Amerika hat kein Problem mit brieflichem Wählen – sondern mit Wählen

Donald Trump hat einen Sündenbock für eine allfällige Niederlage im November ausgemacht: die briefliche Stimmabgabe. Doch die Mängel des US-Wahlsystems liegen anderswo.

Louis DeJoy ist nicht zu beneiden. Als Chef der US-amerikanischen Post muss er gewährleisten, dass alle Briefe pünktlich ankommen. Als Intimus von Präsident Donald Trump muss er zugleich erklären, dass ihm das womöglich nicht gelingt. Den lokalen Wahlbehörden teilte er bereits mit, dass Wahlkuverts nicht mehr automatisch prioritär behandelt würden.

Auf Gedränge beim Wählen haben dieses Jahr viele Amerikaner keine Lust. (Foto: Don Shall)

Bei den Wahlen am 3. November werden so viele US-Amerikaner ihre Stimme auf dem Postweg abgeben wie noch nie. 43 Gliedstaaten erlauben die briefliche Stimmabgabe allen Bürgern; in 9 davon werden die Wahlzettel für die briefliche Stimmabgabe automatisch allen (registrierten) Wählern zugesandt, in 34 muss zwar ein formeller Antrag gestellt, aber kein bestimmter Grund angegeben werden. Die restlichen 7 Staaten erlauben die briefliche Stimmabgabe nur unter bestimmten Bedingungen. Angesichts der Covid-19-Pandemie haben mehrere Staaten die Briefwahl erleichtert.

Zugleich ist die Briefwahl aber so umstritten wie noch nie. Trump argumentiert, dass sie Manipulationen Tür und Tor öffne, und prophezeite bereits die «ungenauesten und gefälschtesten Wahlen der Geschichte», sollte die briefliche Stimmabgabe allgemein erlaubt werden. Dass es bei der Briefwahl zu Problemen kommen kann, ist nicht von der Hand zu weisen. So kam es bei den Vorwahlen der Demokraten im Staat New York im Juni zum Chaos, nachdem die Wahlzettel zu spät verschickt worden waren und die Post die aufgegebenen Kuverts nur selektiv mit einem Poststempel versehen hatte. Es dauerte über einen Monat, bis das offizielle Resultat vorlag. Das stimmt wenig zuversichtlich für das ungleich grössere Unterfangen einer nationalen Wahl im November. Die Regeln und die Organisation der Wahlen sind in den USA stark dezentralisiert, und nicht überall dürften die Wahlbehörden der Gliedstaaten und Counties gleich gut vorbereitet sein auf die Masse der Briefstimmen.

Wochenlange Ungewissheit

Das Auszählen der Briefstimmen nimmt erfahrungsgemäss längere Zeit in Anspruch. In 14 Staaten darf damit erst am Wahltag begonnen werden. Mancherorts zählen Briefstimmen auch dann, wenn sie am Wahltag abgeschickt werden und erst Tage später beim Wahlbüro sind. Richard Hasen, Rechtsprofessor an der University of California in Irvine und Autor des Buches «Election Meltdown», befürchtet deshalb ein wochenlanges Ringen um die Auszählung im Nachgang der Wahlen.

Hinzu kommt: In der Vergangenheit wählten vor allem junge, urbane Bürger brieflich – eine Gruppe, die zu den Demokraten tendiert.[1] Bei einem knappen Wahlausgang ist das Szenario denkbar, dass die am Wahlabend ausgezählten Stimmen auf einen Sieg Trumps hindeuten, die in den Folgetagen hinzukommenden aber mehrheitlich an Joe Biden gehen. Vor diesem Hintergrund könnte Trumps Angriff auf die Briefwahl darauf zielen, eine allfällige Aufholjagd seines Kontrahenten als abgekartetes Spiel darzustellen und gegen das Schlussresultat rechtlich vorzugehen – oder gar die Auszählung frühzeitig zu stoppen.

Hohe Akzeptanz in der Schweiz

Vielleicht hilft ein Blick auf die Schweiz, um zu verstehen, warum sich die USA so schwertun mit der brieflichen Stimmabgabe. Hierzulande ist es bei nationalen Abstimmungen und Wahlen seit 1994 voraussetzungslos möglich, seine Stimme auf postalischem Weg abzugeben. Inzwischen ist die briefliche Stimmabgabe zum beliebtesten Stimmkanal geworden. Weit über 80 Prozent der Teilnehmenden bei Wahlen und Abstimmungen geben ihre Stimme brieflich ab.

Allerdings gab es auch in der Schweiz lange Diskussionen über Sinn und Sicherheit der Briefwahl. Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 setzte sich zunächst die Wahl an der Urne gegen die Praxis der Wahl- bzw. Abstimmungsversammlungen durch. Nach zwei gescheiterten Versuchen 1936 und 1947 wurde 1967 die briefliche Stimmabgabe erstmals in Ausnahmefällen für Kranke, Gebrechliche und ortsabwesende Personen erlaubt.[2] Mit der Einführung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte 1978 genügte für die briefliche Stimmabgabe ein einfacher Antrag, eine Begründung war nicht mehr nötig. Von da war es kein grosser Schritt mehr zur heutigen Regelung. National- und Ständerat machten 1990 mit der Annahme zweier Motionen den Weg dazu frei.

Die briefliche Stimmabgabe geniesst heute eine hohe Akzeptanz – auch wenn immer wieder Fälle von Manipulationen ans Licht kommen. So flog bei den Wahlen 2017 im Wallis ein SVP-Anhänger auf, der über 100 Wahlkuverts aus Briefkästen gefischt und die Zettel selber ausgefüllt hatte. Grössere Manipulationen dieser Art fliegen aber schnell auf. Potenziell grössere Verschiebungen sind durch Unregelmässigkeiten im Stimmbüro möglich, wie es sie bei den Grossratswahlen im Kanton Thurgau gab. Dieses Problem betrifft dann aber nicht primär den brieflichen Stimmkanal.

Eine Schwäche bei der brieflichen Abstimmung ist, dass das Stimmgeheimnis nicht garantiert werden kann. Es besteht die Möglichkeit, dass Bürger ihren Stimmzettel jemandem zeigen, bevor sie ihn abschicken, oder dass er gar von einer anderen Person ausgefüllt wird. Auch dieses Problem ist allerdings nicht auf diesen Stimmkanal beschränkt, denn auch wer an der Urne abstimmt, füllt seinen Stimmzettel in der Regel zu Hause aus. Hier besteht ein wesentlicher Unterschied zu den USA, wo man seine Stimme traditionell in einer Kabine im Wahllokal abgibt.[3]

Drei Millionen illegale Stimmen?

Was die Sicherheit betrifft, gibt es in den USA keine Hinweise auf grossflächige Manipulationen durch die Briefwahl. Eine Datenbank von News21 listet 491 Fälle von Fälschungen zwischen 2000 und 2012 auf, dies bei mehreren Milliarden abgegebenen Stimmen. Dafür, dass drei Millionen briefliche Stimmen illegal abgegeben werden können, wie dies Trump nach den Wahlen 2016 vermutete, gibt es keinerlei Anhaltspunkte. Tatsächlich dürfte die Zahl der Wahlberechtigten, die an den Hürden zur Stimmabgabe scheitern – insbesondere wenn sie die Dokumente nicht haben, die für den Eintrag ins Wählerregister erforderlich sind –, ungleich höher sein als die Zahl jener, die nur schon versuchen, illegal eine Stimme abzugeben.

Das alles legt nahe, dass der Streit um die Briefwahl in den USA weniger mit der Briefwahl an sich zu tun hat als mit den Wahlen im Allgemeinen. Der Konflikt um den Wahlmodus ist eingebettet in eine grössere Debatte darüber, wer unter welchen Bedingungen wie wählen kann. Keine Demokratie verbringt mehr Zeit mit politischem und juristischem Seilziehen darüber, wie leicht oder schwer der Eintrag ins Wahlregister sein soll, wie die USA. In kaum einem Land betreiben Parteien einen ähnlichen Aufwand, Wahlkreise so zu ziehen, dass das Stimmengewicht der Wähler der jeweils anderen Partei möglichst gering ist. Und kein Land hat eine ähnlich lange und traurige Geschichte von Massnahmen, um Minderheiten von der Ausübung ihrer politischen Rechte abzuhalten. Von teils stümperhafter Organisation, fehlendem Personal, veralteter und unsicherer Infrastruktur ganz zu schweigen.

Ja, die USA steuern auf massive Probleme am 3. November zu. Mit der Briefwahl haben sie aber herzlich wenig zu tun.

 


[1] Unter Pandemie-Bedingungen könnte sich dieses Muster allerdings ändern: Ältere Wähler könnten stärker geneigt sein, den Gang an die Urne zu vermeiden.

[2] Die Informationen dieses Absatzes stammen aus: Andreas Glaser und Clio Zubler (2020): «Briefliche und elektronische Wahl – Problemfelder des Wahlverfahrens in der Schweiz», in: Andreas Glaser und Lorenz Langer (Hrsg.): Das Parlamentswahlrecht als rechtsstaatliche Grundlage der Demokratie, Zürich/St. Gallen, S. 147-174.

[3] Zumindest theoretisch besteht die Möglichkeit auch in einigen Schweizer Kantonen, wobei sie in der Praxis selten genutzt wird.

Die Bündner Regierung stellt beim Wahlsystem Macht über Weitsicht

Graubünden braucht ein neues Wahlsystem. Der Vorschlag des Regierungsrats ist zwar im Interesse der dominierenden Parteien, aber kaum im Sinne der Bürger.

Ein Gastbeitrag von Clau Dermont[*], publiziert in der «Südostschweiz» vom 26. September 2020.

Die Bündner Regierung hat jüngst den mit Spannung erwarteten nächsten Schritt bei der Korrektur des Bündner Wahlsystems publiziert. Geworden ist es ein Rückschritt, der die Interessen der FDP, CVP und BDP schützt. Machtpolitisch ist klar, dass die Regierung so den Weg des geringsten Widerstands gewählt hat, denn die drei bürgerlichen Parteien haben im Grossen Rat eine satte Mehrheit (und vier von fünf Regierungssitzen). Ein neues Wahlsystem ohne mindestens eine dieser Parteien ist also nicht umsetzbar. Juristisch sind immer noch viele Fragen offen. Ob das vorgeschlagene Mischsystem mit Majorz und Proporz vom Bundesgericht akzeptiert wird, ist zumindest fraglich, wie die Regierung selbst auch schreibt.

Santa Maria in Calanca: die Leerstimmen-Hochburg des Bündner Majorzes (Foto: genevieve.bc)

 

Doch was sind die demokratischen Folgen? Das möchte ich in diesem Beitrag aufgreifen, um so zwischen den Zeilen des Modells E zu lesen, was die greifbaren Folgen für die Bevölkerung und ihre Vertretung in Chur sind. Als Grundlage dienen mir drei Stichworte und Kennzahlen.

Repräsentation: 39 vs. 74 Prozent

Die Regierung stützt mit dem Modell E unmissverständlich die Interessen der FDP, CVP und BDP. Diese drei Parteien haben bei den Nationalratswahlen 2019 einen Wähleranteil von gerade mal 39 Prozent erreicht. Im Grossen Rat haben sie aber 89 von 120 Sitzen, also 74 Prozent. Kein anderer Kanton hat so eine deutliche Verzerrung zwischen dem proportionalen Resultat der Nationalratswahlen und der Vertretung im Parlament – dank dem heutigen Majorzsystem. Diese Machtbasis wollen diese Parteien verteidigen, folglich sträuben sie sich gegen ein repräsentativeres System, wie beispielsweise das Modell C mit Doppelproporz.

Erschwerend für die Repräsentativität des Grossen Rates kommt hinzu, dass die Auswahl in den Kreisen häufig sehr gering ist. In den kleinen Kreisen treten wenig Personen an, denn häufig haben nur eine oder zwei Parteien realistische Chancen auf eine Wahl. Wer nicht gerade die lokal dominierende CVP oder FDP wählen möchte, hat also kaum Auswahl. Eine tiefe Partizipation und ein hoher Leerstimmenanteil sind die Folge. So waren 2018 in Santa Maria in Calanca 38 Prozent der abgegebenen Wahlzettel leer. Diese Bündner Eigenart wird mit dem neuen System sogar gestärkt: Mittelgrosse Kreise werden weiter aufgespalten, was die Auswahl und politische Vielfalt weiter einschränken wird und das Repräsentationsdefizit weiter verschärft.

Fraktionsdisziplin: Höher als im Nationalrat

Begründet wird dies mit dem Bündner Bonmot «Köpfe statt Parteien». Doch eine Auswertung des Abstimmungsverhaltens im Grossen Rat im Vergleich zum Nationalrat zeigt, dass dies schlicht nicht die politische Realität widerspiegelt (siehe Grafik): Die Debatten und Entscheidungen im Bündner Grossen Rat werden von den Parteien geprägt. Die Fraktionsdisziplin, also die Geschlossenheit innerhalb der Parteien, ist sogar grösser als im Nationalrat, der nach Proporz gewählt wird und stark polarisiert ist. Die FDP kommt im Nationalrat auf einen Geschlossenheitswert von 85 (auf einer Skala von 0 bis 100), im Grossen Rat sogar auf 91 Punkte. Die Idee hinter einer Majorzwahl – unabhängige Personen zu wählen, welche dann die lokalen Interessen unabhängig von Ideologien vertreten – ist in der Bündner Politik also ein Hauch vergangener Zeiten.

Grafik: Die Geschlossenheit der Fraktionen im Grossen Rat und im Nationalrat im Vergleich. Je näher der Wert an 100 ist, desto geschlossener stimmen die Fraktionsmitglieder, je tiefer der Wert, desto mehr Abweichungen gibt es. Lesebeispiel: die FDP stimmt im Grossen Rat häufiger geschlossen als im Nationalrat.

 

Anzahl Kreise: Make Graubünden great again?

Zudem bedingt das vorgeschlagene System, dass die Kreise regelmässig an die Entwicklung in Graubünden angepasst werden, wenn ein Gebiet zu wenig oder zu viel Einwohnerinnen und Einwohner hat oder Gemeinden fusioniert werden. Diese Wahlkreisarithmetik kennen wir zur Genüge aus den USA als «Gerrymandering». Dort werden diese Anpassungen von der Mehrheitspartei regelmässig genutzt, um die eigene Macht zu zementieren und Grenzen willkürlich so zu ziehen, dass genehme Mehrheiten entstehen. Geführt hat dies zu einer tief gespaltenen Gesellschaft, welche erbittert streitet.

Schliesslich scheinen – ohne historisch gewachsene Kreise, ohne klare Regeln für Grenzen – die Wahlkreise auch willkürlich. Wieso wählt Ilanz/Glion mit Obersaxen Mundaun, statt mit Schluein und Sagogn? Wieso wählt Untervaz im Kreis Fünf Dörfer im Proporz, die grössere Gemeinde Domat/Ems aber neu als eigener Wahlkreis im Majorz? Wie werden neue Grenzen innerhalb einer Gemeinde erschaffen, wie beispielsweise in Davos? Die Folge ist eine ewige Debatte nach amerikanischem Vorbild über Struktur statt über Inhalte und die Zukunft Graubündens. Heute 39 Kreise, bei den nächsten Wahlen dann 43, später vielleicht 44, 45, 46 – die Strukturen werden zersplittert und Gebietsreform sowie Gemeindefusionen rückgängig gemacht.

Verpasste Chance für Ruhe

Für die Regierung ist es opportun, dem Wunsch der drei grossen Grossratsparteien zu folgen. Ob dadurch der Sache gedient ist, wird sich herausstellen. Denn ein Modell E wird es schwer haben. Gerade in der Volksabstimmung, wo enttäusche Proporzbefürworterinnen und -befürworter gemeinsam mit den betroffenen Gemeinden die realistische Chance haben, ein solches System an der Urne abzulehnen. Auch wenn die Vorlage angenommen wird, drohen Beschwerden vor Bundesgericht und dauernde Diskussionen über die «richtigen» Wahlkreise. Ruhe wird so nicht einkehren.

Dabei hätte die Regierung die Chance gehabt, die Diskussion um das Bündner Wahlsystem mittelfristig zu lösen: Indem sie ein Modell wählt, das repräsentativer ist, das nicht nur einseitig die geografische Vielfalt gewährleistet, das die demokratische Auswahl und Beteiligung fördert, das der politischen Realität der Arbeit im Grossen Rat entspricht und das nicht alle paar Jahre angepasst werden muss.

Nach der Regierung ist jetzt der Grosse Rat dran. Dieser hat die Chance, mutiger zu sein und Korrekturen anzubringen. Gerade «Die Mitte» könnte sich hier positionieren und neue Wege gehen. So liesse sich ein System finden, das in der Volksabstimmung eine Chance hat – und Graubünden könnte im Jahr 2022 ein repräsentatives Parlament wählen.

 

Die Modelle im Detail
Für das neue Wahlsystem Graubündens hat die Regierung mehrere Varianten prüfen lassen. Drei Modelle hat sie schliesslich in die Vernehmlassung geschickt. Hatte sie bei der Eröffnung der Vernehmlassung noch ein Doppelproporz (Modell C) vorgeschlagen, so ist sie bei der finalen Botschaft schliesslich auf das Modell E, ein Mischsystem zwischen Majorz und Proporz eingeschwenkt. Als dritte Option wäre ein vollständiger Majorz zur Debatte gestanden. Die drei Modelle im Überblick:

– Das Modell E (Mischsystem) unterbreitet die Regierung dem Grossen Rat. In der Vernehmlassung haben sich insbesondere die FDP, CVP und BDP für diese Variante ausgesprochen. In diesem Modell wird, wo möglich, weiter im Majorz gewählt. Wo nötig wird im Proporz gewählt. Dabei sind einige Wahlkreisanpassungen nötig: Die Kreise Avers und Rheinwald werden zusammengelegt (da der Wahlkreis Avers zu klein ist für einen eigenen Sitz), die Wahlkreise Rhäzüns, Ilanz, Oberengadin und Davos werden in kleinere Wahlkreise aufgespalten, da sie zu klein für einen isolierten Proporz sind. In Davos wird dabei die Gemeinde in drei einzelne Wahlkreise aufgespalten. Die Wahlkreise Chur und Fünf Dörfer sind gross genug für einen isolierten Proporz (nach Vorlage der Nationalratswahlen, ohne Listenverbindungen) und wählen neu im Proporz. Das Modell verlangt regelmässige Anpassungen der Wahlkreise, beispielsweise in naher Zukunft die Aufspaltung des Kreis Trins, oder bei Gemeindefusionen.

– Das Modell C (kantonsweiter Doppelproporz) war die Variante, welche die Regierung zu Beginn der Vernehmlassung unterstützt hatte. Für dieses Modell sprechen sich SP, SVP, GLP und Grüne aus, sowie einige betroffene Regionen und Gemeinden, welche im Modell E von Wahlkreisaufteilungen betroffen wären. In diesem Modell werden die heutigen 39 Wahlkreise grösstenteils beibehalten. Die Sitze werden kantonsweit in einem Doppelproporz verteilt. Die teils sehr kleinen Kreise würden wohl zu einigen gegenläufigen Sitzverschiebungen führen und die Kleinräumigkeit würde die Auswahl weiterhin klein halten. Alternativ wären auch die 11 Regionen als Wahlkreise möglich, welche bei der Gebietsreform die ehemaligen Kreise als Gebietskörperschaften abgelöst haben (Bezirksstufe).

– Das Modell A (Majorzsystem) wäre die kleinste Anpassung im Vergleich zum heutigen Wahlsystem, stösst aber auf viel Kritik. Zu kleine Kreise (Avers, eventuell auch Belfort und Alvaschein) werden mit grösseren zusammengelegt. Zu grosse Kreise (in welchen 59 der 120 Sitze im Grossen Rat gewählt werden) werden aufgespalten, sodass die Kreise weniger als 7000 Personen umfassen. Dadurch werden die Gemeinden Chur, Davos und Igis-Landquart in mehrere Kreise aufgespalten, Chur sogar in 7 Wahlkreise.

 


[*] Clau Dermont ist Politikwissenschaftler und Experte für die Politik des Kantons Graubünden. Er betreibt die Webseite grwatch.ch, welche das Stimmverhalten des Bündner Grossen Rates aufarbeitet und in zugänglicher Form publiziert.

Verblichene Grandeur in Frankreichs Parlament

Der Begriff Parlament stammt vom französischen «parler». Tatsächlich beschränkt sich die Assemblée Nationale in Paris vor allem aufs Reden, angesichts der Dominanz des Präsidenten im politischen System Frankreichs.

Es ist eine vertraute Runde, die sich an diesem Montagnachmittag in der Assemblée Nationale in Paris zusammengefunden hat. Nur etwas mehr als ein Dutzend Abgeordnete sind präsent. Nachdem sie ihre jeweils fünf Minuten Redezeit gebraucht haben, verschwinden viele wieder oder vertreiben sich die Zeit mit Zwischenrufen an die Adresse gegnerischer Politiker beziehungsweise begeistertem Beklatschen von Parteikollegen (übrigens alles fein säuberlich dokumentiert im Protokoll).

Assemblée Nationale, Palais Bourbon, Paris
Baujahr 1728
Legislatives System bikameral
Sitze 577
Wahlsystem Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit zwei Wahlgängen
Wahlkreise 577
Legislaturperiode 5 Jahre
Parteien 17 (8 Fraktionen)

Man will es ihnen nicht verübeln: Es geht um wenig an diesem Tag im April 2019. Die Debatte ist «nur» eine Aussprache zur Industriepolitik; Entscheide fällt das Parlament keine. Und offenbar kann man es den Vollzeitpolitikern in der Assemblée Nationale nicht zumuten, dass sie den Sitzungen, für die sie bezahlt werden, auch wirklich beiwohnen.

Pioniere des Halbkreises

Die magere Präsenz im Innern steht im Kontrast zum äusserlichen Eindruck des Gebäudes. Beim Besuch des Palais Bourbon sticht zunächst die Nordfassade ins Auge. Hinter einer Baustellenabsperrung wachsen zwölf schlichte Säulen in die Höhe, auf denen ein Relief ruht; in der Mitte thront La France als Figur, flankiert von der Kraft und der Gerechtigkeit. Der Palast war einst für Prinzessin Louise-Françoise de Bourbon, Tochter von Louis XIV., gebaut worden. Neben dem gigantischen Louvre, dem weitläufigen Jardin des Tuileries und dem imposanten Place de la Concorde, die sich in seiner unmittelbaren Nachbarschaft befinden, wirkt der Bau für Pariser Verhältnisse zwar eher bescheiden, aber das will in Frankreich nichts heissen.[1]

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Die Nordfassade des Palais Bourbon. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die Parlamentskammer ist eher klein und die Sitzreihen eher steil, was der Akustik entgegenkommt (und von den eifrigen Zwischenrufern dankbar ausgenutzt wird). Die Sitze sind in einem Halbkreis angeordnet, und das ist durchaus bemerkenswert – denn das französische Parlament war in den 1790er Jahren das erste überhaupt, das, inspiriert vom Amphitheater der Antike, eine solche Sitzordnung einführte (im Unterschied zu jener im Parliament of Westminster, wo sich Regierungs- und Oppositionsvertreter frontal gegenübersitzen). Die heutige Kammer, im Rot der Revolution gehalten, stammt aus der Zeit der Juli-Monarchie. Hinter dem Rednerpult finden sich wiederum einige Symbole der Republik: Oben sind Allegorien der Freiheit, der Ordnung, der Eloquenz, der Vorsicht in der Wand angebracht, darunter – wieder – solche der Gerechtigkeit und der Kraft. Und zwischen all dem die Philosophie: Ein Wandteppich zeigt das bekannte Bild «Die Schule von Athen».

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Das Innere des Unterhauses. (Foto: Assemblée Nationale)

 

Insgesamt macht der Palais Bourbon, wenn er auch nicht ganz so prunkvoll ist wie der Palais de l’Élysée, der Sitz des Präsidenten, einen imposanten Eindruck. Er passt damit zum Selbstbild der «Grande Nation». Auch wenn dieses Selbstbild der Realität in jüngerer Zeit nicht immer ganz gerecht wird.

Grosser Staat

Im Parlament wird der Anspruch der Grandeur gleichwohl deutlich, so auch in der Debatte über die Industriepolitik. Fast alle fordern in der einen oder anderen Form eine grössere Rolle des Staates – der bereits heute 56 Prozent des Bruttoinlandprodukts abschöpft – in der Wirtschaft. Diese oder jene Arbeitsplätze soll er retten, diese oder jenes Unternehmen unterstützen oder kaufen. Ob solche Übungen wirklich die oberste Priorität eines Staates sein sollten, der seit 1974 keinen positiven Rechnungsabschluss mehr erzielen konnte, wird von niemandem grundsätzlich in Frage gestellt. Erst recht nicht nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie.

Diese Ansprüche, die Vorstellung eines grossen Frankreichs sind vielleicht auch die Erklärung für das Hadern der Franzosen mit ihrer Politik. Auch nachdem die Proteste der «gilets jaunes» abgeklungen sind, bleibt die Unzufriedenheit mit Präsident Macron hoch. Alles was er anpackt, so scheint es, ruft sogleich heftigen Widerstand in der Bevölkerung hervor. Dabei war er einst als grosser Hoffnungsträger gestartet nach dem Abgang des Sozialisten François Hollande, der noch unbeliebter war als der heutige Staatschef.

Vielleicht liegt es an einer grundsätzlichen Diskrepanz zwischen der Bevölkerung und den politischen und wirtschaftlichen Eliten. Fast alle, die in Frankreichs Politik etwas zu sagen haben, haben die École nationale d’administration absolviert. Nach dem Studium werden sie, oft ohne grosse Erfahrung, als Kandidaten in irgendeinem Wahlkreis aufgestellt, nicht selten in einer völlig anderen Gegend als ihrer Heimatregion. «Parachutage» nennt man das im Fachjargon der französischen Politik. Von dort folgt dann der Aufstieg auf der politischen Karriereleiter.

Macht und Ohnmacht des Präsidenten

Die Assemblée Nationale setzt sich aus insgesamt 577 Abgeordneten zusammen. Gewählt werden sie im Majorzverfahren in Einerwahlkreisen. Traditionell resultierte dieses Verfahren in zwei dominanten Parteien, dem Parti Socialiste (PS) und den Konservativen (die ihren Parteinamen alle paar Jahre wechseln, derzeit heissen sie Les Républicains). Davon ist heute aber wenig übrig. Bei den Wahlen 2017 sind die Traditionsparteien massiv geschrumpft (der PS von 280 auf 30 Sitze!). Die Mehrheit errang die Partei La République en Marche von Präsident Macron zusammen mit ihren Verbündeten. Daneben hat der rechtsextreme Front National (der inzwischen Rassemblement National heisst) dazugewonnen, auch wenn er sich nach wie vor schwertut mit dem Mehrheitswahlsystem.

Auf dem Papier ist Frankreich eine semipräsidentielle Demokratie, das heisst, dass das Parlament ein gewisses Gegengewicht bildet zum Präsidenten. Weil allerdings seit dem Jahr 2000 die Assemblée National unmittelbar nach den Präsidentschaftswahlen gewählt wird, holt die Partei des Staatschefs üblicherweise auch gleich die Mehrheit im Parlament.[2] So hat der Präsident in der Praxis einen sehr viel grösseren Einfluss, als es seinen Kompetenzen auf dem Papier entsprechen würde.

Kein Staatsoberhaupt in der EU ist mächtiger als der französische Präsident. Das dürfte auch mit der politischen Kultur Frankreichs und ihrer Vorliebe für starke Figuren wie de Gaulle oder Mitterrand zu tun haben. In der jüngeren Vergangenheit produzierte das System aber eher Präsidenten, die zwar stark auftreten, mit ihrer Politik aber ohnmächtig wirken, wie Macron, Hollande oder zuvor Sarkozy.

Es scheint, dass die Repräsentativität des politischen Systems verloren gegangen ist. Bei den letzten Präsidentschaftswahlen holte der spätere Sieger im ersten Wahlgang nur gerade 24 Prozent der Stimmen. Das vom Mehrheitswahlsystem anvisierte klare Mandat liefern Wahlen kaum mehr. Unter diesem Gesichtspunkt scheint die starke Konzentration der Macht auf eine Person umso problematischer. Zumal sich spiegelbildlich zur Macht auch der Widerstand auf eine Person fokussiert, wie die Proteste der «gilets jaunes» wie auch die Kommunalwahlen Ende Juni gezeigt haben.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Parliamenthopping», in der Napoleon’s Nightmare Parlamente rund um die Welt porträtiert.

 


[1] Das Oberhaus, der Sénat, tagt im Palais du Luxembourg etwas weiter südöstlich.

[2] Früher kam es demgegenüber regelmässig vor, dass der Premierminister und der Präsident aus unterschiedlichen politischen Lagern stammten («cohabitation»).

Das Losverfahren brachte in der Schweizer Geschichte vor allem Aristokraten Glück

Verbessert das Losverfahren die Demokratie? Seine Fürsprecher verweisen gern auf die Alte Eidgenossenschaft. Aber gerade hier diente die Verlosung von Ämtern vor allem den Mächtigen.

Publiziert im Magazin «NZZ Geschichte» vom 9. Juli 2020.

Gott meinte es offensichtlich nicht gut mit Albrecht von Haller. Der Universalgelehrte sass seit bald dreissig Jahren im bernischen Grossen Rat. Es war längst Zeit für den nächsten Schritt in der Karriere des Patriziers. Wiederholt bewarb sich von Haller um einen Sitz im Kleinen Rat, in der Regierung, mehrmals kandidierte er für eine Landvogtei. Doch immer wieder traf das Glück beim Losentscheid einen Konkurrenten. Haller tröstete sich mit dem Gedanken, dass die politische Karriere offenbar nicht seine Bestimmung sei. Nachdem er 1772 beim Rennen um den Einzug in den Kleinen Rat ein weiteres Mal leer ausgegangen war, bezeichnete er das Los in einem Brief an seinen Freund, den Genfer Gelehrten Charles Bonnet, als «Stimme Gottes». Sie sei tiefsinniger als menschliche Entscheide.[1]

Wer die goldene Kugel zog, stieg in der Berner Machthierarchie auf. (Bild: Bernisches Historisches Museum)

 

Kaum jemand sieht im Los heute noch ein Verdikt Gottes. Und doch erlebt die Idee, politische Vertreter nicht per Wahl, sondern per Zufall zu bestimmen, wieder einen Aufschwung. Vorangetrieben wird sie von Wissenschaftern wie dem belgischen Historiker David Van Reybrouck. Das Los, so argumentiert er in seinem 2016 auf Deutsch erschienenen Buch «Gegen Wahlen», sei das wahrhaft demokratische Verfahren.

Ansätze, es in moderne Demokratien zu integrieren, gab es in der jüngeren Vergangenheit unter anderem in Irland, im US-Gliedstaat Oregon und im deutschsprachigen Teil Belgiens. In Sitten wurde kürzlich ein Pilotversuch durchgeführt, bei dem wie in Oregon eine ausgeloste Gruppe von Bürgern über eine Abstimmungsvorlage diskutierte und einen kurzen Bericht zuhanden ihrer Mitbürger verfasste. Weiter geht die Justizinitiative, welche die Auslosung von Bundesrichtern fordert. Das Begehren ist zustande gekommen, bald will der Bundesrat seine Botschaft dazu vorlegen. Noch nicht so weit ist die Volksinitiative Génération Nomination. Sie will, dass der Nationalrat künftig per Los besetzt wird. Die Initianten wollen zusätzliche Unterstützer und finanzielle Mittel sammeln, bevor sie mit der Unterschriftensammlung starten.

Die Eidgenossenschaft war ein Spätzünder

Verfechter des Losverfahrens betonen, es sei demokratischer als die Wahl, weil es das Prinzip der Gleichheit besser zur Geltung bringe. So schreiben die zwei Politikwissenschafter Nenad Stojanović und Alexander Geisler in der «Zeit», das Los sei «lange Zeit die demokratische Methode par excellence» gewesen. Sie und andere Befürworter des Modells verweisen auf den antiken Stadtstaat Athen, wo das Losverfahren zur Besetzung einiger (nicht aller) wichtiger Ämter zum Einsatz kam, sowie auf die norditalienischen Stadtstaaten wie Venedig oder Florenz, die im Mittelalter beim Besetzen von Ämtern auf den Zufall setzten. Und noch ein Vorbild wird genannt: die Eidgenossenschaft. Verschiedene Kantone und Gemeinden vergaben ab dem 17. Jahrhundert Ämter per Los. Ein genauerer Blick zeigt aber, dass sie damit keineswegs eine Demokratisierung anstrebten – im Gegenteil.

Im Vergleich zu anderen Gebieten findet das Los in der Schweiz relativ spät Aufnahme in die politischen Systeme. Während das Verfahren in Venedig bereits im 13. Jahrhundert eingeführt wurde, tauchen die ersten Beispiele in der Schweiz erst im 17. Jahrhundert auf. Die Schweiz ist für die Geschichte des Losverfahrens aber besonders interessant, weil es in sehr unterschiedlichen Staatsformen zur Anwendung kam: in den ländlichen Landsgemeindeorten ebenso wie in aristokratischen Städterepubliken und nach dem Ende der Alten Eidgenossenschaft auch in der Helvetischen Republik, wie ein 2017 von Wissenschaftern der Universität Lausanne herausgegebener Sammelband eindrücklich aufzeigt.[2]

Ruinöses Wettrüsten

Unter den Landsgemeindeorten war Glarus jener, der das Losverfahren als erster einführte und am längsten beibehielt. Vor der Einführung waren die wichtigen Ämter in offenen Wahlen an der Landsgemeinde besetzt worden. Dabei war allerdings der Stimmenkauf weit verbreitet. Um dem Missstand beizukommen, führten die Glarner 1623 zunächst Abgaben ein; wer in ein Amt gewählt wurde, musste einen gewissen Betrag an die Staatskasse oder direkt an die Stimmbürger entrichten. Das sollte den Anreiz mindern, Stimmen zu kaufen. Die Massnahme scheint aber nicht den gewünschten Effekt gehabt zu haben, ja sie verstärkte die Aristokratisierung noch. Jedenfalls beschloss 1640 die evangelische Landsgemeinde – Glarus war inzwischen konfessionell geteilt –, wichtige Amtsträger nicht mehr zu wählen, sondern auszulosen. Das Verfahren war zweistufig: Zunächst wurden per Handmehr acht Kandidaten ausgewählt (zwei aus dem hinteren, vier aus dem mittleren und zwei aus dem vorderen Landesteil). Unter diesen wurde danach gelost. Ein unmündiger Knabe gab jedem Bewerber eine schwarz eingefasste Kugel; sieben waren silbern, eine golden. Wer die goldene Kugel zog, bekam das Amt. Der katholische Teil von Glarus übernahm das Verfahren 1649.

Anders als man denken würde, lag das Losverfahren durchaus im Interesse der Eliten, wie der Historiker Aurèle Dupuis von der Universität Lausanne betont.[3] Denn die Wahlbestechung hatte mit der Zeit zu einem immer kostspieligeren Wettstreit um Ämter geführt, der ganze Familien zu ruinieren drohte. Durch das Los sollte der Anreiz für dieses ruinöse Wettrüsten gesenkt werden. Ausserdem erhofften sich insbesondere Angehörige von Familien, die zwar zur Elite, aber nicht zu den ganz mächtigen Geschlechtern zählten, eine ausgeglichenere Verteilung der Ämter.

Verdächtiger Zufall

Allerdings scheint auch beim Los nicht immer alles mit rechten Dingen zugegangen zu sein. Jedenfalls ist es auffällig, dass einige Herren das gleiche Amt mehrmals hintereinander erlangten. So gelang Johann Heinrich Zwicky das Kunststück, zwischen 1699 und 1719 fünfmal in Folge zum Landesstatthalter gelost zu werden (wodurch er jeweils zwei Jahre später Landammann werden konnte). Die Wahrscheinlichkeit, das in einem fairen Verfahren zu schaffen (gegen jeweils sieben Mitbewerber), liegt bei 1 zu 32 768. Die Vermutung liegt nahe, dass Zwicky seinem Glück auf die Sprünge zu helfen wusste, etwa mittels Absprachen mit anderen Kandidaten. Auf Unregelmässigkeiten lässt auch ein Beschluss der evangelischen Landsgemeinde von 1764 schliessen, in dem die Kandidaten ermahnt werden, sie sollten «keine Kugeln mehr wechseln, sondern jeder die ihn treffende Kugel behalten».[4] Statt der Wähler bestachen die Politiker nun also einfach ihre Mitbewerber.

Gleichwohl hielten die Glarner am Losverfahren fest. 1791 ging die evangelische Landsgemeinde sogar noch einen Schritt weiter: Sie führte für einige Ämter (Landschreiber, Läufer und Landvögte) das sogenannte Kübellos ein. Dieses verzichtete ganz auf eine vorgängige Wahl und loste die Ämter direkt unter allen Bürgern aus. Dafür wurden Zettel mit Namen aus einem Butterfass gezogen. Weil keinerlei Vorselektion stattfand, konnte es vorkommen, dass das Los Leute traf, die ein Amt nicht ausüben wollten oder konnten, zum Beispiel wenn ein Analphabet zum Landschreiber ernannt wurde. In vielen Fällen wurde es daher an den Meistbietenden versteigert, womit man wieder gleich weit war wie im 17. Jahrhundert: beim Ämterkauf.

Inspiriert von Glarus, übernahmen zwei weitere Landsgemeindeorte das Losverfahren, wenn auch nur für kurze Zeit: In Schwyz wurde es 1692 eingeführt und blieb formell bis 1706 in Kraft, wobei es in der Praxis schon vorher nicht mehr angewandt wurde. In Zug dauerte das Experiment noch kürzer, nämlich von 1697 bis 1699. In Glarus überlebte das Losverfahren derweil bis weit ins 19. Jahrhundert hinein. Erst als die Glarner im Zuge der Regenerationsbewegung 1837 eine neue Verfassung beschlossen, schafften sie die alten Strukturen der konfessionellen Trennung ab – und mit ihnen das Losverfahren.

Verengung der Herrschaftsschicht

Nicht nur in Landsgemeindeorten fand das Losverfahren Anwendung, sondern auch in städtischen Aristokratien wie Bern, Basel oder Schaffhausen. Und so unterschiedlich die politischen Systeme waren, so ähnlich waren die Gründe, die sie aufs Los brachten: Einerseits wollte man die verbreitete politische Korruption eindämmen, andererseits die Tendenz zur Machtkonzentration entschärfen. In Bern etwa wurde die herrschende Schicht ab dem 17. Jahrhundert immer schmaler: Zählten 1630 noch 139 Familien zum Patriziat, waren es 1701 nur noch 88.

Die zunehmende Abkapselung führte zu Spannungen, einerseits zwischen den regierenden Geschlechtern und dem Rest der Burgerschaft, andererseits aber auch innerhalb des Patriziats. Die Aufnahme in den Grossen Rat erfolgte durch Kooptation: Das Gremium bestimmte selber, wen es neu aufnehmen wollte. Dabei hatten die Mitglieder des Kleinen Rats und des Rats der Sechzehn ein Vorschlagsrecht; sie konnten so sicherstellen, dass Mitglieder der eigenen Familie zum Zug kamen. Die weniger mächtigen Geschlechter, die nicht im Kleinen Rat vertreten waren, befürchteten nicht zu Unrecht, mittelfristig ganz aus dem Grossen Rat zu fallen. Auch deshalb versuchte Albrecht von Haller – der dafür lukrative Stellen an angesehenen Universitäten und Höfen ausschlug – derart verzweifelt, in den Kleinen Rat zu kommen: Es ging um das politische Überleben seiner Familie.

Das Los, das für Landvogteien ab 1710 und für den Kleinen Rat ab 1722 eingesetzt wurde, sollte die Ämterverteilung gleichmässiger machen und Bestechung erschweren. Wie in Glarus kam das Glück beziehungsweise Pech in goldenen und silbernen Kugeln zum Ausdruck. Dabei bestimmte nie das Los allein; vielmehr kam ein komplexes System zur Anwendung, das über mehrere Runden Wahl und Losverfahren kombinierte. Der Zufall hatte keine freie Bahn, sondern wurde im Gegenteil stark eingehegt. Denn die mächtigen Familien hatten kein Interesse daran, ihre Privilegien einfach so aufzugeben. Umgekehrt wollten sie aber auch nicht, dass innere Konflikte ihre Herrschaft gefährdeten. Die Einbindung des Loses erlaubte es, beiden Absichten gerecht zu werden. «Das Ziel der Einführung von Losverfahren in Bern war nicht eine Demokratisierung, sondern vielmehr der Abbau von Konflikten sowie eine Stabilisierung der aristokratischen Republik», schreibt der Historiker Nadir Weber. Wie wirksam das Los dabei war, ist offen. Jedenfalls blieb die Macht bis zum Zusammenbruch des Ancien Régime in den Händen weniger Familien konzentriert.

Albrecht von Haller war kein begeisterter Anhänger des Losverfahrens. Zwar schrieb er, dass das Los die Chancen von Aussenseitern auf Ämter verbessere. Das Übel der Wahlbestechung lasse sich damit aber nicht beheben, sondern verlagere sich lediglich auf die Phase der Vorselektion. Haller mag aufgrund seiner persönlichen Erfahrung nicht eben ein unvoreingenommener Richter sein. Letztlich stand er dem Los aber doch versöhnlich gegenüber: Man solle jener höheren Instanz vertrauen, die das Gold und Silber der Kugeln geschaffen und jede Farbe mit dem Namen dessen versehen habe, für den sie bestimmt sei. Haller sah in seinem Lospech offenbar einen Hinweis, dass Gott ihn nicht mit Regierungsgeschäften belasten wollte, so dass er sich ungestört seiner wissenschaftlichen Tätigkeit widmen konnte.

Reaktion auf Staatskrise

Auf den göttlichen Willen berief man sich auch anderswo wiederholt, etwa in Schaffhausen. Dort forderten die Zünfte, die das Fundament des Staats bildeten, 1688 die Einführung des «göttlichen Loss», um den Zugang zu höheren Ämtern gerechter zu gestalten.[5] Vorausgegangen waren dem Ansinnen wachsende Spannungen zwischen dem Kleinen Rat, der immer mehr Kompetenzen an sich zog, und dem Rest der Bürgerschaft, die sich schliesslich zu einer veritablen Staatskrise ausweiteten. Dem Kleinen Rat wurden Absolutismus, Korruption und Vetternwirtschaft vorgeworfen. Die Schwere der Krise erklärt wohl auch, warum Schaffhausen mit seiner Reform deutlich weiter ging als Bern. Der Grosse Rat beschloss, sämtliche Ämter auszulosen, wobei die Zünfte und Gesellschaften je einen Kandidaten stellen durften.

Demokratisierung war nicht das Ziel

Kurzum: In den Landsgemeindeorten ebenso wie in den Städterepubliken der Eidgenossenschaft wurde das Los als Mittel gegen politische Korruption und absolutistische Herrschaftsansprüche propagiert. Zahlreiche Orte griffen auf das Verfahren zurück, Auslöser waren oft Spannungen innerhalb der oberen Herrschaftsschichten. Angestrebt wurden eine breitere Verteilung der Macht und eine weniger berechenbare – und somit auch weniger beeinflussbare – Besetzung der Ämter. Eine wirkliche Demokratisierung war hingegen nie das Ziel und fand auch nirgends statt. Im Gegenteil: Oft lag das Losverfahren durchaus im Interesse der herrschenden Schicht. Sei es, weil diese (wie in Glarus) die horrenden Kosten der Wahlbestechung vermeiden wollte; sei es, weil (wie in Bern) der Kreis der Mächtigen immer enger wurde und damit die Stabilität der Regierung gefährdete.

Es mag sein, dass das Losverfahren Vorteile für die Demokratie mit sich bringen kann. Die Alte Eidgenossenschaft ist aber ein denkbar ungeeignetes Beispiel dafür. Die Berner Patrizier wären erstaunt über die Vorstellung, dass sie mit ihrer Reform Pioniere der Demokratie gewesen sein sollen.

 


[1] Zitiert in Nadir Weber (2017): «Gott würfelt nicht», in: Chollet, Antoine und Fontaine, Alexandre (2017): Expériences du tirage au sort en Suisse et en Europe (XVIe-XXIe siècle), S. 60.

[2] Chollet/Fontaine 2017.

[3] Aurèle Dupuis: «Un remède désespéré pour des démocraties aux abois», in Chollet/Fontaine 2017.

[4] Zitiert in Winteler, Jakob (1954): Geschichte des Landes Glarus. Band II: von 1638 bis zur Gegenwart, S. 128.

[5] Roland E. Hofer: Absolutismus oder Republik? Bemerkungen zur Verfassungskrise von 1688. Schaffhauser Beiträge zur Geschichte, 84 (2010), S. 95 ff.

Das Parlament erwacht aus der Schockstarre

Nachdem sich National- und Ständerat zu Beginn der Corona-Pandemie selbst aus dem Spiel genommen haben, nehmen sie mit der ausserordentlichen Session ihre Tätigkeit wieder auf. Gut so – denn gerade in Krisenzeiten ist die Kontroll- und Aufsichtsfunktion des Parlaments unerlässlich.

Die Vollmachtenregime in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gehörten zu den düstersten Zeiten der schweizerischen Demokratie. Der Bundesrat schränkte mit weitreichenden Verordnungen die Freiheitsrechte der Bürger stark ein, setzte die Volksrechte vorübergehend ausser Kraft, gängelte die Presse und hob die Wirtschaftsfreiheit zu grossen Teilen auf.

Die Türen der Ratssäle sind geschlossen. Die Räte tagen stattdessen in der Bernexpo. Bild: Parlamentsdienste

Dass die Regierung einer demokratischen Republik eine quasi-diktatorische Praxis einführt, ist beunruhigend genug. Fast noch irritierender ist aber, dass sie die Ermächtigung dazu vom Parlament erhielt und dieses keine Anstalten machte, die Regierung bei ihren Exzessen im Zaun zu halten. National- und Ständerat übertrugen dem Bundesrat 1914 und 1939 unbeschränkte Vollmachten und gaben damit ihre eigene Funktion bereitwillig auf. Mehr noch: Sie vergassen auch ihre kardinale Aufgabe, die Regierung zu beaufsichtigen und zu kontrollieren. Schubladisierung von Volksinitiativen? Verbote von Firmengründungen? Weitgehende Zensur der Medien und Überwachung der Kommunikation? Das Parlament schluckte alles, Widerspruch gab es kaum.

Natürlich ist die gegenwärtige Corona-Krise nur sehr beschränkt mit einer kriegerischen Bedrohungslage vergleichbar. Doch auch nun legiferiert der Bundesrat mit seinen Notrechtsverordnungen sehr weit ins Leben der Bevölkerung und in die Volkswirtschaft hinein. Die Verfassungskonformität ist bei gewissen Massnahmen nicht über jeden Zweifel erhaben. Nichtsdestotrotz liess das Parlament der Regierung zu Beginn freie Hand und hielt sich zurück. Die Ratsbüros brachen die Frühjahrssession ab, ohne dass National- und Ständerat darüber hätten befinden können.[1]

Mehr noch: Auch die parlamentarischen Kommissionen wurden unnötigerweise weitgehend heruntergefahren und damit ein wesentlicher Teil der Aufsichtsfunktion der Legislative ausgesetzt. Während die Sitzungen des siebenköpfigen Bundesrats wie gewohnt abgehalten wurden, betrachtete man jene der nicht viel grösseren Kommissionen als nicht zu verantwortendes Risiko.

Erst nach einigen Wochen kamen die Kommissionen wieder zusammen. Und begnügten sich zunächst damit, vorsichtige Empfehlungen an den Bundesrat zu richtigen, da und dort wurden immerhin Motionen eingereicht.

Diese Woche sind nun National- und Ständerat zur ausserordentlichen Session zusammengekommen und tagen damit erstmals seit Ausrufung der «ausserordentlichen Lage» wieder. Es ist absehbar, dass sie die Weisungen des Bundesrats teilweise anpassen und präzisieren. Auf der Traktandenliste stehen etwa eine Verlängerung der Rückzahlungsfrist für die vom Bund verbürgten Kredite oder Mieterlasse. Die Lobbyisten haben offensichtlich in der Krise nicht geschlafen.

Das Parlament kann aber auch die vom Bundesrat verfügten Einschränkungen unter die Lupe nehmen und gegebenenfalls anpassen. Die teilweise kafkaesk anmutenden Differenzierungen, welche Geschäfte nun ab wann was verkaufen dürfen, haben einschneidende Konsequenzen für die KMU.

Auch muss die Bundesversammlung ihre Aufsichtsfunktion wahrnehmen. Dazu gehört etwa, den Kurs des Bundesrats und der Verwaltung zu hinterfragen und allfällige Fehler klar zu benennen. Die zum Teil widersprüchliche Kommunikation etwa oder das Fehlen elementarer medizinischer Ausrüstung wie Ethanol, Schmerzmittel oder Schutzmasken wirft nicht eben ein gutes Licht auf das Krisenmanagement von Bundesrat und Verwaltung. Doch auch im Fall, dass die Regierung alles richtig gemacht hat, ist es unerlässlich, dass das Parlament seine Arbeit wieder auf- und seine Funktion wahrnimmt. Nur schon, dass das Notrecht für den Bundesrat nicht zum Gewohnheitsrecht wird, wie geschehen in früheren, dunkleren Zeiten.

Zu unterstreichen ist indes, dass damals auch das Parlament selber eine problematische Rolle spielte, indem es Gesetze für dringlich erklärte und sie damit dem fakultativen Referendum entzogen. Es brauchte 1949 die Annahme der Volksinitiative «für die Rückkehr zur direkten Demokratie», damit seither immerhin dringliche Bundesbeschlüsse, die länger als ein Jahr dauern, dem nachträglichen Referendum unterstellt werden.

Krisenzeit, so sagt man, ist die Zeit der Exekutive. Aber genau wegen der ausgebauten Macht der Regierung ist ein alertes und kritisches Parlament umso wichtiger. Gerade in diesen Zeiten ist es unerlässlich, dass es seine Aufgaben wahrnimmt – wenn auch mit Schutzmasken und zwei Meter Abstand.

 


[1] Siehe dazu das Kurzgutachten von Felix Uhlmann und Martin Wilhelm.

Fünf verblüffende Anekdoten aus den letzten 50 Wahlen

Bevor die Schweiz in einer Woche ihr Parlament neu besetzt, werfen wir einen Blick zurück. In den 50 eidgenössischen Wahlen seit der Bundesstaatsgründung hat sich einiges an Überraschungen, Kuriositäten und Sonderfällen ereignet. Wir präsentieren fünf davon.

Schweizer Wahlen stehen nicht im Ruf, besonders ereignisreich zu sein. Erdrutschartige Verschiebungen, Parteien, die plötzlich implodieren, oder Bewegungen, die über Nacht zu dominanten Kräften aufsteigen – das alles gibt es in anderen Ländern wesentlich häufiger zu beobachten.

Und doch: Wer in der jüngeren und älteren Geschichte gräbt, stösst immer wieder auf bemerkenswerte und sonderbare Ereignisse.[1] Wir haben fünf davon herausgepickt, die wir an dieser Stelle erzählen. Es hätte genug weitere Anekdoten gegeben, die es ebenso wert gewesen wären zu erzählen. Man denke etwa an die Wahlen 1854, bei denen der Tessiner Stefano Franscini beinahe sein Amt verloren hätte, wären ihm nicht einige Parteifreunde zur Hilfe gekommen, so dass er letztlich im vierten (!) Wahlgang gewählt wurde – und zwar nicht im Tessin, sondern in Schaffhausen.[2] Auch die teilweise dreisten Wahlfälschungen und Manipulationen in den Gründungsjahren wären zu erwähnen.[3] Oder die ersten Wahlen im Proporz vor genau 100 Jahren, für die der Begriff Erdrutsch für einmal angebracht ist.[4] Oder die ersten Nationalratswahlen unter Beteiligung der Frauen 1971, die nicht annähernd so grosse Verschiebungen brachten, dafür viele neuen Gesichter – unter anderem jene von Frauen, die in ihrem Kanton noch gar nicht stimmberechtigt waren.

Hier widmen wir uns fünf anderen Geschichten, die mindestens so erwähnenswert sind:

Der Ralph Nader von Obwalden

Sechs Kantone haben derzeit nur einen Sitz im Nationalrat. Diese Sitze werden im Majorzverfahren besetzt – allerdings im Unterschied zu den Ständeratssitzen nicht in zwei Wahlgängen, sondern nur in einem. Massgebend ist das relative Mehr. Das hat zur Folge, dass der Wahlsieger unter Umständen deutlich weniger als 50 Prozent der Stimmen auf sich vereint. Der Minus-Rekord wurde 2007 aufgestellt, und zwar in Obwalden.[5]

lukegasser

Luke Gasser. (Foto: www.lukegasser.ch)

Der Obwaldner Nationalratssitz war seit 1848 praktisch ununterbrochen in den Händen der CVP. Und deren Kandidat Patrick Imfeld hätte unter normalen Umständen wohl einem sicheren Sieg entgegenblicken können. Doch diesmal waren die Umstände anders. Nicht nur trat die SP das erste Mal mit einem eigenen Kandidaten an. Auch der politisch unerfahrene Filmemacher Luke Gasser bewarb sich um den Sitz. Und: Gasser, dessen Vater lange für die CVP im Regierungsrat sass, kündigte an, sich im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion anzuschliessen. Damit war absehbar, dass der Aussenseiter viele CVP-Wähler abwerben würde.

Und tatsächlich: Bei den Wahlen am 21. Oktober 2007 holte Imfeld 32.5 Prozent der Stimmen – der schlechteste Wert für die CVP in Obwalden seit der Gründung des Bundesstaats. Gasser schaffte mit 23 Prozent einen Achtungserfolg, der SP-Kandidat Beat von Wyl kam auf 11.6 Prozent. Der lachende Vierte war der Kandidat der SVP, Christoph von Rotz, der mit 32.9 Prozent – nur gerade 300 Stimmen mehr als Imfeld – die Wahl in den Nationalrat schaffte. So wie in den USA im Jahr 2000 der Grüne Ralph Nader dem Demokraten Al Gore die Wahl zum Präsidenten vereitelt hatte, verhinderte der Christdemokrat in spe Gasser den Sieg des Christdemokraten Imfeld.

Auch in anderen Majorzkantonen wurden schon Kandidaten gewählt, die deutlich unter dem absoluten Mehr blieben. Der früheren FDP-Fraktionschefin Gabi Huber reichten 2003 bei ihrer ersten Kandidatur in Uri 36.6 Prozent der Stimmen. Und bei den Nationalratswahlen 2015 erkoren 36.1 Prozent der Ausserrhoder David Zuberbühler (SVP) zum Vertreter des Kantons in der grossen Kammer. In allen drei Fällen führten aussergewöhnliche Konstellationen zu einer eigentlichen Lotterie um den zu vergebenden Sitz. Wäre ein Kandidat weniger (oder mehr) angetreten, wäre das Resultat womöglich völlig anders ausgefallen.

Solche absurden Effekte liessen sich mit anderen Mehrheitswahlsystemen verhindern, etwa dem System der übertragbaren Stimmgebung (Single Transferable Vote) oder dem bewährten Verfahren mit zwei Wahlgängen. Zudem kommt die relative Mehrheitswahl tendenziell grösseren Parteien zugute, weil die Wähler faktisch gezwungen werden, ihre Stimmen auf chancenreichere Kandidaten zu konzentrieren, wenn sie nicht für den Papierkorb stimmen wollen. Es erstaunt daher nicht, dass es bisher keine Bestrebungen dieser Parteien für ein faireres Verfahren gab. Im Gegenteil: In der Vernehmlassung zum neuen Bundesgesetz über die politischen Rechte, das 1976 beschlossen wurde, sprachen sich die Majorzkantone explizit gegen die Einführung eines zweiten Wahlgangs aus, wie ihn der Bundesrat vorschlug.

Stille Wahl, heilige Wahl

Erich Ettlin und Hans Wicki haben es geschafft: Sie sind als Ständeräte in Ob- und Nidwalden wiedergewählt. Und das bereits vor dem Wahltag. Weil keine Gegenkandidaten angetreten sind, hat eine stille Wahl stattgefunden. Bei Majorzwahlen in kleinen Kantonen sind stille Wahlen keine Seltenheit. In der Vergangenheit kamen sie aber auch schon bei Proporzwahlen vor. Das Wahlgesetz sieht vor, dass, wenn insgesamt nicht mehr Kandidaten zur Wahl antreten als Sitze zu vergeben sind, alle Kandidaten als gewählt erklärt werden.[6]

Besonders viele stille Wahlen gab es bei den Wahlen 1939, nämlich in nicht weniger als neun Kantonen. Während des Kriegs war die Lust der Parteien auf Wahlkämpfe gering.[7] Unter den neun waren auch grosse Kantone wie die Waadt (15 Sitze) oder Luzern (9 Sitze). In der Regel einigten sich die Parteien auf die Sitzverteilung gemäss den vorangehenden Wahlen.

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Die letzten zwei still gewählten Nationalräte: Hans-Rudolf Früh (FDP) und Herbert Maeder (parteilos). (Fotos: www.parlament.ch)

Unangefochtener Rekordhalter in Sachen stillen Wahlen ist der Kanton Appenzell Ausserrhoden: Dort wurden die Nationalratssitze seit 1919 nicht weniger als neunmal vergeben, ohne dass ein einziger Wähler einen Wahlzettel ausfüllen musste. Zunächst hielt der Kanton noch drei Sitze in der grossen Kammer, von denen jeweils zwei den Freisinnigen und einer der SP zufiel; ab 1931 waren es zwei Sitze, die bis 1983 stets an FDP und SP gingen. Mit dieser Aufteilung schienen beide Seiten leben zu können, weshalb sie regelmässig auf einen Wahlkampf verzichteten. Von 1939 bis 1947 fanden drei Nationalratswahlen in Folge still statt. Allmählich nahm die politische Konkurrenz jedoch zu. 1975 trat die CVP erstmals in Ausserrhoden an. Acht Jahre später bewarb sich der parteilose Herbert Maeder mit einer eigenen Liste um einen Sitz – und schaffte mit 25.9 Prozent der Stimmen die Wahl. Als 1987 die beiden Bisherigen wieder antraten, wagte es niemand, sie herauszufordern. Es war die letzte stille Wahl in Ausserrhoden wie auch in einem Proporzkanton überhaupt. Seit 2003 hat Ausserrhoden nur noch einen Sitz im Nationalrat, dieser ist dafür umstritten, wie das Beispiel der Wahl 2015 zeigt (siehe oben). Stille Wahlen sind jedenfalls auch in Ausserrhoden Geschichte.

Bis dass das Los entscheidet

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Marco Romano unmittelbar nach dem Losentscheid. Rechts ist Staatsrat Marco Borradori zu sehen, der das Los gezogen hatte. (Screenshot: SRF Tagesschau)

Trotz des in jüngerer Vergangenheit gestiegenen Interesses am Losverfahren in Demokratien setzt die Schweiz bei der Besetzung ihrer Parlamentskammern nach wie vor auf Wahlen. Ausnahmen bestätigen aber auch hier die Regel: Zwei Abgeordnete haben in der Geschichte des Bundesstaats ihr Mandat dem Zufall zu verdanken.

Der jüngste Fall dürfte vielen noch in Erinnerung sein: Bei den Nationalratswahlen 2011 kamen im Tessin zwei CVP-Kandidaten auf genau gleich viel Stimmen.[8] Das Los musste zwischen Monica Duca und Marco Romano entscheiden. Die Schweiz schaute gespannt auf das Tessin, wo am 25. Oktober 2011 die Auslosung mittels Computer Duca zur Siegerin kürte. Doch die Freude der CVP-Politikerin war verfrüht: Aufgrund mehrerer Beschwerden hob das Bundesgericht das Ergebnis auf: Die elektronische Auslosung wie auch der Ausschluss der Öffentlichkeit waren gesetzeswidrig.[9] Die Auslosung wurde einen Monat später wiederholt, öffentlich und manuell – und diesmal war das Glück auf der Seite Romanos.

Der erste Fall, in dem das Los einen Nationalrat kürte, hatte sich schon einiges früher ereignet, nämlich 1939.[10] Damals war es keine Seltenheit, dass die Mitglieder kantonaler Exekutiven gleichzeitig im Bundesparlament sassen. In einzelnen Kantonen allerdings, darunter Baselland, schränkte die Kantonsverfassung diese Praxis ein, indem sie festlegte, dass maximal ein Regierungsrat im National- oder Ständerat Einsitz nehmen durfte.[11] Dessen waren sich auch die beiden Regierungsräte Hugo Gschwind (Katholisch-Konservative) und Walter Hilfiker (SP) bewusst. Gleichwohl versuchten beide ihr Glück als Kandidaten für den Nationalrat. Beide wurden gewählt.

Hugo Gschwind

Hugo Gschwind. (Foto: StABL)

Weil nicht beide im Parlament einsitzen konnten und keiner auf das Amt verzichten wollte, stellte sich die Frage, wer antreten durfte. Das kantonale Recht legte zwar fest, dass nur ein Regierungsrat im Nationalrat sitzen durfte, enthielt jedoch keine Bestimmung darüber, wie man in einem solchen Fall bestimmt, wer das sein sollte. Die Anhänger beider Regierungsräte brachten verschiedene Kriterien vor, die man heranziehen könnte (Alter, Amtsdauer, Stimmenzahl usw.). Weil aber für keines davon eine Rechtsgrundlage bestand, entschied der Regierungsrat, dass der Zufall entscheiden musste.

Am 10. November 1939 wurde in der Sitzung des Regierungsrats das Los gezogen. Dabei wurden zwei Kuverts mit den Namen der beiden Gewählten mit acht leeren Kuverts gemischt und dann eines nach dem anderen geöffnet, bis eines mit einem Namen gezogen wurde. Der Zufall erwählte den Konservativen Gschwind. Hilfiker musste seinen Sitz dem Zweiten auf der SP-Liste überlassen. Das dürfte ihn deshalb besonders geärgert haben, weil er mehr als doppelt so viele Stimmen geholt hatte als sein Kontrahent Gschwind, dessen Partei nur dank einer Listenverbindung mit den Freisinnigen ein Mandat errang.

Gschwind blieb das Glück allerdings nicht lange hold. 1943 verloren die Konservativen ihr Mandat bereits wieder – und zwar an die SP, die einen zweiten Sitz dazu gewann. Diesen wiederum sicherte sich ein gewisser Walter Hilfiker.

Der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte

Arnold Knellwolf. (Foto: Das Rote Kreuz [1945])

Die Bundesverfassung von 1848 gab zwar (zumindest theoretisch) allen männlichen Bürgern das aktive Wahlrecht. Beim passiven Wahlrecht schränkte sie den Kreis allerdings ein. Gemäss Artikel 64 war «jeder stimmberechtigte Schweizer Bürger weltlichen Standes» in den Nationalrat wählbar.[12] Geistliche waren damit vom Einsitz in der grossen Kammer ausgeschlossen. Die Bestimmung geht auf den Kulturkampf zurück und das Misstrauen der Freisinnigen gegenüber papsttreuer Ultramontaner, die den Staat unterwandern könnten. Betroffen von der Einschränkung waren aber nicht nur katholische, sondern auch protestantische Pfarrer.

In der Praxis wurde die Regelung so angewandt, dass Angehörige des geistlichen Standes zwar zur Wahl antreten konnten, im Fall einer Wahl aber entweder auf ihr Pfarramt oder auf das Parlamentsmandat verzichten mussten. So erklärte Ernst Sieber nach seiner Wahl als EVP-Nationalrat 1991 den Verzicht auf sein Pfarramt in Zürich per Februar 1992.

Einer allerdings wollte die Unvereinbarkeit von geistlichem und politischem Amt nicht akzeptieren und kämpfte vehement darum, beides behalten zu dürfen. Dabei handelte es sich nicht um einen konservativen Ultramontanen, sondern einen protestantischen Sozialdemokraten. Arnold Knellwolf, Pfarrer im Berner Dorf Erlach, wurde 1917 für die SP gewählt.[13] Vor dem Wahltag erklärte er auf Anfrage der Berner Regierung zunächst, im Fall einer Wahl auf sein Pfarramt zu verzichten. Wenig später tönte es allerdings anders: In einem an den Nationalrat gerichteten Brief schrieb er, dass er bereit sei, von seinem kirchlichen Amt zurückzutreten – unter dem Vorbehalt, dass es ihm nicht erlaubt würde, dieses Amt zu behalten. Warum sollte das Parlament gerade bei ihm eine Ausnahme machen? Knellwolf argumentierte, dass der besagte Artikel nur für Katholiken gelte. Reformierte Pfarrer hingegen gehörten nicht dem geistlichen Stand an. Diese Interpretation stand im Widerspruch zur vorherrschenden Rechtslehre. Der Nationalrat validierte denn auch die Wahl Knellwolfs nur unter der Bedingung, dass er sein Pfarramt niederlege.

Knellwolf allerdings hatte andere Pläne. Kaum im Parlament, forderte er vom Bundesrat via Motion einen Bericht, um die Frage zu prüfen, ob Artikel 75 der Verfassung auch auf reformierte Pfarrer anwendbar sei. Das Parlament überwies den Vorstoss, doch lag der Bericht des Bundesrats noch nicht vor, als Knellwolf 1919 zur Wiederwahl antrat – nach wie vor in kirchlichem Amt und Würden. Trotz der deutlichen Sitzgewinne der Sozialdemokraten verpasste «der temperamentvolle Pfarrherr von Erlach», wie ihn ein Ratskollege einmal nannte, die Wiederwahl. Damit wurde ihm die Wahl zwischen kirchlichem und politischem Amt erspart.

Die Episode hätte damit als abgeschlossen betrachtet werden konnte, wenn nicht eineinhalb Jahre später SP-Nationalrat August Rikli zurückgetreten wäre. Knellwolf konnte nachrücken, und die Frage seiner Wählbarkeit stellte sich erneut. Diesmal beharrte der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte, ultimativ auf seinem kirchlichen Amt. Er erklärte, dass er zumindest solange Pfarrer bleiben wollte, bis das Parlament über das weitere Schicksal von Artikel 75 entschieden hätte. Der Bundesrat hatte inzwischen seinen Bericht vorgelegt, in dem er die Auffassung bekräftigte, dass der Artikel auch für Protestanten gelte. Auch der Nationalrat wollte von einer Praxisänderung nichts wissen und verweigerte die Validierung von Knellwolfs Wahl.[14]

So endete die Karriere des politisierenden Pfarrers, und 1923 erklärte sich der Nationalrat mit den Schlussfolgerungen des Bundesrats einverstanden, so dass Knellwolfs Anliegen gescheitert war. Erst 1999 sah man die Gefahr des politischen Einflusses von Geistlichen im Nationalrat gebannt und strich den Artikel aus der Verfassung.

Der Hans Dampf in allen Kantonen

Gottlieb Duttweiler. (Karikatur: Nebelspalter [1939])

Im Gegensatz zu Ländern mit Präsidialsystem gibt es in der Schweiz kein Amt, das von allen Stimmbürgern des Landes gewählt wird. Die Volkswahl des Bundesrats wurde zwar immer wieder diskutiert, aber genauso oft verworfen – erstmals bereits in der Verfassungskommission von 1848. Ein Argument gegen die Volkswahl war damals, dass ein landesweiter Wahlkampf zu teuer wäre und sich nicht genug «fähige Männer» für die Regierung finden würden.

Dennoch haben die Politiker früh die Vorzüge des grenzüberschreitenden Wahlkampfs erkannt. Bereits in den Anfangsjahren, als noch im Majorz gewählt wurde, war es keine Seltenheit, dass Kandidaten in mehreren Wahlkreisen antraten. In der Regel waren es besonders bekannte und populäre Köpfe, die als «Wahlkampflokomotiven» eingesetzt wurden und die Wähler der eigenen Seite mobilisieren sollten. So liess sich der nachmalige Bundesrat Ulrich Ochsenbein bei den ersten Nationalratswahlen 1848 in vier der sechs Berner Wahlkreise aufstellen.

Mit der Einführung des Proporzes und der damit verbundenen Vergrösserung der Wahlkreise verlor diese Strategie an Relevanz, zumal nur wenige Politiker über ihren Kanton (der ja nun ihr Wahlkreis war) hinaus Bekanntheit erlangten. Doch es gab Ausnahmen. Eine davon war Gottlieb Duttweiler. Der Migros-Gründer war bereits landesweit bekannt, als er 1935 in die Politik einstieg und in Zürich, Bern und St. Gallen «Unabhängige Listen» für die Nationalratswahlen lancierte (aus denen später der Landesring der Unabhängigen entstehen sollte).[15] Seiner nationalen Ausstrahlung bewusst, trat er in allen drei Kantonen gleich selber als Spitzenkandidat an.

Der Coup gelang: Die neue Bewegung gewann auf Anhieb sieben Sitze. Und wenig überraschend erzielte Duttweiler sowohl in Zürich als auch in Bern und St. Gallen jeweils mit Abstand das beste Resultat seiner Liste. Er konnte also auswählen, welchen Kanton er im Nationalrat vertreten wollte. Schliesslich entschied er sich, die Wahl in Bern anzunehmen. In Zürich und St. Gallen rückten Ersatzkandidaten nach.

Bei den anderen Parteien kam Duttweilers Dreifachkandidatur indes nicht besonders gut an. Bald wurden Stimmen laut, die solche Manöver unterbinden wollten. Aufgrund einer Motion erarbeitete die zuständige Kommission des Nationalrats eine Vorlage für eine Ergänzung des Bundesgesetzes betreffend die Wahl des Nationalrats. Die neue Bestimmung legte fest, dass niemand in mehr als einem Kanton als Nationalratskandidat antreten dürfe. Die Vorlage wurde von National- und Ständerat in der Sommersession 1939 angenommen, gerade noch rechtzeitig für die Wahlen im Oktober.

Der Hauptbetroffene der «Lex Duttweiler» hielt sich an die neue Regel, doch scheint sich Duttweiler weiterhin schwergetan zu haben, sich politisch auf einen Kanton festzulegen: Er trat nämlich nicht mehr in Bern zur Wahl an, sondern in Zürich. Dort schaffte er 1949 auch die Wahl in den Ständerat, verpasste zwei Jahre später jedoch die Wiederwahl und wurde erneut Nationalrat, diesmal wieder für den Kanton Bern, den er bis zu seinem Tod 1962 in der grossen Kammer vertrat.

 


[1] Der vorliegende Artikel ist massgeblich inspiriert von: Hans-Urs Wili (2002): Nationalratswahlen. Präzedenzfälle.

[2] Siehe Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat.

[3] Siehe unter anderem Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde und Chaos, Manipulationen und Rekorde.

[4] Siehe Der Machtverlust des Freisinns – und wer davon wirklich profitierte.

[5] BBl 2007 8103-8104.

[6] Art. 45 Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR).

[7] In den Majorzwahlkreisen sind stille Wahlen erst seit 1994 möglich.

[8] BBl 2011 8529-8530.

[9] BGE 138 II 13.

[10] BBl 1939 II 674.

[11] Ab diesen Wahlen ist der gleichzeitige Einsitz im Regierungsrat und im Bundesparlament ganz ausgeschlossen (Siehe Was ist neu bei den Wahlen 2019? [Teil II: kantonales Recht])

[12] In der totalrevidierten Bundesverfassung von 1874 als Artikel 75 übernommen.

[13] BBl 1917 IV 706-708.

[14] Verhandlungen des Nationalrats, 21.4.1921.

[15] BBl 1935 II 677.

«Die Strategie der FDP funktioniert nur begrenzt»

Mit ihrem Klimakurs riskierten die Freisinnigen ein Thema zu bewirtschaften, das vor allem anderen Parteien nütze, sagt der Politikwissenschafter Simon Lanz. Im Gespräch erklärt er, welche Rolle Themen für den Wahlentscheid spielen und warum das gute Nachrichten für die Demokratie sind.

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Simon Lanz.

Simon Lanz, im Frühjahr ist die FDP mit grossem Rumoren auf einen klimafreundlicheren Kurs eingeschwenkt. Wird ihr das bei den Wahlen helfen?

Simon Lanz:[*] Wenn es darum geht, welchen Einfluss Themen auf die Wahl haben, muss man zwei Dimensionen unterscheiden: die Themenkompetenz und die Themenkonjunktur. Die Wähler haben in der Regel eine relativ klare Vorstellung davon, welche Partei bei welchen Themen kompetent ist. Beispielsweise wird die SVP im Allgemeinen als Migrationspartei angesehen. Bei der Themenkonjunktur geht es darum, welche Themen die Wähler als wichtig betrachten und welche als weniger wichtig. Die Wähler stellen sich also zwei Fragen: Wie kompetent ist eine Partei bei einem bestimmten Thema? Und wie wichtig ist dieses Thema aus meiner Sicht? Die Antworten auf erstere Frage sind über die Zeit relativ stabil – jene auf die zweite können hingegen ziemlich schnell ändern.

Gibt es hierzu ein konkretes Beispiel?

Nehmen wir das Beispiel Fukushima: Die Grünen galten schon lange als kompetent bei Umweltfragen – in der Politikwissenschaft redet man von «issue ownership» –, bloss war dieses Thema auf der Agenda ziemlich weit unten, im Fokus stand eher die Wirtschaft und der starke Franken. Nach der Reaktorkatastrophe in Japan erlebten die Grünen einen regelrechten Boom – nicht weil sie plötzlich als kompetenter erachtet wurden, sondern weil «ihr» Thema nun zuoberst auf der Agenda stand.

Und was macht eine Partei, deren Kernkompetenz nicht die Umweltpolitik ist?

Wenn ein Thema zuoberst auf der Agenda steht, bei dem man wenig Kompetenz besitzt, gibt es zwei Strategien. Entweder man versucht, die «eigenen» Themen wieder wichtiger zu machen. Das ist die Strategie der SVP: Sie redet konsequent über Migration und Europapolitik, weil sie weiss: Wenn die Leute darüber reden, steigt die Bedeutung dieser Themen und damit die Partei in der Wählergunst. Die zweite Strategie ist, dass man als Partei versucht, sich Kompetenz in einem Thema zu erarbeiten, das in der Themenkonjunktur oben steht. Das ist es, was die FDP versucht. Diese Strategie funktioniert aber nur begrenzt. Vereinfacht gesagt: Nur weil die FDP seit zwei Monaten über Klimapolitik spricht, heisst das noch lange nicht, dass bei den Wahlen die Leute das Gefühl haben, die Partei sei kompetent. Reputation ist etwas, das über eine längere Zeit aufgebaut werden muss als über einen Wahlkampf.

Für die FDP geht es vielleicht weniger darum, neue Wähler zu gewinnen, als zu verhindern, dass FDP-Wähler, denen das Klimathema wichtig ist, zu anderen Parteien abwandern. Gemäss Umfragen tickt die freisinnige Basis grüner als die Parteielite.

Es mag diesen Graben tatsächlich geben, und es ist legitim, dass die Partei diesen zu schliessen versucht. Die Frage ist, ob sie das derart medienwirksam machen soll. Die FDP hat in der jüngeren Vergangenheit öffentlich extrem viel über die Klimapolitik gesprochen. Es ist das Thema, das ich von der Partei im Wahlkampf bisher am meisten wahrgenommen habe. Bloss: Für die wenigsten FDP-Wähler ist die Umwelt das absolut wichtigste Thema. Und die Gefahr, wenn man ständig über ein Thema redet, ist, dass man das Thema noch wichtiger macht, ohne als kompetent darin angesehen zu werden, denn Kompetenz muss man sich wie gesagt langfristig erarbeiten. Im aus freisinniger Sicht schlechtesten Fall sorgt die FDP mit ihrem Diskurs dafür, dass die Wähler denken: «Wenn sogar die FDP darüber spricht, muss das Thema wichtig sein!» – dann aber nicht die FDP wählen, sondern jene Parteien, die in Umweltfragen als kompetent gelten, etwa die Grünen oder die Grünliberalen.

Generell: Welche Rolle spielen Themen beim Wahlentscheid?

Eine klassische Erklärung des Wahlverhaltens ist der sozioökonomische Hintergrund. Gemäss dieser Auffassung wählt man die CVP, weil man katholisch ist, die SP, weil man aus einer Arbeiterfamilie kommt, und so weiter. Welche Positionen die Parteien vertreten, spielt dabei keine grosse Rolle. Inzwischen geht die Wissenschaft davon aus, dass die traditionellen Parteibindungen mehr und mehr verschwinden. In meiner Forschung zu «issue ownership» habe ich 24 etablierte Demokratien angeschaut und anhand von Umfragen die Faktoren analysiert, die den individuellen Wahlentscheid beeinflussen. Dabei hat sich gezeigt, dass «issue ownership» in sämtlichen Fällen einen signifikanten Einfluss hat. Über alle Länder gesehen hat ein Wähler eine um 17 Prozentpunkte höhere Wahrscheinlichkeit, eine Partei zu wählen, wenn er diese bei dem für ihn wichtigsten Thema als kompetenteste erachtet. Die Bedeutung der Themenkompetenz ist damit ähnlich gross wie jene der Parteiidentifikation. Oder anders gesagt: Wenn ich mich mit einer bestimmten Partei identifiziere, sie aber nicht als kompetent beim wichtigsten Thema betrachte, geht ihr ganzer «Bonus» der Parteiidentifikation verloren.

Bedeutet das, dass der eigene Hintergrund, die politische Sozialisation keine Rolle mehr spielt?

Keineswegs. Ein grosser Teil des Wählerverhaltens wird immer noch durch Faktoren erklärt, die sich nicht verändern von einer Wahl zur nächsten. Aber zur Erklärung der kurzfristigen Volatilität bei Wahlen sind Themen und Themenkompetenz viel entscheidender.

Für die Demokratie sind das eigentlich gute Nachrichten: Die Bürger wählen auf der Grundlage von Inhalten, und die Kompetenz der Parteien ist entscheidend.

Etwas, was für die Qualität einer Demokratie wichtig ist, ist, dass die politischen Akteure Änderungen in den Präferenzen der Wähler aufnehmen. Ein System, wie wir es in der Schweiz lange Zeit hatten, in dem die eigene Religion oder der Beruf die Wahl entschied, erfüllt dieses Kriterium nicht. In einem solchen System können die Parteien mehr oder weniger machen, was sie wollen, und müssen nicht auf Veränderungen der Präferenzen reagieren. Ein System, in dem Themen eine Rolle spielen, garantiert, dass die Parteien und Politiker die Präferenzen ihrer Wähler wahrnehmen und auf sie reagieren müssen, um Erfolg zu haben.

 


[*] Simon Lanz ist Politikwissenschafter und arbeitet bis Oktober als Politikstipendiat bei den Parlamentsdiensten. Seine Dissertation wird Ende 2019 in Buchform unter dem Titel «No Substitute for Competence. On the Origins and Consequences of Individual-Level Issue Ownership» bei ECPR Press erscheinen.

Steigern Wahlen die Aktivität von Parlamentariern?

Je näher die Wahlen rücken, desto mehr Vorstösse werden im Parlament eingereicht. Allerdings ist die Zunahme nicht gleichmässig.

Zumindest wenn es ums Aufstellen von Forderungen geht, kann man unseren Parlamentariern keinen mangelnden Arbeitseifer vorwerfen. Die Zahl der eingereichten Vorstösse steigt seit Jahren an. In der zu Ende gehenden Legislatur zeichnet sich ein weiterer Rekord ab: Bereits 8298 Motionen, parlamentarische Initiativen, Postulate, Interpellationen, Anfragen und Fragen für die Fragestunde sind seit Ende 2015 eingegangen, und die laufende Herbstsession wird die Zahl weiter ansteigen lassen. Den Höhepunkt setzte die diesjährige Frühjahrssession, in der nicht weniger als 704 Vorstösse deponiert wurden.

Bei der Suche nach den Gründen für den Anstieg stellt sich die grundsätzliche Frage, warum Parlamentarier überhaupt Vorstösse einreichen. Zweifellos geben Forderungen und Anfragen im Parlament Hinweise auf existierende Probleme. Die Professionalisierung spielt sicherlich ebenfalls eine Rolle. Wer mehr Zeit mit Politik verbringt, erspäht mehr (vermeintlichen) Handlungsbedarf für die Politik und hat mehr Zeit, sich damit in Vorstössen zu beschäftigen.

Darüber hinaus dienen Vorstösse Parlamentariern aber auch dazu, sich zu profilieren und im Gespräch zu bleiben. Sie eignen sich gut, zu Präsenz in den Medien zu kommen, was für die eigene Wiederwahl nicht schaden kann. Entsprechend könnte man erwarten, dass Politiker umso mehr Vorstösse einreichen, je näher die Wahlen rücken.

Zurückhaltung zum Auftakt

Um zu klären, ob ein solcher Zusammenhang tatsächlich besteht, haben wir eine statistische Auswertung aller in der Geschäftsdatenbank Curia Vista dokumentierten Vorstösse vorgenommen. Der Untersuchungszeitraum reicht von der 45. Legislatur (1995–1999) bis heute (50. Legislatur). In dieser Periode wurden gesamthaft 38’419 Vorstösse seitens der Bundesparlamentarier eingereicht.

Die erste Auswertung zeigt zunächst generell ein starkes Wachstum der Zahl der Vorstösse im Zeitverlauf (siehe Grafik 1). Waren es in der 45. Legislatur noch 3656, hat sich die Anzahl seither mehr als verdoppelt:

 

Zum zweiten lässt sich auch innerhalb der einzelnen Legislaturen eine Zunahme feststellen (Grafik 2). Allerdings ist dieser Anstieg nicht gleichmässig. Bei der ersten Session nach den Wahlen liegt die Zahl der Vorstösse tendenziell sehr tief. Möglicherweise sind neue Ratsmitglieder dann noch damit beschäftigt, den Ratsbetrieb kennenzulernen, so dass sie noch nicht dazu kommen, viele Vorstösse zu deponieren. Zudem absorbieren die in dieser Session stattfindenden Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats nicht nur Zeit, sondern auch öffentliche Aufmerksamkeit. Wer also auf einen Auftritt in den Medien spekuliert, wartet mit der Einreichung eines Vorstosses besser noch eine Session. Hinzu kommt, dass das Einholen von Unterschriften allfälliger Mitunterzeichner Zeit braucht.

Eingereichte Vorstösse im zeitlichen Verlauf, aufgeschlüsselt nach Legislatur. Die horizontale Achse unten gibt die Nähe zu den nächsten Wahlen an (in Sessionen).

 

Die Kunst der Aufmerksamkeitsökonomie

Doch auch wenn man die erste Session weglässt, nimmt die Zahl der Vorstösse zu, je näher der Wahltermin rückt. Um zu untersuchen, ob die Nähe der Wahlen eine Rolle spielt, haben wir die Zahl der Vorstösse je Session für Nichtwahljahre jenen in Wahljahren gegenübergestellt. Das Ergebnis ist interessant: Die Zahl der Vorstösse liegt in Wahljahren tatsächlich deutlich höher – bis auf die Herbstsession. Eine mögliche Erklärung dafür ist, dass ein Vorstoss spätestens in der Sommersession eingereicht werden muss, damit er noch vor den Wahlen vom Bundesrat beantwortet und allenfalls im Rat behandelt werden kann.

Aufmerksamkeitsökonomisch gesehen ist die Herbstsession also trotz der unmittelbaren Nähe zu den Wahlen nicht ideal, zumal parlamentarische Aktivität im allgemeinen Wahlkampfgetöse unterzugehen droht. Hinzu kommt, dass abtretende Parlamentarier in ihrer letzten Session kaum noch Vorstösse einreichen, da sie deren weiteres Schicksal nicht mehr beeinflussen können. Würde man die letzte Session ausklammern, würde der festgestellte Anstieg der Anzahl Vorstösse noch steiler ausfallen.

Weiterführende Fragen

Eine einfache statistische Auswertung mittels linearer Regression bestätigt den Blick auf die Zahlen.[1] Der relevanteste Faktor zur Erklärung der Zahl der Vorstösse in einer Session ist die Legislatur. Die Nähe zu den Wahlen hat einen signifikanten Einfluss. Bezieht man die erste Session aufgrund ihrer speziellen Umstände als separate (Dummy-)Variable mit ein, ist die Nähe zu den Wahlen knapp nicht mehr signifikant (auf dem 90%-Niveau). Dennoch lässt es unsere Auswertung durchaus plausibel erscheinen, dass die Nähe der Wahlen die parlamentarische Aktivität der Politiker beeinflusst, auch wenn der Anstieg nicht übermässig stark ist.

Diese erste Auswertung löst weitere Fragestellungen aus. Zum Beispiel könnte man analysieren, ob sich die Erfahrung eines Ratsmitglieds, die Ankündigung des Rücktritts oder auch der elektorale Wettbewerb, dem ein National- oder Ständerat ausgesetzt ist, auf die Vorstossaktivität auswirkt. Auch Auswertungen nach Art der Vorstösse oder Fraktionen wären sicherlich aufschlussreicht. Dazu wären allerdings detailliertere Daten nötig.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

Rohdaten zum Download

 


[1] Konkret wurden drei Modelle getestet: Modell 1 berücksichtigt nur die Variablen «Legislatur», «Nähe zu den Wahlen» sowie «Session nach einer Sondersession» (Dummy-Variable). Modell 2 bezieht zusätzlich die Dummy-Variable «Wahljahr» ein. Modell 3 berücksichtigt ausserdem «Erste Session der Legislatur» (Dummy-Veriable).

(S)Wis(s)consin – wo Schweizer Pioniergeist bis heute zu spüren ist

Zwischen den USA und der Schweiz gibt es manche Ähnlichkeiten im Staatsaufbau, etwa den ausgeprägten Föderalismus oder die direkte Demokratie auf Ebene der Gliedstaaten. Ein Augenschein im Parlament von Wisconsin zeigt aber auch einige Besonderheiten – und beständigen Pioniergeist.

Ein Gastbeitrag von Rahel Freiburghaus[*]

Für rund 1600 Dollar erwarben Richter Nicklaus Dürst und Goldschmied Fridolin Streiff am 17. Juli 1845 gut fünf Quadratkilometer Landflächen am «Little Sugar River» in der Gegend um die Grossen Seen im Mittleren Westen der Vereinigten Staaten.[1] Dabei handelten die beiden Kundschafter im Auftrag der Glarner Kantonsregierung: Ihnen wurde der «ehrenvolle wie schwierige Auftrag zu Theil»[2], einen Ort der Niederlassung für die Hunger leidende, verarmte Glarner Bevölkerung zu suchen. Dürst und Streiff waren in ihrer Wahl keineswegs frei; vielmehr wurden sie von der Kantonsregierung genau instruiert, «in Bezug auf Klima, Boden und allgemeine Beschaffenheit der heimathlichen möglichst ähnlich[e]»[3] Landen auszuwählen. Schliesslich sollten die Auswanderungswilligen in der Neuen Welt so weit wie möglich ihrer angestammten Lebensweise – etwa Korn- und Gemüsebau oder Viehzucht – nachgehen können; die baum- und wiesengesäumte, sanfte Hügellandschaft sollte an die zurückgelassene, ferne Heimat erinnern.

Wisconsin State Capitol, Madison/Wisconsin (Vereinigte Staaten)
Baujahr 1917
Legislatives System bikameral
Sitze 99 (State Assembly) / 33 (Senate)
Wahlsystem First Past the Post in Einerwahlkreisen
Wahlkreise 99 (State Assembly), wobei für die Wahlen in den Senat je drei «Assembly districts» zu einem Senatswahlkreis zusammengefasst werden.
Legislaturperiode 2 Jahre (State Assembly) bzw. 4 Jahre (Senate)
Parteien 2

An der «geweihten» Stätte sollten im besagten Jahr schliesslich rund 150 Glarner die Gemeinde («village») New Glarus gründen. Bis heute besticht die einstige «Swiss Colony» (John Luchsinger, 1879)[4] beziehungsweise die «Schweizer Mustersiedlung in den USA» (Walter Bosshard, 1933)[5] mit gelebter folkloristischer Tradition. Unter dem Motto «America’s Little Switzerland»[6] lassen sich Fahnenschwinget, Alphörner und Chaletarchitektur kommerziell einträglich vermarkten. Aufgrund der starken Immigration aus der Schweiz wird Wisconsin auch «Swissconsin» genannt.

Klingende Schweizer Namen und drei Gewalten unter einer Kuppel

Ein Blick auf die Namen von Unterhausabgeordneten wie Barbara Dittrich (R – Oconomowoc), Greta Neubauer (D – Racine), David Steffen (R – Green Bay), Shannon Zimmerman (R – River Falls) oder auch jenen von J. Annette Ziegler, Richterin am Wisconsin Supreme Court, belegt: Auch gut 170 Jahre nach der Gründung der «Schweizerkolonie» und knapp 150 Jahre nach dem Einzug des ersten «Neuglarner» Repräsentanten[7] gehen im Wisconsin State Capitol in Madison, der Hauptstadt des Bundestaates Wisconsin, Abgeordnete sowie Richterpersonal ein und aus, deren Namen auf eine schweizerische Herkunft schliessen lassen. Architektonisch dem «grossen Bruder» – dem zwischen 1793 und 1823 erbauten Kapitol in Washington, D.C. – nachempfunden, beherbergt das Wisconsin State Capitol unter seiner 87 Meter hohen Kuppel[8] alle drei Gewalten des Bundesstaates.

Aussenansicht des Wisconsin State Capitol aufseiten W Main St & Martin Luther King Jr Blvd. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die vier Staatsgewalten («Legislation», «Government», «Justice») sowie das Volk als Urheberin aller Staatsgewalt («Liberty») wurden vom amerikanischen Künstler Kenyon Cox (1856–1919) als separate Glasmosaikkacheln mit je rund 100’000 Glasfliesen in den vier Bögen der Rotunde eingelassen. Auf die mosaikgesäumte Rotunde laufen in Madison acht Strassen radial zu.

Im Ostflügel, 1. Stock, liegen die in venezianischem Renaissance-Stil gehaltenen, vom Dogen-Palast in Venedig inspirierten Räumlichkeiten des Gouverneurs, der die Exekutive verkörpert. Aktuell hält der Demokrat Tony Evers den Posten inne; er hat seine erste vierjährige Amtszeit anfangs 2019 angetreten.[9]

Rotunde: Blick auf die Kuppel (oben) und die Glasmosaikkachel «Government», die die ausführende Staatsgewalt repräsentiert. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die beiden Plenarsäle der bikameralen Legislative befinden sich im West- bzw. Südflügel des 2. Stocks.[10]

Zur Behandlung von jährlich rund 1000 Fällen tritt der Wisconsin Supreme Court – die Judikative des Bundesstaates – im 2. Stock des Ostflügels zusammen. Die sieben Richterinnen und Richter werden in direkter Volkswahl auf eine Amtszeit von 10 Jahren gewählt. Wie in 13 weiteren Staaten geht das Richterpersonal des höchsten Gerichtes des Bundesstaates in nichtparteilichen Wahlen («nonpartisan election») hervor.[11]

Assembly Chamber – der Plenarsaal des 99-köpfigen Unterhauses. (Foto: Legis Wisconsin)

Während in den USA auf nationaler Ebene keine direktdemokratischen Instrumente vorsehen, bestehen in den Bundesstaaten vielfältige Beteiligungsformen. Wie 48 weitere Bundesstaaten sieht auch die Verfassung von Wisconsin die Möglichkeit eines Parlamentsreferendums vor (Dazu kommt das insgesamt in 18 Bundesstaaten bestehende Recht auf «Recall», d.h. auf Abberufung einer gewählten Amtsträgerin beziehungsweise eines gewählten Amtsträgers.[12])

US-amerikanische Normalität…

In vielerlei Hinsicht entspricht die institutionelle Ausgestaltung der Wisconsin State Legislature der US-amerikanischen Normalität. Augenfällig ist das in den Vereinigten Staaten auch auf subnationaler Ebene dominierende Zweikammersystem (zu den Gründen siehe Infobox): Wie 49 der insgesamt 50 Bundesstaaten verfügt auch Wisconsin über ein bikamerales legislatives System.[13] Mit 99 Sitzen liegt die Grösse des Unterhauses – der «Wisconsin State Assembly» – etwas unter dem Durchschnitt von rund 108 «Representatives» pro Bundesstaat. Gleiches gilt für den 33-köpfigen «Wisconsin Senate», dem Oberhaus, das bei durchschnittlich etwa 39 «Senators» pro Bundesstaat ebenfalls eher klein bemessen ist. Auch die jeweiligen Legislaturperioden entsprechen dem gängigen Muster: Die Abgeordneten des Unterhauses sind auf zwei; jene des Oberhauses auf vier Jahre gewählt.[14]

Senate Chamber – der Plenarsaal des 33-köpfigen Senats. (Foto: Legis Wisconsin)

Ebenfalls typisch für die Vereinigten Staaten sind das (perfekte) Zweiparteiensystem sowie die Wahlkreise beziehungsweise das Wahlsystem: Wisconsin miteingeschlossen, kommt in total 40 Bundesstaaten eine einfache Mehrheitswahl zum Tragen («plurality vote»). Jeder Distrikt entsendet genau eine Abgeordnete beziehungsweise einen Abgeordneten – nämlich diejenige Person, die am meisten Stimmen erhält. Dabei dürfen die Wählenden allesamt nur eine Stimme abgeben.[15] Um sich in diesem majoritären Kontext möglichst günstige Ausgangsbedingungen zu verschaffen, liegt – wie in den USA ebenfalls üblich – Wahlkreisgeometrie («gerrymandering» beziehungsweise politisch motiviertes «redistricting») nicht weit. Die Kompetenz, die Wahldistrikte festzulegen, ist in Wisconsin und 36 weiteren Bundesstaaten denn bei der Legislative selbst angesiedelt.[16] Immer wieder führt die so vorgenommene Wahlkreiseinteilung zu Kontroversen, die juristische Streitereien nach sich ziehen.[17]

…und beständiger Pioniergeist

Bikameralismus in den US-Bundesstaaten:
Institutionelle Machtteilung statt blindes Vertrauen in die Weisheit der Einzelnen
Die Gründe für den in den USA auch auf subnationaler Ebene dominierenden Bikameralismus sind sowohl in der geschichtlichen Entwicklung als auch in der staatsphilosophischen Tradition zu suchen. Bereits vor der Verabschiedung der Verfassung der Vereinigten Staaten dominierten in den Dreizehn Kolonien Zweikammersysteme, die dem British Parliament nachempfunden waren. Während das Oberhaus («The Council») die Interessen der Krone bzw. der Besitzenden sichern sollte, waren die einfachen Siedler im Unterhaus («The Assembly») repräsentiert. Nach dem Intermezzo der Konföderationsartikel («Articles of Confederation and Perpetual Union»; 1781–1789»), die für die Dreizehn Kolonien einen unikameralen Kongress vorsahen, setzte sich im Zuge der «Constitutional Convention» (1787) der für die US-Amerikanische Verfassung prägende «checks-and-balances»-Gedanke auch bei der Ausgestaltung der nationalen Legislative durch. Dieser Staatsphilosophie lag ein tiefes Misstrauen gegenüber dem ungebremsten Machtmissbrauch der Abgeordneten zugrunde: «In a single house there is no check but the inadequate one of the virtue and good sense of those who compose it»[20], wurde in den Verhandlungen über die US-Amerikanische Verfassung im Rahmen der «Constitutional Convention» geltend gemacht. Die Ansicht, dass die Macht innerhalb der Legislative institutionell – d.h. durch zwei unabhängige, sich gegenseitig kontrollierende Kammern – und nicht personengebunden – d.h. durch (blindes) Vertrauen in die Fähigkeit beziehungsweise Bereitschaft der einzelnen Abgeordneten, weitsichtige, nicht bloss eigennützige Entscheidungen zu treffen – sollte sich auch in den Bundesstaaten durchsetzen.[21]

Die Legislative von Wisconsin gleicht also in vielen Aspekten jenen anderer US-Gliedstaaten. Allerdings war der «Badger State» («Dachs-Staat»), der auch als «America’s Dairyland» («Amerikas Molkereiland») bekannt ist, in der Geschichte auch wiederholt ein staatspolitischer Vorreiter. Zwei Belange illustrieren den beständigen und im Staatsmotto «Forward» angelegten Pioniergeist Wisconsins.

So führte die Wisconsin State Assembly bereits im Jahre 1917 – als erstes Unterhaus weltweit! – ein elektrisches Abstimmungsgerät ein (auch: Wahlmaschine; «electric voting machine»). Es folgten Texas (1919) und Virginia (1923), womit eine Entwicklung ihren Lauf nahm, die erst 1996 (Wyoming) einen vorläufigen Abschluss finden sollte. 1939 musste das ursprüngliche System Wisconsins durch zwei Stimmtafeln ersetzt werden, ehe ab 1975 schliesslich eine computergestützte Lösung angewandt wurde. Das heutige Auszählungssystem wurde 1999 installiert; es bietet unter anderem in Echtzeit internetbasierten Zugriff auf das Stimmverhalten der Abgeordneten.[18]

Auch bei der Umsetzung des Frauenwahlrechts ging Wisconsin voran. Als erster Bundesstaat stimmte die Wisconsin State Legislature am 10. Juni 1919 dem «19th Amendment» der US-Amerikanischen Verfassung zu (so genannte Ratifizierung). Der besagte Zusatzartikel verbat es der Bundesregierung und den Bundesstaaten der Vereinigten Staaten explizit, US-Bürgerinnen und US-Bürgern das Wahlrecht aufgrund des biologischen Geschlechts («on account of sex») zu versagen. Obwohl die Opposition gegenüber dem Frauenwahlrecht gerade bei den Demokraten in den Südstaaten gross war, folgten in regelmässigen Abstand weitere Bundesstaaten dem wegweisenden Beispiel Wisconsins, so dass das für die Verfassungsänderung damals nötige Quorum von 36 ratifizierenden Bundesstaaten im August 1920 dank Tennessee erreicht wurde. So wurde die Präsidentschaftswahl von 1920 die erste Wahl, bei der Frauen in allen Gliedstaaten teilnahmeberechtigt waren.[19]

Und wer weiss, vielleicht haben diese Innovationen auch etwas mit dem Pioniergeist jener zu tun, welche in (S)Wis(s)consin die ersten schweizerischen Siedlungen in der Neuen Welt gegründet haben.

 

Dieser Gastbeitrag ist Teil der Serie «Parliamenthopping», in der Napoleon’s Nightmare Parlamente rund um die Welt porträtiert.

 


[*] Rahel Freiburghaus arbeitet seit Juni 2018 als Assistentin und Doktorandin am Lehrstuhl für Schweizer Politik von Prof. Adrian Vatter an der Universität Bern. In ihrem Dissertationsvorhaben befasst sie sich mit subnationaler Interessenvertretung in der Schweiz. Zuvor absolvierte sie ihr Masterstudium in Schweizer und vergleichender Politik und arbeitete von September 2014 bis Mai 2018 als Hilfsassistentin am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern.

[1] Seit dem 29. Mai 1848 ist Wisconsin als 30. Bundesstaat Teil der Union.

[2] Hense-Jensen, Wilhelm und Ernest Bruncken (1902). Wisconsin’s Deutsch-Amerikaner bis zum Schluss des neunzehnten Jahrhunderts (Bd. 1). Milwaukee, WI: Verlage der Deutschen Gesellschaft. S. 43.

[3] Hense-Jensen/Bruncken, S. 43.

[4] Luchsinger, John (1892). The Planting of the Swiss Colony at New Glarus, WI. Madison, WI: State Historical Society of Wisconsin. Volltext: https://archive.org/details/plantingofswissc00luch/page/n2.

[5] Bosshard, Walter (1933). «New Glarus: die Schweizer Mustersiedlung in den U.S.A». Zürcher Illustrierte 9(26): 820–821.

[6] Die Losung «America’s Little Switzerland» findet sich auf dem offiziellen Tourismusauftritt von New Glarus: https://www.swisstown.com.

[7] Es handelte sich um den im Kanton Glarus geborenen John Luchsinger (1839–1922), der 1872 in die «Wisconsin State Assembly» gewählt wurde (vgl. https://www.swisshistoricalvillage.org/new-glarus-history-timeline).

[8] Inklusive der 4.7m hohen Statue namens «Wisconsin» des US-amerikanischen Bildhauers Daniel Chester French (1850–1931), die auf der Kuppel thront.

[9] Wisconsin Constitution, Article V. Executive.

[10] Wisconsin Constitution, Article IV. Legislative.

[11] Auch die Supreme Courts der Bundesstaaten Arkansas, Georgia, Idaho, Kentucky, Michigan, Minnesota, Mississippi, Montana, Nevada, North Dakota, Ohio, Oregon und Washington werden in «nonpartisan elections» bestellt. Eine Übersichtstabelle findet sich unter: https://ballotpedia.org/State_supreme_courts. Für Details zur Judikative vgl. Wisconsin Constitution, Article VII. Judiciary.

[12] Wisconsin Constitution, Article XII. Amendments (Section 2) bzw. Wisconsin Constitution, Article XIII. Miscellaneous Provisions (Section 12). Für eine Übersichtstabelle über die direktdemokratischen Instrumente in den 50 Bundesstaaten vgl. https://ballotpedia.org/Forms_of_direct_democracy_in_the_American_states.

[13] Einzig Nebraska verfügt über ein unikamerales Parlament (vgl. Nebraska Constitution, Art. III. Legislative authority (Section 1)).

[14] Sämtliche Zahlen zu den Sitzzahlen und den Amtsperioden in den 50 Bundesstaaten wurden der Zusammenstellung der «National Conference of State Legislatures» (NCSL) entnommen: http://www.ncsl.org/research/about-state-legislatures/number-of-legislators-and-length-of-terms.aspx.

[15] Erläuterungen und eine Übersicht über die in den 50 Bundesstaaten bei «state-level elections» zur Anwendung kommenden Wahlsysteme finden sich unter https://ballotpedia.org/Electoral_system.

[16] Wisconsin Constitution, Article IV. Legislative (Section 3).

[17] Für eine aktuelle Zusammenstellung über die hängigen Fälle vgl. https://ballotpedia.org/Redistricting_in_Wisconsin.

[18] NCSL (n.a.). «Roll Call Voting Machines and Practices». http://www.ncsl.org/documents/legismgt/ILP/96Tab5Pt3.pdf.

[19] National Park Service (2019). «Wisconsin and the 19th Amendment». https://www.nps.gov/articles/wisconsin-women-s-history.htm.

[20] Zitiert nach: Barnett, James D. (1915). «The Bicameral System in State Legislation». American Political Science Review 9(3): 449–466 (S. 455).

[21] Barnett (a. a. O.), passim bzw. Moschos, Demitrios M. und David L. Katsky (1965). «Unicameralism and Bicameralism: History and Tradition». Boston University Law Review 45(1): 250–270.

Behördliche Interventionen zu Abstimmungen: Kein Maulkorb für die «föderalen Lautsprecher»

Die Behörden greifen zunehmend in Abstimmungskämpfe ein – und nutzen dabei rechtliche Schlupflöcher. Das ist demokratiepolitisch heikel, denn oft genug wird die Meinungsbildung der Stimmbürger damit eher verzerrt als erleichtert.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Die Westschweizer Finanzdirektoren haben die KMU für sich entdeckt. In den vergangenen Wochen haben die Vertreter der Kantone Genf, Waadt, Wallis, Freiburg und Jura verschiedenen Betrieben in der Romandie kollektive Besuche abgestattet. Dabei ging es nicht darum, mehr über die Kaffeeröstung oder die Herstellung von Elektronikkomponenten zu lernen, sondern vor allem um das Paket aus Steuerreform und AHV-Zuschuss, über das am 19. Mai abgestimmt wird. Wo immer sie auftraten, betonten die Regierungsvertreter die Bedeutung der Vorlage.

Dass sie dazu Pressekonferenzen abhalten müssen, liegt an zwei kürzlichen Urteilen des Bundesgerichts. Die Lausanner Richter haben im Nachgang der Volksabstimmungen über das Geldspielgesetz und die Vollgeld-Initiative gerügt, dass sich jeweils Fachdirektorenkonferenzen zu den Vorlagen in einer Medienmitteilung äusserten. Es liege grundsätzlich in der alleinigen Kompetenz der Kantonsregierungen als die Kantone repräsentierende Behörden, sich im Namen ihres betroffenen Kantons in einen eidgenössischen Abstimmungskampf einzuschalten. Nur wenn die Kantone durchgehend oder zumindest in ihrer Mehrheit von einer Vorlage stark betroffen seien, erscheine es zulässig, wenn sich die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) im Vorfeld einer bundesweiten Abstimmung öffentlich äussert und eine Abstimmungsempfehlung abgibt. Denn die KdK trete im Namen der Gesamtheit oder Mehrheit der Kantone auf.

Interventionen von «blossen» Fachdirektorenkonferenzen wie derjenigen der Finanzdirektoren demgegenüber, deren Meinungsbildung und Vertretung nach Aussen wenig transparent seien, müssen von solchen Interventionen ausgeschlossen bleiben.[1] «Ganz wie ihr wollt!», scheinen die Finanzdirektoren den Bundesrichtern nun sagen zu wollen, «dann packen wir unsere Aussagen eben von einer Pressemitteilung in eine Pressekonferenz um».

Zulässige Intervention der Kantone: Medienkonferenz der KdK. (Foto: @AHVSteuerJA)

 

Garantie der Abstimmungsfreiheit

Warum aber spielt das überhaupt eine Rolle? Dazu muss man sich Artikel 34 der Bundesverfassung in Erinnerung rufen, welcher die Abstimmungsfreiheit garantiert. Die Stimmbürger sollen bei Abstimmungen und Wahlen möglichst unverfälscht ihren Willen bilden und kundtun können. Behörden und ihre Informationstätigkeit im Vorfeld von Urnengängen spielen bei der Gewährleistung der Abstimmungsfreiheit eine bedeutende Rolle. Zum einen muss der Bundesrat bei eidgenössischen Abstimmungen sicherstellen, dass die Stimmbürger die nötigen Informationen erhalten, um einen informierten Entscheid zu treffen. Daher legt die Regierung Stimmunterlagen eine Broschüre mit Abstimmungserläuterungen bei, den Wahlzetteln eine Wahlanleitung.

Abgesehen von dieser minimalen Beratungsfunktion gingen die Rechtsprechung und -lehre bis in die 1990er Jahre von einem grundsätzlichen Interventionsverbot aus. Behördliches Tätigwerden im Abstimmungskampf wurde als prinzipielle Gefahr betrachtet, welche die Offenheit des Meinungsbildungsprozesses einseitig beeinträchtigen könnte. Behörden durften daher ihre privilegierte Stellung nicht dazu nutzen, den Abstimmungskampf zugunsten der eigenen Position zu beeinflussen. Man war sich einig, dass Behörden grundsätzlich nicht am Abstimmungskampf teilnehmen sollen. Nach dem damaligen Verständnis einer «innenpolitischen Neutralität» von Behörden sollten Staat und Gesellschaft streng getrennt sein.[2] Ausnahmsweise waren Interventionen erlaubt, wenn triftige Gründe vorlagen. So etwa, wenn ein privater Akteur irreführende Propaganda betreibt, sodass der Bundesrat (beziehungsweise die zuständige Behörde auf kantonaler oder kommunaler Ebene) die Falschaussage richtigstellen muss. Oder wenn plötzlich neue und wesentliche Tatsachen auftauchten, die für die Stimmberechtigten entscheidrelevant sein konnten. Ansonsten war die Regierung gehalten, sich zurückzuhalten und neutral zu agieren.[3]

Seit der Jahrtausendwende – nicht zuletzt nach den Abstimmungen zum EWR und zur Totalrevision der Bundesverfassung, bei denen die Bundesbehörden in noch nie dagewesener Intensität für ihre Vorlagen warben – hat hat eine sukzessive Abkehr vom Interventionsverbot stattgefunden. Nicht mehr das Ob, sondern das Wie wurden entscheidend. Behördliche Informationen im Abstimmungskampf werden nunmehr akzeptiert, wenn sie den Grundsätzen der Sachlichkeit, der Vollständigkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit entsprechen. Die Behörden müssen sich somit eines nüchternen Tons bedienen und auf Polemik und starke Übertreibungen verzichten. Wichtige Elemente einer Vorlage dürfen sie nicht unterdrücken. Versteckte Einflussnahme ist unzulässig, insbesondere die finanzielle Unterstützung der einen oder anderen Seite unzulässig. Die Intensität der Intervention darf schliesslich nicht unverhältnismässig sein; die Art und Weise soll sich daran orientieren, was die gesellschaftlichen und politischen Akteure in der Lage sind, aufzubringen.

Problematisch ist der Fall, wenn sich einzelne Mitglieder der Regierung in der Öffentlichkeit äussern. Mitunter versuchen Exekutivmitglieder hierdurch, ihre pointierten Aussagen nicht als Intervention einer Behörde, sondern als private Verlautbarung darzustellen – auch wenn der Zeitungsleser oder Fernsehzuschauer sie als Stellungnahme der Gesamtbehörde wahrnimmt. In der jüngeren Vergangenheit haben Bundesräte vermehrt von dieser zweifelhaften Möglichkeit Gebrauch gemacht. So betonte Alain Berset vor der Abstimmung über die Rentenreform 2020 bei jeder Gelegenheit die Bedeutung der Vorlage und rief die Bürger sogar noch auf Twitter dazu auf, abstimmen zu gehen.

Zweifelhafte demokratische Legitimität

Wieder nach einem unterschiedlichen Massstab zu beurteilen sind Stellungnahmen von Behörden zu Abstimmungen einer anderen Staatsebene. Der Bundesrat dürfte sich beispielsweise nicht zu Abstimmungen in einzelnen Kantonen oder Gemeinden äussern, ebensowenig wie die Kantonsregierung zu kommunalen Wahlen (es sei denn, die dortigen Behörden würden in eklatanter Weise gegen die Abstimmungsfreiheit verstossen, was aufsichtsrechtliche Massnahmen erforderte).

Nicht per se unzulässig und relativ häufig sind demgegenüber Interventionen von Behörden zu Abstimmungen eines übergeordneten Staatswesens. Vor allem Abstimmungsempfehlungen von Kantonsregierungen zu eidgenössischen Vorlagen haben sich in den letzten Jahren vermehrter Beliebtheit erfreut. Eine Erhebung für die 25 eidgenössischen Abstimmungsvorlagen im Zeitraum von November 2013 bis Februar 2016 zeigt, dass die Regierungen der Kantone Waadt und Freiburg je 8 Mal eine Parolen fassten, Schaffhausen 10 Mal und Aargau mit 13 Parolen gar bei mehr als der Hälfte aller Vorlagen. Die Innerschweizer Regierungen halten derweil nicht viel von solcherlei föderaler Einmischung: Luzern, Obwalden, Schwyz, Uri und Zug haben keine einzige Abstimmungsempfehlung publiziert.[4]

Trotz der in der Praxis eindrücklichen Anzahl Parolen war es den Kantonen bis vor kurzem eigentlich nur in Ausnahmefällen gestattet, vor eidgenössischen Abstimmungen Stellung zu beziehen. Schliesslich haben die Kantone mit dem Vernehmlassungsverfahren, den Instrumenten der Standesinitiative und des Kantonsreferendums sowie über Parlamentarier und eigene Lobbyisten im Bundeshaus bereits ausreichend Kanäle, über die sie sich bei Vorlagen auf Bundesebene einbringen können. Überdies stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimität, vertreten doch die Kantonsregierungen den gesamten Kanton, also auch jene Bürger, die eine andere Position haben (und die möglicherweise sogar in der Mehrheit sind).

Das Bundesgericht erachtete daher solche Interventionen eines Kantons lange nur dann als zulässig, wenn er am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hatte, das jenes der übrigen Kantone deutlich überstieg. Deshalb hielten die Richter etwa eine Intervention des Kantons Zürich im Vorfeld der Abstimmung über das revidierte Nachrichtendienstgesetz 2016 für zulässig, da sie Zürich als von der Thematik in besonderem Masse betroffen erachteten. Die Stellungnahme der Ostschweizer Justiz- und Polizeidirektorenkonferenz hingegen war laut Bundesgericht nicht zulässig, da die Ostschweizer Kantone nicht überdurchschnittlich von der Revision betroffen waren.[5]

Mit den zwei Eingangs erwähnten Urteilen (zum Geldspielgesetz und Vollgeld-Initiative) ist das Bundesgericht Ende 2018 indes von dieser Linie abgerückt, ja hat ob der kantonalen Parolen-Flut geradezu kapituliert: Zu gross wurde der Spagat zwischen Sein und Sollen, zwischen der verlangten «besonderen Betroffenheit» und der effektiven, zusehends extensiven Behördenpraxis. Nwu sind also die Kantone bereits dann zur Stellungnahme befugt, wenn eine Bundesvorlage die Kantonsebene in irgendeiner Form berührt, was doch regelmässig der Fall sein wird, sind die Kantone doch oftmals zumindest mit Vollzugsaufgaben betraut. Dabei haben die Kantone immerhin, wie der Bundesrat, bei ihren Äusserungen die erwähnten Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit einzuhalten.

Die Mär vom Maulkorb

Die Rechtsprechung des Bundesgerichts mag zuweilen widersprüchlich erscheinen. Eine Liberalisierung auf der einen Seite geht oftmals mit Einschränkungen auf der anderen Seite einher. Die differenzierte, sich wandelnde und konkretisierende und teilweise dennoch unklare Rechtslage erklärt auch, warum die Behördenvertreter immer wieder versuchen Wege zu finden, um die Einschränkungen bezüglich ihrer Stellungnahmen zu umgehen.

Klar wird aus dieser Übersicht indes, dass das Bundesgericht seine Rechtsprechung in den letzten 20 Jahren, und speziell in der jüngeren Vergangenheit liberalisiert hat. Die Klage von Kantonsvertretern, die Lausanner Richter würden ihnen einen «Maulkorb» umlegen, hat mit der Realität wenig zu tun. Das zeigt sich allein daran, dass die Aktivität der kantonalen Behörden in eidgenössischen Abstimmungskämpfen kürzlich deutlich zugenommen hat. Die Zahl der Interventionen ist seit der Jahrtausendwende deutlich angestiegen.[6] Der richterliche Maulkorb wäre also, wenn es ihn denn gäbe, extrem ineffizient.

Ob die Unmenge von behördlicher Abstimmungspropaganda der Abstimmungsfreiheit der Bürger dienlich ist, ist dabei sehr fraglich. Zumal von den 87 untersuchten regierungsrätlichen Abstimmungsempfehlungen 2013–2016 alle 87 Parolen den Abstimmungsempfehlungen der Bundesbehörden (Bundesversammlung und Bundesrat) entsprachen – die exekutiven Empfehlungen fungieren also weniger als Ausfluss kantonaler Diversität denn als plumpe «föderale Lautsprecher».

 


[1] BGE 145 I 1 (Geldspielgesetz) und Urteil 1C_216/2018 des Bundesgerichts vom 10. Dezember 2018, zur Publikation vorgesehen (Vollgeld-Initiative).

[2] Andrea Töndury (2011): Intervention oder Teilnahme? Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Kommunikation im Vorfeld von Volksabstimmungen, ZBl 2011, S. 341 ff., 342 f.; Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Rz. 2593.

[3] Das war früher mitunter auch ein Argument dafür, dass der Bundesrat für seine Stellungnahme im Abstimmungsbüchlein mehr Platz in Anspruch nahm, als er Initiativ- und Referendumskomitees zugestand. Inzwischen wurde diesbezüglich eine gewisse Balance hergestellt.

[4] Lorenz Langer (2017): Kantonale Interventionen bei eidgenössischen Abstimmungskämpfen, ZBl 2017, S. 183 ff.

[5] BGE 143 I 78 (Nachrichtendienstgesetz).

[6] Rahel Freiburghaus (2018): «Föderalismus im Abstimmungskampf?» Neue föderale Einflusskanäle am Beispiel kantonaler Interventionen bei eidgenössischen Volksabstimmungen, Masterarbeit an der Universität Bern.