Angesichts der geringen Beteiligung an kantonalen und nationalen Wahlen wird von verschiedenen Seiten die Wahlpflicht als Lösung vorgeschlagen. Eine Lösung, die der Demokratie aber mehr schadet als nützt.
Wähleranteil in Luzern nur noch 37 Prozent. (Foto: LUSTAT)
Um die Wahlbeteiligung unter Jungen zu fördern, schlägt der Politologe Georg Lutz die Einführung einer Stimm- und Wahlpflicht vor. Wer nicht wählt, soll eine Busse bezahlen.
Der Vorschlag ist nicht neu. Nachdem im Frühjahr bei den kantonalen Wahlen in Luzern nur 37 Prozent und in Zürich gar weniger als ein Drittel der Bürger ihre Stimme abgegeben hatten, wurde intensiv darüber diskutiert, wie man die tiefe Beteiligung heben könnte. Unter anderem wurde die Idee einer Stimm- und Wahlpflicht vorgebracht.
Eine solche kennt heute nur noch der Kanton Schaffhausen. Dort wirkt der Zwang unbestrittenermassen: Bei nationalen Abstimmungen liegt die Beteiligung im Schnitt etwa 20 Prozentpunkte über dem nationalen Schnitt.[1] Die Frage ist lediglich: Ist diese Wirkung zwingend positiv, und falls ja: überwiegt sie allfällige Nachteile der Stimm- und Wahlpflicht?
Leute zur Tugend zwingen
Die Idee des Stimmzwangs lässt sich so zusammenfassen: Wenn sich der Mensch nicht von sich aus gut und tugendhaft verhält, dann muss man ihn eben dazu zwingen.
Diese Idee ist nicht grundsätzlich falsch. Sie zeigt sich auch im Strafrecht: Wenn gewisse Leute nicht von sich aus darauf verzichten, andere Leute auszurauben oder zu ermorden, dann müssen sie per Gesetz, unter Androhung einer Strafe und mittels Durchsetzung des Gesetzes davon abgehalten werden. Das stellt eine Einschränkung der individuellen Freiheit dar, die jedoch dadurch gerechtfertigt ist, dass die Betroffenen andere Leute schädigen (bzw. dies beabsichtigen).
Hier liegt der Unterschied zum Stimmzwang: Dieser schränkt die Freiheit des Einzelnen ein, ohne dass dieser irgendjemandem Schaden zugefügt hätte.
Der Stimmzwang macht aus einem Recht eine Pflicht. Der Staat schreibt vor, welches Verhalten richtig ist, und bestraft falsches Verhalten. Wie hoch die Strafe liegt (in Schaffhausen sind es 6 Franken), spielt dabei keine Rolle. Entscheidend ist, dass der Staat mit Gewalt in die individuelle Freiheit der Bürger eingreift. Für einen solchen Eingriff braucht es triftige Gründe. Liegen solche vor?
Die Befürworter des Stimmzwangs argumentieren oft damit, dass sich durch die gesetzliche Pflicht mehr Bürger an Wahlen und Abstimmungen beteiligen. Das ist nicht zu bestreiten. Bloss: Was bringt es, wenn Bürger am politischen Prozess teilnehmen, nur weil sie dazu gezwungen werden?
Die Befürworter erklären, dass dies zu einer höheren demokratischen Legitimation führe. Davon kann nicht die Rede sein. Massgebend für die demokratische Legitimität ist die Möglichkeit, an einer demokratischen Entscheidung teilzunehmen. Wenn ein Teil der Stimmberechtigten[2] freiwillig auf dieses Recht verzichtet, delegieren er dieses quasi an jene, die an die Urne gehen (deren Stimmkraft dadurch zunimmt). Die Legitimität wird nicht verringert.[3]
Keine freie Entscheidung
Das Prinzip der Demokratie besteht darin, dass die Bürger eines Staates (oder einer anderen politischen Körperschaft) in freier und fairer Art und Weise selbst darüber entscheiden, wie dieser Staat funktionieren soll. Wenn jemand gezwungen wird, mitzuentscheiden, kann nicht mehr von einer freien Entscheidung die Rede sein. Die Demokratie wird durch den Stimmzwang also nicht gestärkt – eher das Gegenteil davon.
Damit soll nicht gesagt werden, dass es nicht wünschenswert wäre, wenn sich mehr Bürger am politischen Prozess beteiligen würden. Sie sollen es aber tun, weil sie sich dafür interessieren, wie der Staat, dem sie angehören, organisiert ist. Daran ändert die Stimmpflicht aber nichts – sie führt bloss dazu, dass sich auch Leute beteiligen, die ein geringes Interesse an Politik haben und sich eigentlich lieber nicht damit beschäftigt hätten, hätte ihnen das nicht Kosten verursacht, die sie lieber vermeiden.
Am grundlegenden Problem des tiefen Interesses ändert das nichts. Dieses Problem gilt es an der Wurzel zu packen, etwa durch bessere politische Bildung. Zugegeben: Die Leute dazu zu zwingen, an die Urne zu gehen, ist die einfachere Lösung – allerdings eine mit fragwürdiger Wirkung und gewichtigen Nachteilen. Das ist, wie wenn man ein Haus, das ein paar morsche Balken hat, reparieren will, indem man die Fassade neu streicht. Die schöne Fassade vermag das Problem zwar zu verdecken – aber das Problem verschwindet dadurch nicht.
[1] Dass auch die Zahl der leeren Stimmzettel etwa 2 bis 3 Prozentpunkte höher liegt, wollen wir hier ausklammern.
[2] Natürlich ist für die demokratische Legitimität auch entscheidend, wer überhaupt stimmberechtigt ist. So war die demokratische Legitimität in der Schweiz vor der Einführung des Frauenstimmrechts sicherlich tiefer.
[3] Ebenso verringern Wahlboykotte für sich selbst die demokratische Legitimation nicht. Was die Legitimation verringert bzw. zerstört, sind vielmehr Wahlfälschungen. Auf diese versuchen Oppositionsparteien durch Boykotte hinzuweisen.
Die Staatspolitische Kommission des Ständerats will Durchsetzungsinitiativen erschweren. Das ist praktisch allerdings nicht ganz einfach – und demokratietheoretisch fragwürdig.
Die «Durchsetzung» von angenommenen Volksinitiativen scheint unerwünscht. Bild: Hansjoerg Walter
Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) will Durchsetzungsinitiativen ausschalten. Sie schlägt vor, dass die zweieinhalbjährige Frist zur Behandlung solcher Initiativen erst dann zu laufen beginnt, wenn das Parlament die gesetzliche Umsetzung des Verfassungsartikels, den sie betreffen, fertig beraten hat. Die Volksvertreter sollen so in Ruhe ihrer Arbeit nachgehen können, ungestört von irgendwelchen Volksrechten. Stein des Anstosses ist die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative: Die SVP hat das Begehren eingereicht, um gezielt Druck auf die eidgenössischen Räteauszuüben, die über die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative berieten. Sie bot an, die Durchsetzungsinitiative zurückzuziehen, wenn der Verfassungsartikel in ihrem Sinn umgesetzt wird – was am Ende jedoch nicht geschah, sodass die Durchsetzungsinitiative in der ersten Hälfte des kommenden Jahres vors Volk kommt.
Über das Anliegen wie auch über Durchsetzungsinitiativen im Allgemeinen kann man geteilter Meinung sein. Doch der Vorschlag der SPK-S ist heikel. Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung besagt: «Die Bundesverfassung kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden.» Dieser Artikel wird zumindest geritzt, wenn die Fristen für gewisse Volksinitiativen willkürlich verlängert werden. Man fühlt sich an die Zeit des Vollmachtenregimes erinnert, als der Bundesrat Initiativen teilweise jahrelang schubladisierte, bis er sie irgendwann abschrieb oder die Initianten sie entnervt zurückzogen.[1] Diese Praxis war indes nicht auf die Kriegszeit beschränkt; auch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verschleppten Bundesrat und Parlament die Behandlung von Initiativen regelmässig. Dies sorgte verschiedentlich für Ärger und letztlich dafür, dass die Bundesversammlung unter öffentlichem Druck die Behandlungsfristen für Volksinitiativen markant verkürzte.
Knifflige Defintion
Doch selbst wenn sich dieser Konflikt mit der Verfassung auflösen liesse (etwa indem man Art. 192 BV änderte), birgt der Vorschlag weitere Fallgruben. Denn: Wenn das Parlament Durchsetzungsinitiativen erschweren will, muss es zuerst definieren, was genau unter einer Durchsetzungsinitiative zu verstehen ist. Eine naheliegende Möglichkeit wäre, jene Initiativen als Durchsetzungsinitiative zu definieren, die sich auf einen Verfassungsartikel beziehen, der noch nicht umgesetzt ist. Die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative würde damit in der Schublade verschwinden.
Dieser Definition würde allerdings auch die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) zum Opfer fallen, bezieht sich diese doch explizit auf Artikel 121a der Bundesverfassung, der noch nicht umgesetzt ist. Kann das Parlament die Initiative nicht behandeln, verliert diese ihren Sinn, der ja explizit darin bestand, dass das Volk nochmals über besagten Artikel abstimmen kann, und zwar bevor dieser umgesetzt ist.
Wäre das fair? Ist es nicht ein legitimer Gebrauch des Initiativrechts, einen Artikel in der Bundesverfassung, der einem nicht genehm ist, wieder aufzuheben zu versuchen? Müssen solche Initiativen – de facto ein abgrogatives Verfassungsreferendum – wirklich erschwert werden?
Hinzu kommt ein weiteres Problem: Eine Durchsetzungsinitiative lässt sich problemlos umformulieren, ohne explizit Bezug zu nehmen auf den Artikel, der durchgesetzt werden soll (das gilt sowohl für die Durchsetzungsinitiative der SVP als auch für die Rasa-Initiative).
Gefahr der Rechtsunsicherheit
Alternative Definitionen könnten diese Umgehungsmöglichkeit versperren, bringen aber neue Probleme. Man könnte beispielsweise all jene Initiativen blockieren, die ein Anliegen eines Artikels betreffen, der noch nicht umgesetzt ist. Das wäre allerdings eine sehr vage Definition. Müsste die «Ecopop»-Initiative als Durchsetzunginitiative zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP verstanden werden, weil sie das gleiche Anliegen – die Begrenzung der Zuwanderung – verfolgt? Und die «1:12» als Durchsetzungsinitiative zur «Abzocker»-Initiative? Eine klare Grenze zu ziehen, ist unmöglich, und somit würde erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen.
Besser wäre, ganz auf eine derartige Regelung zu verzichten. Durchsetzungsinitiativen mögen nicht durch Konzessionsbereitschaft und Verfassungsästhetik glänzen. Müssen sie deshalb aber – zumal bisher noch nie eine an der Urne obsiegte – gleich unterbunden werden? Nein. Man kann sie aber mit einem bewährten Mittel bekämpfen, ohne sich in juristischen Feinheiten zu verzetteln: durch politische Argumente.
[1] Den Rekord setzte die Initiative der Sozialdemokraten «für die Wahrung der Pressefreiheit», die 1935 eingereicht wurde und 1978 – nach 43 Jahren – abgeschrieben wurde (Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Zürich 2014, S. 282).
Am 17. Dezember 1959 wurde die «Zauberformel» geboren, die das schweizerische Regierungssystem bis heute prägt. Die SP erhielt zwei Sitze im Bundesrat – als Sieger konnten sich aber vor allem die Konservativen fühlen.
Die «Zauberformel» gilt gemeinhin als Ausdruck der Konsenskultur in der Schweizer Politik und als Garant für Stabilität, wenngleich seit dem Ende der ursprünglichen Zauberformel (2 Bundesräte der FDP, 2 CVP, 2 SP und 1 SVP) im Jahr 2003 die Stabilität ins Wanken geraten ist. Dennoch ist die Zauberformel als Prinzip nach wie vor breit akzeptiert (man streitet sich «nur» um die Umsetzung).
Interessant ist allerdings, dass der Begriff «Zauberformel» ursprünglich keineswegs positiv konnotiert war. Erstmals tauchte er in der NZZ am 26. November 1959 auf – also einen Monat nach den eidgenössischen Wahlen und drei Wochen vor den Bundesratswahlen. Das freisinnige Blatt sprach spöttisch von der «seit Jahren herumgebotenen magische Formel 2:2:2:1» und führte diverse Argumente dagegen auf, diese Formel einzuführen (was die Ersetzung eines freisinnigen und eines konservativen Bundesrats durch zwei Sozialdemokraten erforderte). Gleichzeitig stellte die NZZ etwas konsterniert fest, dass sich mit der Unterstützung der sozialdemokratischen und der konservativen Fraktion sowie von Parlamentariern aus «anderen Gruppen» eine Mehrheit für die «magische Formel» in der Bundesversammlung abzeichnete. Wenigstens darin sollte sie Recht behalten. Doch wie wurde diese gross angelegte Umbildung[1] des Bundesrats möglich? Dafür müssen wir zurückblenden. Denn die Wurzeln der Zauberformel reichen mindestens bis 1953 zurück.
In diesem Jahr trat der sozialdemokratische Bundesrat Max Weber zurück, nachdem das Volk sein Projekt einer neuen Finanzordnung mit 58 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt hatte. Die SP machte die bürgerlichen Parteien für die Niederlage verantwortlich und zog sich nach zehn Jahren aus der Regierung zurück. Bei der Ersatzwahl für Weber stellte sie keinen Kandidaten auf. Die Bundesversammlung wählte als Nachfolger den Freisinnigen Hans Streuli, der sich mithilfe der BGB gegen den Konservativen Emil Duft durchsetzte. Für die KVP (die heutige CVP) war dies ein Affront, denn damit hatte die FDP nun vier Bundesräte und damit doppelt so viele wie sie, obschon beide Parteien fast gleich stark waren.[2] Der Ärger der Konservativen war umso grösser, da ihnen die Freisinnigen zwei Jahre zuvor bereits den Posten des Bundeskanzlers abgenommen hatten, den die KVP zuvor innehatte und der sie dafür entschädigen sollte, dass sie im Bundesrat damals einen Sitz weniger als die FDP hatte.
Bundesratssitze nach Partei
Partei
1943–1953
1953–1954
1954–1959
ab 1959
FDP
3
4
3
2
KVP (CVP)
2
2
3
2
BGB (SVP)
1
1
1
1
SP
1
0
0
2
Der Groll über das Verhalten der FDP trug laut dem Historiker Urs Altermatt massgeblich dazu bei, dass sich die KVP neu orientierte und auf die SP zuging. Vor allem Generalsekretär Martin Rosenberg habe sich vorgenommen, «die Vorherrschaft des Freisinns zu brechen und mit dem selbstherrlichen Partner abzurechnen».[3] Rosenberg war gleichzeitig Bundeshausredaktor der konservativen Luzerner Tageszeitung «Vaterland» – eine Konstellation, die heute kaum denkbar wäre, damals aber nichts Ungewöhnliches war.
1954 ergab sich die Gelegenheit, die konservativ-sozialdemokratische Allianz in die Praxis umzusetzen, als der freisinnige Bundesrat Karl Kobelt zurücktrat. Die SP unterstützte den KVP-Kandidaten Giuseppe Lepori und half dadurch mit, die freisinnige Mehrheit zu kippen. Im Gegenzug versprach die KVP, den Sozialdemokraten bei der nächsten Gelegenheit zur Rückkehr in die Regierung zu verhelfen. Dies war allerdings nicht so einfach, weil die SP sich nicht mehr mit einem Sitz zufriedengeben wollte und unter der Devise «zwei oder keiner» ultimativ forderte, entweder ihrer Stärke entsprechend im Bundesrat vertreten zu sein, oder aber gar nicht. Es brauchte also eine Doppelvakanz eines freisinnigen und eines KVP-Bundesrats. Der Konservative Philipp Etter erklärte sich bereit, «auf Abruf» in der Regierung zu bleiben und sein Amt zur Verfügung zu stellen, sobald einer seiner freisinnigen Kollegen zurücktreten würde. Dafür verzichtete Etter 1957 sogar auf das Amt des Bundespräsidenten.
Arithmetische vs. inhaltliche Konkordanz
Es sollte bis 1959 dauern, bis der Plan in Tat umgesetzt werden konnte. Die eidgenössischen Wahlen waren unspektakulär verlaufen. Trotz leichten Verlusten blieb die SP mit einem Stimmenanteil von 26.4 Prozent stärkste Partei, vor FDP (23.7), KVP (23.3) und BGB (11.6). Kurz nach den Wahlen trat der FDP-Bundesrat Hans Streuli zurück. Etter folgte ihm gleichentags. Weil kurz darauf auch noch die beiden KVP-Magistraten Thomas Holenstein und Giuseppe Lepori aus gesundheitlichen Gründen ihr Amt aufgaben, ergab sich die seltene Konstellation, dass in einer Wahl vier Sitze neu zu besetzen waren – in der Geschichte des Bundesstaats war dies bisher nur einmal vorgekommen, nämlich 1875.
Martin Rosenberg sah die Zeit für die Umsetzung der «neuen politischen Konzeption» – so nannte er die Zauberformel – gekommen. In zahllosen Leitartikeln lieferte er sich hitzige Wortgefechte mit der freisinnigen Presse (unter anderem der NZZ und den «Basler Nachrichten»). Interessant ist, dass der Gegensatz zwischen der arithmetischen und der inhaltlichen Konkordanz, der heute die Diskussion bestimmt, schon damals die Argumentationen beider Lager prägte. Für Rosenberg ging es vor allem um die gerechte Vertretung der wichtigsten Parteien in der Regierung. Nur so, argumentierte er, könnten alle bedeutenden Kräfte in die Verantwortung einbezogen und für den Fortschritt des Landes mobilisiert werden.
Demgegenüber brachte die NZZ grundsätzliche Bedenken am Einbezug der Sozialdemokraten an. Die SP habe sich während der Zeit ihrer Regierungsbeteiligung 1943–1953 weiterhin als Oppositionskraft verhalten. Daher seien «alle Vorstellungen über die künftig friedlich bei den Lämmern weidenden Wölfe als schöne Traumbilder zu betrachten», wie es in einem Leitartikel heisst.
Die KVP liess sich von solchen Warnungen nicht beirren. Und nachdem sich auch die BGB zur «neuen Konzeption» bekannte, schien der Weg für die Zauberformel frei. Doch Rosenbergs säuberlich ausgearbeitetem Plan kam kurz vor dem Ziel etwas in den Weg: die SP.
Als Kronfavoriten für die beiden SP-Bundesratssitze galten eigentlich der Zürcher Willy Spühler und der Basler Hans-Peter Tschudi. Doch als die Partei Anfang Dezember ihre beiden Kandidaten nominierte, schickte sie neben Spühler nicht Tschudi, sondern Parteipräsident Walter Bringolf aus Schaffhausen ins Rennen. Das war eine offene Provokation, war doch Bringolf ein ehemaliger Kommunist und damit für anständige Bürgerliche nicht wählbar. Auch für die Befürworter einer Bundesratsbeteiligung der SP war die Nomination eine «Überraschung», wie Rosenberg im «Vaterland» verärgert schrieb.
Die KVP drängte Bringolf zum Rückzug seiner Kandidatur, doch dieser wollte davon nichts wissen. Derweil brachten die Freisinnigen mit dem Aargauer Hans Schaffner einen Kandidaten in Position, der ihren dritten Sitz retten sollte.
Eine Wahl, spannend wie ein Krimi
Unter dieser Konstellation wurde der Wahltag am 17. Dezember mit Spannung erwartet. Der Andrang auf die Zuschauertribüne des Nationalsratssaals war so gross, dass schon vor 7 Uhr morgens kein Platz mehr frei war. Das Fernsehen übertrug die Bundesratswahl (zum zweiten Mal nach 1954) live.
Die drei wieder antretenden Bundesräte wurden diskussionslos im Amt bestätigt. Auch die beiden KVP-Kandidaten Jean Bourgknecht und Ludwig von Moos schafften die Wahl ohne Probleme. Der erste SP-Kandidat Spühler traf auf den Widerstand der FDP und ihrem Kandidaten Schaffner, doch auch er erreichte im ersten Wahlgang das absolute Mehr.
Spannend wurde es beim letzten zu besetzenden Sitz. Im ersten Wahlgang lag Schaffner mit 84 Stimmen vor Tschudi (73) und Bringolf (66).[4] Bringolf beharrte weiterhin auf seiner Kandidatur, stattdessen ergriff Tschudi das Wort und bat, den offiziellen SP-Kandidaten zu wählen. Im zweiten Wahlgang erhielt Tschudi jedoch noch mehr Stimmen (107), Schaffner kam auf 91, Bringolf nur noch auf 34. Daraufhin erklärte der Parteipräsident endlich den Rückzug seiner Kandidatur. Im dritten Durchgang erhielt Tschudi schliesslich 129 Stimmen und übertraf damit das absolute Mehr. Die Zauberformel war geboren.
Die sozialdemokratische und die konservative Presse jubelten. Bloss: Weshalb arbeitete die KVP derart hartnäckig auf die «neue Konzeption» hin, wieso verbrüderte sie sich mit den Sozialdemokraten und hielt die eigenen Bundesräte auf Abruf in der Regierung, wo sie doch am Ende einen Sitz abgeben musste?
Ein Grund war wohl die erwähnte Verärgerung über das Verhalten der FDP und die anhaltende freisinnige Dominanz im Bundesstaat. Die Erinnerung an den Kulturkampf war nach wie vor lebendig, und die Vorstellung, dem Freisinn eins auszuwischen, musste viele Konservative gereizt haben.
Doch auch taktisch war der Verzicht auf einen Bundesratssitz nicht so unklug, wie es auf den ersten Blick scheinen mag. Bis 1959 hatte die FDP immer eine Mehrheit im Bundesrat, entweder alleine oder zusammen mit der BGB. Mit nur noch zwei Sitzen büsste sie ihre Vormachtstellung endgültig ein. Stattdessen fiel der KVP, die als Partei der «dynamischen Mitte»[5] mal mit den Bürgerlichen, mal mit den Linken kooperierte, die Rolle als Zünglein an der Waage zu.
Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass trotz Doppelvertretung der SP nicht von einem Linksrutsch des Bundesrats gesprochen werden kann. Denn während die beiden neuen SP-Bundesräte als moderate Linke galten, waren die neu gewählten Konservativen dem rechten Flügel ihrer Partei zuzuordnen.
Nichtsdestotrotz kann die Bundesratswahl 1959 als epochales Ereignis in der Geschichte des Bundesstaats betrachtet werden. Erstmals waren alle bedeutenden Parteien ihrer Stärke entsprechend in der Regierung vertreten. Und die NZZ sollte eines Besseren belehrt werden, was die Regierungsfähigkeit der SP anbelangt. Diese fügte sich nämlich erstaunlich gut in den Bundesrat ein. Die wirtschaftlichen Boom-Jahre der Nachkriegszeit sollten so auch zur blühenden Zeit der Konkordanz werden. Einer Konkordanz freilich, deren Grenzen in den letzten Jahren allzu deutlich sichtbar wurden.
Die Geschehnisse des 19. Dezember 1959 in der Zusammenfassung der Filmwochenschau des Schweizer Fernsehens:
[1] In der Geschichte des Bundesrats kam die Verschiebung von zwei Sitzen zu einer anderen Partei bei einer einzigen Wahl sonst nie vor. KVP bzw. CVP und BGB bzw. SVP bauten ihre Vertretung jeweils schrittweise aus.
[2] Bei den Nationalratswahlen 1951 kam die FDP auf 24 Prozent, die CVP auf 22.5 Prozent Stimmenanteil. Im Nationalrat hatte die FDP drei Sitze mehr, dafür war die CVP im Ständerat stärker vertreten und stellte insgesamt mehr Bundesparlamentarier als der Freisinn.
[3] Urs Altermatt (2012): Das historische Dilemma der CVP. Zwischen katholischem Milieu und bürgerlicher Mittepartei., S. 137.
[5] Der Begriff entstand zwar erst später. Geprägt hat ihn in den 1960er und 70er Jahren insbesondere der langjährige Fraktionschef und Bundesrat Kurt Furgler.
Napoleon's Nightmare 
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