bräuchte es stattdessen ein höheres Rentenalter? Oder wäre dieses erst recht der Tod des Projekts? Dieses Orakeln wirkt oft wie ein Stochern im Nebel. Natürlich: Spekulation gehört zum politischen Alltag, und es ist nicht das Ende der Welt, wenn sich eine Mehrheit im Parlament verschätzt. In der direkten Demokratie ist es erlaubt und legitim, auf Entscheide zurückzukommen. Wiederholt haben wir es erlebt, dass Vorlagen, die einmal abgelehnt werden, einige Jahre später in anderer (oder gleicher) Form eine Mehrheit findet. In der Zwischenzeit finden Diskussionen, Anpassungen und oft genug auch ein Umdenken in der Bevölkerung statt. Bei gewissen Fragen steht uns für neue Anläufe allerdings eine relativ beschränkte Zeit zur Verfügung. Die Altersvorsorge gehört zu diesen Fragen. Es ist daher geboten, über Anpassungen nachzudenken, um das System der direkten Demokratie zu verbessern.

Alternativen vorschlagen

Heute steht den Stimmberechtigten die Möglichkeit offen, mittels Volksinitiativen Einfluss auf die Politik zu nehmen. Zudem bestimmen sie ihre Repräsentanten im Parlament. Doch in den Gesetzgebungsprozess werden sie erst ganz am Schluss einbezogen, in der (allfälligen) Abstimmung. Wir erleben vor Urnengängen zwar oft lebhafte Debatten. Allerdings beginnen diese erst, wenn eine Vorlage bereits vorliegt und nicht mehr verändert werden kann. Zwecks besserer Mitsprache wäre es sinnvoll, ein Instrument einzuführen, das Diskussionen ausserhalb von Regierung und Parlament bereits zu einem früheren Zeitpunkt erlaubt. In vielen Demokratien wurden in jüngerer Vergangenheit – vor allem auf lokaler Ebene – Bürgerforen, Diskussionsplattformen oder ähnliches eingerichtet, in der Bürgerinnen und Bürger Ideen einbringen und darüber diskutieren können. Auch in der Schweiz gibt es in vielen Gemeinden solche Verfahren. Die Ansätze sind dabei sehr verschieden: Mancherorts können die Bürger spontan erscheinen, andernorts werden sie zufällig ausgewählt, um ein möglichst repräsentatives Abbild der Bevölkerung zu erhalten. In den meisten Fällen haben diese Gremien keine formelle Entscheidungskompetenz, wirken also nur «beratend» für eine Behörde. Oft haben sie dennoch massgeblichen Einfluss auf Entscheidungen. Partizipative Verfahren erlauben es, neue Ideen einzubringen, unabhängig von Partikularinteressen und parteitaktischen Überlegungen zu diskutieren und herauszufinden, bei welchen Vorschlägen sich ein Konsens finden lässt.

Die Argumentation in einer Gruppe bietet auch die besten Chancen, das Ideal der deliberativen Demokratie zu erfüllen, wonach sich im politischen Prozent das beste Argument durchsetzt und nicht die stärkste oder lauteste Interessengruppe. Das ist gerade bei Themen wie der Altersvorsorge, wo Einzelinteressen naturgemäss sehr stark sind, ein unschätzbarer Vorteil.

Die Politikphilosophin Alice el-Wakil hat jüngst die Idee vorgebracht, vor Abstimmungen Bürgerkomitees einzusetzen, diese über die Vorlagen diskutieren zu lassen und das Ergebnis im Abstimmungsbüchlein zu publizieren. Die Idee dahinter ist, die Qualität der demokratischen Debatte zu verbessern. Es wäre denkbar, dass ähnliche Komitees bereits in einem früheren Stadium des Gesetzgebungsprozesses einberufen werden, so dass sie nicht nur über ein Projekt diskutieren, sondern auch Änderungen daran vorschlagen können – oder einen eigenen Lösungsansatz vorlegen.

Bundesrat Alain Berset kündigte am Sonntagabend an, noch dieses Jahr die «Akteure» an einen Tisch zu bringen, um eine neue Reform aufzugleisen. Schön und gut, doch haben diese «Akteure» nicht schon genug Zeit damit verbracht, über Reformen zu verhandeln und zu streiten? Vielleicht wäre es an der Zeit, die Runde zu öffnen und einen runden Tisch einzuberufen, an dem nicht nur Verbands- und Parteienvertreter sitzen, sondern in erster Linie jene, die am Ende entscheiden: die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Das würde den Weg für pragmatische Lösungen frei machen – und vielleicht für eine Reform, die mehr Erfolg hat.

 


[1] Auch wenn das Parlament im Nachgang zuweilen den Respekt vor Volksentscheiden vermissen lässt.

Die Reform der Altersvorsorge 2020 und der Grundsatz der Einheit der Materie

Die Einheit der Materie wird zwar oft gegen Volksinitiativen vorgebracht, mitunter jedoch gerade durch Behördenvorlagen strapaziert. Aktuellen Anschauungsunterricht bietet die umstrittene Reform Altersvorsorge 2020, die unterschiedlichste Bereiche beschlägt. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Andreas Auer[*]

Altersvorsorge 2020: Einheitlicher Stimmzettel, uneinheitliche Materie. (Foto: @sandroluescher)

Es gibt in der Schweiz eine Bundesverfassung. Diese muss nicht nur von den Bürgerinnen, sondern auch von den Behörden beachtet werden.[1] Auch die Bundesversammlung ist daran gebunden, selbst wenn ihre Beschlüsse nicht der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstehen, d.h. rechtlich nicht angefochten werden können.[2]

Der aus der Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) fliessende Grundsatz der Einheit der Materie verbietet es, in einer einzigen Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen verschiedener Natur und Zielsetzung zu verbinden.[3] Er will verhindern, dass die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt werden, indem sie entweder der Gesamtvorlage zustimmen müssen, obwohl sie einen oder gewisse Teile davon missbilligen, oder aber sie ablehnen müssen, obschon sie einen oder andere Teile befürworten. Als Leitkriterium gilt nach Gesetz und Rechtsprechung der sachliche Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen einer Vorlage:[4] Es muss diesbezüglich eine innere Beziehung und eine Einheit des Zwecks bestehen, die es als objektiv gerechtfertigt erscheinen lassen, mehrere Vorschläge in einer einzigen Vorlage zu vereinen. Die Einheit der Materie ist bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden.[5] Bei grösseren Verfassungs- und Gesetzesvorlagen mit neuer Ausrichtung bedarf es, nach Bundesgericht, einer besonders sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen Teile.[6]

Eine Vorlage, zwölf Bundesgesetze

Die von den Stimmbürgern am 24. September zu beurteilende Reform der Altersvorsorge 2020 besteht aus einer Verfassungs- und einer Gesetzesvorlage, die nur in Kraft treten, wenn beide angenommen werden.[7] Mit dieser werden nicht weniger als zwölf Bundesgesetze geändert, welche die verschiedenen Elemente des Pakets enthalten, so namentlich die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre, der flexible Rentenbezug in der 1. Säule, der flexible Altersrücktritt in der 2. Säule, die Senkung des Mindestumwandlungssatzes, die Erhöhung von neuen AHV-Renten um monatlich 70 Franken sowie weitere Massnahmen finanzieller und administrativer Art.[8] Mit jener wird die Grundlage für eine Finanzierung des Pakets mittels Erhöhung der Mehrwertsteuer geschaffen. Nach langen und zähen Verhandlungen wurde die Reform im Differenzenbereinigungsverfahren vom Nationalrat mit nur einer Stimme Mehrheit beschlossen.[9]

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die einzelnen Elemente des Reformpakets ein einheitliches Ziel verfolgen und einen gewissen sachlichen Zusammenhang aufweisen. Aber ebenso klar haben die Debatten im Parlament und in der Öffentlichkeit den Beweis dafür erbracht, dass dieses Ziel mit zum Teil anderen Massnahmen ebenfalls, vielleicht gar noch besser, erreicht werden kann und dass der vorgesehene Finanzierungsmodus nicht ohne jede Alternative dasteht. Die der Verfassung widersprechende Zwangslage der Stimmbürgerinnen ist offensichtlich: die eine kann sich mit der Erhöhung des Referenzalters nicht abfinden, begrüsst aber die neue Flexibilität in beiden Säulen, die andere freut sich über die Rentenerhöhung, bedauert aber die Senkung des Mindestumwandlungssatzes oder die Erhöhung der Mehrwertsteuer.[10] Beide können ihre Auffassungen nicht ihrem Willen gemäss ausdrücken.

Die ungewöhnlich hohe Anzahl der das Paket zusammensetzenden Massnahmen und deren Überschwappen in die verschiedensten Bereiche – AHV, berufliche Vorsorge, Mehrwertsteuer, Invaliden-, Unfall-, Militär-, Arbeitslosen- und Lebensversicherung, Ergänzungsleistungen, Freizügigkeit – eröffnen eine schier unendliche Palette von Kombinationsmöglichkeiten, die den Stimmbürger allesamt vor ein der Abstimmungsfreiheit unwürdiges fait accompli setzen. Es wird wohl am 24. September nur wenige Stimmbürger geben, die mit allen Elementen der Vorlage völlig einverstanden sind oder alle resolut ablehnen.

Einheit der Materie verletzt, Abstimmungsvorlage aufgehoben

Vor ein paar Jahren war das Bundesgericht mit einem ähnlich gelagerten Fall aus dem Kanton Neuenburg konfrontiert. Auch dort hatten die politischen Parteien sich nach langen Verhandlungen auf ein komplexes Paket geeinigt, das den Stimmbürgern in zwei getrennten Vorlagen unterbreitet wurde, die aber nur in Kraft getreten wären, wenn beide angenommen worden wären. Die Richter hoben die Abstimmungsvorlage wegen Verletzung der Einheit der Materie auf: im Unterschied zu den politischen Parteien sei der Stimmbürger nicht in der Lage, einen Vorteil in einem Bereich mit einem Kompromiss in einem anderen Bereich auszuhandeln, sondern könne der Vorlage nur gesamthaft zustimmen oder sie ablehnen. Wenn aber die Zustimmung zu einem Teil der Vorlage unbeliebte Konzessionen in einem ganz anderen Bereich mit sich bringe, könne der Bürger seine Meinung nicht frei ausdrücken, was die Verfassung nicht zulasse.[11]

Gemäss Parlamentsgesetz hat der Bundesrat in der Botschaft zu Erlassentwürfen insbesondere deren Auswirkungen auf die Grundrechte zu erläutern.[12] Im Kapitel Verfassungsmässigkeit der Botschaft vom 19. November 2014 wird aber das hier skizzierte Problem der Einheit der Materie mit keinem Wort erwähnt.[13] Auch in den parlamentarischen Beratungen hat es soweit ersichtlich keine Rolle gespielt und im laufenden Abstimmungskampf wird es weder von den Anhängern noch – was einigermassen überrascht – von den Gegnern der Reform ins Spiel gebracht. Dass eine so zentrale Vorgabe der Verfassung wie die Abstimmungsfreiheit in einem so wichtigen und umstrittenen Reformvorhaben schlicht und einfach unter den Tisch gewischt wird, ist zu bedauern. Die Rechnung zu bezahlen haben die Stimmbürger, die am 24. September kaum anders können, als mehr oder weniger blindlings ja oder nein zu sagen.

 


[*] Andreas Auer ist emeritierter Professor für Staatsrecht an den Universitäten Zürich und Genf. Seine letzte Buchveröffentlichung: Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016.

[1] Art. 5 Abs. 1 und (für die Grundrechte) Art. 35 Abs. 2 BV.

[2] Art. 189 Abs. 4 und Art. 190 BV.

[3] Die Bundesverfassung erwähnt den Grundsatz überdies explizit als Gültigkeitserfordernis für Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 139 Abs. 2) sowie allgemein für jegliche Teilrevisionen der Bundesverfassung (Art. 194 Abs. 2). Vgl. zum Ganzen: Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 981 ff.; Robert Hurst, Der Grundsatz der Einheit der Materie, Diss. Zürich 2002, passim; Bénédicte Tornay Schaller, La démocratie directe saisie par le juge, Diss. Genève 2008, S. 76 ff., 208 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, 3. A., Bern 2013, S. 249 ff., 277 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, S. 680 ff.; Auer, Staatsrecht, Rz. 1067, 1148 ff. Vgl. rechtsvergleichend Beat Kuoni, Rechtliche Problemfelder direkter Demokratie in Deutschland und in der Schweiz, Diss. Zürich 2015, S. 119 ff. sowie Nicolas von Arx, Ähnlich, aber anders – die Volksinitiative in Kalifornien und in der Schweiz, Diss. Genève 2002, S. 237 ff., 289 ff. Vgl. im Kontext der Versammlungsdemokratie Martin Schaub, Grenzen des Abänderungsantragsrechts an der Glarner Landsgemeinde, ZBl 5/2008, 233 ff.

[4] Siehe im Bund Art. 75 Abs. 1 und 2 BPR zur Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen, der mittelbar (qua Verweis auf Art. 194 Abs. 2 BV) auch das obligatorische Verfassungsreferendum beschlägt. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1150.

[5] BGE 129 I 366, 370. Ebenso Auer, Staatsrecht, Rz. 1149; Gerold Steinmann, Art. 34, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich 2014, Rz. 23; Tornay Schaller, démocratie, S. 210; Christoph Albrecht, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen – Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren, Diss. St. Gallen 2003, S. 175 f.; Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 625. A.M.: Hurst, Einheit, S. 130, der «weder in der Bundesverfassung noch in der einschlägigen Gesetzgebung eine Bestimmung» erkennt, «wonach die Bundesversammlung bei der Ausarbeitung von Bundesgesetzen die Einheit der Materie zu wahren» habe; daraus müsse geschlossen werden, dass der Grundsatz der Einheit der Materie bei Gesetzesvorlagen des Bundes nicht gelte.

6] BGE 129 I 366, 373. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1153.

[7] Würde nur die Verfassungsnovelle, der Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer (BBl 2017 2381 ff.), von Volk und Ständen angenommen, so träte diese formell zwar auch alleine in Kraft (vgl. Art. 195 BV), doch dürften die Mehrwertsteuersätze sodann nicht angehoben werden, solange die Vereinheitlichung des Referenzalters von Mann und Frau nicht im Gesetz verankert ist (vgl. ÜBest Art. 196 Ziff. 14 Abs. 6 und 7 BV). Demgegenüber tritt das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2017 2393 ff.) nur dann in Kraft, wenn gleichzeitig der erwähnte Bundesbeschluss über den Verfassungsartikel angenommen wird (vgl. Ziff. III Abs. 3 [BBl 2017 2393 ff. 2427]).

[8] Das Bundesgesetz vom 17. März 2017 über die Reform der Altersvorsorge 2020 ändert folgende Erlasse:

  1. Zivilgesetzbuch (SR 210)
  2. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (SR 642.11)
  3. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (SR 642.14)
  4. Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.10)
  5. Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (SR 831.20)
  6. Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.30)
  7. Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (SR 831.40)
  8. Freizügigkeitsgesetz vom 17. Dezember 1993 (SR 831.42)
  9. Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (SR 832.20)
  10. Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung (SR 833.1)
  11. Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 1982 (SR 837.0)
  12. Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (SR 961.01)

[9] Der Antrag der Einigungskonferenz wurde am 16. März 2017 vom Nationalrat mit 101 zu 91 Stimmen angenommen; damit wurde das qualifizierte Mehr von 101 Stimmen exakt erreicht, das nötig war, um die Ausgabenbremse zu lösen (AB 2017 N 508).

[10] Siehe zu den hervorgebrachten Kritikpunkten vonseiten parlamentarischer Minderheiten und Referendumskomitee nur Bundeskanzlei [Hrsg.], Volksabstimmung vom 24. September 2017: Erläuterungen des Bundesrates, S. 13, 20, 21.

[11] Art. 141 Abs. 2 lit. a ParlG; vgl. Patrick Mägli, Art. 141, in: Graf/Theler/von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basel 2014, N 18. Angesichts der Bedeutung der Grundrechte sind allfällige Auswirkungen des Erlasses auf diese in der Botschaft gesondert darzustellen (BBl 2001 3467 ff. 3593; vgl. Bundeskanzlei [Hrsg.], Botschaftsleitfaden, Juli 2016, S. 27).

[12] BGE 137 I 200.

[13] Botschaft des Bundesrates vom 19. November 2014 zur Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2015 1 ff. 229).

Das Finanzreferendum – ein Eigentor für die SVP?

Die Debatte über die Beschaffung eines neuen Kampfflugzeugs hat auch die Forderung nach einem nationalen Finanzreferendum neu entflammt. Doch welche Folgen hätte dies in der Praxis? Eine Auswertung von Umfragedaten zeigt: Die Stimmbürger wollen vor allem bei Armee und Landwirtschaft sparen.

Von Lukas Leuzinger, Lucas Leemann und Claudio Kuster

Es herrscht seltene Einigkeit im Bundeshaus: Eine so bedeutende Ausgabe wie der Kauf neuer Kampfflugzeuge darf nicht ohne Mitsprache des Volkes getätigt werden, beteuerten jüngst Parlamentarier aller Parteien, nachdem die vom Bundesrat eingesetzte Expertengruppe «Neues Kampfflugzeug» ihren Bericht vorgelegt hatte (in welchem sie empfahl, die Flieger über das ordentliche Armeebudget zu beschaffen). Der Kauf müsse dem Referendum unterstellt werden, so der Tenor.

Allerdings: Wenn es nicht gerade um Flugzeuge geht, scheint den Politikern kein Betrag gross genug zu sein, um ihn an den Stimmbürgern vorbei auszugeben. So jedenfalls müssen die Reaktionen auf den Vorschlag von SVP-Nationalrat Thomas Aeschi interpretiert werden, das Finanzreferendum auf Bundesebene einzuführen. SP-Präsident Christian Levrat schimpfte die Idee ein «Ablenkungsmanöver». Auch die CVP spricht sich mehrheitlich dagegen aus und selbst die FDP-Fraktion ist gespalten. Dabei würde die Bundesversammlung keineswegs Neuland betreten: Alle Kantone haben das Finanzreferendum bereits eingeführt.

Mehrere Anläufe

Auf Bundesebene wird dieses direktdemokratische Instrument seit den 1950er Jahren – nicht zufällig also seit dem starken Ausbau des Leistungsstaats nach dem Zweiten Weltkrieg – regelmässig propagiert. Dannzumal gleich mit einer Volksinitiative, deren direkter Gegenvorschlag 1956 beachtliche 46 Prozent Zustimmung erhielt. In der Endphase des Kalten Kriegs wurde 1987 eine Volksinitiative «Rüstungsreferendum» der SP ebenfalls abgelehnt (41 Prozent Ja). Im Gegensatz zur ersten Initiative aus liberalen Kreisen, die ein allgemeines Finanzreferendum vorsah, hätte das sektorielle Finanzreferendum der SP nur Ausgaben (ohne untere Limite!) im Bereich der Beschaffung von Kriegsmaterial und militärischen Bauten anvisiert.

Parlamentarischen Vorstössen für dasselbe Ansinnen ist seither ebenso wenig Erfolg beschieden. Seit 2003 wird das Finanzreferendum praktisch nur noch von der SVP sowie vereinzelten rechtsbürgerlichen Nationalräten (FDP und Lega) vorgeschlagen.[1] Eine vorübergehende Mehrheit erlangte 2004 immerhin eine parlamentarische Initiative der SVP, die sodann ausformuliert und in die öffentliche Vernehmlassung geschickt wurde. Obschon eine komfortable Mehrheit von 17 Kantonen die Einführung des Finanzreferendums befürworteten (7 waren dagegen) und ebenso die FDP und SVP grünes Licht gaben (CVP, SP, EVP und Liberale lehnten ab), bekam die vorberatende Kommission plötzlich kalte Füsse und bat den Nationalrat, den Vorstoss zu kassieren. – Eine Neuauflage der SVP und der bisher letzte Versuch war abermals 2013 traktandiert. Jetzt wollte selbst die FDP nichts mehr von der finanzpolitischen Kompetenzerweiterung des Souveräns wissen, einzig die ausgabendisziplinerte GLP hielt der SVP die Stange.

Interssant ist überdies, dass im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1996 auch der Bundesrat ein Finanzreferendum vorschlug – wenngleich eine eher plebiszitäre Form: das Parlament hätte jeweils ad hoc entscheiden müssen, welche Vorlagen vors Volk dürfen und welche nicht. Er begründete dies jedoch nicht – wie die späteren Promotoren – mit finanzpolitischen Überlegungen, sondern brachte vornehmlich demokratietheoretische Überlegungen vor. Denn jenes Finanzreferendum war ein Bestandteil eines (aus bundesrätlicher Sicht) austarierten «Reformpakets Volksrechte», das diverse Schraubendrehungen an den direktdemokratischen Rechten ansetzte (um letztlich in praktisch allen Bereichen zu scheitern).

Finanzreferendum ist nicht gleich Finanzreferendum

Wovor haben die Politiker in Bundesbern eigentlich Angst? Oder anders gefragt: Welche Auswirkungen hätte ein Finanzreferendum? Die Antwort auf diese Frage hängt entscheidend davon ab, wie ein solches Instrument ausgestaltet wäre: Ein Finanzreferendum kann obligatorisch sein (d.h. alle Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen zur Abstimmung) oder fakultativ (d.h. Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen vors Volk, sofern genug Unterschriften zusammenkommen), die Ausgabenschwelle kann hoch oder tief sein und sie kann differenziert angesetzt werden in Abhängigkeit davon, ob es sich um eine einmalige oder um eine wiederkehrende Ausgabe handelt. Zudem muss definiert werden, was überhaupt als referendumsfähige Ausgabe gilt: Verpflichtungskredite? Voranschlagskredite? Eine (aus den oben genannten Gründen mit Vorsicht zu geniessende) Übersicht gibt eine Auswertung der Finanzverwaltung im Auftrag Aeschis, die untersuchte, was alles unter ein fakultatives Finanzreferendum mit einer Ausgabenschwelle von 250 Millionen Franken fiele. Demnach könnte gegen rund zehn Posten pro Jahr das Referendum ergriffen werden (nur Verpflichtungskredite wurden berücksichtigt). Betroffen wäre etwa die Armee, die Entwicklungszusammenarbeit oder der Strassenverkehr.

Entscheidend wäre aber nicht nur, welche Ausgaben dem Referendum unterstünden, sondern vor allem, welche am ehesten Gefahr liefen, in einer Abstimmung zu scheitern. Um dies beurteilen zu können, haben wir uns angeschaut, in welchen Bereichen die Bürger im Allgemeinen eher mehr und in welchen sie eher weniger Geld ausgeben wollen.

Als Grundlage verwendeten wir Antworten auf der Onlineplattform Smartvote, welche etwas mehr als 11’000 Stimmberechtigte im Nachgang zu den nationalen Wahlen 2015 in einer Umfrage angegeben haben.[2] Die Daten wurden nach Geschlecht, Altersgruppe, Kanton und Parteipräferenz gewichtet. Sie zeigen ein grobes Bild, welche Bundesausgaben im Stimmvolk im Allgemeinen auf Zustimmung stossen und welche nicht.[3]

Nur 10 Prozent wollen höhere Armeeausgaben

Die Auswertung zeigt Interessantes. Zunächst erstaunt nicht, warum der Kauf neuer Kampfflugzeuge so umstritten ist: Gemäss den Zahlen möchten über 60 Prozent der Stimmbürger bei der Armee sparen; ein Drittel will sogar «deutlich weniger» ausgeben – nur rund 10 Prozent möchten die Ausgaben erhöhen (siehe Grafik). Damit herrscht beim Militär der mit Abstand grösste Sparbedarf. (Das sind, wie gesagt, generelle Aussagen, sie bedeuten nicht, dass diese 60 Prozent Nein zu neuen Kampfflugzeugen sagen würden.)

Die zweitbeliebteste Option zur Ausgabensenkung ist die Landwirtschaft. Hier möchten rund 40 Prozent weniger Geld ausgeben. Damit erscheinen ausgerechnet die beiden Bereiche, in denen die finanzpolitisch konservative SVP mehr ausgeben will, durch ein allfälliges Finanzreferendum besonders gefährdet.

Wenig zu befürchten hätte gemäss den Zahlen dagegen der Bereich Bildung und Forschung. Auch bei der öffentlichen Sicherheit und beim öffentlichen Verkehr möchte nur eine kleine Minderheit weniger ausgeben. Bei der sozialen Sicherheit halten sich die Sparwilligen und die Ausgabenfreudigen ziemlich genau die Waage.[4]

Natürlich kann die Sache ziemlich anders aussehen, wenn die Bürger über eine konkrete Ausgabe abstimmen müssen. Die Frage «Wollen Sie in die Bildung investieren?» wird wohl manch einer anders beantworten als die Frage «Sind Sie für den Bau einer neuen Fachhochschule?» (insbesondere, wenn man das Preisschild daneben sieht).

Forderungen nach einem Finanzreferendum sind oft weniger vom Wunsch nach mehr demokratischer Mitbestimmung als von politisch-materiellen Interessen motiviert. Allerdings legt die Auswertung nahe, dass jene, die ein Referendum für Staatsausgaben am stärksten befürworten, nicht zwingend am meisten davon profitieren würden.

 


[1] Folgende Vorstösste seit den 1980er Jahren forderten ein Finanzreferendum in irgendeiner Form:

[2] Wir bedanken uns bei Smartvote für das Zurverfügungstellen der Daten.

[3] Die Zahlen sind natürlich mit Vorsicht zu interpretieren. Denn trotz Gewichtung sind die Daten möglicherweise nicht perfekt repräsentativ für die Gesamtheit der Stimmberechtigten.

[4] Die einzige uns bekannte Umfrage, die Ähnliches erhob, war jene, die das Forschungsinstitut Sotomo kürzlich im Auftrag des Think Tanks Avenir Suisse erstellt hat. Die Daten sind allerdings schlecht vergleichbar, weil einerseits zum Teil andere Kategorien gewählt wurden (so wurde die Armee mit der Polizei zusammengefasst), und weil die Teilnehmer andererseits nicht nur zu den Bundesausgaben befragt wurden, sondern auch zu den Ausgaben von Kantonen und Gemeinden.

Wird an der Landsgemeinde bald elektronisch abgestimmt?

Von alters her wird an der Landsgemeinde in Glarus per Handaufheben abgestimmt, die Stimmen werden nur geschätzt – so auch an der diesjährigen Versamlung am kommenden Sonntag. Dabei soll es bleiben, findet das Parlament. Es will keine technische Hilfe. Doch ein umtriebiger Unternehmer will sich damit nicht zufriedengeben.

Der Beitrag ist eine ausgebaute und aktualisierte Fassung eines Artikels, der am 4. April 2017 in der «Südostschweiz» erschienen ist.

1387 wurde in Glarus die erste belegte Landsgemeinde abgehalten. Damals legte die Versammlung einen Grundsatz fest, der bis heute gilt: nämlich, dass bei Abstimmungen die Mehrheit bestimmt und «der minder Theil» sich zu fügen hat. Doch wer entscheidet, welches die Mehrheit ist und welches die Minderheit? Diese Frage hat in der jüngeren Vergangenheit wiederholt für Diskussionen gesorgt.

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Seit über 600 Jahren stimmen die Glarner an der Landsgemeinde per Handaufheben ab.

Im Prinzip ist die Sache einfach: Wird an der Landsgemeinde abgestimmt, heben zunächst die Befürworter und danach die Gegner einer Vorlage ihre Stimmrechtsausweise in die Höhe. Der Landammann, der die Versammlung leitet, schätzt, welche Seite mehr Stimmen auf sich vereinigt. Ist er sich nicht sicher, kann er seine vier Regierungskollegen beiziehen. Am Ende entscheidet aber er alleine; sein Urteil ist nicht anfechtbar.

Fehleranfälliges Verfahren

Das Abschätzen von Mehrheiten birgt allerdings ein gewisses Risiko für Fehler. Bei knappen Resultaten ist es äusserst schwierig, die Mehrheit von blossem Auge zu erkennen. Seit Jahren kursieren daher in Glarus Vorschläge, wie man die Ergebnisse von Abstimmungen zuverlässiger ermitteln könnte. In Appenzell Innerrhoden, dem anderen der beiden verbliebenen Landsgemeinde-Kantone, werden die Stimmen bei knappen Abstimmungen ausgezählt, indem die Bürger den Ring durch verschiedene Ausgänge verlassen und dabei einzeln registriert werden. An der Glarner Landsgemeinde, die wesentlich grösser ist als jene in Appenzell, würde diese Lösung allerdings sehr viel Zeit in Anspruch nehmen. Den Vorschlag, bei knappen Ergebnissen eine Urnenabstimmung im Nachgang zur Versammlung durchzuführen, lehnte die Landsgemeinde 2009 mit deutlichem Mehr ab.

Die Diskussion fokussiert sich daher auf technische Hilfen an der Landsgemeinde. Bereits bei den Arbeiten zur Revision der Kantonsverfassung Ende der 1970er Jahre prüfte die zuständige Kommission, ob die Stimmen mittels eines elektronischen Systems gezählt werden könnten. Der Landrat wollte das Projekt damals nicht weiterverfolgen. Das Thema erschien später aber noch mehrmals auf der politischen Agenda. 2009 gab das Kantonsparlament einen Bericht darüber in Auftrag, welche Systeme in Frage kommen.

Der Bericht, den der emeritierte ETH-Professor Bernhard Plattner vergangenes Jahr vorlegte, identifizierte im Wesentlichen zwei Möglichkeiten: Entweder ein System, das die nach oben gestreckten Stimmrechtsausweise fotografisch erfasst und die Bilder auswertet, oder ein Verfahren mit drahtloser Kommunikation, bei dem jeder Bürger ein spezielles Gerät erhält, mit dem er seine Stimme abgeben kann, ähnlich wie es bei Generalversammlungen grosser Firmen eingesetzt wird. Letzteres System würde eine genauere Ermittlung des Ergebnisses zulassen, wäre aber auch mit mehr Aufwand verbunden, ausserdem bestünde die Gefahr von Manipulationen. Plattner spricht sich für das erste Modell aus, weil er es für besser kompatibel mit der Landsgemeinde hält.

Regierung und Landrat wollen allerdings nichts mehr von technischen Hilfen wissen. Das Parlament beschloss einstimmig, auf eine vertieftere Prüfung der Systeme zu verzichten. Neben den hohen Kosten zur Entwicklung eines elektronischen Systems wurde vor allem der spezielle Charakter der Landsgemeinde angeführt, der verloren ginge.

Unternehmer will elektronisches System einführen

Das vorerst letzte Wort in dieser Frage dürfte aber die Landsgemeinde haben. Ein einzelner Bürger, der Unternehmer Hansjörg Stucki, hat angekündigt, einen Memorialsantrag einzureichen, um den Einsatz elektronischer Systeme an der Landsgemeinde explizit zu ermöglichen. Ganz ohne Hintergedanken tut er das nicht: Stuckis Firma Nimbus bietet nämlich ein elektronisches System an, das seit 2003 bei Generalversammlungen zum Einsatz kommt und sich laut Stucki auch für die Landsgemeinde eignen würde.

Stucki ist sich bewusst, dass ein elektronisches System in einem öffentlichen Auswahlverfahren evaluiert werden müsste. Er verhehlt aber nicht, dass es ihn mit Stolz erfüllen würde, wenn sein System an der Landsgemeinde zum Einsatz käme. Er sei aber bereit, es dem Kanton «zu einem Freundschaftspreis» zur Verfügung zu stellen. Dass Glarus für die Entwicklung eines Abstimmungssystems einen siebenstelligen Betrag ausgeben müsste, wie das die Regierung schreibt, stimme jedenfalls nicht: «Es gibt bereits Systeme, die man einsetzen kann.» Stucki sagt, es gehe ihm vor allem darum, die Landsgemeinde zeitgemässer zu machen. «Technische Hilfsmittel würden die Landsgemeinde nicht schwächen, sondern stärken», ist er überzeugt.

Soziale Kontrolle

Ein weiterer Vorteil eines digitalen Systems wäre, dass im Gegensatz zum heutigen Verfahren das Stimmgeheimnis gewahrt wäre. Zwar erklärten in einer Umfrage der Universität Bern vergangenes Jahr nur gerade 4 Prozent der teilnehmenden Glarner Stimmberechtigten, dass sie die offene Abstimmung oft oder immer störe, bei 13 Prozent war dies selten der Fall. Der Politikwissenschaftler Hans-Peter Schaub, der an der Durchführung der Umfrage beteiligt war, findet dennoch, dass eine geheime Stimmabgabe Vorteile hätte. «Die offene Abstimmung ermöglicht eine soziale Kontrolle, die negative Auswirkungen haben kann.»

Schaub verweist ausserdem auf die Abschaffung der Landsgemeinde in Ob- und Nidwalden sowie Appenzell Ausserrhoden: «In allen drei Kantonen gehörten das Stimmgeheimnis und die genauere Ermittlung des Mehrs zu den Hauptargumenten für das Urnensystem.» Auch in Glarus könne die Stimmung schnell kippen, wenn es zwei oder drei umstrittene Entscheide bei emotionalen Themen gäbe.

Richtig knapp war das Ergebnis beim weitreichendsten Entscheid der jüngeren Vergangenheit: der Gemeindestrukturreform von 2006, als die Landsgemeinde auf einen Schlag aus 25 Gemeinden 3 machte. «In der Folge kamen prompt Stimmen auf, die den Fortbestand der Landsgemeinde in Frage stellten», sagt Schaub. Die Gemeindereform kam ein Jahr später an einer ausserordentlichen Landsgemeinde nochmals zur Abstimmung – und wurde klar angenommen. «Wenn es nochmals so knapp gewesen wäre wie beim ersten Mal, wäre die Landsgemeinde ernsthaft gefährdet gewesen», glaubt Schaub.

«Kleines Problem»

Stuckis Antrag werden keine grossen Chancen zugestanden. Zwar wäre es nicht das erste Mal, dass die Landsgemeinde einen Entscheid des Landrats kippt. Spricht man mit den Leuten, erhält man aber den Eindruck, dass die wenigsten das Abstimmungsverfahren als dringendes Problem wahrnehmen. Auch der grüne Landrat Mathias Zopfi hält das Abschätzen des Resultats durch den Landammann nur für ein «kleines Problem». «Die Landsgemeinde hat gewichtigere Probleme, beispielsweise, dass Kranke, Betagte oder Leute, die am Sonntag arbeiten müssen, nicht teilnehmen können», sagt Zopfi. Wenn man das Problem der Ergebnisermittlung löse, werde die Frage auftauchen, warum man nicht gleich auch diese Problematik im gleichen Zuge angehe. «Dann wird der Vorschlag kommen, dass man von zu Hause aus elektronisch abstimmen kann. Das wäre der Anfang vom Ende der Landsgemeinde.»

Wäre das Bestehen der Landsgemeinde durch die Einführung eines elektronischen Systems gefährdet? Oder eher durch das Festhalten am heutigen Verfahren? Darüber werden die Glarner Stimmberechtigten voraussichtlich in einem Jahr entscheiden – mittels Handaufheben, wie immer in den letzten 630 Jahren.

 

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Ein Gastbeitrag von Jörg Mäder (Dr. sc. ETH, Kantonsrat GLP Zürich), publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 22. April 2017.

Nicht nur für Laien undurchschaubar: E-Voting. (Foto: chriswoebken)

Ich benutze das Internet sehr intensiv und möchte es nicht mehr missen. Von daher würde E-Voting, also Abstimmen und Wählen per Internet statt per Post, bestens in mein Leben passen. Der Vorstoss des Bundesrates, E-Voting voranzutreiben, und das Interesse verschiedener Kantone, darunter auch Schaffhausen und Zürich, müssten mich also freuen. Aber offen gestanden, mir fehlt das not­wendige Vertrauen. Dem Bezahlen im Internet via Kreditkarte vertraue ich, obwohl die Zahlung an sich durchaus fehleranfällig ist. Aber dank der ­Monatsabrechnung, auf der ich nochmals alles kontrollieren kann, ist das Gesamtrisiko klein und das Vertrauen somit gerechtfertigt. Beim Wählen und Abstimmen geht das aber nicht. Der Staat muss zwar wissen, wie viele Ja und wie viele Nein gesagt haben, aber nicht, wer. Der Bürger soll sich frei von äusserem Druck entscheiden, und das wird durch das Stimmgeheimnis gewährleistet. Es darf keine Nachkontrolle geben, wer wie gestimmt hat.

Die Frage ist nun, wie gross ist unser Vertrauen in die elektronische Stimmabgabe und Auszählung an sich? Beim E-Voting klicken Millionen Menschen Ja oder Nein an, diese Meldungen verschwinden im Netzwerk, und ­irgendwo in Bern spuckt ein Computer das Ergebnis aus. Alles sauber verschlüsselt, jeder korrekt identifiziert, alles bestens abgesichert. Nur: Wer kann garantieren, dass dieser Prozess exakt so wie versprochen abläuft und nichts manipuliert wurde? Seien wir ehrlich, wer kann nur schon von seinem Computer mit Gewissheit sagen, dass er zu 100 Prozent frei von Fehlern, Viren und Eindringlingen ist? Ich – und meine Freunde bezeichnen mich als IT-Freak – kann es nicht. Und die meisten von den wenigen, die es behaupten, überschätzen sich.

Vertrauen durch dezentralisierte, manuelle Auszählung

E-Voting bedeutet aber, dass man genau diesen Experten zu 100 Prozent vertrauen muss. Und die Vertrauens­sache wird noch schlimmer. Könnten wir als Bürger überhaupt eine manipulierte Abstimmung erkennen? Oder wäre es nur ein überraschendes Resultat? Der erfolgreichste Betrug ist immer noch der, der vom Opfer nicht als solcher erkannt wird. In Anbetracht des weltweiten Aufrüstens im Bereich Cyber-War kommen auch immer mehr Staaten als Angreifer in Betracht. Aktuelles Beispiel: Hat Russland die Wahl in den USA beeinflusst, und wenn ja, wie und wie erfolgreich? Und wenn wir über ein Freihandelsabkommen oder eine Kohäsionsmilliarde abstimmen, könnte das doch den einen oder anderen interessieren.

So viel zu meinem Misstrauen gegenüber E-Voting. Aber woher kommt mein Vertrauen zum aktuellen System aus Papier, Briefumschlag und Urne? Ganz einfach, diese Stimmzettel werden in Tausenden Gemeinden von Zehntausenden Menschen wie Ihnen und mir ausgezählt. Wer hier erfolgreich manipulieren will, müsste an Hunderten von Orten mit ebenso vielen Komplizen gleichzeitig angreifen. Da fliegt mit Garantie mindestens einer auf. Dem heutigen System können wir vertrauen, weil es jeder versteht, jeder mithelfen könnte und Tausende das auch tun. Und mal ganz ehrlich, ist es so schlimm, dass ein Abstimmungsergebnis erst am Abend bekannt ist und nicht bereits Sekunden nach Schliessen der elek­tronischen Urnen? Das Vertrauen in die Demokratie sollte uns ein Briefporto und ein paar Stunden Wartezeit wert sein.

E-Demokratie: Trügerische Fortschrittlichkeit

«Sicherheit vor Tempo» hiess jahrelang die Losung der Bundeskanzlei im Umgang mit dem Projekt «Vote électronique». Nun geht es dem Bundesrat aber offensichtlich nicht schnell genug. Gerade aus demokratietheoretischer Sicht drängt sich aber ohnehin keine weitere Beschleunigung und Digitalisierung des Abstimmungsvorgangs auf. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Neuesten Medienberichten zufolge möchte der Bundesrat die Digitalisierung der direkten Demokratie vorantreiben. Testversuche in verschiedenen Kantonen hätten gezeigt, dass rund zwei Drittel der stimmberechtigten Testpersonen von der Stimmabgabe per Mausklick Gebrauch machen. Grund also, die direkte Demokratie einer digitalen Generalwartung zu unterziehen? Kaum, denn technologieromantischen Vorstellungen zum Trotz schafft Digitalität per se keinen Mehrwert und Bequemlichkeit darf im Kontext der politischen Selbstherrschaft kein valides Argument sein.

 

Gross waren die Hoffnungen und Erwartungen an elektronische Formen der Stimmabgabe. Doch das grosse Versprechen, Demokratiedeprivierte politisch zu (re)animieren, wurde durch Auswertungen empirischer Studien rasch enttäuscht. E-Voting, so fand man heraus, führt nicht zu einer höheren demokratischen Beteiligung, sondern substituiert lediglich die analogen Formen der Stimmabgabe.[1] Man könnte nun von der Nutzung dieses neuen Instruments schliessen, es sei praktisch und daher nützlich, oder der Tugend des Zweifelns folgend fragen, welche Folgen diese technische Erneuerung auf die Bürgerinnen und Bürger haben und wie sich ihr Verhältnis zum Staat verändert.

Der Abstimmungsmodus, also wie ein individueller Entscheid herbeigeführt wird, ist gerade aus einer politphilosophischen Warte sehr zentral. Denn Demokratie im Sinne der politischen Selbstherrschaft wirkt verpflichtend auf den Einzelnen, durchaus auch auf einer moralischen Ebene. Es wird erwartet, dass man sich mit der Materie seriös auseinandersetzt, dem öffentlich-medialen Diskurs folgt und die eigene Meinung im Dialog auf ihre argumentative Standfestigkeit hin prüft und gegebenenfalls revidiert. Der Gang an die Urne oder an den Postbriefkasten wirken fördernd auf diesen reflexiven und kommunikativen Prozess. Es ist eine Hürde, die man für die Stimmabgabe nehmen muss, die man jedoch nur dann zu nehmen bereit ist, wenn man von der Wichtig- und Richtigkeit des eigenen Votums überzeugt ist.

Erst Digitalisierung ermöglicht grossflächige Angriffe

Wird die Stimmabgabe per Mausklick eingeführt, so bedeutet dies zwar nicht, dass Sachentscheide per se weniger reflektiert werden, doch die Wahrscheinlichkeit zu affektgeleiteten Entscheiden wird mit Sicherheit zunehmen; dazu bedarf es keinen prophetischen Fähigkeiten. Insofern wirkt der analoge Gang zur Urne entschleunigend und garantiert auch bedingt durch seine raumzeitliche Dimensionalität eine minimale Seriosität und Rationalität des Stimmentscheids.

Doch auch aus einer informatischen beziehungsweise sicherheitstechnischen Perspektive würden wir uns mit dem flächendenkenden (und gemäss Bundesrat gar substituierenden) E-Voting einen Bärendienst erweisen. Denn es ist absehbar, dass es zu systematischen Hackerangriffen, die schlimmstenfalls gar nie als solche erkannt werden, kommen wird. Solche grossflächige und damit potenziell das Abstimmungsresultat verändernde Manipulationen werden erst durch die Digitalisierung mit relativ geringem Aufwand möglich. Dass solche Manipulationen bei Wahldemokratien bereits stattfinden ist hinlänglich bekannt. Im Kontext der direkten Demokratie, wo mit hoher Frequenz sachpolitische Entscheide gefällt werden, bekommt diese Gefahr eine ganz andere Dimension.

Lassen wir uns also von dieser digitalen Verlockung nicht verführen. Denn mehr als das ist sie nicht.

 


[1] Vgl. nur Daniel Bochsler, Can Internet voting increase political participation? – Remote electronic voting and turnout in the Estonian 2007 parliamentary elections, Conference “Internet and Voting”, Fiesole, 3-4 June 2010; Micha Germann/Uwe Serdült, Internet Voting for Expatriates: The Swiss Case, JeDEM 6(2): 197-215, 2014.