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Rezension: Andreas Glaser (Hrsg.) – Das Parlamentswahlrecht der Kantone

«Das Parlamentswahlrecht der Kantone», herausgegeben von Staatsrechtler Andreas Glaser, zeigt die Vielfalt und die Probleme der Wahlsysteme der kantonalen Parlamente auf. Eine Rezension.

Publiziert in der Zeitschrift «LeGes – Gesetzgebung & Evaluation», 30 (2019) 2.

Das Wahlrecht der Schweizer Kantonsparlamente war im 20. Jahrhundert, nachdem die meisten Kantone vom Mehrheitswahl- zum Verhältniswahlverfahren gewechselt hatten, durch grosse Stabilität geprägt. In den letzten zwei, drei Jahrzehnten gab es jedoch einige Reformwellen, die auch die kantonalen Parlamente respektive ihre Wahlverfahren nicht unberührt gelassen haben. So die Totalrevisionen diverser Kantonsverfassungen, territoriale Reformen, die Verkleinerung der Legislativen und schliesslich eine Reihe von höchstrichterlichen Urteilen zu den kantonalen Wahlsystemen.

Die aktuelle Zwischenpause nutzen Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser und neun weitere Autorinnen und Autoren aus dem Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA), um eine längst überfällige, systematische Gesamtschau über das Parlamentswahlrecht der Schweizer Kantone vorzulegen.

Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Wahlsysteme der Kantone (§ 1)

Im Einführungskapitel erläutert Nagihan Musliu die bundesrechtlichen Vorgaben an die Wahlsysteme der Kantone. Zwar sind die Kantone in der Ausgestaltung des Wahlsystems für ihr Parlament frei (Art. 39 Abs. 1 BV); einige grundlegende bundesrechtliche Anforderungen müssen sie aber dennoch erfüllen. Nebst dem Demokratiegebot (Art. 51 Abs. 1 BV) ist vor allem die Wahlrechtsgleichheit (Art. 34 BV) einschlägig, die das Bundesgericht in den letzten Dekaden zu diversen Aspekten konkretisiert hat. In diesem Kapitel wird denn hauptsächlich (leider eher unkritisch) die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Fragen des kantonalen Wahlrechts resümiert.

Hierzu streift Musliu die bekannten und vielzitierten Bundesgerichtsentscheide, die seit 2002 die Kantone Zürich, Aargau, Zug, Nidwalden, Schwyz und Wallis zum nicht immer beliebten doppeltproportionalen Wahlverfahren geführt haben. In diesen Kantonen waren die Wahlkreise vormals zu klein und damit das natürliche Quorum für ein Parlamentsmandat zu hoch, genauer: Es lag in diversen Wahlkreisen bei einem Wähleranteil von über 10 Prozent, womit auch etablierten Parteien und ihrer Wählerschaft die parlamentarische Repräsentation verwehrt wurde (ein wichtiger Entscheid wurde übersehen, der bereits 1993 die Wahlkreisgrössen im Kanton Bern rügte: BGer 1P. 671/1992, 08. Dez.1993, in: ZBl 1994, 479 ff.). Hervorzuheben ist die ältere Rechtsprechung zu Sperrklauseln, die aufzeigt, dass die rote Linie von 10 Prozent nicht einfach vom Himmel gefallen ist. Indem das Bundesgericht sukzessive zu diversen konkreten Sperrklauseln (15 %: unzulässig; 12,4 %: unzulässig; 6,6 %: zulässig) Stellung bezog, konnte es die geltende Limite über Jahrzehnte hinweg dort einpendeln.

Leider lässt das Buch oftmals Querverweise zwischen den einzelnen Kapiteln vermissen. So wird hier zwar ausführlich die Rechtsprechung zu sogenannten indirekten Quoren zitiert (§ 1 II. 2.3 b)), doch weder erfährt man, ob und wo dieses Relikt von Quorum heute noch in Kraft ist, noch wird auf die entsprechende spätere Stelle (TI betreffend, § 5 Rz. 59) verwiesen. – Resümierend wird das Bundesgericht zu recht kritisiert, es wolle zwar die Erfolgswertgleichheit umfassend verwirklichen, schaue aber bei der Repräsentationsgleichheit zu wenig genau hin.

Wahlorgan, Wählbarkeit und Wahlkreise (§ 2)

Im zweiten Kapitel beleuchtet Corsin Bisaz die Zusammensetzung des Wahlorgans (aktives Wahlrecht), das passive Wahlrecht sowie die Einteilung in Wahlkreise. Das Elektorat besteht stets aus den volljährigen Schweizer Bürgerinnen und Bürgern mit Wohnsitz im jeweiligen Kanton (GL: ab 16 Jahren), zu denen mancherorts auch Ausländer oder Auslandschweizer dazustossen. Anschliessend werden die Aspekte Wählbarkeit einer Person, die Unvereinbarkeiten, Eid/Gelübde, Amtszwang, Amtsdauer/Amtsbeschränkung, Ausstand, Stellvertretung, Abberufung und Amtsenthebung in knappster Form dargelegt. Wenig bekannt sein dürfte etwa, dass in einigen Kantonen (SG, TI) auch Schweizer ins Kantonsparlament wählbar sind, die gar nicht im nämlichen Kanton wohnhaft sind. Oder dass die Nicht-Gewählten mit den meisten Stimmen in einigen Parlamenten (GE, GR, JU, NE) als Stellvertreter einspringen können, wenn die ordentlich Gewählten verhindert sind. Gerne hätte man über solcherlei mehr erfahren.

Schliesslich nimmt Bisaz die Wahlkreise und die Sitzzuteilung auf diese unter die Lupe (§ 2 III.). Die Aufteilung des Wahlgebiets in (teilweise auch kleine) Wahlkreise würdigt er positiv, er sieht darin gar eine «föderalistische Funktion». In der Tat fördern Wahlkreise freilich die Verbindung von Repräsentanten und ihrer Wählerschaft; in Kantonen mit tatsächlichen, insbesondere sprachlichen, Minderheiten sind sie essenziell. Umgekehrt werden hier die Vorteile von grösseren Wahlkreisen verkannt: die Wahlfreiheit des Souveräns, gerade auch durch das Verändern der offenen Listen. Zu Recht kritisch beurteilt werden aber auch hier die Sitzgarantien (und insbesondere Vorweg-Verteilungen wie in JU), die selbst Kleinstgemeinden wie Riemenstalden SZ (53 Stimmberechtigte) oder Avers GR (143 Stimmberechtigte) einen eigenen Parlamentssitz ermöglichen und damit die Repräsentationsgleichheit überstrapazieren. Letzteren Wahlkreis hat auch das Bundesgericht kürzlich als «deutlich zu klein» beurteilt und damit faktisch aufgehoben (BGer 1C_495/2017, 29.07.2019, E. 7.3 [Publ. vorges.]).

Kantone mit Proporzwahlverfahren nach Hagenbach-Bischoff (§ 3)

In den folgenden fünf Kapiteln (§§ 3–7) wird nacheinander die Ausgestaltung der Parlamentswahlverfahren aller 26 Kantone betrachtet. Corina Fuhrer kommt zunächst die Aufgabe zu, die elf Kantone mit dem herkömmlichen Proporzwahlsystem Hagenbach-Bischoff (BE, LU, OW, FR, SO, BL, SG, TG, NE, GE, JU) vorzustellen. Dieses Verfahren aus den Anfangstagen des Proporzes ist verzerrend, da es grössere Parteien überproportional begünstigt, was stärker hätte herausgestrichen werden dürfen. – Die Kurzportraits werden in einheitlicher Systematik dargestellt: Einleitend wird kurz auf ein paar historische Eckdaten eingegangen und folgend die aktuellen rechtlichen Grundlagen aufgeführt. Danach werden die jeweiligen Eigenheiten der Wahlsysteme präsentiert, so die Parlamentsgrösse und die Amtsdauer, das aktive und das passive Wahlrecht, die Wahlkreiseinteilung und die Sitzgarantien sowie die etwaige Möglichkeit von Listenverbindungen. Interessant ist etwa, dass das bekannte Kumulieren (mehrfaches Aufführen von Kandidaten) nicht überall erlaubt ist (so in FR, GE, NE).

Nebst dem rechtlich-deskriptiven Steckbrief untersucht Fuhrer auch empirisch je die letzten paar Wahlen und listet die Sitzzahlen der Wahlkreise und die jeweilige Höhe der natürlichen Quoren auf. Letztere Berechnung wirkt indes gekünstelt, wo Sperrklauseln (wie etwa in GE: 7 %) über dem natürlichen Quorum liegen und Letztere damit irrelevant sind. – Die elf Unterkapitel werden jeweils mit einer Einschätzung zur Verfassungskonformität abgeschlossen. Das Fazit ist hier eindeutig – und der Autorin ist dabei zuzustimmen: Abgesehen von Obwalden, dessen Wahlkreise mehrheitlich zu klein und damit verfassungswidrig sind, haben die verbleibenden Hagenbach-Bischoff -Kantone ein rechtmässiges Wahlsystem.

Kantone mit doppeltproportionalem Sitzzuteilungsverfahren (§ 4)

Die sieben Kantone, die ihr Kantonsparlament im modernsten Wahlverfahren Doppelproporz bestellen (ZH, AG, SH, NW, ZG, SZ, VS), werden von Julian-Ivan Beriger beschrieben. Die systematische Darstellung der jeweiligen Eckdaten – vom Anlass des Systemwechsels über die rechtlichen Grundlagen bis hin zu kantonalen Spezialitäten – wird auch in diesem Kapitel beibehalten. Dieses ist bedauerlicherweise mit vielen Unzulänglichkeiten gespickt: Da werden beiläufig wichtige Begriffe wie «Wählerzahl» oder «Kantonswahlschlüssel» erwähnt, ohne sie jedoch zu erklären, geschweige denn konkrete Beispiele darzulegen – obschon diese Zahlen für das Verständnis des doppeltproportionalen Wahlsystems wichtige Konzepte darstellen. Die mathematischen Formeln zur Berechnung des natürlichen Quorums sind nicht nur falsch, sondern in der Mehrheit der Kantone geradezu irrelevant, da sie dort von gesetzlichen Mindestquoren verdrängt werden. Es wird behauptet, Listenverbindungen seien «systemfremd» (zumindest innerhalb von Parteien wären solche sehr wohl sinnvoll und implementierbar), und es wird vorgebracht, der Doppelproporz werde in den Kantonsverfassungen festgeschrieben (es wird regelmässig nur das Verhältniswahlverfahren mit wahlkreisübergreifendem Ausgleich vorgegeben, was auch andere Wahlsysteme wie Wahlkreisverbände ermöglichen würde).

Offensichtlich hat sich der Autor bisher nie mit Sitzzuteilungsverfahren beschäftigt. Dies kommt dadurch zum Ausdruck, dass wichtige Publikationen (etwa Friedrich Pukelsheim, Proportional Representation – Apportionment Methods and Their Applications, Cham 2017) unerwähnt bleiben, und mathematische Literatur fehlt komplett. Daher kann es nicht erstaunen, dass Berigers Würdigung des Doppelproporzes vernichtend ausfällt: Er problematisiert insbesondere den wahlkreisübergreifenden Ausgleich, also just die Raison d’Être dieses Wahlsystems, das letztlich Wählern selbst in kleinen Wahlkreisen erlaubt, erfolgswertgleich zu wählen. Auf fast einer ganzen Seite breitet der Autor sodann empirische Beispiele von gegenläufigen Sitzverschiebungen aus, unterschlägt dabei aber, dass solche Anomalien ebenso in anderen Wahlsystemen vorkommen (etwa im sehr verbreiteten Hagenbach-Bischoff mit Listenverbindungen oder in Wahlkreisverbänden). Als Reformidee wird schliesslich unverständlicherweise die Einführung eines Grabenwahlsystems vorgeschlagen, das in den kleineren Wahlkreisen den Majorz vorsieht. Umgekehrt verschliesst Beriger die Augen vor effektiven Problemen, etwa den verbreiteten Mindestquoren in den Doppelproporz-Kantonen. Insbesondere im Kanton Zürich muss dieses als (kantonal-)verfassungswidrig bezeichnet werden (Tobias Jaag, Kommentar BGer 1C_369/2014, ZBl 2015, 85 ff.).

Kantone mit sonstigen Proporzwahlverfahren (§ 5)

In einem weiteren Kapitel bearbeitet Beriger die vier «Kantone mit sonstigen Proporzwahlverfahren». Dies sind zum einen Basel-Stadt und Glarus, die unlängst auf das Zuteilungsverfahren Sainte-Laguë (Divisorverfahren mit Standardrundung) gewechselt haben, zum anderen Waadt und Tessin, die gemäss Restzahlverfahren Hare/Niemeyer die Mandate verteilen. Beide Verfahren zeitigen meistens die gleichen Resultate und gelten grundsätzlich als fair, da sie weder grosse noch kleine Parteien systematisch begünstigen. Abgesehen von dieser Gemeinsamkeit unterscheiden sich die vier Kantone in wesentlichen Parametern: In Glarus wird seit der Grossfusion in hinreichend grossen Wahlkreisen gewählt, im Sinne des Traditionsanschlusses sind die (sinnvollen) Listenverbindungen weiterhin erlaubt. In Basel herrscht demgegenüber die schweizweit grösste Spannbreite der Wahlkreisgrössen: Während Grossbasel West 34 Sitze hält, liegt für die Gemeinde Bettingen nur ein einziger Sitz drin. Dass der dortige Grossrat im eher heiklen (und für ein Kantonsparlament schweizweit einmaligen) Verfahren First-past-the-post (ein Wahlgang mit relativem Mehr) gewählt wird, wird nicht erwähnt.

Die elektorale Spezialität des Kantons Waadt sind die Wahlkreisverbände. Anschaulich erklärt werden sie jedoch nicht, es geht nicht einmal hervor, auf welcher Ebene (Wahlkreise oder Unterwahlkreise?) die Kandidatinnen und Kandidaten gewählt werden. Der Autor versteigt sich sogar zur Empfehlung, diese undurchsichtigen Konstrukte als Ersatz für den Doppelproporz (NW, ZG, SZ) einzuführen. Abgesehen davon, dass diese das Stimmvolk etwa in Nidwalden explizit und klar abgelehnt hat: Just in Wahlkreisverbänden werden Mandate tatsächlich zwischen den Wahlkreisen hin- und hergeschoben. Was also im «Pukelsheim» nicht hinnehmbar sein soll, findet der Autor hier «aus verfassungsrechtlicher Sicht unproblematisch».

Derlei Probleme sind im Tessin inexistent, der keine Wahlkreise, sondern einen einzigen Einheitswahlkreis kennt. Eine freiwillige Regionalisierung innerhalb der Parteilisten ist aber möglich, sofern die Parteien dies wünschen (zu dieser spannenden Eigenheit werden leider keine empirischen Daten dargelegt). Eine weitere interessante Anomalie: Der Südkanton kennt kein allgemeines Auslandschweizerstimmrecht, sondern quasi ein Auslandtessinerstimmrecht, da dieses nur im Ausland wohnhafte Personen mit Tessiner Bürgerrecht miteinschliesst (und auch für Wahlen gilt). Der Kanton, der 1890 als erster die Proporzwahl einführte, krankt jedoch an einem anderen, schwerwiegenden Mangel: Das Restzahlverfahren Hare/Niemeyer wird nicht in Reinform berechnet, sondern enthält ein verstecktes, verzerrendes Quorum («indirektes Quorum»). Einerseits eliminiert dieses Listen, die weniger als 1,11 Prozent Wähleranteil haben, was legitim erscheint. Andererseits begünstigt das mathematisch unzulängliche Verfahren systematisch Kleinparteien, die diese Hürde erreicht haben; aufgrund der fehlerhaften Restsitzverteilung wird ihnen oft ein zusätzliches Mandat «geschenkt». Der Beitrag ignoriert diese grobe Verzerrung.

Kantone mit Mehrheitswahlverfahren (§ 6)

Ein so anspruchsvoller wie hervorragender Beitrag stammt von Marco Ehrat und Julia Eigenmann, welche die beiden Kantone Graubünden und Appenzell Innerrhoden vorstellen, die noch integral das Majorzwahlverfahren anwenden. Anspruchsvoll ist der Beitrag, weil das Wahlsystem dieser beiden Kantone noch nie höchstrichterlich beurteilt worden ist (bis zum Zeitpunkt seiner Erscheinung), die Einschätzung Kenntnisse der lokalen Verhältnisse verlangt und überdies die Lehre zum Majorz eher spärlich gesät ist (zu AI praktisch inexistent). Hervorragend ist das Kapitel, weil die Autoren weit über das deskriptive, positive Recht dieser beiden Bergkantone hinausgehen und stattdessen die Verfassungskonformität des jeweiligen Majorzsystems ausführlich, anhand der Kriterien des Bundesgerichts, herausschälen (Parteizugehörigkeit/Persönlichkeitswahl, Autonomie der Wahlkreise, geringe Bevölkerungszahl der Gemeinden, Besonderheiten). Hierfür werden die jeweiligen politischen, historischen, soziokulturellen, geografischen, sprachlichen und föderalistischen Ausprägungen der Wahlkreise respektive des Elektorats betrachtet.

Die Schlüsse, die Ehrat/Eigenmann daraus ziehen, sind so deutlich wie verschieden: In Graubünden sind die 39 (Wahl-)Kreise nicht nur äusserst unterschiedlich gross und teilweise sehr klein (Wahlkreis Avers: 160 Einwohner; Chur: 27 955), sie stellen nach der Gebietsreform per 2015 auch Entitäten dar, denen nunmehr keine andere Funktion mehr zukommt. Im Rahmen der diversen Gemeindefusionen erweisen sich die Grenzen der Kreise plötzlich als ziemlich flexibel, und sie werden sogar für Wahlkreismanipulationen missbraucht – «Gerrymandering» in der Surselva! Auch das beliebte Argument, der Majorz schütze die sprachlichen Minoritäten, zerpflücken die Autoren so simpel wie elegant, indem sie aufzeigen, dass die italienischsprachige Bevölkerung zwar 13 Prozent beträgt, die italienischsprachigen Wahlkreise aber nur 8 Prozent aller Grossratssitze stellen. Das Fazit ist unmissverständlich, der Bündner Majorz ist verfassungswidrig. Kürzlich ist das Bundesgericht dieser Kritik gefolgt und hat, mit diversen Verweisen auf diesen Beitrag, eine Beschwerde gegen den Bündner Majorz teilweise gutgeheissen (BGer 1C_495/2017, 29. Juli 2019 [Publ. vorges.]).

In Innerrhoden existieren derweil die Parteien SP und FDP erst seit wenigen Jahren, ja selbst die staatstragende CVP wurde hier erst 1988 gegründet; die Parteizugehörigkeit hat denn tatsächlich eine untergeordnete Bedeutung. Zusammen mit der geringen Bevölkerungszahl der Wahlkreise führt dies dazu, dass die Autoren den Innerrhoder Majorz als weiterhin zulässig erachten. Das Kapitel (und leider nur dieses) wird mit einem tabellarischen Anhang abgerundet, der die Wahlkreise mit den zugehörigen Kennzahlen auflistet.

Kantone mit gemischten Wahlverfahren (§ 7)

Die zwei verbleibenden Kantone Appenzell Ausserrhoden und Uri sind jene mit einem gemischten Wahlsystem Majorz/Proporz; sie werden von Liana Sala portraitiert. Zunächst werden auch hier die beiden Wahlsysteme in knappster Form dargestellt, so insbesondere die Aufteilung des Wahlgebiets in Majorz- und Proporz-Wahlkreise erläutert. Die Wahlkreise entsprechen jeweils den Gemeinden. Erwähnenswert ist in diesen beiden Kleinkantonen die Möglichkeit für Majorzgemeinden, ihre Kantons- bzw. Landräte an Gemeindeversammlungen mit Handmehr wählen zu lassen. Von dieser Option haben je zwei Urner und Ausserrhodener Gemeinden Gebrauch gemacht. Die Autorin weist sodann auf die kleinen Wahlkreisgrössen hin: Die Appenzeller Majorz-Gemeinden weisen durchschnittlich weniger als 2000 Einwohner auf, die zwölf Urner Majorz-Gemeinden haben gar, mit Ausnahme von Andermatt, weniger als 1000 Einwohner.

Die zwei letzten Bundesgerichtsentscheide zu kantonalen Wahlverfahren betrafen just diese beiden Kantone – die höchstrichterlichen Erwägungen nehmen denn auch den Hauptteil dieses Kapitels ein. Zunächst hält das Bundesgericht die grundsätzliche Zulässigkeit von Mischsystemen fest, die Unterteilung in Majorz- und Proporz-Wahlkreise müsse aber sachlich nachvollziehbar sein. Trotz Einbrüchen in die Erfolgswertgleichheit können Kantone den Majorz beibehalten, wenn die fraglichen Wahlkreise drei Bedingungen erfüllen: Erstens müssen sie eine geringe Bevölkerung aufweisen, zweitens müssen sie Entitäten mit eigener Autonomie darstellen, und drittens soll nicht die parteipolitische Haltung der Kandidatinnen und Kandidaten, sondern deren Persönlichkeit und individuelle Bekanntheit im Vordergrund stehen. Da Ausserrhoden diese Bedingungen derzeit (noch) erfüllt, beurteilte das Bundesgericht dieses Wahlsystem als rechtmässig. In Uri hingegen wurden zwar die Majorz-Wahlkreise – wenngleich weniger überzeugend, da hier parteiunabhängige Kandidaten praktisch inexistent sind – ebenfalls als verfassungskonform erachtet. Da aber sechs der acht Urner Proporz-Wahlkreise zu klein sind, musste der Kanton dennoch sein Wahlsystem revidieren.

Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch kantonale Gerichte (§ 8)

Der dritte Teil widmet sich in zwei Kapiteln (§§ 8–9) dem gerichtlichen Rechtsschutz. Nicolas Aubert untersucht hierbei die Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch kantonale Gerichte; er unterscheidet hier die Möglichkeit der gerichtlichen Prüfung im abstrakten Normkontrollverfahren von derjenigen im konkreten Normenkontrollverfahren. Die abstrakte Normenkontrolle (gerichtliche Überprüfung von generell-abstrakten Erlassen auf Konformität mit übergeordnetem Recht ohne konkreten Anwendungsfall) ist grundsätzlich zwar in elf Kantonen möglich, jedoch regelmässig bloss für Erlasse unterhalb der Gesetzesstufe. In einigen Kantonen (NW, GR, AG, VD, GE und JU) unterliegen aber auch Gesetze der Verfassungsgerichtsbarkeit (und in GE gar die Kantonsverfassung). Da indes die Grundzüge des Wahlsystems selbst auf Verfassungsstufe normiert sind, ist diese Kontrollmöglichkeit in der Praxis bedeutungslos.

Der erfolgreichere Weg, die Verfassungsmässigkeit eines Wahlverfahrens zu prüfen, erfolgt daher auf dem Weg der konkreten Normenkontrolle, also im Rahmen einer konkreten Wahl. Doch auch hier lauern diverse Schwierigkeiten, da dieses spezifische Rechtsmittel in den kantonalen Rechtsordnungen praktisch nicht normiert ist. Fragen betreffend Anfechtungsobjekt, Beschwerdefristen oder Instanzenzug können daher oftmals nicht a priori beantwortet werden. Aubert illustriert diese Unsicherheit anhand von formellen und prozeduralen Aspekten einiger Wahlbeschwerden vor kantonalen Gerichten (NW, ZG, AR, GR).

Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch das Bundesgericht (§ 9)

Der Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch das Bundesgericht mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen widmet sich anschliessend Nevin Martina Bucher. Einerseits können Entscheide kantonaler Gerichte betreffend die Ausübung der politischen Rechte an die oberste rechtsprechende Behörde des Bundes weitergezogen werden. Andererseits ist das Bundesgericht oftmals Erstinstanz, da die Kantone gegen Akte der Regierung und des Parlaments keine kantonale Vorinstanz vorsehen müssen. Erlasse wie Wahlgesetze sind daher regelmässig mittels abstrakter Normenkontrolle direkt in Lausanne anzufechten. Die Autorin gliedert ihren Beitrag systematisch und übersichtlich in die Unterkapitel «Anfechtungsobjekt», «Vorinstanzen», «Beschwerderecht», «Beschwerdegründe», «Fristen», «Rechtsfolgen bei Gutheissung» und «Kosten». Hervorzuheben ist der umfassende Schutz der politischen Rechte: Dies etwa beim Anfechtungsobjekt, das nicht nur behördliche Erlasse und Entscheide betrifft, sondern alle Umstände, die geeignet sind, die Wahlfreiheit zu beeinträchtigen – also auch Realakte sowie Handlungen Privater. Die Beschwerdegründe, die gerügt werden können, sind ebenso breit: Nebst der Verletzung von verfassungsmässigen Rechten kann letztlich auch die Verletzung jeder beliebigen Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung geltend gemacht werden.

Kantonales Wahlrecht zwischen harmonisiertem Proporz und neuen Spielräumen (§ 10)

Im Schlusskapitel nimmt Herausgeber Andreas Glaser eine resümierende Standortbestimmung und einen rechtspolitischen Ausblick vor. Das kantonale Wahlverfahren gehorche nun nicht mehr der klassischen Gebietseinteilung (Gemeinden, Bezirke), sondern die Gebietseinteilung müsse im Gegenteil – bezüglich des Wahlverfahrens – den Vorgaben der Wahlrechtsgleichheit angepasst oder jedenfalls insoweit in ihrer Bedeutung relativiert werden. Nach den wahlrechtlichen Umwälzungen in zahlreichen Kantonen stünden derzeit noch zwei Wahlsysteme unter dringendem Verdacht der Verfassungswidrigkeit: jene Obwaldens und Graubündens (womöglich zudem der Einerwahlkreis Bettingen in BS).

Der Autor kritisiert sodann die bundesgerichtliche «Präferenz», den Kantonen mit verfassungswidrigem Wahlsystem den Doppelproporz zu empfehlen. Nicht nur die gegenläufigen Sitzverschiebungen betrachtet er als grosses Manko. Auch der Zweck der Aufteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise, nämlich die Bestellung der regionalen Parlamentsdeputation entsprechend dem Willen der Wählerinnen und Wähler in der betreffenden Region, werde jedenfalls teilweise vereitelt. Doch auch Glaser geht fehl in der Annahme, derlei Sitzverschiebungen seien eine Anomalie, die einzig dem doppeltproportionalen Wahlverfahren eigen sei. Wie erwähnt treten solche ebenso in herkömmlichen Wahlverfahren auf. Das Bundesgericht hat denn die hier problematisierten Sitzverschiebungen etwa im Kontext von Wahlkreisverbänden längst bemerkt und als unumgänglich und somit zulässig taxiert (BGer 09. Dez. 1986, in: ZBl 1987, 367 ff.; BGer 1P. 671/1992, 08. Dez.1993, in: ZBl 1994, 483 ff.).

Abschliessend beleuchtet Glaser zwei Standesinitiativen der Kantone Zug und Uri, die in Reaktion auf ihre Wahlsysteme rügende Bundesgerichtsentscheide die «Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» verlangt haben. Die beiden Initiativen wurden 2015 von der Staatspolitischen Kommission des Ständerats (SPK-S) und 2016 vom Nationalrat angenommen, worauf 2017 die SPK-S eine entsprechende Bundesverfassungsänderung ausarbeitete. Die Novelle hätte einerseits wieder Mehrheits- und Mischsysteme dem Proporz gleichgestellt, anderseits die Festlegung der Wahlkreiseinteilungen den Kantonen mehr oder weniger frei anheimgestellt. – Glaser hätte die Stossrichtung begrüsst. Der Nationalrat hat die Verfassungsänderung indes in letzter Minute, anlässlich der Schlussabstimmung im Dezember 2018, knapp mit 103 zu 90 Stimmen abgelehnt. Gemäss Andreas Auer habe es «noch nie in der schweizerischen Verfassungsgeschichte einen derart unverschämten Versuch gegeben, zentrale Grundrechte einfach auszuschalten und dem Richter diesbezüglich die Augen zu verbinden» (NZZ, 17. Mai 2018).

Die Vertretung der Westschweiz im Nationalrat wächst – auf Kosten von Bern und Luzern

In Kürze werden die 200 Nationalratssitze neu auf die Kantone verteilt. Die Gewinner finden sich ennet der Saane. Derweil hält Berns Abwärtstrend an.

Nach den letzten Nationalratswahlen 2015 mussten im Kanton Bern die Nationalräte Heinz Siegenthaler (BDP) und Aline Trede (Grüne) ihre Mandate abgeben, weil ihre Parteien je einen Sitz einbüssten. Nicht besser erging es Roland Fischer (GLP) im Luzernischen, auch er wurde nicht wiedergewählt. Und die Chancen dieser drei Kantonalsektionen, anlässlich der nächsten Wahlen 2019 wieder Mandate zurückzugewinnen, sind seither kaum gestiegen.

Aufgrund des neuen Volkszählungsgesetzes werden die 200 Nationalratssitze vor jeder Gesamterneuerungswahl gemäss der aktuellen Wohnbevölkerung verteilt,[1] also auch wieder für die Wahlen 2019. Der Bundesrat wird bald, sobald die finalen Registererhebungen der hierfür massgeblichen ständigen Wohnbevölkerung per 31. Dezember 2016 verfügbar sind, diese Sitzverteilung vornehmen. Anhand der provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS) lässt sich diese Neuverteilung aber schon heute berechnen.[2] Und diese zeigt: Nachdem der Kanton Bern bereits anslässlich der Wahlen 2015 einen Sitz verlor (25), wird er per 2019 einen weiteren einbüssen (neu: 24). Auch der Kanton Luzern muss Federn lassen und seinen zehnten Sitz, den er von 1991 bis 2015 halten konnte, wieder abgeben (wie wir übrigens schon vor vier Jahren prophezeit haben):

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2012–2016 NR-Sitze 2015 NR-Sitze 2019 Δ Sitze 2015–2019
Aargau +5.7% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +2.8% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +3.3% 7 7 =
Basel-Stadt +3.0% 5 5 =
Bern +3.4% 25 24 -1
Freiburg +7.0% 7 7 =
Genf +5.7% 11 12 +1
Glarus +2.0% 1 1 =
Graubünden +1.9% 5 5 =
Jura +3.1% 2 2 =
Luzern +4.5% 10 9 -1
Neuenburg +2.3% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +3.5% 1 1 =
Schaffhausen +3.6% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.9% 6 6 =
St. Gallen +3.2% 12 12 =
Tessin +3.7% 8 8 =
Thurgau +5.6% 6 6 =
Uri +1.3% 1 1 =
Waadt +6.9% 18 19 +1
Wallis +5.4% 8 8 =
Zug +6.3% 3 3 =
Zürich +5.6% 35 35 =

 

Des einen Leid, des anderen Freud: Die zwei Nationalratssitze werden den Kantonen Genf und Waadt gutgeschrieben. Damit wächst die Westschweizer «Bundeshausfraktion» auf 50 Sitze an und stellt neu exakt einen Viertel der Volksvertreung.[3]

Wieso gewinnen respektive verlieren gerade diese vier Kantone je einen Sitz? Hier spielt natürlich einerseits ihr über- respektive unterproportionales Bevölkerungswachstum eine Rolle. Die Sitzgewinner Waadt und Genf sind, nach Freiburg, die zweit- und fünftstärkst wachsenden Kantone der massgeblichen Periode 2012–2016. Andererseits sind grosse Kantone schlicht anfälliger für Sitzgewinne und -verluste, weil sich dort relative Bevölkerungsveränderungen, absolut betrachtet, in ungleich mehr Personen niederschlagen als in einem Kleinkanton. Dass von den neuerlichen Sitzverschiebungen der zweit-, dritt-, fünft- und siebtgrösste Kanton betroffen ist, erstaunt daher nicht.

Und wer wären – hypothetisch betrachtet – konkret die Mandatsgewinner und -verlierer in diesen vier Kantonen, würde die neue Sitzverteilung schon in der laufenden Legislatur gelten?

  • Genf: Ensemble à Gauche (Jean Batou): +1 (neu: 1)
  • Waadt: Grüne (Christian Van Singer): +1 (neu: 3)
  • Bern: SP Männer (Alexander Tschäppät): -1 (neu: 2)
  • Luzern: CVP (Andrea Gmür): -1 (neu: 2)

 

Nachtrag 30. August 2017:

Der Bundesrat hat heute die finale Sitzverteilung auf die Kantone für die Nationalratswahlen 2019 vorgenommen und dabei die hier dargestellten Berechnungen bestätigt.

 


[1] Siehe Details zum Verteilverfahren und zum Systemwechsel im Beitrag Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[2] Erfahrungsgemäss sind die provisorischen Erhebungen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. Dazu kommt, dass die hier dargestellte Sitzverteilung sehr stabil ist: Luzern müsste 730 zusätzliche Bewohner erhalten, damit der Sitzverlust abgewendet werden könnte. Bern bräuchte gar 12’560 zusätzliche Bewohner.

[3] Die 8 Walliser Sitze wurden hierbei proportional zur Oberwalliser Wohnbevölkerung einerseits (2 Sitze) und derjenigen des Mittel- und Unterwallis (6 Sitze) andererseits aufgeteilt.

 

Kämpfer zwischen zwei Fronten

Logo_Serie_TrouvaillenDer vor 200 Jahren geborene Philipp Anton von Segesser wurde als konservativer Oppositionsführer im jungen Bundesstaat bekannt. Doch die Rolle des Luzerners war komplexer.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 16. April 2017.

Geschichte, heisst es, wird von den Siegern geschrieben. So gesehen, war die Aufgabe Philipp Anton von Segessers, des ersten wichtigen Oppositionsführers im schweizerischen Bundesstaat, keine sehr dankbare. Doch die Karriere des Luzerner Politikers zeigt, dass Verlierer manchmal eine mindestens so wichtige Rolle spielen für den weiteren Verlauf der Geschichte wie die Sieger.

Der vor 200 Jahren, am 5. April 1817, geborene Segesser war von seiner Herkunft aus einem alten Luzerner Patriziergeschlecht geprägt. Er studierte Rechtswissenschaften in Deutschland und hielt sich in Paris auf. Zurück in Luzern, trat er 1841 als stellvertretender Staatsschreiber in den Dienst der konservativen Regierung, die gerade an die Macht gekommen war. Deren Ziele unterstützte er zwar, nicht aber ihr Vorgehen. Die Berufung der Jesuiten an die höhere Lehranstalt in Luzern 1845 kritisierte er als «politischen Fehler», weil sie die Liberalen aus seiner Sicht unnötig provozierte. Die Provokation trug zur Verhärtung der Fronten im Konflikt zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen bei, die im Sonderbundskrieg 1847 gipfelte.

philippantonvonsegesser

Philipp Anton von Segesser.

Den Bürgerkrieg erlebte Segesser als Offizier mit. Der Sieg der Liberalen, der zur Gründung des Bundesstaats führte, war für den Luzerner eine schwere Niederlage. Nichtsdestotrotz schaffte er als einer der wenigen Katholisch-Konservativen den Sprung in den Nationalrat, der 1848 erstmals gewählt wurde. «Segesser war kein Freund des Bundesstaats, aber er sah es als sinnlos an, ihn zu bekämpfen», sagt die Luzerner Historikerin Heidi Bossard-Borner. Er verwendete fortan seine Energie darauf, innerhalb des neuen Staats die Interessen seines Kantons und der katholischen Minderheit zu vertreten und den Einfluss «Berns» so gering wie möglich zu halten.

Überzeugter Föderalist

In Erinnerung blieb Segesser als konservativer Oppositionsführer, als Gegenspieler des einflussreichen Zürcher Unternehmers und Nationalrats Alfred Escher. Dieser setzte sich für eine starke Rolle des Bundesstaats unter anderem beim Bau des Gotthardtunnels ein – ein Vorhaben, das der überzeugte Föderalist Segesser bis zum Schluss bekämpfte, weil er fürchtete, dass das Projekt das Gewicht des Bundes zu Lasten der Kantone stärken würde.

Um die Freisinnigen politisch zu schwächen, schreckten die Konservativen um Segesser auch vor antisemitischen Kampagnen nicht zurück. 1866 kamen zwei Verfassungsänderungen an die Urne, mit denen Juden bei der Religions- und Niederlassungsfreiheit den christlichen Schweizern gleichgestellt werden sollten. Während die Stimmberechtigten der Niederlassungsfreiheit mehrheitlich zustimmten, lehnten sie die Religionsfreiheit für die Juden knapp ab. In den katholischen Kantonen war die Ablehnung beider Vorlagen stärker als im Rest der Schweiz. Im Vorfeld der Abstimmung hatte Segesser gewarnt, die Juden verfolgten das Ziel der «Zerstörung der christlichen Gesellschaft», und forderte die Ablehnung der «Judenartikel». Der Zuger Historiker Josef Lang erklärt, dass Segesser im Kampf gegen die Judenemanzipation nicht zuletzt ein nützliches Mittel sah, um die Liberalen zu schädigen.

Scharfe Worte gegen die Liberalen

Obwohl Segesser an seiner katholisch-konservativen Haltung nie einen Zweifel liess, war er kein sturer Ideologe. Zwar schenkte er seinen Gegnern im Nationalrat nichts. Als bei der Revision der Bundesverfassung 1871 sein Antrag, die freie Ausübung des Glaubens auf die christlichen Konfessionen zu beschränken, auf freisinnigen Widerstand stiess, spottete er über seine Gegner und schlug ihnen vor, wenn sie sich des Christentums schämten, sollten sie das Kreuz im Wappen durch eine Wurst ersetzen.

So angriffslustig Segesser sein konnte: Persönlich pflegte er enge Freundschaften über das eigene Lager hinaus. Die konfrontative Haltung vieler Konservativer teilte er nicht. Ihm war bewusst, dass Freisinnige und Konservative einen Weg für ein friedliches Zusammenleben im Bundesstaat finden mussten. Mit dem Aufflammen des Kulturkampfs wurde dieser Weg jedoch immer steiniger. Das Erste Vatikanische Konzil (1869–1870) steuerte die katholische Kirche auf einen prononciert antiliberalen und anti-aufklärerischen Kurs. Segesser, im Nationalrat ein unermüdlicher Kämpfer für die katholische Sache, stand dieser Entwicklung kritisch gegenüber. Er war in kirchenrechtlichen Fragen eher liberal eingestellt. So übte er in seiner Schrift «Der Culturkampf» von 1875 deutliche Kritik am Ersten Vatikanischen Konzil und insbesondere am Dogma der päpstlichen Unfehlbarkeit. Damit machte er sich in katholischen Kreisen viele Feinde.

Sonderbundskrieg als Warnung

Segesser betätigte sich auch als Rechtshistoriker und schrieb unter anderem ein einflussreiches Werk über die Rechtsgeschichte des Kantons Luzern. Seine politische Aktivität beschränkte sich nicht nur auf den Nationalrat, dem er 40 Jahre lang angehörte. Er war daneben auch Grossrat und sass über 20 Jahre in der Luzerner Regierung. Dabei lebte er die Machtteilung, die er auf Bundesebene einforderte, auf kantonaler Ebene vor. Er setzte sich 1871 dafür ein, dass die Konservativen den Liberalen drei Sitze im Regierungsrat zugestanden. Segesser habe den Kulturkampf als grosse Gefahr gesehen, sagt Bossard-Borner: «Er befürchtete eine Wiederholung der Situation, die zum Sonderbundskrieg geführt hatte.»

Und er wusste, dass die Radikalisierung auf katholischer Seite jenen Freisinnigen in die Hände spielte, die die Katholiken ausgrenzen wollten – so geschehen mit den konfessionellen Ausnahmeartikeln (unter anderem Klosterverbot und Jesuitenverbot) in der revidierten Bundesverfassung von 1874.

Als moderater, pragmatisch denkender Konservativer kämpfte Segesser in den unruhigen Anfangszeiten des Bundesstaats an zwei Fronten: einerseits gegen die Erzkonservativen innerhalb der katholischen Konfession, andererseits gegen den wachsenden Einfluss des Bundesstaats und für die politische Integration der Katholiken in eben jenen Staat. Deren ersten Höhepunkt erlebte er jedoch nicht mehr: 1891, drei Jahre nach Segessers Tod, wurde mit seinem Luzerner Gesinnungsgenossen Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

Grosse Unterschiede bei der Beteiligung junger Wähler

Während die Beteiligung der unter 30-Jährigen an den nationalen Wahlen in Zürich und Luzern gestiegen ist, weist der Trend andernorts in die entgegengesetzte Richtung. Verlässliche Daten fehlen jedoch.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 11.11.2015.

Vor den eidgenössischen Wahlen wurden Politiker und Medien nicht müde, die Bürger zum Wählen aufzumuntern. Insbesondere an die jungen Wähler wurde appelliert, ihren Einfluss auf die Zukunft des Landes geltend zu machen. Die Behörden lancierten Aktionen und machten über verschiedene Kanäle auf den nahenden Wahltermin aufmerksam. Das Projekt Easyvote, das sich speziell an Junge richtet, verschickte Broschüren, in denen das Wählen mit einfachen Worten erklärt wird, und mobilisierte so genannte «Vote-Heroes», die wiederum ihre Freunde zum Wählen animieren sollten.

Das Ziel, möglichst viele Junge an die Urne zu bringen, gelang nicht überall gleich gut. Für eine positive Überraschung sorgte die Stadt Luzern. Dort gingen am 18. Oktober 52,3 Prozent der Stimmberechtigten unter 30 Jahren an die Urne – ein deutlicher Anstieg gegenüber den Wahlen 2011 (siehe Grafik). Der Wert ist auch höher als im Durchschnitt aller Altersgruppen, was aussergewöhnlich ist, liegt doch die Beteiligung bei jüngeren Wählern in der Regel tiefer und nimmt mit steigendem Alter zu. Insgesamt lag die Wahlbeteiligung in der Stadt Luzern etwas höher als 2011. Schweizweit blieb sie mit 48,5 Prozent stabil.

Wahlbeteiligung Junge NR 2011-15
Die Stadt Luzern gehört zu den wenigen Gemeinden in der Schweiz, die die Stimmrechtsausweise nach Altersgruppen und Geschlecht auszählen und auswerten. Daneben machen dies auch die Städte Zürich und St. Gallen sowie die Kantone Genf und Neuenburg. Bezüglich der Beteiligung der Jungen ergibt sich dort kein einheitliches Bild. In Zürich lag sie mit 37,8 Prozent knapp 3 Punkte über dem Wert von 2011. In der Stadt St. Gallen und im Kanton Neuenburg beteiligten sich etwas weniger 18- bis 29-Jährige, wobei die Wahlbeteiligung in den anderen Altersgruppen stärker zurückging. Im Kanton Genf hingegen verschlechterte sich die Beteiligung der Jungen auch im Vergleich mit dem Durchschnitt.

Mehr junge Kandidaten

Thomas Zumbühl, Leiter Wahlen und Abstimmungen bei der Stadt Luzern, ist über die hohe Wahlbeteiligung der Jungen erfreut. Als möglichen Grund nennt er die intensive Diskussion in der Öffentlichkeit über die angeblich stimmfaulen Jungen, die vielleicht viele von ihnen zur Teilnahme bewogen habe. Möglicherweise hätten aber auch die Aktivitäten von Easyvote, welche die Stadt unterstützte, einen Einfluss gehabt.

Dies kann sich auch Nicola Jorio gut vorstellen, der das Projekt leitet. «Wir waren in Luzern sehr aktiv», sagt er. Easyvote habe Veranstaltungen durchgeführt und «Vote-Heroes» angeworben. Die Easy­vote-Wahlbroschüre wurde an alle Wähler zwischen 18 und 21 Jahren verschickt, finanziert durch das Jugendparlament der Stadt Luzern. Auch in Zürich habe man um junge Wähler geworben, sagt Jorio. Auffallend sei, dass die Beteiligung an Orten, wo Easyvote kaum aktiv gewesen ist (St. Gallen, Genf und Neuenburg), gesunken sei. Einen Einfluss habe womöglich auch die Tatsache gehabt, dass im Kanton Luzern mehr junge Kandidaten antraten. 42,8 Prozent der Nationalratskandidaten waren unter 30 Jahre alt. 2011 waren es noch 38 Prozent.

Lassen die Daten der Gemeinden und Kantone Schlüsse für die Beteiligung der Jungen auf nationaler Ebene zu? Der Politikwissenschaftler Claude Longchamp sagt: «Die Beteiligung ist an sich nicht einheitlich.» Sie hänge etwa von der konkreten Wahlsituation ab, beispielsweise davon, ob die Wahlen in einem Kanton spannend oder unbestritten seien.

Schweizweite Zahlen fehlen

Schweizweite Daten zur Wahlbeteiligung nach Altersklassen fehlen. Bei der Nachwahlbefragung im Rahmen der Selects-Studie wird zwar auch das Alter erhoben, im Vergleich zu den tatsächlichen Abstimmungsergebnissen ist die Datenbasis aber kleiner. Gemäss der Selects-Studie wählten 2011 nur gerade 32,5 Prozent der 18- bis 25-Jährigen. Easyvote hat sich zum Ziel gesetzt, dass dieser Wert bei den Wahlen 2015 mindestens 35 Prozent erreicht. Jorio erwartet, dass dieses Ziel knapp erreicht wird.

Um die Datenbasis zu verbessern, hat die grüne Nationalrätin Aline Trede 2014 in einem Vorstoss gefordert, dass die Stimm- und Wahlbeteiligung schweizweit nach Kriterien wie Alter und Geschlecht aufgeschlüsselt wird. Der Bundesrat hält dies für unnötig. Die Behandlung des Vorstosses im Nationalrat steht noch aus.

Vom Gegner zur prägenden Figur des Bundesstaats

Logo_Serie_TrouvaillenViele assoziieren die historische Figur Josef Zemp primär mit dem Bruch der exekutiven Alleinherrschaft des liberal-radikalen Freisinns. Doch die Geschichte rund um Zemp hat weitaus mehr zu bieten.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Der Jurist und Politiker Josef Zemp (1834–1908) aus dem Entlebuch präsentiert eine einzigartige politische Karriere, die 1863 mit seiner Wahl in den Grossen Rat des Kantons Luzern ihren Anfang nahm. Ab 1871 war er Ständerat und prompt ein Jahr später schaffte er den Sprung in den Nationalrat (zu jenen Zeiten war der Umweg übers «Stöckli» in den Nationalrat im Gegensatz zu heute üblich). Dort amtierte er bis 1891, wobei er in der letzten Legislaturperiode den Nationalrat präsidierte. Im Jahre 1891 wurde er als erster Nicht-Freisinniger in einer spektakulären Wahl in den Bundesrat gewählt.[1]

Josef Zemp (1834 – 1908)

Josef Zemp (1834 – 1908)

Bereits früh in seiner politischen Karriere machte Zemp mit seinen institutionellen Revisionsbestrebungen auf sich aufmerksam. So machte er sich zum Beispiel 1882 für Anpassungen am Wahlsystem seines Heimatkantons Luzern stark: Er forderte für die Grossratswahlen einerseits die Einführung des Proporzwahlsystems, andererseits plädierte er für die Urnenwahl, die zu diesem Zeitpunkt mit wenigen Ausnahmen (Freiburg, Basel-Land und Tessin) in allen anderen Kantonen üblich war.[2]

Zemp, der persistente Motionär

Der Grosse Rat lehnte beide Vorschläge auf Antrag der Kantonsregierung mit der Begründung ab, dass erstens das Urnensystem das Missbrauchsrisiko erhöhe (Stimmenkauf und Betrug). Zweitens werde mit dem Urnensystem versucht, den Begriff der Gemeinde aufzulösen und so das gemeinschaftliche Moment beim Wahlverfahren zu unterminieren.[3]

Weder Zemp noch der damalige Bundesrat konnten diesen Begründungen beipflichten, weshalb der Bundesrat im darauffolgenden Jahr auf einen Gesetzesentwurf hin drang, das Urnensystem den Kantonen aufzudiktieren.[4]

Nur zwei Jahre später, 1884, reichte Josef Zemp mit zwei seiner katholisch-konservativen Ratskollegen, dem St. Galler Johann Joseph Keel und dem Tessiner Martino Pedrazzini , eine Motion zur Revision der Bundesverfassung ein, die bis weit über das katholisch-konservative Lager hinaus hohe Beachtung fand.[5] Die Motion bestand aus einem fünfteiligen Paket, welches in den damaligen Medien als «Revisionsbombe» persifliert wurde.

Unter anderem forderten die drei Motionäre die Revision der Wahlgrundlagen basierend auf dem Artikel 73 der Bundesverfassung 1874[6]. Sie schlugen vor, den Artikel dahin zu ergänzen, dass pro innerkantonalem Wahlkreis ein bis höchstens drei Vertreter zu wählen seien. Zudem forderten sie eine akkuratere Umsetzung des Grundsatzes der proportionalen Vertretung – mit anderen Worten: das Proporzwahlsystem.[7] Obwohl die Vorschläge damals keine parlamentarischen Mehrheiten fanden, begründeten sie die ideelle Anfangsphase eines auf Konsens angelegten politischen Systems.

Zemp, der konziliante Pragmatiker

Die Reformbestrebungen Zemps et al. sind vor allem vor ihrem zeitgeschichtlichen Hintergrund interessant. Der Kulturkampf zwischen den zentralistischen und laizistischen Radikal-Liberalen einerseits und den stark föderalistischen Katholisch-Konservativen andererseits schwelte nach der Beilegung des Sonderbundskriegs im Jahre 1847 noch lange weiter. Mit dem durch die Totalrevision der Bundesverfassung 1874 implementierten fakultativen Referendum, hatten die Katholisch-Konservativen fortan ein probates Mittel, der freisinnigen Übermacht Paroli zu bieten.

Die Katholisch-Konservativen realisierten, dass sie mit dem Referendum eine systematische Blockierung der Bundesgesetzgebung herbeiführen können und kippten so auch in den sogenannten Referendumsstürmen von 1874 bis etwa 1884 über ein Dutzend Vorlagen.[8] Insofern sind Zemps Reformvorstösse auch als eine Abkehr von der systematischen Opposition (Stichwort Deblockierung) in Form einer institutionellen Kompromissforderung und als einen Schritt in die konsensdemokratische Verhandlungskultur zu verstehen.

Es ist jedoch wichtig zu erwähnen, dass man die spätere Wahl des katholisch-konservativen Josef Zemp in den Bundesrat nicht als eine Ursache des Annäherungskurses zwischen den beiden rivalisierenden Parteien verstehen sollte, sondern als als eine Wirkung eines umfassenderen Annäherungsprozesses, der bereits einige Jahre vor der Wahl Zemps in den Bundesrat seine Anfänge nahm.[9]

Von besonderer Bedeutung ist auch die Einsicht von Zemp, dass «die fehlende Möglichkeit der Partialrevision geradezu einem Zwang gleichkomme, auch für die Verwirklichung von Einzelpostulaten den mühsamen Weg der Totalrevision in Anspruch nehmen [zu müssen], also den Ausnahmefall zum Regelfall zu machen.»[10] Dieser Gedanke fand seine Vollendung bekanntlich in der Einführung der Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung im Jahre 1891.

Zemp als Begründer des staatlichen Bahnwesens

Eine nicht weniger weitblickende Einsicht Zemps war, dass das Referendum eine minderheiten-begünstigende Wirkung hatte, was ihn und seine Parteikollegen dazu anspornte, das Fakultativum in ein Obligatorium umzuwandeln, um ihm seine ad hoc anwendbare Wirkung zu nehmen. Zudem forderte Zemp, dass das Obligatorium auf Staatsverträge ausgeweitet wird und dass der Anwendungsbereich der Dringlichkeitsklausel normiert wird.[11] Diese Vorschläge fanden ihre Anwendung in der Einführung des obligatorischen beziehungsweise fakultativen Staatsvertragsreferendums von 1921 und einer klaren Definition des Anwendungsbereiches der Dringlichkeitsklausel (auch als Folge deren extensiven Missbrauchs) in der Einführung des resolutiven Referendums von 1949.

Von den institutionellen Reformbestrebungen abgesehen, war Zemp auch als Bundesrat eine treibende Kraft. Von seinem zurückgetretenen freisinnigen Vorgänger Emil Welti erbte er die Leitung des Post- und Eisenbahndepartements. Obwohl oder gerade weil er ein notorischer Gegner der Eisenbahnverstaatlichung war, war es ein ausgesprochen gewiefter Schachzug des Bundesratskollegiums, ihm genau dieses Departement zu übertragen.

So setzte sich Zemp fortan für den Rückkauf der Eisenbahnen ein, der schliesslich 1898 in einer Volksabstimmung angenommen wurde. Die Annahme dieser Vorlage bildete den Ausgangspunkt einer längeren Kaskade von Verstaatlichungsprozessen, was schliesslich den Weg für die Gründung der Schweizerischen Bundesbahnen frei machte. Durch dieses politische Vermächtnis erlangte Zemp grosse Popularität, wenn er dafür parteiintern auch einiges an Kritik einstecken musste.[12]

Dies war nur ein bruchteilhafter Ausschnitt aus der aussergewöhnlichen Geschichte von und rund um Josef Zemp, der das Reformpotenzial auf den verschiedensten Ebenen des politischen Systems früh erkannt hatte und mit imposanter Beharrlichkeit den politischen Diskurs des damals noch jungen schweizerischen Bundesstaates mitprägte.

Dieser Beitrag ist der siebte Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

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[1] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].

[2] Die Kantone Luzern, Freiburg, Basel-Land und Tessin kannten zu diesem Zeitpunkt noch die öffentliche Verlesung und Zählung der Stimmzettel, vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 140.

[3] Vgl. ebd., S. 140.

[4] Vgl. ebd., S. 140 f.

[5] Vgl. Ruedi Lustenberger, Beiträge des Katholizismus zur modernen Schweiz. Wissenschaftliche Konferenz. Schwyz, 17. Oktober 2014, Grusswort [Stand: 24.12.2014].

[6] Art. 73 BV 1874: «1 Die Wahlen in den Nationalrat sind direkte. Sie finden nach dem Grundsatze der Proportionalität statt, wobei jeder Kanton und jeder Halbkanton einen Wahlkreis bildet. 2 Die Bundesgesetzgebung trifft über die Ausführung dieses Grundsatzes die näheren Bestimmungen.»

[7] Vgl. Gruner 1978a: S. 357 f.

[8] Vgl. NZZ, Ein Anfang der Konkordanz, 08.12.2008 [Stand: 24.12.2014].

[9] Vgl. Christan Bolliger, Regula Zürcher (2004): Deblockierung durch Kooptation? Eine Fallstudie zur Aufnahme der Katholisch-Konservativen in die schweizerische Landesregierung 1891, Swiss Political Science Review 10 (4): S. 59–92.

[10] Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 705.

[11] Vgl. ebd., S. 705.

[12] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].