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Abbild eines vielfältigen Landes

In kaum einem Parlament gibt es so viele Parteien wie im israelischen. Das ist wohl weniger auf das Wahlsystem zurückzuführen als auf die grosse Diversität der Gesellschaft.

Wer das israelische Parlament besucht, sieht von dem imposanten Bau auf einem Hügel im Westen Jerusalems erst einmal nicht viel. Denn zunächst muss er durch eine Sicherheitskontrolle, die strenger ist als an jedem Flughafen. Die Sicherheitskontrolle befindet sich ca. 200 Meter vom Parlamentsgebäude entfernt – sicher ist sicher, scheinen sich die Behörden auch hier gedacht zu haben. Der Konflikt zwischen Israel und den Palästinensern ist nicht nur wegen der strengen Sicherheitsvorkehrungen allgegenwärtig.

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An Flaggen mangelt es nicht vor dem Eingang zum Parlament. (Bild: Eigene Aufnahme)

In der Eingangshalle des eigentlichen Parlamentsgebäudes hängt die Unabhängigkeitserklärung, die 1948 von der Knesset beschlossen wurde. Daneben sind verschiedene Kunstwerke jüdischer Künstler ausgestellt. Zusammen mit dem Heer von israelischen Flaggen, die auf dem Platz vor der Knesset aufgereiht sind, erinnern sie den Besucher an die jüdische Identität des Staates – auch wenn dessen Bevölkerung zu einem Viertel nicht-jüdisch ist (zählt man das Westjordanland und den Gazastreifen hinzu, die Israel zu seinem Staatsgebiet zählt, aber unter palästinensischer Verwaltung stehen, ist es sogar rund die Hälfte).

Die eigentliche Parlamentskammer ist ziemlich schlicht gestaltet. Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. Speziell ist, dass die Regierungsmitglieder gleichzeitig dem Parlament angehören können. Auch der Ministerpräsident darf in den Abstimmungen im Parlament mitstimmen. Dieses Modell existiert sonst vor allem in Ländern, die vom britischen Westminster-System geprägt sind, neben Grossbritannien etwa auch Kanada oder Australien. Es zeugt zwar von einer etwas seltsamen Auffassung von Gewaltenteilung, passt aber zur starken gegenseitigen Abhängigkeit von Parlament und Regierung. Die Regierung ist auf eine Mehrheit des Parlaments angewiesen, umgekehrt bedarf die Parlamentsmehrheit einer funktionierenden Regierung, weil der Regierungschef das Parlament jederzeit auflösen kann (was in Israel auch oft genug vorkommt).

Hohe Anzahl Parteien als Spiegel isrealischer Diversität

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Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. (Bild: Eigene Aufnahme)

Die Bildung von Regierungen ist in Israel traditionell ziemlich schwierig, und die Kurzlebigkeit der Regierungen ist schon fast legendär. Das hat einerseits mit dem Wahlsystem zu tun. Eine Einteilung in Wahlkreise bei Parlamentswahlen kennt Israel nämlich nicht (was insofern nicht überrascht, als die Regionen nicht historisch gewachsen, sondern das Ergebnis einer relativ willkürlichen Einteilung sind). Die 120 Abgeordneten werden im Proporzsystem über das ganze Land gewählt. Die grosse Zahl von Parteien ist allerdings nicht nur auf das Wahlsystem zurückzuführen, sondern auch ein Spiegel der israelischen Gesellschaft und ihrer ausserordentlichen Diversität.

Da gibt es einerseits den Graben zwischen der jüdischen Mehrheit und der arabischen Minderheit. Letztere wird in der Knesset seit vergangenem Jahr durch eine Partei vertreten.[1] Mindestens so tief sind die Gräben innerhalb des jüdischen Teils der Gesellschaft. Die Unterschiede zwischen einem Siedler im Westjordanland, einem liberalen Juden in Tel Aviv und einem Ultraorthodoxen in Jerusalem sind immens. Politisch drücken sie sich in nationalistischen, linken und orthodoxen Blöcken aus. Innerhalb dieser gibt es wiederum verschiedene Abstufungen. Parteien mit solch unterschiedlichen Ausrichtungen in einer Regierung zu vereinen, ist nicht ganz einfach. Entsprechend finden vor und nach der Regierungsbildung ausgedehnte Kuhhändel unter den (potenziellen) Koalitionspartnern statt. Und regelmässig überleben Regierungen die vierjährige Legislaturperiode nicht.

Volkswahl der Regierung: untauglich

Im Laufe der Zeit wurden verschiedene Versuche unternommen, die Stabilität der Regierungen zu verbessern. So beschloss das Parlament 1992 eine Verfassungsänderung, gemäss welcher der Regierungschef nicht mehr vom Parlament, sondern vom Volk gewählt werden sollte. Das Ziel der Reform war es, eine höhere demokratische Legitimation zu erreichen, um so die Position der Regierung bzw. des Regierungschefs zu stärken – auch gegenüber seinen Koalitionspartnern. Das funktionierte aber mehr schlecht als recht, sodass die Verfassungsänderung nach nicht einmal zehn Jahren wieder rückgängig gemacht wurde.

In jüngerer Zeit konzentrierten sich die Anstrengungen darauf, die Zahl der Parteien im Parlament zu verkleinern, um die Koalitionsverhandlungen zu erleichtern und die Stabilität der Regierung zu erhöhen. So erhöhte die Knesset das Quorum für die Parteien, um ins Parlament einzuziehen, 1992 von 1 auf 1.5 Prozent, 2003 auf 2 Prozent und vor zwei Jahren schliesslich auf 3.25 Prozent. Ob bei diesen Erhöhungen tatsächlich das Ziel der Regierungsstabilität im Vordergrund stand oder ob die dominierenden Parteien nicht vielmehr den eigenen Machterhalt im Fokus hatten, sei dahingestellt. Jedenfalls nimmt man mit solch einer Reform in Kauf, dass die Vielfalt der israelischen Gesellschaft im Parlament nur unzureichend abgebildet wird.

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt portraitieren.

 


[1] Die Vereinigte Liste ist der Zusammenschluss von vier arabischen Parteien, die zuvor alleine zu den Wahlen angetreten waren. Dass sie fusionierten, ist auf die 2014 beschlossene Erhöhung des Quorums zurückzuführen (siehe unten).

Direkte Wahl der Regierung: Die Erfahrungen von Indonesien und Israel

Die SVP will, dass die Schweizer Regierung künftig nicht mehr durch das Parlament, sondern direkt durch das Volk gewählt wird. Bei Annahme ihrer Volksinitiative würde der Bundesrat in Zukunft durch die Stimmbürger mittels Majorzwahl bestimmt.

Der Übergang von der indirekten zur direkten Wahl der Regierung würde das politische System der Schweiz grundsätzlich verändern. Der Einfluss des Bundesrats im politischen Prozess dürfte deutlich vergrössert werden, seine Macht gegenüber dem Parlament würde gestärkt, da er nicht mehr von ihm abhängig wäre.

Die konkreten Auswirkungen des Systemwechsels sind dennoch schwer abzuschätzen. Gibt es international vielleicht Beispiele von anderen Staaten, die einen solchen Wechsel vollzogen haben?

Es gibt sie – allerdings sind sie sehr spärlich gesät. Genaugenommen sind in der jüngeren Geschichte nur zwei Demokratien zu finden, die von der indirekten zur direkten Wahl der Regierung übergegangen sind: Indonesien und Isreal.

In Indonesien hat der Übergang zur Demokratie erst 1998 begonnen, als der langjährige Herrscher Suharto unter dem Druck von der Strasse abtrat. Aber bereits vier Jahre später vollzog die junge Demokratie den Wechsel vom parlamentarischen zum präsidentiellen System: Mit der Verfassungsänderung von 2002 wurde der Präsident nicht mehr durch das Parlament, sondern direkt durch das Volk gewählt.

Interessanterweise wurden in Indonesien damals ähnliche Argumente für den Systemwechsel vorgebracht wie heute in der Schweiz für die Volkswahl des Bundesrats: Viele Politiker und Bürger störten sich an den intransparenten Verhandlungen und Mauscheleien unter den Parteien im Parlament, welche die Wahl der Regierung zu einem unberechenbaren Theater machten. Von der direkten Wahl des Präsidenten erhoffte man sich einen transparenteren und berechenbareren Wahlprozess.

Diese Hoffnung erfüllte sich allerdings nicht wirklich. Die Verhandlungen unter den Parteien im Parlament gehörten mit der Verfassungsänderung zwar der Vergangenheit an. Sie setzten sich dafür vor den Präsidentschaftswahlen fort, wo es für die Parteien darum ging, die Unterstützung möglichst vieler anderer Parteien für den eigenen Kandidaten zu bekommen. Die Mauscheleien verschoben sich somit einfach auf eine andere Ebene des politischen Prozesses.[1]

Mit Blick auf die Schweiz ist eine weitere Veränderung interessant: In den ersten Jahren nach dem Fall Suhartos regierte in Indonesien jeweils eine grosse Koalition, es waren also mehr Parteien in der Regierung, als für eine Mehrheit im Parlament unbedingt nötig. Indonesien hatte damit eine Konsensregierung, wie sie bekanntlich auch in der Schweiz – in ausgeprägterer Form – existiert.

Mit dem Übergang zum Präsidialsystem fand die Ära der Konsensregierungen in Indonesien allerdings ein jähes Ende. Seit 2002 sitzen in der Regierung nur noch die Partei des Präsidenten bzw. jene Parteien, die unmittelbar zu seiner Wahl beitrugen.

Im Gegensatz zu Indonesien hat Israel kein Präsidialsystem eingeführt. Seit seiner Gründung 1948 ist der Staat eine parlamentarische Demokratie. Allerdings hinderte dies Israel nicht daran, während einigen Jahren seinen Regierungschef direkt zu wählen: 1992 verabschiedete die Knesset dazu eine Änderung der Verfassung. Bis dahin war der Ministerpräsident jeweils in Koalitionsverhandlungen bestimmt worden. In aller Regel wurde der Parteichef der grössten Partei auch Regierungschef. Viele Politiker befanden allerdings, dass dieses System keine stabilen Regierungen hervorbrachte, weil das israelische Parteiensystem stark zersplittert war.[2] Ein direkt gewählter Regierungschef, so die Idee der Reformer, würde gegenüber dem Parlament eine stärkere Stellung einnehmen, als einer, der vom Parlament selbst eingesetzt wurde.[3]

Was in der Theorie gut tönte, erwies sich in der Praxis bald als durchschlagender Misserfolg. Nicht ein einziger direktgewählter Ministerpräsident überstand eine volle Amtszeit von vier Jahren. Benjamin Netanyahu, 1996 zum Regierungschef gewählt, wurde 1999 nach einem Misstrauensvotum im Parlament abgewählt. Sein Nachfolger, Ehud Barak, trat nach zwei Jahren zurück und verlor anschliessend die Wahl gegen Ariel Sharon. Es war gleichzeitig die letzte Wahl eines Ministerpräsidenten durch das Volk: Die Israeli machten die Reform rückgängig und kehrten zum «gewöhnlichen» parlamentarischen System zurück.

Der Grund für das Scheitern der direkten Wahl des Regierungschefs lag vor allem in der inkonsequenten Ausgestaltung der Reform. Denn obwohl der Ministerpräsident vom Volk gewählt wurde, brauchte er eine Mehrheit im Parlament und konnte jederzeit mit einem Misstrauensvotum abgesetzt werden. Das untergrub natürlich das Ziel einer grösseren Unabhängigkeit des Regierungschefs vom Parlament.[4] Israel hatte ein System irgendwo zwischen einer reinen parlamentarischen und einer präsidentiellen Demokratie geschaffen, das die Nachteile beider Varianten vereinte.

Hinzu kam ein grundsätzliches Problem mit der Wahl des Regierungschefs, die nach dem Mehrheitsprinzip erfolgte. Mehrheitswahlen eignen sich generell schlecht für Gesellschaften wie die israelische, die von tiefen ideologischen Gräben (zwischen Religiösen und Säkularen, zwischen «Falken» und «Tauben» etc.) durchzogen sind. Eine stärkere Exekutive kann nur über die Schwächung kleinerer Parteien erreicht werden und gefährdet damit die Legitimität der Regierung. Das proportionale System mit vielen kleinen Parteien macht die Regierungsarbeit in Israel zwar kompliziert, ist aber immer noch die bessere Lösung als ein Mehrheitswahlsystem, das die ideologischen Gräben noch vertiefen würde.

Das Fazit aus den Erfahrungen der beiden einzigen Demokratien, die den Wechsel von der direkten zur indirekten Wahl der Regierung vollzogen haben, fällt ernüchternd aus. Weder in Indonesien noch in Israel hatte die Reform die erwünschte Wirkung. Allerdings lassen sich die Erfahrungen der beiden Länder nicht ohne Weiteres auf die Schweiz mit ihrem einzigartigen politischen System übertragen. Insbesondere der Umstand, dass in der Schweiz, anders als in Indonesien und Israel, nicht der Regierungschef, sondern die gesamte Regierung vom Volk gewählt würde, macht einen Vergleich schwierig. Auch bei der Volkswahl des Bundesrats stellt sich aber die Frage, ob die von den Initianten angestrebten Vorteile auch eintreten würden. Die Beispiele Indonesien und Israel zeigen, dass sich die tatsächlichen Wirkungen von Reformen des Regierungssystems stark von den ursprünglich beabsichtigten unterschieden können.


[1] Edward Aspinall (2005) «Elections and the normalization of politics in Indonesia», South East Asia research 13(2).

[2] 1992 lag die effektive Anzahl Parteien (nach Laakso/Taagepera) bei 4,39 [PDF]. Zum Vergleich: In der Schweiz liegt sie gegenwärtig bei 5,57.

[3] Avraham Brichta (2001): Political Reform in Israel: The Quest for a Stable and Effective Government, S. 101.

[4] Emmanuele Ottolenghi (2006): «Why direct election failed in Israel». In: Larry Jay Diamond, Marc F. Plattner: Electoral Systems And Democracy.