Monthly Archives: January 2015

Wenn sich Parlamentarier selbst zu Berufspolitikern machen

Die Schweiz hat nur noch dem Namen nach ein Milizparlament. Dafür sind nicht zuletzt die Volksvertreter selbst verantwortlich. Wir präsentieren drei Reformvorschläge.

«Das Wertvolle an der Milizarbeit ist ja nicht, dass
sie gratis geleistet wird, sondern dass die Miliz-
tätigen ein zweites Standbein im Leben haben.»
Andreas Ladner[1]

Avenir Suisse Bürgerstaat

Der neue Avenir Suisse-Band mit neun Beiträgen zum Milizsystem.

Der Milizpolitik gehen die Politiker aus. So liesse sich – etwas verkürzt – die Lageanalyse zusammenfassen, welche die Denkfabrik Avenir Suisse in einem neuen Buch zum Milizsystem macht. In den vergangenen Tagen drehte sich die Diskussion vor allem um die Gemeindeebene, was vielleicht auch damit zusammenhängt, dass Avenir Suisse den kontroversen (wenn auch nur bedingt neuen) Vorschlag eines «allgemeinen Bürgerdienstes» zur Debatte stellte.

Tatsächlich haben die Gemeinden zunehmend Mühe, ausreichend Personal für ihre Exekutiven zu finden. Kaum jemand will heute noch den Aufwand eines politischen Amtes auf sich nehmen.[2]

Anders sieht es auf Bundesebene aus. Hier können die Parlamentarier scheinbar nicht genug von der Politik bekommen und investieren mit Freude immer mehr ihrer Zeit darin, wie Sarah Bütikofer in ihrem Buchbeitrag aufzeigt.[3]

Inzwischen gibt es demnach im Bundeshaus kaum noch wirkliche Milizpolitiker[4]. Besonders deutlich ist der Trend im Ständerat: Dort machten die Berufspolitiker in den 1970er Jahren noch knapp einen Viertel der Mitglieder aus, heute stellen sie die Mehrheit. Als Hauptgrund dafür kann der steigende Arbeitsaufwand infolge der wachsenden Zahl von Geschäften, aber auch deren zunehmenden Komplexität sowie die höhere internationale Regeldichte identifiziert werden.

Nun kann man sich darüber streiten, ob diese Entwicklung so schlimm ist. Man kann argumentieren, dass Parlamentarier, die mehr Zeit mit Politik verbringen, auch bessere politische Entscheide treffen. Tatsächlich scheint man sich etwa in Deutschland eher Sorgen zu machen, dass Politiker zu wenig ihrer produktiven Zeit in ihr Amt investierten.

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Die Anzahl Vorstösse hat sich in den letzten 20 Jahren verdoppelt. Dabei erfreuen sich Motionen, vor allem aber Interpellation und die Fragestunde erhöhter Beliebtheit. Dazu wird etwa all 300 Vorstösse eine Volksinitiative ins Parlament getragen.[5]

 

Zusehends homogenere Zusammensetzung des Parlaments

Die Schweiz hat mit ihren «Laienparlamentariern» indes nicht die schlechtesten Erfahrungen gemacht.[6] Es scheint durchaus seine Vorteile zu haben, wenn Politiker noch ein zweites Standbein haben und auch die Welt ausserhalb der Wandelhalle kennen – nur schon um sich der Wirkung der von ihnen beschlossenen Gesetze bewusst zu werden. Wer jedoch sein gesamtes Einkommen aus der Politik bestreitet, wird von seinem Amt abhängig. Es liegt auf der Hand, dass man dadurch eher geneigt ist, allein zur Rechtfertigung seines Amtes Vorstösse einzureichen und den Parlamentsbetrieb auf Trab zu halten. Schliesslich ist es auch ein Teil des Schweizer Staatsverständnisses, dass Politiker aus der Mitte des Volkes stammen und quasi jeder Bürger Parlamentarier werden kann.

Gerade aus dieser Perspektive muss ein zweiter Trend fast noch mehr zu denken geben: Unser Parlament wird in seiner Zusammensetzung immer homogener. Aufgrund der steigenden Belastung dominieren in den Ratskammern Berufsgruppen, die ihre Zeit relativ frei einteilen können: Unternehmer, Anwälte und Berater (und natürlich Berufspolitiker). Demgegenüber sind Angestellte (insbesondere Führungskräfte) im Gegensatz zu früher kaum noch im Ratssaal anzutreffen. Immer mehr Bundesparlamentarier steigen nach dem Studium mehr oder weniger direkt in die Politik ein, praktisch ohne Erfahrung in der Arbeitswelt.[7]

Somit gehen die Vorteile des Milizsystems allmählich verloren und es stellt sich in der Tat die Frage, wie zeitgemäss dieses Modell noch ist. Bevor wir es jedoch leichtfertig über Bord werfen, sollte vielleicht zunächst versucht werden, es durch innere Reformen zu neuem Leben zu erwecken.

Unser Blog präsentiert deshalb drei Denkanstösse:

1. Professionalisierung des Umfelds: Damit Parlamentarier Zeit für andere berufliche Tätigkeiten einsetzen können, sind sie darauf angewiesen, dass sie ihre politischen Verpflichtungen einigermassen effizient erledigen können. Daher sollten (persönliche oder wissenschaftliche) Mitarbeiter sie so weit wie möglich entlasten, sodass sich die Volksvertreter auf ihre wesentlichen Aufgaben konzentrieren können. Die Parlamentarier erhalten schliesslich seit einem guten Jahrzehnt eigens Geld für persönliche Mitarbeiter.[8]

Allerdings machen davon nicht alle Gebrauch: Einige stecken den Batzen lieber in die eigene Tasche und übernehmen selbst einfachere Büroarbeiten wie die Bearbeitung des täglich anfallenden Stapels Post, den Ausdruck von Dokumentationen oder die Terminverwaltung selbst. Auch zeitaufwändige Rechercheaufträge oder das Verfassen von Voten liessen sich gut an Mitarbeiter delegieren.[9]

2. Finanzielle Interessenbindungen offenlegen: Bütikofer weist darauf hin, dass der Aufwand für das Parlamentsmandat heute so gross ist, dass faktisch nur noch Bürger vom passiven Wahlrecht Gebrauch machen können, die über ausreichend zeitliche und finanzielle Ressourcen verfügen. Dies erhöhe die Offenheit «für Mandate und Aufträge im Namen von Interessenorganisationen und Grossfirmen».[10] Sollte dieser Zusammenhang tatsächlich vorhanden sein, wäre dies ein Worst-case-Szenario: Aufgrund der Beanspruchung können Parlamentarier kaum oder nicht mehr einem «normalen» Beruf nachgehen, nehmen zum Ausgleich aber Mandate von Organisationen oder Unternehmen an, die gut bezahlen und wenig verlangen (nämlich im Wesentlichen, dass ihre Interessen vertreten werden).

Diese Entwicklung lässt sich zwar nicht stoppen. Die Parlamentarier würden aber zumindest etwas diszipliniert, wenn sie gezwungen wären, ihre finanziellen Interessenbindungen offenzulegen, also ihre Einkünfte, die sie aus Anstellungen, Mandate usw. beziehen.[11] Es wäre ein Anreiz, das eigene Brot wieder vermehrt auf dem angestammten Beruf zu verdienen.

3. Weniger Vorstösse: Schliesslich sind nicht zuletzt auch die Parlamentarier selbst gefordert. Denn sie sind nicht unwesentlich mitverantwortlich für die Arbeitsbelastung, mit der sie kämpfen. Sie, die gerne über die angebliche «Initiativenflut» klagen[12], produzieren selbst eine eigentliche «Vorstossflut», die alles, was an Volksbegehren in der Pipeline steckt, in den Schatten stellt (siehe Abbildung oben).

Die Zahl der eingereichten Vorstösse hat sich in den letzten zwanzig Jahren verdoppelt. Auch der Umfang der Gesetzessammlung und die Kadenz von Revisionen nimmt unaufhaltsam zu.[13] Natürlich, die Welt ist komplexer geworden; es gibt mehr Dinge, die reguliert werden können. Dennoch stünde dem Parlament etwas mehr gesetzgeberische Zurückhaltung gut an. Nur schon aus Rücksicht auf die eigene Arbeitslast.

 


[1] Andreas Ladner (2015): Die Abhängigkeit der Gemeinden von der Milizpolitik, S. 123, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[2] Vgl. Oliver Dlabac, Andreas Rohner, Thomas Zenger, Daniel Kübler (2014): Die Milizorganisation der Gemeindeexekutiven im Kanton Aargau – Rekrutierungsprobleme und Reformvorschläge, Studienberichte des Zentrums für Demokratie Aarau, Nr. 4, Oktober 2014; Oliver Dlabac (2015): Wie man das Milizsystem verändern muss, damit es überlebt, NZZ am Sonntag 25.01.2015; Adrian Vatter (2014): Das politische System der Schweiz, Baden-Baden 2014, S. 143 ff.

[3] Sarah Bütikofer (2015): Fiktion Milizparlament, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[4] Nach Bütikofer (2015), S. 87 f. sind Milizparlamentarier definiert als Parlamentarier, die höchstens einen Drittel ihrer Arbeitszeit für ihr Amt aufwenden. Vollzeit- oder Berufspolitiker wenden demgegenüber mehr als zwei Drittel dafür auf. (Dazwischen liegen die Teilzeitpolitiker, die zwischen einem und zwei Drittel ihrer Arbeitszeit verwenden.)

[5] Zahlen aus Parlamentsdienste (2012): Gesamtanzahl eingereichter parlamentarischer Vorstösse NR/SR, 14.05.2012; Geschäftsdatenbank Curia Vista (für 2014) sowie (für Volksinitiativen) Bundesblatt der entsprechenden Jahrgänge. Vgl. Bütikofer (2015), S. 86.

[6] Hans Geser (2015): Rückenwind für Amateure, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[7] Bütikofer (2015), S. 90 ff.

[8] «Die Ratsmitglieder erhalten eine Jahresentschädigung von 33’000 Franken als Beitrag zur Deckung der Personal- und Sachausgaben, die der Erfüllung ihres parlamentarischen Mandates dienen.» (Art. 3a Parlamentsressourcengesetz); Bütikofer (2015), S. 95; gleiche Forderung bei Vatter (2014), S. 269 f.

[9] Vgl. Carola Pavia/Oliver Heer (2014): Art. 9, Rz. 19, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014. Um derlei Zweckentfremdung entgegenzuwirken, sah der Nationalrat beim Erlass des oben (Fn. 8) erwähnten Parlamentsressourcengesetzes (PRG) vor, die persönlichen Mitarbeiter direkt durch die Parlamentsdienste zu entschädigen. Der Ständerät jedoch widersetzte sich diesem Ansinnen, wodurch die aktuelle Regelung (Art. 3a PRG) entstand (Pavia/Heer (2014), Rz. 13).

[10] Bütikofer (2015), S. 99. Vgl. ebenso Ruth Lüthi (2014): Die Stellung der Bundesversammlung im politischen System der Schweiz, Rz. 51, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014.

[11] Siehe die bisherigen (allesamt erfolglosen) Vorstösse in diese Richtung:

  • Parlamentarische Initiative Jeanprêtre (89.220), Einkommen der Parlamentarier;
  • Motion Zisyadis (95.3113), Offenlegung von Einkommen und Vermögen der Parlamentsmitglieder;
  • Postulat Rennwald (01.3124), Interessenbindungen, Löhne und Vermögen der Parlamentarier. Transparenz;
  • Interpellation Bühlmann (01.3272), Interessenbindungen. Transparenz und Kontrolle der Offenlegung;
  • Postulat Mörgeli (03.3406), Ämterkumulierung. Offenlegung der Bezüge;
  • Parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission NR (05.469), Offenlegung der Interessenbindungen. Revision des Parlamentsgesetzes;
  • Motion Bühlmann (05.3212), Transparentes Parlament;
  • Parlamentarische Initiative Schelbert (06.462), Offenlegung der finanziellen Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Sommaruga (06.480), Geschenke und andere unentgeltliche Leistungen an Parlamentarierinnen und Parlamentarier;
  • Parlamentarische Initiative Freysinger (07.467), Finanzielle Auswirkung von Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Rielle (10.419), Für mehr Transparenz bei Einkünften, Entschädigungen und anderen Vorteilen von Mitgliedern der eidgenössischen Räte;
  • Postulat Widmer (10.3268), Vertrauen durch Transparenz;
  • Parlamentarische Initiative Tschümperlin (11.463), Offenlegungspflicht für Ratsmitglieder;
  • Parlamentarische Initiative Moret (12.423), Interessenbindungen. Unterscheidung zwischen bezahlten und ehrenamtlichen Tätigkeiten;
  • Petition der Jugendsession 2012 (12.2073), Transparenz bei der Finanzierung der politischen Parteien und bei den Einkünften der Parlamentarier;
  • ebenso die Eidgenössische Volksinitiative «Für die Offenlegung der Politiker-Einkünfte (Transparenz-Initiative)» (BBl 2011 4521).

[12] Vgl. zur dieser Debatte Claudio Kuster/Lukas Leuzinger (2013): Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster (2013): Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies. (2014): Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[13] Vgl. zur Qualität der Gesetzgebung die Beiträge in: Alain Griffel (Hrsg.) (2014): Vom Wert einer guten Gesetzgebung, Zürich 2014; weniger kritisch hierzu Vatter (2014), S. 285 f.

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Experten hinter verschlossener Kommissionstür

Die Kommissionen des Bundesparlaments laden öferts Experten zu Anhörungsrunden ein. So wie dieser Tage ein knappes Dutzend Professoren zum emotionalen Thema Volksrechte. Leider werden solche Hearings kaum öffentlich durchgeführt.

Die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – auch die Anhörungen von Experten.

Nicht nur die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – leider auch die Anhörungen von Experten.

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) trifft sich dieser Tage zu einer mehrtägigen Sitzung. Nichts Aussergewöhnliches so weit, die hängige Asylgesetzrevision wird artikelweise durchberaten und ein Strauss von neuen kantonalen Verfassungsbestimmungen steht an, die zu gewährleisten sind. Viel mehr ist dazu nicht bekannt, denn die «Beratungen der Kommissionen sind vertraulich; insbesondere wird nicht bekannt gegeben, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben».

Auf der Traktandenliste fungiert jedoch noch ein weiterer, unscheinbarer Diskussionsgegenstand «Eigene Geschäfte». So nebensächlich und sec wie die «Varia» an der Versammlung des lokalen Turnvereins dürfte dieses Traktandum indes kaum über die Bühne gehen. Denn mutmasslich verbirgt sich dahinter, was SPK-S-Präsidentin Verena Diener in der letzten Herbstsession ankündigte: «Ihre Staatspolitische Kommission wird zur Prüfung dieser Fragen Anhörungen mit Rechtsexperten vornehmen.»

«Democrazia Vivainta 2.0»?

«Diese Fragen»? Offensichtlich will die SPK-S eine Art Neuauflage der Denkgruppe «Democrazia Vivainta» ins Leben rufen, einer Expertenrunde also, die über die «Volksrechte de lege ferenda» (zu Deutsch: Einschränkungen des Initiativrechts) sinnieren und konkrete Lösungsvorschläge skizzieren soll. Denn die Volksbegehren hätten in letzter Zeit eine «bedenkliche Entwicklung» eingeschlagen. Prinzipien wie die Verhältnismässigkeit, die Rückwirkung, die Diskriminierung, aber auch Formalien wie die «Einheit der Materie», ja gar die «harmonisierende Auslegung verschiedener Verfassungsbestimmungen» würden zusehends verletzt. Die SPK-S wolle daher nun «Lösungen finden». – Werden womöglich einigen Politikern nicht einfach zu viele, beziehungsweise die falschen Volksinitiativen angenommen?[1]

An einer Anhörung von Polit- und Rechtsexperten ist grundsätzlich nichts auszusetzen, zumal wenn Kapazitäten wie die Professoren Wolf Linder, Andreas Kley und Andreas Glaser oder die (alt) Bundesrichter Martin Schubarth (SP) und Hansjörg Seiler (SVP) am selben Tisch sitzen.[2] Höchst bedauerlich ist jedoch, dass diese «Geheimrunde» hinter verschlossenen Türen stattfinden muss. Dabei ginge es auch anders. Denn der Eingangs zitierte Parlamentsgesetz-Artikel schliesst mit einer Ausnahmeregelung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips:

«Die Kommissionen können beschliessen, Anhörungen öffentlich durchzuführen.»

Das Ansinnen, immerhin derlei Expertenrunden breiteren Kreisen zugänglich zu machen, fusst auf Überlegungen der Studienkommission «Zukunft des Parlaments» von 1978. Denn «die objektiven Entscheidungsgrundlagen für den Willensbildungsprozess in einer Kommission, wie Hearings und Besichtigungen», sollten «ausnahmsweise öffentlich erklärt werden können». Zwar könne man auch bei Anhörungen die üblichen Argumente anbringen, die für die Vertraulichkeit der Kommissionssitzungen gälten, doch «fallen diese weniger ins Gewicht, da solche Veranstaltungen lediglich der Beschaffung von Entscheidungsgrundlagen dienen.»[3]

Kaum «Tage der offenen Kommissionstür»

Öffentliche Hearings wurden jedoch erst 1991 ermöglicht. Denn diese drängten «sich vor allem dann auf, wenn ständige Kommissionen die Gesetzgebungsvorarbeiten vermehrt in eigener Regie betreiben und das Vorverfahren der Gesetzgebung nicht dem Bundesrat überlassen.» Die Öffentlichkeit der Anhörungen wurde also als gewisser Ersatz fürs Vernehmlassungsverfahren betrachtet, das gerade dann kürzer oder gar ganz dahinfällt, wenn die Parlamentskommissionen (Stichwort: Parlamentarische Initiative) selbst aktiv werden, was ab jener Zeit vermehrt der Fall war.[4]

Die Kommissionstüren wurden seither aber nur selten der Öffentlichkeit geöffnet. Die paar wenigen öffentlichen Anhörungen fanden vornehmlich in den 1990er Jahren statt, die letzte vor 12 Jahren:[5]

  • Beschaffung der F/A-18-Flugzeuge (1992)
  • Debatte um Genschutz-Initiative (1995)
  • Fragen rund um «Rinderwahnsinn»/BSE (1996)
  • Einsatz der Armee zum Schutz der Grenze (1998)
  • Totalrevision des Radio- und Fernsehgesetzes (2003)

 

An diesen Anhörungen durfte indes auch nicht etwa jedermann ins Kommissionszimmer reinspazieren. Es galt die «Medienöffentlichkeit», der Kreis der Eingeladenen beschränkte sich bei der letzten öffentlichen Anhörung auf «die im Bundeshaus akkreditierten Journalisten». Immerhin zeigt die Liste jedoch, dass gerade dann öffentliche Hearings angeordnet wurden, als in Medien und Öffentlichkeit breit und emotional diskutierte Fragen und Probleme angestanden sind. So wie etwa heute die Weiterentwicklung der direkten Demokratie.[6]

Dass heute daher die Staatspolitische Kommission in der Causa Volksrechte im stillen Kämmerlein operiert, statt sich zu öffnen, wird wohl etwaige Reformvorhaben – selbst gerechtfertigte – unter einem schlechten Stern erscheinen lassen. Die vorgebrachten «Lösungen» werden wohl stets als «hinter verschlossenen Türen ersonnen» und «am Volk vorbei» apostrophiert.

Denn letztlich kommt die Politik ohnehin nicht am Souverän vorbei: Ohne Verfassungsänderung läge kaum mehr als eine kosmetische Korrektur drin. Anpassungen und insbesondere Einschränkungen der politischen Rechte der Bürger müssen von ebendiesen stets gutgeheissen werden.[7]

 


[1] Vgl. zur Debatte über die Volksinitiativen Claudio Kuster/Lukas Leuzinger, Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster, Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies., Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[2] Vgl. Dominik Feusi, Geheimsitzung zur Einschränkung der Volksrechte, Basler Zeitung 21.01.2014; Petar Marjanovic, 7 Rechtsexperten, die morgen an unseren Volksrechten rumschrauben wollen, Watson 22.01.2014.

[3] Schlussbericht der Studienkommission der eidgenössischen Räte «Zukunft des Parlaments» vom 29. Juni 1978, BBl 1978 II 996, Ziff. 387.

[4] Bericht der Kommission des Nationalrates zur Parlamentarischen Initiative Parlamentsreform vom 16. Mai 1991, BBl 1991 III 617, 724.

[5] Cornelia Theler in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.), Kommentar zum ParlG, Basel 2014, Art. 47, N 20.

[6] Vgl. Christoph Blocher, Hände weg von den Volksrechten, Weltwoche 49/2014.

[7] So insb. Art. 34, 39, 136, 138 ff. und 192 ff. BV.

Funktioniert der Doppelproporz auch im Berner Jura?

Der Berner Regierungsrat meint, das faire doppeltproportionale Wahlverfahren funktioniere in Bern nicht gut – aufgrund der 12 Garantiesitze für den Berner Jura. Die exekutive Abwehrhaltung erweist sich jedoch als unbegründet.[1]

In der am kommenden Montag startenden Januarsession wird sich der Berner Grosse Rat über die Frage beugen, ob sein kantonales Wahlsystem reformiert werden soll. Zur Debatte steht eine Motion «Proporzgerechtigkeit bei Grossratswahlen» der beiden EVP-Grossräte Steiner-Brütsch und Löffel-Wenger. Sie verlangen, das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren einzuführen, wie dies in den letzten Jahren bereits diverse Kantone (ZH, AG, SH, NW, ZG) taten und wohl demnächst noch einige (SZ und VS) dazustossen werden.

Die Motionäre fassen ihre Motivation wie folgt zusammen: «Das aktuell angewandte Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff kann aus Sicht der Proporzgerechtigkeit gerade in kleineren Wahlkreisen zu verfälschten Ergebnissen führen.» Zu präzisieren ist sodann, dass die erwähnten Verfälschung stets zulasten der kleineren Gruppierungen und somit zugunsten der Grossparteien gehen. Politikwissenschafter Daniel Bochsler spricht gar von einer «Kopfsteuer», welche den Grossparteien zu entrichten ist – in Form von Sitzen.

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Die unfairen Verzerrungen zugunsten der grösseren Listen spielen auch innerhalb von Parteien – hier die SVP-Listen-verbindung im Wahlkreis «Biel/Bienne – Seeland».

Anhand der Resultate der Berner Grossratswahlen 2014 lässt sich diese Begünstigung eindrücklich veranschaulichen: Im Wahlkreis Biel/Bienne – Seeland wurden der SVP total acht Sitze zugewiesen. Da jener Wahlkreis, wie sein Name verlauten lässt, jedoch aus zwei benachbarten Verwaltungskreisen besteht, schlossen sich hier zwei SVP-Sektionen durch eine (Unter-)Listenverbindung zusammen. Die acht Sitze mussten daher noch auf die beiden Listen SVP Biel/Bienne beziehungsweise SVP Seeland weiterverteilt werden. Ein einfaches Spiel, sollte man meinen, kamen ersterer Sektion doch knapp 50’000 Stimmen zu, der zweiteren gut 180’000, also etwa 3.5-mal so viel. Die Sitze wurden indes – dank Hagenbach-Bischoff – im Verhältnis 1 zu 7 verteilt. Innerhalb der Volkspartei klauten dadurch die «grossen Seeländer» den «kleinen Bielern» einen Sitz.

Tückische bernjurassische Sitzgarantie

Selbst der Regierungsrat gibt in Beantwortung der Motion zu, dass «das Verfahren tendenziell grössere Parteien bevorzugt». Einer Wahlreform widersetzt er sich jedoch. Abgesehen von den üblichen Gegenargumenten («braucht Computer», «mit aktuellem Verfahren nur gute Erfahrungen gemacht») weist er auf einen bedenkenswerten Punkt hin: Gemäss Bevölkerung hätte der Wahlkreis Berner Jura eigentlich lediglich acht Sitze zugute. Die Verfassung weist dem französischsprachigen Arrondissement im Sinne eines Minderheitenschutzes jedoch gleich zwölf Parlamentssitze zu – also 50 Prozent mehr Sitze.

Würde nun der Berner Jura in einen kantonsweiten Doppelproporz eingebettet, so hätten tendenziell Parteien das Nachsehen, die exklusiv nur im Berner Jura antreten, etwa die Parti socialiste autonome (PSA). Holt die PSA heute 25 Prozent der Stimmen, so kann sie auch auf 25 Prozent der zwölf Sitze zählen, also auf deren drei. Innerhalb einer gesamtkantonalen Zuteilung sähe es jedoch anders aus: Die 25 Prozent PSA-Wähler werden in der Oberzuteilung um etwa 33 Prozent marginalisiert. Dies deshalb, weil für die zwölf Berner Jura-Sitze gewissermassen «zu wenig Leute wählen». In den gesamtkantonalen Topf flössen schliesslich total nur grob so viele Stimmen aus dem Berner Jura ein, als hätte es Wähler für grob acht Sitze. Denn die Wähler haben sich durch die Begünstigung ja nicht vermehrt, «nur» die zugeteilten (zwölf) Sitze. Daher erhielte die PSA in diesem Fall wahrscheinlich nur noch zwei (statt drei) Mandate.[2]

Nichtsdestotrotz besteht kein Grund für wahlrechtlichen Defätismus, wie ihn die Regierung übt. Drei Varianten, wie das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren auch im Kanton Bern eingeführt werden könnte:

 

Variante 1: Doppelproporz mit ausgeglichenen Wählerzahlen für Berner Jura

Der Berner Jura ist, wie gezeigt, derzeit um 50 Prozent begünstigt. Dieser «Bonus» betrifft primär die Repräsentationsgleichheit, weil nicht acht, sondern gleich deren zwölf Grossrätinnen und Grossräte den Jura bernois geografisch repräsentieren. Doch darauf fussend ist heute auch die Erfolgswertgleichheit «verzerrt»: Bernjurassier haben (50 Prozent) mehr zu sagen als etwa Emmentaler, wie der 160-köpfige Berner Grosse Rat parteilich zusammengesetzt sein soll.

Soll nun der Berner Jura in eine gesamtkantonale Oberzuteilung eingebunden werden und will man an der geltenden Begünstigung der Repräsentations- und Erfolgswertgleichheit festhalten, so braucht es eine kleine Anpassung. Die bernjurassischen Wählerzahlen müssen hierbei mit einem Faktor von annäherungsweise p = 12 Sitze[effektiv] / 8 Sitze[gem. Bevölkerung] = 1.5 multipliziert werden.[3] Die Stimmen werden hierbei sozusagen den überproportionalen zwölf Sitzen angepasst. So wie es heute, wenngleich «unsichtbar», ebenso der Fall ist. Der Berner Grosse Rat sähe in dieser Variante wie folgt aus:

BE 2014 Biproporz (inkl. Ausgleich JuraBE)

Im Wahlkreis Berner Jura hätte also – trotz Ausgleich – die Parti socialiste autonome einen Sitz (neu: 2) abgeben müssen. Dieser wäre jedoch an die befreundete Liste La Gauche gegangen, mit welcher die PSA derzeit eine Listenverbindung unterhält und somit von den Stimmen der Linken profitieren konnte.

Die Vorteile dieser Variante stellen insbesondere die weitestgehend proportionale Abbildung der bernjurassischen Wählerstimmen auf die zwölf Sitze des Berner Juras dar. Zudem wird ein Traditionsanschluss hinsichtlich der «positiv diskriminierenden» Erfolgswert(un)gleichheit für ebendiese Minorität erreicht.

Als Nachteil könnte hervorgebracht werden, der Ausgleichsfaktor p sei kasuistisch und müsse vor jeder Wahl neu festgelegt werden. Dabei darf aber nicht vergessen werden, dass ohnehin vor jeder Wahl die 160 Grossratssitze von neuem auf die neun Wahlkreise verteilt werden müssen.[4] Und dass ursprünglich nicht der Ausgleichsfaktor p willkürlich ist, sondern – wenngleich politisch legitim – die statisch-diskretionäre Anzahl von zwölf bernjurassischen Sitzen in der Berner Verfassung.

 

Variante 2: Doppelproporz (ohne Repräsentations/Erfolgswert-Ausgleich)

Eine zweite Variante bestünde darin – trotz den Eingangs erwähnten Bedenken –, den Berner Jura ohne den oben eingeführten Repräsentations/Erfolgswert-Ausgleich in den Doppelproporz einzubeziehen. Die demokratietheoretische Begründung dahinter: Der Berner Jura ist bereits durch die überproportional zugeteilte Sitzzahl (zwölf statt acht) begünstigt; die intendierte geografische Repräsentation ist dabei gesichert. Dieser Einbruch in die Stimmkraftgleichheit ist gewollt und durchaus gerechtfertigt.

Doch muss hierauf zwingend gefolgert werden, dass für diesen Wahlkreis auch noch die Erfolgswertgleichheit ebenso stark (plus ungefähr 50 Prozent) verzerrt wird? Nicht zwingend. Man kann durchaus argumentieren, die parteipolitische Sitzverteilung des Grossen Rates soll dem gleichberechtigten gesamtkantonalen Willen gehorchen. Mit anderen Worten: Die Bernjurassier sollen zwar weiterhin mit 12 Grossräten vertreten sein. Bei der Frage, wie stark der (gesamte) Grossrat links oder rechts, liberal oder konservativ zu besetzen ist, sollen wiederum alle Berner genau gleich stark partizipieren. Hier sähe die Mandatsverteilung folgendermassen aus:

BE 2014 Biproporz

Hier tritt nun der prognostizierte Fall ein, dass Parteien, die exklusiv im Berner Jura antreten (PSA) oder zumindest dort verhältnismässig stark sind (PdA / La Gauche), Federn lassen müssen. Weil ihr vergleichsweise «kleines» Elektorat hier nicht mehr gegenüber der künstlich vergrössterten Sitzzahl «aufgebläht» wird.

 

Variante 3: Unabhängiger, separater Wahlkreis Jura bernois

Letztlich könnte der Berner Jura aber auch – wie bisher – separat und unabhängig vom Restkanton seine zwölf Vertreter wählen. Der Doppelproporz würde dabei einfach über die anderen acht Wahlkreise laufen. Dies ist problemlos möglich, da ein Doppelproporz nicht zwingend das gesamte Wahlgebiet umfassen muss. Im Kanton Wallis wird derzeit sogar über einen «dreifachen Doppelproporz» debattiert, also drei parallele Regionen, in denen jeweils via Doppelproporz gewählt werden soll.

Der Doppelproporz über den «restlichen» Kanton Bern, ohne Jura bernois, sähe vorab so aus…

BE 2014 Biproporz (ohne JuraBE)

…während im Berner Jura aus Kohärenzgründen die separate Auswertung mittels Divisorverfahren mit Standardrundung ermittelt werden sollte.[5] Hierbei würden auch in diesem separaten Wahlkreis alle Parteien, egal ob gross oder klein, gleich behandelt. Dabei stellt sich bloss noch die Frage, ob Listenverbindungen weiterhin erlaubt sein sollen oder nicht. Im Folgenden sind beide Möglichkeiten dargestellt:

BE 2014 JuraBE separat

Die Vorteile liegen auf der Hand: Die separate Auswertung des Berner Juras ist relativ simpel und knüpft weitestgehend am heutigen System an. Da in diesem Wahlkreis immerhin zwölf Sitze zu vergeben wären, würde doch noch ein einigermassen akzeptables natürliches Quorum resultieren – also die Mindesthürde für eine Partei, um wenigstens ein Mandat zu ergattern.

Als nachteilig könnte hervorgebracht werden, dass hier Kleinparteien (insbesondere falls keine Listenverbindungen erlaubt würden) leer ausgehen beziehungsweise ihre nicht-verwertete Stimmen (z.B. für die GLP oder die EDU) wirkungslos verpuffen. Da sie hier nicht in die gesamtkantonale Oberzuteilung einfliessen.

 

Schlussbemerkungen und Übersicht:

Prima vista erscheint die Variante 3 («Jura bernois separat») am einfachsten. Was sie wohl auch ist. Nichtsdestotrotz flüchtet man sich bei dieser Variante ein wenig vor der Diskussion über die Legitimation und Funktion der Bernjurassier Sonderregel, beziehungsweise davor, wie diese Minorität adäquat in den Doppelproporz eingebettet werden kann.

Dieser Minderheitenschutz, respektive seine konkrete Ausgestaltung ist letztlich nicht in Stein gemeisselt; die Politik, die entsprechende Region und schliesslich etwaig der Souverän sollen durchaus periodisch über diesen Sitzanspruch debattieren dürfen, was ihm letztendlich zur Legitimation gereicht.[6] Bei der Beantwortung dieser Frage kann man mit guten Gründen sowohl zur Variante 1 oder 2 gelangen, die in der Praxis ohnehin sehr ähnlich ausfallen:[7]

Übersicht Doppelproporz BE 2014

 


[1] Der Autor dankt Daniel Bochsler, Andrea Töndury und Lukas Leuzinger für ihre Kommentare.

[2] Es wird hier davon ausgegangen, dass die Wahlbeteiligung im Berner Jura nicht wesentlich von derjenigen im restlichen Wahlgebiet abweicht (Wahlbeteiligung 2014: Berner Jura 33 %; ganzer Kanton Bern 32 %).

[3] Die exakte Formel des Faktors p für den Repräsentations/Erfolgswert-Ausgleich lautet

Formel pJuraBE

, wobei bedeuten: GR_SitzeJuraBE die effektiv zugewiesenen Grossratssitze für den Wahlkreis Berner Jura (= 12); GR_SitzeKtBern die totale Anzahl Grossratssitze (= 160); Bevoelk.KtBern die Einwohnerzahl des gesamten Kantons Bern (= 985’046); Bevoelk.JuraBE die Einwohnerzahl des Wahlkreises Berner Jura (= 51’796). Die massgeblichen Einwohnerzahlen wurden dem Regierungsratsbeschluss über die Verteilung der Mandate auf die Wahlkreise für die Grossratswahlen vom 30. März 2014 entnommen.

[4] Artikel 64 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die politischen Rechte (PRG). Vgl. dabei auch die Spezialregel in Art. 64 Abs. 3 für den zweisprachigen Wahlkreis Biel-Seeland, welche «der französischsprachigen Bevölkerung so viele Mandate garantiert, wie es ihrem prozentualen Anteil an der Gesamtbevölkerung des Wahlkreises entspricht».

[5] Das Divisorverfahren mit Standardrundung findet auch innerhalb des doppeltproportionalen Zuteilungsverfahrens (sowohl Oberzuteilung wie auch Unterzuteilung) Anwendung. Darüber hinaus wählt der Kanton Basel-Stadt sein Parlament mit dieser Methode («Sainte-Laguë»).

[6] Wenngleich die derzeitige Regelung noch nicht sehr lange in die Verfassung des Kantons Bern aufgenommen wurde: Der entsprechende Art. 73 Abs. 3 KV/BE wurde mit Volksabstimmung vom 22. September 2002 im Rahmen der Reduktion des Grossen Rates von 200 auf 160 Sitze angenommen.

[7] Beachtenswert ist letztlich noch, dass im Kanton Bern Listenverbindungen (und Unterlistenverbindung) erlaubt sind, die rege genutzt werden. Insbesondere die einparteiigen Listenverbindungen sollten auch im Doppelproporz erlaubt bleiben (was technisch problemlos möglich ist). Hierbei könnte auch die Sitzgarantie für den zweisprachigen Wahlkreis Biel-Seeland, welche «der französischsprachigen Bevölkerung so viele Mandate garantiert, wie es ihrem prozentualen Anteil an der Gesamtbevölkerung des Wahlkreises entspricht» (derzeit: drei), aufrecht erhalten werden.