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Minderheitsregierungen: In Deutschland verpönt, in Dänemark Alltag

Der deutschen Politik gehen die Optionen für eine Koalitionsregierung allmählich aus. Dennoch halten alle Parteien am Credo fest, dass eine Regierung auf jeden Fall über eine feste Mehrheit im Parlament verfügen muss. Warum eigentlich? Ein Blick nach Skandinavien ist aufschlussreich.

Die etablierte Politik in Deutschland steckt in einer Sackgasse und sucht fieberhaft nach einem Ausweg. Nach den Bundestagswahlen im September sind die Koalitionsverhandlungen zwischen CDU/CSU, FDP und den Grünen gescheitert. Einer Neuauflage der Grossen Koalition aus Union und SPD haben die Sozialdemokraten bereits kurz nach der Wahl eine Absage erteilt (wobei verschiedene Exponenten der Partei darauf drängen, auf diesen Entscheid zurückzukommen). Andere Koalitionsoptionen erreichen entweder keine Mehrheit im Bundestag (etwa SPD, Grüne und Linke) oder sind politisch unrealistisch. Der einzige Ausweg, so scheint es, sind Neuwahlen – wobei ungewiss ist, ob diese an den gegenwärtigen Stärkeverhältnissen so viel ändern würden, dass sich neue Optionen für eine Regierung ergeben.

Wobei: Eine Alternative gäbe es da noch: eine Minderheitsregierung. Diese Option scheinen deutsche Politiker aber zu fürchten wie der Teufel das Weihwasser. Bundeskanzlerin Angela Merkel hat bereits erklärt, dass sie lieber nochmals einen Wahlkampf absolvieren als eine Minderheitsregierung bilden würde. Auch die anderen Parteien zeigen wenig Interesse an einer Regierung ohne Parlamentsmehrheit. Als Begründung wird jeweils reflexartig auf die fehlende Stabilität einer solchen Regierung verwiesen. Zudem habe dieses Modell in Deutschland «keine Tradition». Auf Bundesebene gab es seit Gründung der Republik noch nie eine Minderheitsregierung, wenngleich sich in den Ländern einige Beispiele finden.

Lange Tradition

In anderen Ländern geht man mit dem Thema deutlich unverkrampfter um. In Deutschlands nördlichem Nachbar Dänemark etwa ist derzeit eine Minderheitsregierung am Ruder. Die liberale Partei Venstre von Ministerpräsident Lars Løkke Rasmussen bildet zusammen mit der Liberal Alliance und der Konservativen Volkspartei das Kabinett. Diese drei Parteien haben im Parlament allerdings keine Mehrheit und sind auf die Unterstützung anderer Parteien angewiesen.

Minderheitsregierungen sind in Europa keine Seltenheit, und die skandinavischen Länder scheinen sich geradezu darauf spezialisiert zu haben: In Norwegen und Schweden konnten sich gemäss der Datenbank ParlGov über die Hälfte aller Regierungen seit 1950 nicht auf eine Mehrheit im Parlament stützen. Dänemark ist aber der unangefochtene Europameister, wenn es um Minderheitsregierungen geht: 1971 (!) wurde das Land letztmals von einer Koalition regiert, die im Folketing auf mehr als die Hälfte der Sitze zählen konnte. Seither waren nur Minderheitsregierungen an der Macht.

Dass diese sich nicht durch besondere Stabilität auszeichnen, ist nicht von der Hand zu weisen. Im Schnitt wechselte die Regierung alle zwei Jahre.[1] Allerdings ist die angebliche «Stabilität» von Mehrheitsregierungen eine trügerische, da die Parteien, die diesen angehören, oft wenig gemeinsam haben und jede von ihnen die Regierung jederzeit scheitern lassen kann.

Der Vorteil von Minderheitsregierungen ist demgegenüber, dass sie nicht immer auf den gleichen Partner angewiesen sind, um Vorlagen durchs Parlament zu bringen. In Dänemark führt dies zu einem «flexiblen und pragmatischen Gesetzgebungsprozess», wie der Politikwissenschaftler Asbjørn Skjæveland von der Universität Aarhus sagt. Im Zentrum stehen sachliche Lösungen statt die Interessen der Regierung.

Dänemark weist damit eine gewisse Ähnlichkeit mit der Schweiz auf, wo der Parlamentsbetrieb ebenfalls von variablen Mehrheiten geprägt ist. Das erscheint auf den ersten Blick paradox, gibt es in der Schweiz ja gerade keine Minderheitsregierungen, sondern im Gegenteil eine übergrosse Koalition in Form einer Konkordanzregierung. Im Prinzip spielen die Parteien aber in beiden Ländern ähnliche Rollen: In der Schweiz suchen formelle Regierungsparteien regelmässig die Opposition zur Regierung, während in Dänemark formelle Oppositionsparteien regelmässig Allianzen mit der Regierung suchen. In beiden Ländern ist das Parlament tatsächlich ein Ort von Verhandlung und Lösungssuche und nicht einfach ein «Redeparlament», wo aufgrund der Sitzstärken von Regierung und Opposition meist schon von Anfang an klar ist, wie das Ergebnis aussieht. «Im Bundesparlament würde nicht mehr die Regierungslinie abgenickt», sagte Politikwissenschaftler Werner Patzelt jüngst im Interview mit der «SonntagsZeitung».

Koalitionsbildungen werden nicht einfacher

Offenbar ist die Sehnsucht nach «Stabilität» und «starken Regierungen» in Deutschland aber so gross, dass man die Möglichkeit einer Minderheitsregierung gar nicht erst ernsthaft in Betracht zieht. Lieber bildet man nochmals eine Grosse Koalition, auch wenn diese bei den letzten Wahlen deutlich abgestraft wurde.

Mittelfristig wird man um ein Umdenken wohl nicht herumkommen. Nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa hat die Zahl der in den Parlamenten vertretenen Parteien in der jüngeren Vergangenheit deutlich zugenommen. Das ist ein Ausdruck der Vielfalt der Gesellschaften, hat aber den Nachteil, dass es die Bildung von dauerhaften Mehrheiten erschwert, vor allem, wenn gewisse Parteien von Beginn weg als Koaltionspartner ausgeschlossen werden. Natürlich ist es irgendwie möglich, aus Parteien, die sich im Wahlkampf noch scharf voneinander abgrenzten, am Ende eine Regierung zu formen. Wie viel Stabilität dadurch aber wirklich gewonnen ist, steht auf einem anderen Blatt.

 


[1] Wobei diese Zahl ausser Acht lässt, dass einige Regierungswechsel lediglich Umstellungen waren, etwa vergangenes Jahr, als Ministerpräsident Rasmussen zwei Parteien in die Regierung aufnahm, aber Regierungschef blieb.

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Primus inter pares oder Leithammel?

In den meisten Kantonen ist der Regierungspräsident hauptsächlich ein repräsentatives Amt. Mancherorts wird das helvetische Konkordanzsystem indes mit Elementen einer Präsidialrepublik gespickt.

Sprechen Schweizer mit Ausländern über die hiesige Politik, kommen sie oft schon bei der ersten Frage ins Schwitzen: Den Namen des Regierungsoberhaupts können die wenigsten aus dem Stegreif nennen. Wozu auch? Im helvetischen Konkordanzsystem ist das Amt des Bundespräsidenten so unbedeutend, dass ein aktives Auswendiglernen kaum der Mühe wert wäre – zumal man den Namen alljährlich wieder neu lernen müsste.

Das spezielle Regierungssystem, das die Schweiz auf Bundesebene kennt, entspricht in weiten Teilen jenem in den Kantonen. In den Sitzungszimmern der Regierungsräte, Conseils d’État, Staatsräte, der Innerrhoder Standeskommission und des Tessiner Consiglio di Stato spielt es ebenfalls eine untergeordnete Rolle, wer an der Spitze steht. Das Regierungspräsidium ist in der Regel eine hauptsächlich repräsentative Funktion. Doch es gibt Ausnahmen.

Amtszeit

In neun Kantonen ist die Amtszeit des Regierungspräsidenten länger als ein Jahr.

Alte Tradition…

Abweichungen gibt es zunächst bei der Amtszeit: In 17 von 26 Kantonen beträgt die Amtszeit des Regierungsvorsitzenden analog zum Bundespräsidenten ein Jahr (siehe Karte). Sechs Kantone wechseln ihren Regierungschef alle zwei Jahre aus. Dabei fällt auf, dass alle sechs Landsgemeinde- oder ehemalige Landsgemeindekantone sind. Die längere Amtszeit ist ein Relikt aus der Zeit, als der Landammann eine Stellung irgendwo zwischen Landesvater und Autokrat innehatte, Heeresführer, oberster Richter und Vorsitzender des Parlaments (beziehungsweise einer Vorform davon) war.[1] In den beiden verbliebenen Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell Innerrhoden wird der Landammann nach wie vor an der Versammlung per Handaufheben gewählt. In Uri und Appenzell Ausserrhoden erfolgt die Wahl an der Urne, Zug und Schwyz haben diese Aufgabe ans Parlament delegiert. In der Regel gibt es keine Kampfwahlen und man folgt wie beim Bundesrat dem Anciennitätsprinzip, um zu bestimmen, wer an der Reihe ist.

Die einzige Ausnahme ist Appenzell Innerrhoden, der Kanton mit dem wohl seltsamsten Regierungssystem der Schweiz: Hier gibt es zwei Landammänner, den Regierenden und den Stillstehenden, die ihre Funktionen jedes Jahr tauschen. Dabei leiten beide ein eigenes Departement (der eine das Erziehungs-, der andere das Volkswirtschaftsdepartement) und haben keine zusätzlichen Kompetenzen gegenüber den anderen Regierungsmitgliedern, abgesehen davon, dass der Regierende Landammann jeweils die Landsgemeinde leitet.

Wahlkörper

In fünf Kantonen bestimmen die Stimmberechtigten den Vorsitzenden der Regierung. In den anderen kommt diese Aufgabe Parlament oder Regierung zu.

… oder vor kurzem eingeführt

Anders ist es in Basel-Stadt und Genf: Hier wird der Regierungspräsident beziehungsweise Président du Conseil d’État nicht nur für die ganze Legislatur (in Basel vier, in Genf fünf Jahre) gewählt, sondern er steht auch einem speziellen Präsidialdepartement vor. Basel-Stadt hat im Rahmen der Totalrevision der Kantonsverfassung 2005 das Modell übernommen, wie es viele Schweizer Städte kennen: Ein vom Volk gewählter Stadtpräsident mit eigenen Aufgaben, der als Aushängeschild der Stadt wirkt. Das Interesse an dem Amt war bislang aber nicht sonderlich gross. Im vergangenen Herbst ging die Grüne Elisabeth Ackermann als einzige ernstzunehmende Kandidatin in den zweiten Wahlgang, nachdem FDP-Regierungsrat Baschi Dürr seine Kandidatur zurückgezogen hatte.

In Genf ist das Präsidialsystem ebenfalls neu: Es wurde mit der Totalrevision der Verfassung 2013 eingeführt. Der Unterschied zu Basel-Stadt besteht darin, dass der Regierungsvorsteher nicht durch das Volk, sondern durch die Regierung selber bestimmt wird. Der seit 2013 amtierende François Longchamp (FDP) ist unter anderem für die Beziehungen zum Bund und zum internationalen Genf zuständig.

Ein ähnliches System wie Genf kennt der Kanton Waadt: Auch hier wird der Präsident aus der Mitte der Regierung bestimmt. Er steht allerdings keinem speziellen Departement vor. Nuria Gorrite (SP), die das Präsidium im Juni dieses Jahres von ihrem Parteikollegen Pierre-Yves Maillard übernommen hat, hat also wie die übrigen Regierungsräte ein ganz «normales» Departement (in ihren Fall das Infrastrukturdepartement). Aufgrund der Wahl durch den Conseil d’État repräsentieren die Regierungspräsidenten in Genf und der Waadt die Machtverhältnisse in ihrer jeweiligen Regierung (bürgerliche Mehrheit in Genf, linke Mehrheit in der Waadt).

Mit der Macht und dem Einfluss der Präsidenten Frankreichs oder den USA sind die Modelle in den Schweizer Kantonen natürlich nicht zu vergleichen. Über Dinge ausserhalb des eigenen Departements kann hierzulande kein Regierungsvorsteher allein entscheiden. Aber immerhin: Auch in der konsensgeprägten Schweiz sind nicht alle Regierungsmitglieder nur primus inter pares.

 

Download: Regierungspräsidien in den Kantonen – Übersicht über die verschiedenen Systeme (Excel-Tabelle)

 


[1] In Appenzell Innerrhoden war der regierende Landammann noch bis 1995 gleichzeitig Vorsteher der Regierung und des Parlaments.

Wir wählen und misstrauen euch

Die westlichen Demokratien stehen vor einem Paradox: Obwohl die Bürger die Demokratie schätzen, vertrauen sie den Institutionen, die sie wählen, immer weniger. Das hat damit zu tun, dass im Zuge der Globalisierung Anspruch und Wirklichkeit der nationalen Demokratie zunehmend auseinanderklaffen.

Donald Trump hat einen neuen Rekord aufgestellt. Innert acht Tagen nach seinem Amtsantritt ist der Anteil der Amerikaner, die mit seiner Amtsführung zufrieden sind, unter 50 Prozent gefallen. So schnell war das bei keinem seiner Vorgänger der Fall – Barack Obama hatte dafür noch zweieinhalb Jahre gebraucht. Trump kann sich damit trösten, dass er keineswegs der einzige unbeliebte Staatschef ist. In Frankreich sank der Anteil der Bürger, die mit Noch-Präsident François Hollande zufrieden sind, zeitweise auf 4 Prozent.

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Die Wähler bescheren Politikern wie François Hollande zwar Wahlsiege, vertrauen ihnen aber wenig. Bild: Parti socialiste (flickr)

Dass Politiker, sobald sie gewählt werden, an Zuspruch verlieren, ist normal. Wer Verantwortung trägt, bietet Angriffsfläche für Kritik. Die Wähler messen einen an den eigenen vollmundigen Wahlversprechen, von denen viele mit der Realität in Konflikt geraten.

Besorgniserregend ist hingegen, dass die Leute sich nicht nur von Politikern enttäuscht abwenden, sondern von den demokratischen Institutionen per se. 1975 gaben in einer Gallup-Umfrage 40 Prozent der Amerikaner an, dem Parlament sehr oder ziemlich stark zu vertrauen. Im Juni 2016 waren es nur noch 9 Prozent. Das Vertrauen in den Präsidenten sank im gleichen Zeitraum von 52 auf 36 Prozent.

In den europäischen Demokratien ist die Entwicklung ähnlich verlaufen. In praktisch allen Ländern stellen Umfragen ein sinkendes Vertrauen in Regierung und Parlament über die Zeit fest – in den etablierten Demokratien Westeuropas ebenso wie in den ehemals sozialistischen Ländern im Osten des Kontinents (wobei der Vertrauensverfall in den südeuropäischen Ländern in den letzten Jahren am stärksten war). Es gibt aber auch Ausnahmen: So blieb in der Schweiz das Vertrauen in Bundesrat und Parlament in den letzten Jahren auf hohem Niveau stabil oder stieg sogar noch.

Das sinkende Vertrauen widerspiegelt sich im über die Jahre ziemlich konstanten Rückgang der Beteiligung an nationalen Wahlen in allen Ländern.

Unbeliebte Politiker, umjubelte Polizisten

Die Enttäuschung über die die demokratischen Institutionen ist nicht gleichzusetzen mit einer grundsätzlichen Ablehnung der Demokratie. Tatsächlich wird die Demokratie nach wie vor fast überall auf der Welt unbestritten als ideale Regierungsform angesehen. Doch die Ansprüche, welche die Bürger an diese Regierungsform stellen, vermögen die Politiker offensichtlich immer weniger zu befriedigen.

Dabei ist es nicht so, dass die Leute generell das Vertrauen in staatliche Institutionen verlieren würden – im Gegenteil: Schaut man sich die Umfragen genauer an, stellt man fest, dass das Vertrauen in die Polizei, in die Armee und auch in die Justiz unverändert hoch sind – jedenfalls höher als in Legislative und Exekutive. Und während letztere in den letzten Jahrzehnten konstant an Zuspruch verloren haben, ist ein ähnlicher Trend bei Militär oder Polizei nicht festzustellen. Sie stiegen sogar eher in der Gunst der Bevölkerung. Es zeigt sich eine wachsende Kluft zwischen demokratisch gewählten und nicht demokratisch legitimierten Institutionen. Die Leute vertrauen jenen Institutionen weniger, die sie selber wählen (wenigstens indirekt) und kontrollieren können, dafür jenen mehr, auf deren Besetzung sie keinen Einfluss haben.

Kritische Bürger

Eine mögliche Erklärung für den Vertrauenszerfall ist, dass Politiker schlicht schlechtere Arbeit leisten. Es wäre allerdings ein ziemlicher Zufall, wenn die Politiker in sämtlichen Demokratien über die Zeit hinweg konstant immer unfähiger, korrupter und volksferner geworden wären.

Umgekehrt ist es auch möglich, dass die politischen Verantwortungsträger zwar nicht schlechtere Arbeit leisten, aber die Erwartungen ihrer Wähler gestiegen sind. Tatsächlich stellten die Politologen Michel Crozier, Samuel Huntington und Joji Watanuki bereits 1975 fest, dass die Ansprüche der Bürger an den Staat gestiegen und überdies vielfältiger geworden seien, so dass Regierungen immer mehr Mühe hätten, diese zu erfüllen.

Die US-amerikanische Professorin Pippa Norris sieht den Vertrauensrückgang daher nicht als etwas Negatives, sondern als Ausdruck einer anspruchsvollen und engagierten Bürgerschaft – von «critical citizens», die sich von ihren Regierungen nicht mehr mit schönen Reden und Versprechen einlullen lassen, sondern den Politikern auf die Finger schauen und sie an die Ansprüche ihrer Wähler erinnern.

Der Spielraum der Nationalstaaten wird kleiner

Dass sich Bürger von den Eliten emanzipiert haben, ist sicherlich richtig. Allerdings vermag dies nicht zu erklären, warum die angeblich engagierte und kritische Bürgerschaft sich immer seltener an Wahlen beteiligt. Ausserdem: Müssten kritische Bürger nicht auch kritischer gegenüber der Polizei oder der Justiz sein? Offenbar steckt mehr hinter dem Vertrauensverlust.

Vielleicht hängt er ja damit zusammen, dass die Erwartungen und die Realität der Demokratie zunehmend auseinanderdriften. Die in den letzten Jahrzehnten stattgefundene zunehmende weltweite Vernetzung – technisch, wirtschaftlich, sozial – hat auch vor der Politik nicht Halt gemacht. Ob Klimaschutz, Handel oder Migration: Immer mehr Herausforderungen betreffen nicht mehr einzelne Staaten, sondern viele oder alle. Gleichzeitig haben Massnahmen einzelner Länder immer mehr Auswirkungen auf andere Länder. Da scheint es nur logisch, dass immer mehr Fragen in inter- und supranationalen Organisationen beraten und entscheiden werden.

Bloss: Jeder Transfer von Entscheidungen hin zu diesen Organisationen hat zur Folge, dass der nationalen Demokratie Kompetenzen entzogen werden. Auf EU-Ebene entscheiden im Wesentlichen der EU-Rat – also die Vertreter nationaler Regierungen – und die EU-Kommission – Gremien, die demokratisch nur sehr schwach legitimiert sind. Derweil haben nationale Parlamente – die eigentlichen Kerninstitutionen der nationalstaatlichen Demokratie – an Einfluss verloren. Die Politik hat sich auf die internationale Ebene verschoben, doch die Demokratie ist ihr nicht gefolgt.

Wenn aber nationale demokratische Institutionen weniger Spielraum haben, wächst auch das Enttäuschungspotenzial für die Wähler. Warum den vollmundigen Wahlversprechen der Politiker noch glauben, wenn am Ende in Hinterzimmern in Brüssel entschieden wird, wie viel Geld nach Griechenland fliesst oder wie viele Flüchtlinge ins Land kommen?

«Der Adressat der Forderungen der Wähler sind nach wie vor die nationalstaatlichen Regierungen», sagt Dieter Fuchs, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Stuttgart. «Doch die Handlungsspielräume dieser Regierungen sind durch die Globalisierung und die Internationalisierung der Politik deutlich kleiner geworden.»

Fehlender Konsens

Hinzu kommt, dass die Politik in den meisten westlichen Demokratien in den letzten Jahrzehnten pluralistischer und polarisierter geworden ist. Immer mehr Parteien treten aufs politische Parkett – ein Ausdruck der wachsenden Vielfalt der Gesellschaft und der Unlust der Bürger, sich in einen von zwei oder drei monolithischen Blocken zwängen zu lassen, der ihre Interessen vertreten soll. Die Wähler entscheiden sich nicht mehr aufgrund ihres sozialen oder religiösen Hintergrunds für eine Partei. Stattdessen spielen Werthaltungen eine immer wichtigere Rolle – und zwischen diese lassen sich naturgemäss nur schwer Kompromisse finden. Für Regierungen ist es schwieriger geworden, Resultate zu liefern, die für alle unterschiedlichen Gruppen akzeptabel sind. Demgegenüber besteht bei der Armee, bei der Polizei oder bei Gerichten ein relativ klarer Konsens darüber, was man von ihnen erwartet.

Es scheint also gerade ihr politischer Charakter zu sein, der das Misstrauen gegenüber demokratischen Institutionen weckt. Es ist wohl kein Zufall, dass der oberste Gerichtshof in den USA den Vertrauenszerfall der Legislative und der Exekutive mitgemacht hat – wie in kaum einem anderen Land wird der Supreme Court als politisches Gremium wahrgenommen, in dem sich verschiedene Parteien um die Durchsetzung ihrer Interessen streiten. Dabei wäre die Erwartung an ein Gericht, dass es nach rechtsstaatlichen Grundsätzen urteilt und nicht nach politischen Überlegungen. Ähnlich lässt sich erklären, warum die Europäische Zentralbank (EZB) bei den Europäern weniger Vertrauen geniesst als die nationalen Notenbanken, als diese noch für die Geldpolitik zuständig waren: Die Entscheide des EZB-Rats haben weitreichende politische Auswirkungen, und er wird offenbar als politisches Gremium wahrgenommen.

Das Paradox, das wir jenen am wenigsten vertrauen, die wir wählen können ist also nur auf den ersten Blick ein Paradox: Parlament und Regierung geniessen nicht deshalb weniger Vertrauen, weil sie demokratisch legitimiert sind, sondern weil es politische Gremien sind, die das tun, was Politik im Grunde ausmacht: Sie tragen Konflikte widerstrebender Interessen um Macht und Einfluss aus.

Mehr Demokratie – aber wo?

Müssen wir uns deswegen Sorge um die Demokratie machen? Pessimisten warnen davor, dass sich die Leute mit der Abwendung von demokratischen Institutionen auch von der Demokratie als System abwenden. Darauf deuten die Daten aber wie gesagt nicht hin. Die grundsätzliche Unterstützung für die Demokratie ist in allen westlichen Gesellschaften im Grunde intakt. Auch der vielzitierte Aufstieg der «Populisten» in zahlreichen Ländern ändert daran nichts. Mehr noch: Die Nachfrage nach mehr demokratischer Mitsprache nimmt zu. Forderungen nach Volksabstimmungen als zusätzliches Instrument demokratischer Kontrolle werden ebenso erhoben wie solche nach mehr demokratischem Einfluss auf EU-Ebene.

Die entscheidende Frage ist eine andere: Wie gehen wir mit dem zunehmenden Widerspruch zwischen demokratischen Ansprüchen auf nationaler Ebene und der politischen Realität, die sich immer mehr auf internationaler Ebene abspielt, um? Während einige die Antwort in einem Zurückdrängen internationaler Institutionen und einer Stärkung der nationalstaatlichen Souveränität sehen, befürworten andere eine Demokratisierung der internationalen Politik, etwa eine Stärkung des Europäischen Parlaments gegenüber dem Rat und der Kommission oder gar EU-weite Volksabstimmungen. Beide Antworten gehen vom Prinzip der Demokratie aus, wonach jene mitreden können, die von einem Entscheid betroffen sind.

Zu bedenken gilt es aber, dass Entscheidungen, die in einzelnen Staaten gefällt werden, fast immer Auswirkungen auf andere Länder haben. Der Beschluss des US-amerikanischen Präsidenten, eine Ölpipeline zu bauen, betrifft das angrenzende Kanada ebenso wie den Rest der Weltbevölkerung, die mit den Folgen eines höheren Ölverbrauchs der Amerikaner auf den Welthandel und ihre Umwelt leben muss. «Die gegenseitigen Abhängigkeiten von Staaten lassen sich kaum aus der Welt schaffen, weil sie überwiegend von Technologie getrieben sind», sagt Michael Zürn, Politikwissenschaftler am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. «Will man diese Interdependenzen beseitigen, muss man den ganzen technologischen Fortschritt zurückdrängen.»

Solange die Wähler aber weiter die nationalen Regierungen als Hauptverantwortliche sehen – und die Politiker dieses Bild gerne wahren –, wird das Vertrauen in die demokratischen Institutionen so bald nicht zurückkehren.

«Alle Bewerber präsentieren sich als Anti-System-Kandidaten»

Morgen findet in Frankreich die erste Runde der Präsidentschaftswahlen statt. Entscheidend könnten aber die Parlamentswahlen werden, die im Juni stattfinden, sagt der Politikwissenschaftler Laurent Bernhard.

Laurent Bernhard, der Wahlkampf für die Präsidentschaftswahlen in Frankreich war spannend und ereignisreich wie kaum einer zuvor. Was sagt das über die französische Politik?

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Laurent Bernhard.

Laurent Bernhard:[*] Die Ausgangslage ist tatsächlich speziell. Normalerweise gibt es bei Präsidentschaftswahlen zwei, manchmal drei aussichtsreiche Kandidierende. Diesmal sind es vier mit realistischen Chancen, in den zweiten Wahlgang zu kommen. Ausserdem haben sich die Umfragewerte der meisten relevanten Kandidierenden im Verlauf der Kampagne stark verändert. Auch das ist untypisch.

Sie beschäftigen sich in Ihrer Forschung mit politischer Kommunikation. Wie bewerten Sie den Wahlkampf aus dieser Perspektive?

Es ist bezeichnend, dass sich alle Bewerber als Anti-System-Kandidaten präsentieren. Marine Le Pen sieht sich als Vertreterin des Volkes, das die korrupten politischen Eliten stürzt; Jean-Luc Mélenchon ist das linke Pendant dazu; der Sozialliberale Emmanuel Macron präsentiert sich als derjenige, der die verkrustete französische Politik aufbricht; selbst François Fillon, der Kandidat der Konservativen, hat sich als Reaktion auf den Skandal um die Anstellung seiner Frau als Kämpfer gegen den Richterstaat inszeniert, der sich einzig dem Volkswillen unterordnet. Viele Franzosen wünschen sich einen radikalen Wandel. Aber die Rezepte der Kandidaten für diesen Wandel sind grundverschieden.

Viele Beobachter sehen Frankreich als nächste Station einer «populistischen Welle» und reihen die Wahl in die Brexit-Abstimmung und die Wahl Donald Trumps in den USA ein.

Interessant ist, dass wir in Frankreich verschiedene Arten von Populismen beobachten können. In Nordeuropa haben vor allem Rechtspopulisten Erfolg bei Wahlen, in Südeuropa sind es eher Linkspopulisten. Frankreich liegt dazwischen, hier stossen sowohl Rechtspopulismus (Le Pen) als auch Linkspopulismus (Mélenchon) auf Zuspruch.

Zumal Le Pen selber eine linke Wirtschaftspolitik verfolgt.

Ja, sie hat in den letzten Jahren auch viele Wähler gewonnen, die früher links wählten, etwa in den ehemaligen Zentren der Schwerindustrie und des Bergbaus im Norden des Landes.

Aber sind die Bezeichnungen wirklich so klar? Verwenden nicht auch die anderen Kandidaten populistische Mittel?

Man muss unterscheiden zwischen der ideologischen und der kommunikativen Ebene. Der Populismus als Ideologie bezeichnet eine Auffassung von Demokratie, die den Volkswillen über alles stellt. Im Zentrum steht der Antagonismus zwischen einem homogenen Volk und einer korrupten Elite. Populisten präsentieren sich als Vertreter des Volkes – wobei die Definition des «Volkes» variiert: für Mélenchon ist es vor allem die Arbeiterklasse, während Le Pen das Volk kulturell auffasst und Frankreich gegen das Fremde verteidigen will. Auf der anderen Seite gibt es die kommunikative Ebene. Man kann populistisch kommunizieren, ohne ein populistisches Demokratieverständnis zu haben, wie das Fillon, der Sozialist Benoît Hamon und teilweise auch Macron tun. Das hat auch mit dem politischen System Frankreichs zu tun: Die Präsidentschaftswahlen sind stark personalisiert. Das passt gut zu einem populistischen Politikstil.

Die Kandidaten der beiden etablierten Parteien, die sich bislang an der Macht abwechselten, liegen in den Umfragen zurück. Ist das eine Absage ans politische Establishment?

Definitiv. Das Image der politischen Elite ist extrem schlecht. Das mag auch damit zusammenhängen, dass das politische Personal in Frankreich ausserordentlich abgehoben ist: Die Politiker gehen fast alle auf die gleichen Universitäten, machen ähnliche Karrieren und bewegen sich fast nur in Politiker-Kreisen. Die zahlreichen Skandale der letzten Jahre trugen ihr Übriges zum schlechten Ruf bei.

Falls weder Fillon noch Hamon gewinnt, werden die Parlamentswahlen in Frankreich das erste Mal richtig wichtig.

Die Chancen von Fillon und Hamon, in den zweiten Wahlgang zu kommen, sind nicht sehr gut. Das bedeutet auch, dass der neue Präsident mit einiger Wahrscheinlichkeit keine Mehrheit im Parlament haben wird.

Ja. Bisher war es so, dass die Partei des Präsidenten bei der Parlamentswahl, die wenige Wochen später stattfindet, relativ mühelos eine Mehrheit der Sitze errang. Dabei half auch das in Frankreich geltende Mehrheitswahlrecht. Diesmal könnte sich das ändern. Weder Le Pens Front National noch Macrons Bewegung «En Marche!» oder Mélenchons Allianz dürfte es gelingen, eine Mehrheit im Parlament zu erringen. Macron hat immerhin den Vorteil, dass er von moderaten Teilen der Konservativen und der Sozialisten Unterstützung erhalten und mit diesen wohl gut zusammenarbeiten könnte. Le Pen und Mélenchon hingegen werden als Präsidentin bzw. Präsident auf viel Widerstand im Parlament stossen und ihre Programme wohl nicht umsetzen können. Klar ist schon jetzt: Falls weder Fillon noch Hamon gewinnt, werden die Parlamentswahlen in Frankreich das erste Mal richtig wichtig.

Die Frage, die die Öffentlichkeit am meisten beschäftigt, ist: Kann Marine Le Pen Präsidentin werden?

Die Zeit ist wohl noch nicht reif. Marine Le Pen hat, seit sie 2011 die Führung des Front National übernommen hat, ihre Wählerbasis erfolgreich ausgebaut. Doch es fällt ihr schwer, über diese treue Wählerschaft hinaus Stimmen zu holen. Die anderen Parteien waren sich stets einig, dass man nicht mit dem Front National zusammenarbeitet und sich bei Bedarf gegen ihn verbündet. Dieser «republikanische Schulterschluss» war bisher bei wichtigen Wahlen immer stark genug, um die Kandidierenden des Front Natinoal zu schlagen. Ob diese Ausschlussstrategie auch in Zukunft funktionieren wird, ist eine andere Frage.

Veranstaltungshinweis: Am 3. Mai findet in Zürich eine Podiumsdiskussion mit Laurent Bernhard und weiteren Experten zu den französischen Wahlen statt. Mehr Informationen unter Veranstaltungen.


[*] Laurent Bernhard ist Politikwissenschaftler an der Universität Zürich. Der schweizerisch-französische Doppelbürger beschäftigt sich in seiner Forschung vor allem mit politischer Kommunikation, Strategien politischer Akteuren in Abstimmungskämpfen und Populismus. Er ist Autor des Blogs 50plus1.

Wolf Linder über Cleavages und Konkordanz

Im zweiten Napoleon’s Nightmare Roundtable vom 23. März 2017 spricht der emeritierte Professor Wolf Linder über gesellschafltiche Konflikte und Konkordanzdemokratie in der Schweiz.

Ihm zufolge spielen traditionelle Gegensätze etwa zwischen Stadt und Land weiterhin eine Rolle in der Schweizer Politik. Zugleich seien neue Konflikte entstanden, etwa jener zwischen Öffnung und Bewahrung, der sich in Fragen rund um die Globalisierung zeigt. Die Konkordanz vermöge indes Konflikte zu überbrücken. Allerdings hat sich laut Linder die politische Kultur zulasten von Kompromisslösungen gewandelt. Trotzdem sieht er die Konkordanz nicht gefährdet: Denn die direkte Demokratie zwinge die Parteien auf Regierungsebene quasi zur Zusammenarbeit.

Das Gespräch an der Universität Bern wurde per Livestream auf Facebook übertragen. Hier können Sie das Video nachsehen. Oder hier das Gespräch hier als MP3 downloaden.

Vertrauen ist gut, (direktdemokratische) Kontrolle ist besser

Der Zerfall des Vertrauens in die Politik und Institutionen wird als Hauptgrund für die Ablehnung der USR 3 angeführt. In den Umfragedaten ist allerdings kein Rückgang des Vertrauens in Bundesrat, Parlament und Wirtschaft festzustellen – im Gegenteil.

Publiziert auf «Tages-Anzeiger Online» am 15. Februar 2017.

Von einer «schallenden Ohrfeige» ist dieser Tage die Rede, von einem «Aufstand gegen die Eliten». Das deutliche Nein zur Unternehmenssteuerreform 3 (USR 3) ist in den Augen vieler Beobachter «Ausdruck einer Vertrauenskrise», eines «argen Vertrauensverlustes» in die politischen und wirtschaftlichen Institutionen. Auch Finanzminister Ueli Maurer erklärte die Klatsche am Sonntagabend damit, «dass das Vertrauen in die Wirtschaft in den letzten Jahren doch etwas abgenommen hat».

Betrachtet man Umfragedaten zum Institutionenvertrauen in der Schweiz, ist von der besagten Vertrauenskrise indes wenig zu sehen. Das Center für Security Studies der ETH befragt seit 1995 jedes Jahr die Bevölkerung dazu, welchen Institutionen sie wie viel Vertrauen entgegenbringt. Bei der letzten Umfrage 2016 genoss die Polizei das höchste Vertrauen: Auf einer Skala von 1 bis 10 erreichte sie einen Durchschnittswert von 7.9. Nicht weit dahinter folgen der Bundesrat (7.0) und die Wirtschaft (6.8). Das Parlament kommt immerhin auf 6.5 Punkte. Am wenigsten vertrauen die Schweizerinnen und Schweizer gemäss der Umfrage den politischen Parteien (5.3) und dem Autor dieser Zeilen, genauer: den Medien (5.1).

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An der Rangfolge hat sich seit 1995 wenig geändert. Auffallend ist aber, dass über alle Institutionen hinweg ein Anstieg des Vertrauens festzustellen ist. Selbst der Wirtschaft vertrauen die Schweizer heute mehr als vor 20 Jahren, obwohl dazwischen mit dem Swissair-Grounding, der Finanzkrise inklusive UBS-Rettung sowie der Debatte über exzessive Managerlöhne mehrere Ereignisse liegen, die dem Ruf der Unternehmen und ihrer Bosse nicht eben förderlich waren. Auch der Bundesrat hat in den letzten Jahren wieder an Unterstützung gewonnen, und das Parlament ist so beliebt wie nie seit Beginn der Messungen.

Gegenläufiger weltweiter Trend

Diesen Trend stützen internationale Umfragen, etwa die World Values Survey oder die European Social Survey. Erstere zeigt für die Schweiz zwischen 1996 und 2007 (der letzten publizierten Befragung) einen Anstieg des Vertrauens in praktisch alle Institutionen; einzig die Armee, die grossen Unternehmen und politischen Parteien blieben «nur» stabil.

Die generelle Zunahme des Vertrauens ist international eher untypisch: In den meisten westlichen Ländern ist das Vertrauen in die demokratischen Institutionen in den letzten Jahrzehnten zurückgegangen. In den USA gaben 1975 in einer Gallup-Umfrage 40 Prozent der Bürger an, dem Parlament sehr oder ziemlich stark zu vertrauen. Im Juni 2016 waren es nur noch 9 Prozent. Das Vertrauen in den Präsidenten sank im gleichen Zeitraum von 52 auf 36 Prozent. Für die EU-Länder stellt die Eurobarometer im Allgemeinen ein sinkendes Vertrauen in die nationalen Regierungen und Parlamente fest. (Interessanterweise ist bei den nichtdemokratischen staatlichen Institutionen wie Polizei, Armee, Justiz kein solcher Vertrauensrückgang zu beobachten.)

Vertrauen ja, blinder Gehorsam nein

Dass die Schweizer der Politik und der Wirtschaft im Allgemeinen ein hohes Vertrauen entgegenbringen, bedeutet allerdings nicht, dass sie alle Vorschläge, die von der «Elite» kommen, unhinterfragt abnicken. Früher mögen Vorlagen, die den Support der Wirtschaft, des Bundesrats und der bürgerlichen Parteien hatten, die Volksabstimmung problemlos passiert haben. Heute ist das anders. Ob Reform der Altersvorsorge, Abzockerinitiative, Zuwanderungsinitiative oder nun die USR 3: Das Stimmvolk votiert – gerade in wirtschaftspolitischen Fragen – immer wieder gegen die Empfehlung der Behörden und der Wirtschaftsverbände.

Offenbar differenzieren die Bürger also zwischen Vertrauen und Unterstützung: Sie attestieren der Regierung und dem Parlament zwar, dass diese ihre Arbeit im Allgemeinen gut machen, schrecken aber nicht davor zurück, ein Machtwort zu sprechen, wenn sie im konkreten Fall anderer Meinung sind. Ganz nach dem Motto: Vertrauen ist gut, (direktdemokratische) Kontrolle ist besser.

Napoleon’s Nightmare Roundtable mit Wolf Linder am 23. März 2017: «Gespaltene Schweiz – geeinte Schweiz? Gesellschaftliche Konflikte und die Zukunft der Konkordanz»

Am 23. März findet in Bern das zweite Napoleon’s Nightmare Roundtable statt. Gesprächsgast ist diesmal der bekannte Politologe Wolf Linder. Im Gespräch äussert er sich über die spaltenden und einigenden Kräfte in der schweizerischen Demokratie.

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Kulturkampf zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen, soziale Frage, Röstigraben – die Schweizer waren sich in der Geschichte des Bundesstaats selten wirklich einig. Also kein Grund zur Sorge, wenn Städter und Landbevölkerung, Romands und Deutschschweizer, Manager und Büezer bei Abstimmungen regelmässig unterschiedlicher Ansicht sind? Wenn der Graben zwischen «Volk» und «Eliten» auseinanderklafft? Wenn Bundesratsparteien vermehrt Oppositionspolitik betreiben und die Regierung unter Beschuss nehmen? Stellt dies nicht den Zusammenhalt des Landes in Frage?

wolflinderWolf Linder, emeritierter Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern, hat in seiner Forschung die politischen Gräben in der Schweiz untersucht. Wie haben sich diese in der jüngeren Vergangenheit gewandelt? Driftet die Schweiz auseinander? Oder schweisst es uns zusammen, wenn wir nicht immer einer Meinung sind? Und was bedeutet das für die Zukunft der Konkordanzdemokratie? Antworten auf diese und weitere Fragen gibt es am zweiten Napoleon’s Nightmare Roundtable am 23. März in Bern.

Das Gespräch wird moderiert von Lukas Leuzinger, Journalist und Chefredaktor von «Napoleon’s Nightmare».

Jetzt in die Agenda eintragen: Donnerstag, 23. März 2017, 19 Uhr, Universität Bern, Unitobler, Lerchenweg 36, Raum F 012.

Einladung zum Herunterladen und Verbreiten

Die Veranstaltung auf Facebook

Ein Hinweis zum Roundtable findet sich auch unter der Rubrik Veranstaltungen.

Bundesrätliche «Executive Non-Order» – der echte MEI-Verfassungsbruch

Auf den gestrigen 9. Februar hin hätte der Bundesrat eine vorübergehende Ausführungsverordnung zur Masseneinwanderungs-Initiative erlassen müssen. Dies hat er jedoch unterlassen. Was gegen Präsident Trump wohl Folgen hätte, kann im Schweizer Rechtsstaat nicht direkt angefochten werden.

«Ist die Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 121a drei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände noch nicht in Kraft getreten, so erlässt der Bundesrat auf diesen Zeitpunkt hin die Ausführungsbestimmungen vorübergehend auf dem Verordnungsweg.» (Übergangsbestimmung Art. 197 Ziff. 11 Abs. 2 BV)

«[A]uf diesen Zeitpunkt hin» – also genau auf den 9. Februar 2017 – hat der Bundesrat offensichtlich keine vorübergehende Verordnung erlassen. Zumindest findet keine solche, wer die heutige Rechtssammlung des Bundes durchkämmt und nach einer Verordnung des Bundesrats «gegen die Masseneinwanderung» Ausschau hält. Zwar ist die Teilrevision des Ausländergesetzes zur Umsetzung zur, zumindest vorübergehenden, Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) bekanntlich in der letzten Dezemberesseion von den eidgenössischen Räten verabschiedet worden. Jene Novelle ist jedoch bis heute gerade nicht in Kraft getreten. Die Übergangsbestimmung der MEI – heute integraler Bestandteil der Schweizer Bundesverfassung – spricht indes ganz klar von «nicht in Kraft getreten», und nicht etwa, wie diverse Medien suggerieren, von «noch nicht erlassen»/«verabschiedet» oder ähnlichem.

Das Umsetzungsgesetz wird aber wahrscheinlich erst auf den 1. Januar 2018 in Kraft treten, also fast ein Jahr verspätet. Denn bis am 7. April läuft noch die 100-tägige Referendumsfrist. Vielleicht aber auch gar nie, denn gegen das neue Ausländergesetz haben nicht weniger als vier verschiedene (wenngleich sehr kleine) Gruppierungen kürzlich das Referendum ergriffen. Just für solche legislatorischen Verzögerungen, die einer direkten Demokratie inhärent sind, hat die MEI vorgesorgt und der Regierung die eingangs zitierte vorübergehende Verordnungsgebungspflicht auferlegt. Solche verlangten übrigens vor der MEI auch schon andere Volksinitiativen, die Initiative «gegen die Abzockerei» beispielsweise sogar innert bloss einem, nicht erst nach drei Jahren (siehe zu solchen Übergangsregelungen Gefährliches Zeitspiel).

Der Bundesrat, und hier ist der tatsächliche Verfassungsbruch zu verorten, foutiert sich um einen klaren, verfassungsmässigen Verordnungsgebungsauftrag. Wenn wir davon ausgehen, dass er aus Gründen der Gewaltenteilung (die Gesetzgebung obliegt primär der Bundesversammlung) inhaltlich wohl auf die ohnehin laxe Umsetzungsvariante des Bundesparlaments einschwenken würde, so ergäben sich auch überhaupt keine völkerrechtlichen Probleme. Die vorübergehende Verordnung könnte er völlig autonom erlassen, ohne jegliche EU-Konsultationen. Solche wären, analog zum EU-kompatiblen Umsetzungsgesetz des Parlaments, gar nicht nötig.

Kein Anfechtungsmittel gegen bundesrätliche «Executive Non-Order»

Während auf der anderen Seite des Atlantiks die dortige Exekutive mit übereilten Dekreten um sich wirft, spielt hierzulande die Regierung quasi das gleiche Spiel aber mit umgekehrten Vorzeichen: Nicht einmal jene «Executive Orders» erlässt der Bundesrat, die ihm qua Bundesverfassung und damit legitimiert von der Mehrheit von Volk und Ständen auferlegt werden. Trotz dreijähriger Vorlaufzeit.

Während in den USA aber immerhin die Anzeichen bestehen, dass die dritte Gewalt die verfassungswidrigen Präsidialdekrete nicht unbesehen hinnehmen wird, sind die Checks and Balances in der Schweiz in diesem Falle ziemlich zahnlos. Denn gemäss unserer Bundesverfassung können Akte des Bundesrates grundsätzlich nicht direkt angefochten werden (Art. 189 Abs. 4 BV). Und damit wohl auch der Nicht-Erlass eines solchen Aktes nicht.

Wenn der Schweizer Aussenminister Didier Burkhalter also bereits öffentlich Kritik übt am kürzlichen US-Dekret über den Einreisestopp, so mag diese vielleicht inhaltlich opportun sein. Institutionell entbehrt sein Unmut aber nicht einer gewissen Ironie: Während die US-Regierung in den nächsten Jahren mutmasslich des Öfteren vom Supreme Court (oder bereits von einer unteren Instanz) zurückgepfiffen werden wird (der Einreisestopp wurde bereits nach wenigen Tagen aufgehoben), so kann Bundesrat Burkhalter zusammen mit einer Bundesratsmehrheit ohne jegliche Kontrolle Verordnungen erlassen. Oder sich um die Pflicht zur Verordnungsgebung drücken. Weder Bundesgericht noch Bundesparlament können ihn daran hindern.

Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, namhafter Kritiker des bundesrätlichen Vollmachtenregimes zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, bemerkte in einer Vorlesung einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen. Dass im Verfassungsexemplar im Bundesratszimmer die MEI-Übergangsbestimmung einem Lochfrass anheimgefallen ist, ist kaum anzunehmen. Im Gegenteil, die Verpflichtung zur Verordnungsgebung ist der Regierung sehr wohl bewusst, ja geradezu ein Dorn im Auge. Denn in der letzte Woche vorgelegten Vernehmlassungsvorlage für einen direkten Gegenentwurf zur «Rasa»-Volksinitiative will der Bundesrat diese ungeliebte Übergangsbestimmung gleich komplett aufheben lassen.

Keine gute Idee, Herr Erdoğan

Der türkische Präsident will sein Land in eine Präsidialrepublik verwandeln. Damit gefährdet er das Überleben der Demokratie.

Wenn man die aktuelle Entwicklung in der Türkei verfolgt, fällt es einem schwer zu glauben, dass der wichtigste Mann in diesem Land formell ein ziemlich unbedeutendes Amt bekleidet. Auf dem Papier hat Recep Tayyip Erdoğan, der Staatspräsident, viel weniger Einfluss als der Ministerpräsident (der Posten, den Erdoğan bis 2014 innehatte). Doch unter Erdoğan gilt das, was auf Papier steht, nicht viel, erst recht nicht in Zeiten wie diesen: Seit dem gescheiterten Putschversuch im vergangenen Juli und der Ausrufung des Notstandes kann Erdoğan per Dekret praktisch uneingeschränkt regieren. Sein «Regierungschef» Binali Yıldırım ist faktisch nicht viel mehr als der Pressesprecher des Präsidenten.

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Dominierende Figur: In einem Präsidialsystem könnte Erdoğan noch mehr Macht auf sich vereinigen. Bild: Adam Jones (flickr)

So gesehen ist die von Erdoğan angestrebte Verfassungsänderung, der das Parlament am Samstag zugestimmt hat, eigentlich nur die legale Festschreibung der Situation, wie sie in der Realität längst herrscht. (Die Reform muss noch in einem Referendum angenommen werden, das voraussichtlich Anfang April stattfinden wird.) Der Präsident will die parlamentarische Demokratie in der Türkei durch ein Präsidialsystem ersetzen, in dem das Staatsoberhaupt eine einzigartige Machtfülle erhalten würde. Was wären die Folgen dieses Systemwechsels?

Klare Verantwortlichkeit

Erdoğan verspricht sich vom Präsidialsystem mehr Stabilität und klarere Verantwortlichkeiten: Der gewählte Präsident hätte einen Auftrag des Volkes und er könnte sein Programm durchziehen, ohne auf allfällige Koalitionspartner oder das Parlament Rücksicht nehmen zu müssen. Die Regierungstätigkeit wäre quasi die unmittelbare Umsetzung des «Volkswillens» und nicht das Ergebnis mühsamer Verhandlungen unter den politischen Akteuren – so zumindest die Theorie. (Die Kehrseite davon ist, dass das System relativ unflexibel ist: Der Präsident ist für eine fixe Amtszeit gewählt und kann in aller Regel nicht vorher ersetzt werden, auch wenn er sich als unfähig herausstellt.)

Ein weiterer Vorteil des Präsidialsystems besteht darin, dass der Präsident vom Parlament unabhängig ist – aber auch umgekehrt. Im Idealfall kontrollieren sich Exekutive und Legislative gegenseitig. Ob dieses System der «Checks and Balances», wie man es aus den USA kennt, unter der neuen türkischen Verfassung funktionieren würde, ist allerdings fraglich, da das Machtgleichgewicht gegenüber dem amerikanischen Modell deutlich zugunsten des Präsidenten verschoben wäre (der Dekrete ohne Zustimmung der Legislative erlassen und das Parlament auflösen könnte, das seinerseits nur beschränkte Kontrollmöglichkeiten über die Regierung hätte).

Andererseits kann die Unabhängigkeit von Exekutive und Legislative auch ein Nachteil sein, nämlich dann, wenn die beiden von unterschiedlichen Parteien beziehungsweise Koalitionen beherrscht werden. In diesem Fall besteht die Gefahr, dass sie sich gegenseitig blockieren und die Politik damit praktisch lahmgelegt ist – Barack Obama kann ein Lied davon singen.

Verstärkte Polarisierung?

Die Gefahr des Immobilismus ist umso grösser, je mehr Parteien im Parlament vertreten sind, weil die Chance, dass eine Partei sowohl Exekutive als auch Legislative beherrscht, dann sinkt. Präsidentielle Demokratien funktionieren daher am besten in einem Zweiparteiensystem, wie es die USA kennen. Die Parteienlandschaft in der Türkei ist jedoch vielfältiger. Trotz eines absurd hohen Quorums von 10 Prozent, das für den Einzug ins Parlament nötig ist, sind derzeit vier Parteien in der Legislative vertreten. Es ist natürlich möglich, dass das Präsidialsystem dazu führt, dass sich die Türkei in Richtung eines Zweiparteiensystems bewegt. Dies würde aber die bereits sehr ausgeprägte Polarisierung der türkischen Politik noch verstärken.

Der grosse Vorteil des Präsidialsystems – das klare Mandat und die Verantwortlichkeit des Präsidenten – ist zugleich seine grösste Schwäche: Die Machtkonzentration macht aus den Wahlen einen Kampf um alles oder nichts: Der Sieger gewinnt alles, der Unterlegene verliert alles. Das ist der grösste Kontrast zum proportional-parlamentarischen System, das in Europa vorherrscht und von der Idee geprägt ist, dass alle bedeutenden Gruppen in einer Gesellschaft ihre faire Repräsentation in der Politik erhalten sollten (auch wenn dieses Prinzip in vielen Ländern zum Teil starken Einschränkungen unterworfen ist).

Die Idee des Präsidialsystems (beziehungsweise der Mehrheitsdemokratie im Allgemeinen) ist wie erwähnt eine sehr direkte Umsetzung des Wählerwillens in der Regierung. Umso erstaunlicher ist, dass Politiker in Mehrheitssystemen die Mehrheit nicht sonderlich gut vertreten. In einem Vergleich von 20 Ländern fand der Politologe G. Bingham Powell heraus, dass Regierungen in Mehrheitssystemen weiter weg vom Medianwähler politisieren als solche in proportionalen Systemen.[1]

Instabile Demokratie

Die entscheidende Frage ist letztlich aber natürlich, welches System in der Praxis bessere Resultate erzielt. Das ist nicht einfach zu messen, da es erstens verschiedene Resultate gibt, anhand denen man den Erfolg eines Landes beurteilen kann, und zweitens neben dem Regierungssystem eine ganze Reihe weiterer Faktoren eine Rolle spielen. Dennoch ist es aufschlussreich, dass gemäss einer Analyse von Arend Lijphart proportional-parlamentarische Systeme wirtschaftlich im Durschnitt besser abschneiden als präsidentielle (und auch majoritär-parlamentarische): Das Wirtschaftswachstum lag im untersuchten Zeitraum (1961-1988) höher, die Arbeitslosigkeit geringer. Langwierige Verhandlungen im Parlament statt Machtkonzentration scheinen dem Wohlstand eines Landes also nicht im Weg zu stehen, im Gegenteil.[2] Das sollte Erdoğan bedenken, dessen Land nach Jahren des wirtschaftlichen Booms im dritten Quartal 2016 einen Rückgang des Bruttoinlandprodukts verzeichnete und in eine Rezession zu schlittern droht.

Und noch ein Resultat der politikwissenschaftlichen Forschung sollte dem machthungrigen Staatsoberhaupt – gerade angesichts der jüngeren Vergangenheit – zu denken geben: Putschversuche kommen in präsidentiellen Systemen viel häufiger vor als in parlamentarischen, wie eine Untersuchung von Alfred Stepan und Cindy Skach ergeben hat.[3] Das ist nicht weiter erstaunlich: Wenn bei Wahlen der Sieger alles erhält, hat die unterlegene Seite einen grossen Anreiz, die Macht mit anderen Mitteln zu erlangen. Die gleiche Untersuchung ergab auch, dass parlamentarische Demokratien im Durchschnitt viel länger überleben und stabiler sind. Das Präsidialsystem fördert also nicht nur Blockaden und Polarisierung, sondern gefährdet das Überleben der Demokratie an sich.


[1] Powell interessierte sich vor allem für die Unterschiede zwischen majoritären und proportionalen Demokratien. Zu ersteren können auch parlamentarische Demokratien zählen (etwa Grossbritannien), das Präsidialsystem ist aber eine besonders ausgeprägte Form der majoritären Idee der Demokratie. Siehe G. Bingham Powell (2000): Elections as Instruments of Democracy. Majoritarian and Proportional Visions.

[2] Lijphart weist darauf hin, dass die Präsidialrepubliken, die wirtschaftlich am erfolgreichsten waren (namentlich die USA), jene mit der ausgeprägtesten Machtteilung zwischen Exekutive und Legislative waren. Siehe Arend Lijphart (1991): «Constitutional Choices for New Democracies», Journal of Democracy 2 (1).

[3] Alfred Stepan und Cindy Skach (1994): «Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective», in: Juan J. Linz und Arturo Valanzuela (Hrsg.): The Failure of Presidential Democracy.

Eine Wahl zwischen zwei bitteren Pillen

Donald Trump und Hillary Clinton sind derart unpopulär, dass viele US-Amerikaner lieber für den Papierkorb stimmen als für einen der beiden. Aufgrund des Wahlsystems müssen die zwei grossen Parteien dennoch nicht um ihre Dominanz fürchten.

Der 8. November naht, und das Rennen um das Präsidentschaftsamt in den USA geht in die heisse Phase. Eine Frage beherrscht das Land: Hillary Clinton oder Donald Trump?

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«Wählt mich!»: Der libertäre Kandidat Gary Johnson wohl dennoch chancenloser Präsidentschaftskandidat. (Foto: Gage Skidmore)

Die Antwort eines beträchtlichen Teils der Amerikaner lautet allerdings: «Am liebsten keiner von beiden.» Sowohl Clinton als auch Trump sind bei den Wählern rekordverdächtig unbeliebt. Nur etwas mehr als 40 Prozent von ihnen sind Clinton positiv gesinnt, bei Trump sind es sogar weniger als ein Drittel. Viele Demokraten und Republikaner geben dem offiziellen Kandidaten ihrer Partei wohl nur die Stimme, weil sie ihn als das kleinere Übel betrachten. Begeisterung löst keiner von beiden aus.

Daher erstaunt es auch kaum, dass abseits des Scheinwerferlichts, welches den giftigen Zweikampf Clinton vs. Trump erleuchtet, andere Kandidaten Aufwind verspüren. Allen voran Gary Johnson, der Kandidat der Libertarian Party. In Meinungsumfragen erhält er derzeit die Stimmen von fast 10 Prozent der Wähler, teilweise sogar noch mehr. Jill Stein von den Grünen kommt derzeit auf 3 bis 4 Prozent. Zum Vergleich: Bei den Präsidentschaftswahlen 2012 holte Johnson als Drittplatzierter weniger als ein Prozent der Stimmen.

Jill Stein bei «Occupy Wall Street» (Foto: Paul Stein)

Jill Stein (Green Party) bei «Occupy Wall Street» (Foto: Paul Stein)

Johnson dürfte viele Stimmen von enttäuschten Republikanern bekommen, denen Trump mit seiner protektionistischen Wirtschaftspolitik zu weit links steht. Stein setzt vor allem auf Anhänger von Bernie Sanders, die sich nicht dazu durchringen können, die Mainstream-Kandidatin Clinton zu unterstützen.

Zwar schneiden Kandidaten von kleineren Parteien und Unabhängige am Wahltag erfahrungsgemäss schlechter ab als in den Umfragen. Trotzdem ist die Unterstützung, die Johnson und Stein erhalten, erstaunlich angesichts der Tatsache, dass ihre Wähler faktisch für den Papierkorb stimmen: Beide Kandidaten sind, sofern nicht noch etwas völlig Unvorhergesehenes passiert, ohne jede Chance. Das First-Past-the-Post-Wahlsystem in den USA macht es extrem unattraktiv, nicht für eine der beiden grossen Parteien zu stimmen. Trotzdem gibt es in der Geschichte eine ganze Reihe von Kandidaten kleinerer Parteien oder Unabhängigen, die überraschend gut abschnitten. Etwa der Bürgerrechts-Gegner George Wallace, der sich von den Demokraten losgesagt hatte und 1968 immerhin fünf Staaten gewann. Oder der Unternehmer Ross Perot, der 1992 fast 20 Prozent der Stimmen (aber keinen Bundesstaat) gewann und mutmasslich Bill Clinton zum Sieg verhalf.

Dass Johnson oder Stein dieses Jahr ähnliches gelingen wird, ist nicht zu erwarten. Die Politikwissenschaftlerin Julia Azari machte in einer Podcast-Sendung dafür auch die gestiegene Polarisierung in der amerikanischen Politik verantwortlich. Faktisch stimmt ein Linker, der Jill Stein seine Stimme gibt, ja nicht einmal für den Papierkorb, sondern – schlimmer! – für Donald Trump, dessen Chancen, gewählt zu werden, mit jeder Stimme steigt, die seine Kontrahentin Clinton nicht erhält. Dass das nicht nur eine theoretische Möglichkeit ist, beweist der Fall von Perot. Oder auch jener der Wahlen im Jahr 2000, als Ralph Nader, der für die Grüne Partei antrat, möglicherweise Al Gore um den Sieg brachte. (In den USA spricht man daher auch vom «Nader effect».) Die Ablehnung von Trump beziehungsweise Clinton dürfte bei den meisten Sympathisanten anderer Kandidaten am Ende doch grösser sein als das Bedürfnis, ihre wahre Präferenz auszudrücken. Die Hoffnung, dass ein faireres Wahlsystem sie bald aus diesem Dilemma befreit, ist gering. Auch wenn der nächste US-Präsident von der Mehrheit seiner Bürger abgelehnt wird.