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Das demokratische Fossil lebt

In den 1990er Jahren galt die Versammlungsdemokratie als überholt, ein Kanton nach dem anderen schaffte die Landsgemeinde ab. Dabei hat sie auch Vorteile, wie ein neues Buch zeigt. Gleichwohl gibt es Reformbedarf.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 7. Mai 2016.

Morgen Sonntag ist es wieder so weit: Auf dem Landsgemeindeplatz in Glarus versammeln sich die Bürgerinnen und Bürger, um über die Angelegenheiten des Kantons zu beraten und abzustimmen. Vergangene Woche haben bereits die Appenzell-Innerrhoder ihre traditionelle Landsgemeinde abgehalten. Appenzell-Innerrhoden und Glarus sind die letzten Kantone, deren Bewohner über Sachfragen nicht an der Urne entscheiden und stattdessen einmal pro Jahr an der Landsgemeinde zusammenkommen, wie es schon seit Hunderten von Jahren Brauch ist.

Landsgemeinde auf dem Zaunplatz in Glarus, 5. Mai 2013. Foto: Kanton Glarus

 

Einst gab es die Landsgemeinde in acht Schweizer Kantonen. Doch ein Kanton nach dem anderen schaffte diese Form der Demokratie ab und ging zum Urnensystem über: Schwyz und Zug bereits vor der Gründung des Bundesstaats 1847, Uri folgte 1928. Zuletzt verabschiedeten sich in den 1990er Jahren gleich drei Kantone von der Landsgemeinde – Nidwalden (1996), Appenzell-Ausserrhoden (1997) und Obwalden (1998).

Systematischer Vergleich

Die Landsgemeinde wirkt damit wie ein demokratisches Fossil, das in den verbliebenen zwei Kantonen nur noch aus Traditionsbewusstsein beibehalten wird; ein überkommenes Relikt aus alter Zeit, das mit den Anforderungen an eine moderne Demokratie nicht mehr vereinbar ist. Aber ist das tatsächlich so?

Hans-Peter Schaub wollte es genau wissen: In einem neuen Buch, das dieser Tage erscheint, stellt der Politikwissenschaftler einen systematischen Vergleich an zwischen Kantonen mit Landsgemeinde und solchen, die an der Urne abstimmen. Im Zentrum steht dabei die grundsätzliche Frage, welches System demokratischer ist. Schaub untersuchte dazu eine Vielzahl unterschiedlicher Indikatoren, mit denen er beispielsweise mass, wie stark der Rechtsstaat, wie unabhängig die Justiz oder wie ausgebaut die direkte Demokratie in einem Kanton ist. Als Untersuchungsobjekte dienten die acht Kantone, die in ihrer Geschichte einmal die Landsgemeinde kannten oder in denen sie heute noch existiert. Da die Kantone alle ähnlich gross und ländlich geprägt sind, sind sie gut vergleichbar. Der Untersuchungszeitraum war 1979 bis 2009.

Überraschende Ähnlichkeit

Zu einem einheitlichen Ergebnis kommt Schaub nicht. «In einigen Bereichen schneidet das Urnensystem besser ab, in anderen dagegen die Landsgemeinde.» Beispielsweise ist in Kantonen mit Urnenabstimmungen das Stimmgeheimnis besser geschützt und die Beteiligung ist höher. Umgekehrt sind in den Landsgemeindekantonen die direktdemokratischen Rechte viel stärker ausgebaut – und werden auch häufiger genutzt.

Mehr als die Unterschiede überraschte Schaub aber, dass die beiden Systeme in vielen Bereichen sehr ähnliche Resultate hervorbrachten. «Beispielsweise wird oft kritisiert, durch die Landsgemeinde würden Minderheiten diskriminiert und individuelle Rechte eingeschränkt», sagt Schaub. «Beides ist nicht der Fall, jedenfalls nicht stärker als bei Urnenabstimmungen.»
Doch auch positive Vorstellungen von der Landsgemeinde wurden teilweise entkräftet, so etwa jene, die Versammlungsdemokratie mache die Leute zu «Citoyens», die sich auch ausserhalb des Landsgemeinde-Rings stärker engagierten. Schaubs Untersuchung zeigt, dass das nicht so ist; so sind Glarner und Innerrhoder etwa weder aktiver in Vereinen sind noch stärker an Politik interessiert als in anderen Kantonen. Das Fazit des Politikwissenschaftlers ist daher, dass keines der beiden Systeme per se demokratischer oder weniger demokratisch ist.

Einschüchterungsversuche

Wieso aber schafften Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden die Landsgemeinde ab? Eine eindeutige Antwort auf diese Frage kann Schaub nicht geben. Er vermutet, dass der Zeitgeist eine Rolle spielte: In den 1990er Jahren wurde die Landsgemeinde vielfach als überholt und nicht mehr zeitgemäss betrachtet. In den Diskussionen vor der Abschaffung war oft die Rede davon, dass das Urnensystem die «modernere» Form der Demokratie sei. Hinzu kamen in jedem der drei Kantone spezielle Umstände.

Auch der Nidwaldner Nationalrat Peter Keller verweist auf den «Geist der 1990er Jahre», der zum Ende der Landsgemeinde in seinem Kanton beigetragen habe. «Der Schweiz fehlte es in dieser Zeit an Selbstsicherheit.» Dem schwindenden Stolz auf die eigenen Traditionen fiel in den Augen des SVP-Politikers auch die Landsgemeinde zum Opfer. In Nidwalden kamen noch spezifische Gründe dazu, namentlich die Nichtwahl von Leo Odermatt in den Regierungsrat an der Landsgemeinde 1994. Odermatt, ein Vertreter der Partei Demokratisches Nidwalden (aus der später die Grünen wurden), unterlag seinem liberalen Kontrahenten um wenige hundert Stimmen. Im Nachgang der Abstimmung wurden Klagen über Einschüchterungsversuche auf Wähler laut. Das dürfte das Vertrauen vieler Nidwaldner in die Versammlungsdemokratie erschüttert haben.

Für Peter Keller war die Abschaffung eine «Tragödie». An der Landsgemeinde habe jeder Stimmberechtigte ans Rednerpult treten und zu seinen Mitbürgern sprechen können, erinnert er sich. «Das hat einem die Demokratie im wahrsten Sinne vor Augen geführt.»

Gewandelter Zeitgeist

Inzwischen scheint der Zeitgeist gekehrt zu haben. Jedenfalls ist die Abschaffung der Landsgemeinde weder in Glarus noch in Appenzell-Innerrhoden ein Thema. In Appenzell stand der Übergang zum Urnensystem einmal zur Diskussion, nachdem der Kanton 1991 vom Bundesgericht zur Einführung des Frauenstimmrechts gezwungen worden war. Die Stimmbürger sprachen sich aber klar für die Beibehaltung aus.

Carlo Schmid war fast dreissig Jahre Innerrhoder Landammann, bevor er 2013 zurücktrat; daneben sass der CVP-Politiker fast ebenso lange im Ständerat. Dass die Landsgemeinde in Innerrhoden weiter besteht, hat aus seiner Sicht «rationale und irrationale Gründe», wie er im Gespräch sagt. «Innerhalb von zwei Stunden erledigt man alle kantonalen Sachfragen und wählt die Regierung. Betriebswirtschaftlich ist es eine ziemlich effiziente Veranstaltung.» Daneben diene die Landsgemeinde aber auch der Identifikation, sie halte die Leute zusammen. Schmid erinnert sich daran, wie er als Landammann jeweils zusammen mit den anderen Mitgliedern der Standeskommission (Regierung) und der Gerichte auf die Tribüne stieg und sich dem versammelten Stimmvolk gegenübersah. «Das macht einem Eindruck.»

Hans-Peter Schaub: «Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer? Urnen- und Versammlungsdemokratie in der Schweiz.» Nomos-Verlag, 2016.

Anpassungen nötig: Knackpunkt Stimmbeteiligung

Dass die Landsgemeinde in den beiden verbliebenen Kantonen unbestritten scheint, ist laut Hans-Peter Schaub allerdings keine Garantie, dass sie bestehen bleibt. «Auch in Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden hätte kaum jemand zehn Jahre vor den Landsgemeindeabschaffungen diese vorausgesehen.» Schaub glaubt deshalb, dass die Landsgemeinden sich reformieren müssen, um dauerhaft mehrheitsfähig zu bleiben. Handlungsbedarf sieht er vor allem bei zwei Punkten: dem fehlenden Stimmgeheimnis und der tiefen Beteiligung

Eine geheime Stimmabgabe wäre auch an der Landsgemeinde technisch möglich, und zwar mit einer elektronischen Abstimmungsanlage, wie sie zum Beispiel an den Generalversammlungen grosser Unternehmen eingesetzt werden. Damit könnte auch das Resultat genau eruiert werden, anstatt dass es wie heute geschätzt werden muss. Der Kanton Glarus prüft derzeit die Einführung eines elektronischen Systems.

Das Problem der tiefen Beteiligung ist schwieriger zu lösen. In Glarus ist die Benutzung des öffentlichen Verkehrs am Tag der Landsgemeinde gratis, trotzdem kommen jeweils nur etwa ein Viertel der Stimmberechtigten. Eine weitere Möglichkeit sind laut Schaub finanzielle Anreize, entweder in Form einer «Belohnung» der Landsgemeinde-Teilnehmer oder aber der «Bestrafung» der Nicht-Teilnehmer, das heisst die Einführung einer Stimmpflicht. Das grösste Hindernis für eine regere Teilnahme dürfte letztlich der Zeitaufwand sein. Stehen viele Geschäfte an, kann die Landsgemeinde schon einmal vier oder fünf Stunden in Anspruch nehmen. Die briefliche Stimmabgabe ist da wesentlich zeitsparender. Allerdings fällt damit auch die unmittelbare Diskussion vor Ort weg, die als wesentliche Qualität der Landsgemeinde gilt.

 

Neues Wahlsystem in Nidwalden: Die SVP büsst ihre Übervertretung ein

Der Doppelproporz kostet der SVP in Nidwalden vier Sitze, SP und Grüne profitieren. Entscheidend ist aber eine andere Auswirkung: Das neue Wahlsystem bildet die Wählerstärken wesentlich besser ab.

Vergangenen September haben die Nidwaldner ein neues Wahlsystem für ihr Parlament eingeführt: das doppeltproportionale Divisorverfahren mit Standardrundung, besser bekannt als «doppelter Pukelsheim».

Bei den heutigen Landratswahlen kam das Verfahren nun erstmals zur Anwendung – und blieb nicht ohne Effekte auf die Sitzverteilung. «Nidwaldner Parlament wird dank Pukelsheim linker», fasste SRF das Wahlergebnis zusammen.

Tatsächlich profitierten die Grünen und die SP als kleine Parteien vom neuen Zuteilungsverfahren, wie die folgende Auswertung zeigt. Wäre in Nidwalden wie vor vier Jahren nach dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren gewählt worden, hätten die grossen Parteien insgesamt mehr Sitze geholt.

Wahlkreis CVP Grüne FDP SVP SP Total Sitze
Beckenried

1

1

1

2

0

5

Buochs

3

1

2

2

0

8

Dallenwil

1

0

1 (+1)

1 (-1)

0

3

Emmetten

1

0

0

1

0

2

Ennetbürgen

2

1

1

2

0

6

Ennetmoos

1 (-1)

1 (+1)

0

1

0

3

Hergiswil

2

1 (+1)

3

2 (-1)

0

8

Oberdorf

2

0

1 (+1)

1 (-1)

0

4

Stans

2

2 (-1)

3

3

2 (+1)

12

Stansstad

1

1 (+1)

2 (-1)

1 (-1)

1 (+1)

6

Wolfenschiessen

1

0

1

1

0

3

Total

17

8

15

17

3

60

Effekt des Doppelproporz

-1

+2

+1

-4

+2

Besonders schwer traf es die SVP: Mit dem alten Wahlsystem hätte sie 21 Sitze geholt, mit dem neuen sind es lediglich 17. Bei CVP und FDP hielten sich die Auswirkungen des Doppelproporz auf die Sitzzahl in Grenzen. Klar profitieren konnten hingegen SP und Grüne, die jeweils 2 Sitze mehr holten, als wenn immer noch mit Hagenbach-Bischoff gewählt worden wäre.

Diese Ergebnisse kommen nicht völlig unerwartet: In diesem Blog war bereits prophezeit worden, dass die Grünen durch das neue Wahlsystem Sitze gewinnen und die SVP verlieren könnte.

Die Auswertung zeigt somit auf, dass die kleinen Parteien tendenziell vom neuen Wahlsystem profitieren.[1] Was sie nicht zeigt – und worauf auch die Medien nicht eingingen –, ist, wie genau die Parteistärken durch die Sitzverteilung abgebildet werden.

Einen aussagekräftigeren Vergleich erhält man, wenn man die Wähleranteile der Parteien ihrer Stärke im Parlament gegenüberstellt. Für die letzten Landtagswahlen unter dem Hagenbach-Bischoff- Verfahren 2010 ergibt sich dabei folgendes Bild:

Partei Wähleranteil Sitze Sitzanteil Differenz
CVP

31.1%

18

30.0%

-1.1%

Grüne

11.9%

5

8.3%

-3.6%

FDP

27.8%

17

28.3%

0.5%

SVP

26.6%

19

31.7%

5.1%

SP

2.1%

1

1.7%

-0.4%

Parteien mit einer positiven Differenz sind im Verhältnis zu ihrer Wählerstärke im Parlament übervertreten, jene mit einer negativen Differenz entsprechend untervertreten. Am höchsten ist der Unterschied bei der SVP: Sie hatte knapp ein Fünftel mehr Sitze, als ihr aufgrund ihrer Wählerstärke zugestanden hätten. Dagegen waren insbesondere die Grünen untervertreten.

Mit dem neuen Wahlsystem ändert sich das Bild deutlich:

Partei Wähleranteil Sitze Sitzanteil Differenz
CVP

29.05%

17

28.33%

-0.72%

Grüne

12.81%

8

13.33%

0.52%

FDP

24.21%

15

25.00%

0.79%

SVP

29.15%

17

28.33%

-0.82%

SP

4.78%

3

5.00%

0.22%

Das doppeltproportionale Verfahren verteilt die Sitze zunächst über das gesamte Wahlgebiet an die verschiedenen Listen, bevor ermittelt wird, in welchen Wahlkreisen die Parteien ihre Mandate erhalten. Das hat zur Folge, dass nur noch minimale Unterschiede zwischen dem Wähleranteil einer Partei und ihrer Sitzstärke bestehen.

Am grössten ist die Differenz wiederum bei der SVP, wenn auch diesmal in die andere Richtung: Mit 29.2 Prozent liegt ihr Wähleranteil 0.82 Prozentpunkt über ihrem Sitzanteil. Die Partei hatte das Proporzglück nicht auf ihrer Seite. Allerdings wäre mit jeder anderen Sitzverteilung bei irgendeiner Partei eine höhere Differenz entstanden als diese 0.82 Prozent. Der Doppelproporz minimiert tendenziell die Unter- beziehungsweise Übervertretung und gewährleistet eine Vertretung sämtlicher Parteien entsprechend ihren Wähleranteilen.

Das lässt sich auch statistisch zeigen, und zwar mit dem Gallagher Index of Disproportionality, der in diesem Blog ebenfalls schon behandelt wurde. Berechnet man diesen für die Landratswahlen 2010, kommt man auf einen Wert von 4.48. Damit waren die Wahlen in Nidwalden disproportionaler als jene auf nationaler Ebene.

Mit dem doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren ist der Wert nun auf 1.03 gefallen. Das entspricht auch im internationalen Vergleich einem Spitzenwert.

Die wichtigste Auswirkung des neuen Verfahrens sind nicht die Sitzgewinne und -verluste der einzelnen Parteien. Entscheidend ist die Abbildung des Wählerwillens, und diese wird über den Kanton gesehen besser gewährleistet als mit Hagenbach-Bischoff.


[1] Möglich ist, dass die kleinen Parteien auch indirekt vom neuen Verfahren profitierten: Weil Stimmen an chancenlose Kandidaten nicht einfach verloren gehen, sondern in die Oberzuteilung einfliessen, wählen die Anhänger kleinerer Parteien eher ihren bevorzugten Kandidaten. Unter dem alten Wahlsystem hatten sie einen Anreiz, taktisch zu wählen und einem anderen Kandidaten mit höheren Wahlchancen die Stimme zu geben. Man spricht in diesem Zusammenhang vom «psychologischen Effekt» des Wahlsystems.

Die Verlierer von heute sind die Gewinner von morgen

Der Kanton Nidwalden hat heute mit 60 Prozent überraschend klar dem Wahlverfahren Doppelproporz zugestimmt. Eine Modellrechnung zeigt, wie sich zukünftige Sitzverschiebung ergeben könnten. Überraschungen sind dabei nicht ausgeschlossen.

Die «Nidwaldner Lösung» der SVP: Wahlkreisverbände

Die «Nidwaldner Lösung» der SVP: Wahlkreisverbände

Nachdem das Bundesgericht das Nidwaldner Wahlsystem als verfassungswidrig taxiert hatte, mussten sich heute die Nidwaldner Stimmberechtigen mit dieser heiklen Frage auseinandersetzen. Die Wahl wurde ihnen nicht leicht gemacht, standen doch (nebst dem Status quo) nicht weniger als drei Varianten zur Debatte. Zum Ersten stand der Vorschlag der Regierung und des Landrats zur Debatte, der das doppeltproportionale Divisorverfahren (Doppelproporz) vorsah. Jene Zuteilungsart firmiert auch unter dem «Doppelten Pukelsheim», in Anlehnung an einen emeritierten Augsburger Statistikprofessor, der bereits den Zürchern, Schaffhausern, Aargauern – und: seit heute ebenso den Zugern und Nidwaldnern – aus der wahlrechtlichen Patsche half.

Sodann buhlten zwei Gegenvorschläge (konstruktive Referenden) um die Gunst der Stimmbürger. Die SVP schlug einen Systemwechsel hin zu Wahlkreisverbänden vor. Sie pries diese auf ihren Plakaten als die «Nidwaldner Lösung» an, die vom Päärchen in traditioneller Tracht als «einfach & fair» deklariert wurde. Doch dieses Ansinnen misslang, mit 71 Prozent Nein-Stimmen wurde dieser Etikettenschwindel offensichtlich entlarvt.

«Keis Knorz», empfahl die Junge CVP Nidwalden, sondern «Majorz!»

«Keis Knorz», empfahl die Junge CVP Nidwalden, sondern «Majorz!»

Denn Wahlkreisverbände (solche kennen derzeit Basel-Land, Luzern und Waadt) sind alles andere als einfach zu berechnen. Die beim Doppelproporz zuweilen monierten «unlogischen Mandatsausgleiche» können dort ebenso vorkommen. Und von Tradition kann bei Wahlkreisverbänden auch nicht wirklich gesprochen werden, stellen sie doch ein neueres Phänomen dar: In Bern wurden solche in den 1980ern eingeführt und später wieder abgeschafft. Luzern kennt sie (genauer: ein einziger Verband) erst seit 2010.

Pukelsheim-Gegnerin CVP profitiert von Doppelproporz

Der zweite Gegenantrag stammte aus der Küche der Jungen CVP, welche Proporzwahlen ganz grundsätzlich als «Knorz» bezeichnete. Sie erachtete daher die Wiedereinführung von Majorzwahlen als probates Gegenmittel. Doch die Nidwaldnerinnen und Nidwaldner wollten wahltechnisch nicht zurück ins letzte Jahrhundert; sie schmetterten den Majorz mit 78 Prozent Nein klar ab. Womöglich erkannten die Bürger den Etikettenschweindel auch hier: In Wahrheit hätte die JCVP ein sogenanntes «First past the post»-System eingeführt. Mehrheitswahlen mit relativem Mehr also, in bloss einem Wahlgang.

Wären nun die letzten Landratswahlen 2010 bereits im Doppelproporz über die Bühne gegangen, so hätten sich einige Sitzverschiebungen ergeben, wie folgende hypothetische Ex-Post-Berechnung zeigt:

Wahlen 2010 (Doppelproporz)
CVP FDP SVP Grüne SP div. Gemeinde total
Beckenried 2 (+1) 1 1 (-1) 1 5
Buochs 3
2 2 1
8
Dallenwil 1 (-1) 1 (+1) 1 3
Emmetten 1 1 2
Ennetbürgen 2 2 1 (-1) 1 (+1) 6
Ennetmoos 1 (-1) 1 1 (+1) 3
Hergiswil 2 (+1) 3 (-1) 2 (-1) 1 (+1) 8
Oberdorf 2 1 2 5
Stans 3 (+1) 3
2 (-1) 2 1 11
Stansstad 1 2 2 1 6
Wolfenschiessen 1 1 1 3
Kanton total 19 17 16 7 1 0 60
Veränderung +1 =0 -3 +2 =0 =0

 

Die Grünen Nidwalden würden jene zwei Sitze erhalten, die ihnen bisher nicht zugestanden worden sind. Auf der Verliererseite steht dagegen die SVP, die im bisherigen Landrat drei Sitze zu viel beanspruchte.

Am überraschendsten aber mutet wohl an, dass gerade die CVP ebenfalls Pukelsheim-Profiteurin sein könnte. Obschon sich die Christlichdemokraten derzeit in diversen Kantonen mit Händen und Füssen gegen den Doppelproporz wehren (von Majorzbegehren bis hin zu diversen Standesinitiativen ans Bundesparlament), könnte die CVP Nidwalden fortan mit einem Zusatzsitz die grösste Fraktion stellen.

«Die Wähler reagieren sehr sensibel auf das Wahlsystem»

Sollen die Kantonsparlamente von Zug und Nidwalden künftig nach dem Pukelsheim gewählt werden? Für hitzige Diskussionen ist gesorgt. Im Interview äussert sich der Vater des Verfahrens, der deutsche Professor Friedrich Pukelsheim, zur Kritik an seinem Modell und erklärt, was ihn als Mathematiker an der Politik fasziniert.

Friedrich Pukelsheim

Friedrich Pukelsheim. Bild: Universität Augsburg

Herr Pukelsheim, Sie stehen hinter dem Wahlsystem, das in der Zentralschweiz gegenwärtig für hitzige Diskussionen sorgt. Hätten Sie damit gerechnet, dass das «doppeltproportionale Zuteilungsverfahren», wie es wissenschaftlich heisst, in der Schweiz eine solche Debatte auslösen könnte?

Friedrich Pukelsheim: Nein, das hätte ich nicht erwartet. Es hat mich schon positiv überrascht, dass Zürich, Aargau und Schaffhausen das System eingeführt haben. Dass es nun auch in anderen Kantonen diskutiert wird, freut mich. Natürlich gibt es auch Leute, die gegen einen Wechsel sind, es ist ja nachvollziehbar, dass es in einer Demokratie unterschiedliche Meinungen gibt.

Wieso können denn die Zuger oder die Nidwaldner nicht einfach ihr bisheriges Wahlsystem beibehalten?

Das Problem ist, dass beide Kantone viele Wahlkreise haben, die zum Teil sehr klein sind. In Walchwil beispielsweise sind nur drei Sitze zu vergeben. Das Bundesgericht hat entschieden, dass bei solch kleinen Wahlkreisen nicht mehr von einer richtigen Proporzwahl gesprochen werden kann.

Was ist denn das Problem an den kleinen Wahlkreisen?

Wenn es in einem Wahlkreis nur einen Sitz zu vergeben gibt, dann ist klar, dass er an die stärkste Partei geht, und die anderen Parteien gehen leer aus. Wenn es zwei Sitze gibt, bekommt vielleicht auch die zweitstärkste Partei noch ein Mandat, aber die anderen nicht.

Mit anderen Worten: Die kleinen Parteien werden benachteiligt.
Genau – viel wichtiger ist aber, dass die Wähler benachteiligt werden. Denn die Wähler der kleinen Parteien bleiben in diesen Wahlkreisen ohne Vertretung im Parlament.

Und was kann das von Ihnen vorgeschlagene Verfahren daran ändern?

Das Wesentliche am doppeltproportionalen Verfahren ist, dass die Sitze über den ganzen Kanton hinweg proportional verteilt werden – sowohl auf die Wahlkreise als auch auf die Parteien. Dadurch kann sich jeder Wähler sicher sein, dass seine Stimme einen Einfluss auf das Ergebnis hat – vielleicht nicht in seinem eigenen Wahlkreis, aber im Kanton. Es ist also unerheblich, ob ich in einer kleinen Gemeinde wohne oder in einer grossen. Es herrscht Wahlgleichheit über den ganzen Kanton.

Das tönt schön und gut, aber wollen die Wähler in Baar wirklich, dass die Walchwiler die Sitzverteilung in ihrer Gemeinde beeinflussen können?

Das ist eine grundsätzliche Frage: Wählt der Wähler einen Repräsentanten für den Kanton, oder wählt er einen Repräsentanten für seinen Wahlkreis? Letztlich ist es eine Frage des politischen Selbstverständnisses der Bevölkerung.

Eine andere Kritik an Ihrem Verfahren ist, dass es zu kompliziert sei. Um die Verteilung der Sitze zu bestimmen, benötigt man einen Computer, von Hand kann man sie nicht ausrechnen.

Ja, aber wer rechnet heutzutage noch Wahlen von Hand aus? Wichtig ist, dass das Ergebnis überprüft werden kann, und das Ergebnis kann beim Doppelproporz viel leichter überprüft werden als bei der bisherigen Methode. Wer sagt, die Berechnung sei zu schwierig, dem würde ich unterstellen, dass er noch nie eine Wahl nach dem bisherigen System ausgerechnet hat, sonst würde er die Hände über dem Kopf zusammenschlagen, wie umständlich das ist.

Wieso löst denn so etwas Technisches wie das Wahlrecht solch hitzige öffentliche Debatten aus wie jetzt etwa in Zug oder in Schwyz?

Die politischen Rechte sind eben die Grundlage der Demokratie, hier werden die Leute direkt angesprochen. Viele Politiker haben immer noch das Bild des dummen Wählers im Kopf, der das Wahlrecht nicht wirklich versteht. Ich sehe das anders. Es mag ja sein, dass die Wähler die Rechnungen nicht durchführen können. Aber sie verstehen sehr wohl die Auswirkungen von Wahlsystemen und reagieren sehr sensibel darauf. Das sieht man etwa daran, dass viele Wähler in kleinen Wahlkreisen gar nicht erst zur Urne gehen, weil sie denken: Wenn ich nicht eine der starken Parteien wähle, hat meine Stimme ohnehin keinen Einfluss.

Ist es sinnvoll, dass die Wähler über Wahlsysteme abstimmen?

Ja, absolut! Bei den Wählern ist diese Entscheidung viel besser aufgehoben als bei den Parteien. Nach meiner Erfahrung ist die Idee, dass alle Stimmen gleich viel zählen sollen, unter den Wählern akzeptiert. Die Politiker haben natürlich eine andere Sichtweise, sie wollen vor allem den Vorteil für ihre Partei sichern.

Mit anderen Worten: Jene Parteien sind gegen Ihr Verfahren, die damit Sitze verlieren würden.

Genau. Da sieht man dieses parteipolitische Eigeninteresse. Aber ich glaube, dass dieses parteipolitische Eigeninteresse so nicht von den Wählern geteilt wird.

Was fasziniert Sie als Mathematiker an politischen Fragen?

Ich habe mich in der ersten Hälfte meiner akademischen Laufbahn mit ganz anderem beschäftigt. Dabei bin ich durch Zufall auf ein Problem gestossen, das auch für das Wahlrecht relevant ist. Ich habe dann damit begonnen, mich über meinen eigenen Fachbereich hinaus mit dem Thema zu beschäftigen. Das Wahlrecht betrifft sehr viele Bereiche, das ist ja gerade das Spannende daran. Am Anfang betrachtete ich das Thema aus der Sichtweise des Mathematikers: Es gibt ein Problem, und am Ende kommt eine optimale Lösung heraus. Doch bei Wahlsystemen gibt es keine optimalen Lösungen. Die Kantone sind verschieden, und das spiegelt sich in den Wahlsystemen wider. Als Mathematiker kann ich nur Vorschläge machen. Am Ende muss die Bevölkerung in diesen Kantonen entscheiden, welches System für sie das richtige ist.

(Erschienen am 7. September in der Neuen Luzerner Zeitung)

Schöne Worte und handfeste Interessen

Nach der Gründung des Bundesstaates im 19. Jahrhundert manipulierten die Freisinnigen in der Innerschweiz das Wahlrecht, um ihre Macht zu sichern. So teilten die Machthaber in Luzern die Wahlkreise für die Nationalratswahlen nach geologischen Kriterien ein, weil die katholisch-konservative Opposition dadurch weniger Stimmen holte.[1]

Tempi passati – heute ist die CVP längst die dominante politische Kraft in den Innerschweizer Kantonen. Als solche hat sie wenig Interesse an Änderungen bei den Wahlsystemen dieser Kantone, welche die grossen Parteien bevorzugen. Es verwundert daher wenig, dass sich die Partei mit Händen und Füssen gegen die drohenden Wahlrechtsreformen in mehreren Zentralschweizer Kantonen sträubt. Hintergrund ist die Rechtssprechungspraxis des Bundesgerichts, das die Wahlsysteme von Zug, Schwyz und Nidwalden für verfassungswidrig erklärt hat, weil die Wahlkreise für die Parlamentswahlen zu klein sind und kleinere Parteien dadurch benachteiligt werden. Zuletzt verweigerte der Nationalrat deshalb dem Kanton Schwyz die vollständige Gewährleistung der Kantonsverfassung.

Um ihr Wahlrecht in Einklang mit der Bundesverfassung zu bringen, müssen Zug, Schwyz und Nidwalden nun entweder die Wahlkreise (die bislang durch die Gemeinden gebildet werden) vergrössern, oder aber einen Mechanismus einführen, der eine wahlkreisübergreifende Verteilung der Sitze auf die Parteien ermöglicht.[2] Das würde allerdings die Dominanz der grossen Parteien eindämmen. Der Fraktionschef der Zuger CVP, Andreas Hausheer, will deshalb eine Standesinitiative auf den Weg bringen, um Bundesgericht und -parlament in Wahlrechtsfragen zu entmachten. Die Bundesverfassung müsse so geändert werden, dass die Kantone ihr Wahlsystem uneingeschränkt selbst festlegen können, fordert Hausheer laut der NZZ in einer Motion. Mit anderen Worten: Nicht die kantonalen Gesetze sollen sich an die Bundesverfassung halten, sondern umgekehrt.

Von was für einem Verständnis von Rechtsstaat das zeugt, soll an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden. Interessant sind allerdings einmal mehr die Argumente, die gegen eine Reform des Wahlrechts vorgebracht werden. Im Bericht ist von «föderalistischen Werten» die Rede, von «Einmischungen von aussen», die es zurückzudrängen gelte, und von der Tradition, die angeblich vorschreibt, dass auch Kleinstgemeinden eigene Wahlkreise bilden. Zufälligerweise werden diese grossen Worte stets von jenen ins Feld geführt, die am stärksten vom gegenwärtigen System profitieren und bei einer Wahlrechtsreform Sitzverluste zu befürchten hätten. Der Kanton Zug bildet keine Ausnahme, wie ein Blick das Ergebnis der letzten Kantonsratswahlen 2010 zeigt.

Partei Sitze Sitzanteil Wähleranteil Differenz Sitze Pukelsheim
CVP

23

28.8%

23.0%

5.7%

18 (-5)

FDP

20

25.0%

23.7%

1.3%

19 (-1)

SVP

19

23.8%

21.9%

1.8%

18 (-1)

Alternative

8

10.0%

13.4%

-3.4%

11 (+3)

SP

8

10.0%

12.3%

-2.3%

10 (+2)

GLP

2

2.5%

5.2%

-2.7%

4 (+2)

Total

80

Die CVP hat 23 Prozent Wähleranteil, hält aber fast 30 Prozent der Sitze. Ebenfalls überrepräsentiert, wenn auch nur leicht, sind die FDP und die SVP. Stark unterrepräsentiert sind dagegen die kleinen Parteien. Würden die Parlamentssitze über den gesamten Kanton zugeteilt, könnten diese Parteien ihre Sitzstärke deutlich steigern.

Die Tabelle zeigt auch, weshalb eine Änderung des Wahlsystems im Parlament einen schweren Stand hat: Die Parteien, die überrepräsentiert sind, haben zusammen eine solide Mehrheit – und können damit jede Änderung blockieren, die ihnen einen Machtverlust bringt.

Ohne den Christlichdemokraten unterstellen zu wollen, keine aufrichtigen Kämpfer für Föderalismus und kantonale Souveränität zu sein: ganz selbstlos ist ihr Kampf gegen Wahlrechtsreformen nicht. Als dominante Kraft im Kanton Zug und allgemein in der Innerschweiz drohen der CVP – wie auch anderen etablierten Parteien – deutliche Sitzverluste, wenn proportionalere Wahlsysteme eingeführt werden. Klar, dass man seine Privilegien nicht kampflos aufgibt.


[1] Damals wurde noch im Majorzverfahren gewählt. Quelle: Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, zitiert in: Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good und Bettina Platipodis: Direkte Demokratie. Herausfordungen zwischen Politik und Recht.

[2] Beispielsweise durch Wahlkreisverbunde oder das System des doppelten Pukelsheims.

Relativ willkürlich

Der Kanton Obwalden ist traditionell eine CVP-Hochburg. Während Jahrzehnten besetzten die Christlichdemokraten durchgehend den einzigen Nationalratssitz des Kantons. Und vor den Eidgenössischen Wahlen 2007 sah es nicht danach aus, als ob sich daran etwas ändern würde. Dann aber betrat Luke Gasser die Politbühne des Innerschweizer Kantons: Der Filmemacher bewarb sich als unabhängiger Kandidat um den Obwaldner Nationalratssitz. Neben ihm traten Patrick Imfeld (CVP), Christoph von Rotz (SVP) und Beat von Wyl (SP) zur Wahl an.

Mit seiner Kandidatur veränderte Gasser die Ausgangslage für die Wahl entscheidend. Denn im Vorfeld der Wahl gab Gasser bekannt, dass er im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion beitreten würde. Bei der Wahl am 21. Oktober dürfte er daher viele Stimmen von CVP-Wählern erhalten haben – sehr zum Leidwesen des offiziellen Kandidaten der Partei, Patrick Imfeld: Dieser erreichte 32.5 Prozent der Stimmen und lag damit wenige Stimmen hinter Christoph von Rotz, der die Wahl mit 32.9 Prozent gewann. Gasser kam auf 23 Prozent der Stimmen, Beat von Wyl auf 11.6 Prozent.

Der Wahlausgang sorgte für viel böses Blut in Obwalden: Die CVP warf Gasser vor, seine Kandidatur habe der Partei ihren Sitz gekostet. Ob der Vorwurf berechtigt war oder nicht, ist sekundär. Doch wie ist es möglich, dass ein Kandidat mit nicht einmal einem Drittel der Stimmen eine Majorzwahl gewinnt? Der Grund dafür liegt im speziellen Wahlsystem für die Nationalratswahlen: Jene Kantone, die nur einen Sitz in der grossen Kammer haben (Obwalden, Nidwalden, Uri, Glarus sowie die beiden Appenzell), besetzen diesen nach dem Majorzverfahren. Dabei gibt es allerdings keinen zweiten Wahlgang: Gewählt wird nach dem relativen Mehrheitssystem oder First-Past-The-Post-System, das in diesem Blog bereits mehrmals thematisiert worden ist, zuletzt im Zusammenhang mit dem Schwyzer Wahlrecht.

Die Kantone mit nur einem Nationalratssitz besetzen diesen bereits seit 1919 nach dem relativen Mehr. Bei den Beratungen zum Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) 1976 schlug der Bundesrat vor, in diesen Kantonen nach dem absoluten Mehr zu wählen und damit zweite Wahlgänge zu ermöglichen. Die Einerwahlkreis-Kantone wollten aber an der relativen Mehrheitswahl festhalten und brachten den Vorschlag der Regierung zum Scheitern, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt.

Die Einerwahlkreis-Kantone haben sich also bewusst entschlossen, an der relativen Mehrheitswahl festzuhalten, trotz der offensichtlichen Nachteile dieses Systems. Wie das Beispiel von Obwalden zeigt, kann das Wahlergebnis allein durch das Auftreten eines zusätzlichen Kandidaten vollkommen auf den Kopf gestellt werden. Die relative Mehrheitswahl verzerrt den Wählerwillen, weil ein Kandidat gewählt werden kann, obwohl ein anderer möglicherweise von einer Mehrheit der Bevölkerung bevorzugt worden wäre (und deshalb einen zweiten Wahlgang gewonnen hätte).[1]

Das Wahlergebnis in Obwalden ist kein Einzelfall: Es kommt häufig vor, dass bei Nationalratswahlen in Einerwahlkreisen ein Kandidat mit weniger als 50 Prozent der Stimmen gewinnt. Allein bei den letzten vier eidgenössischen Wahlen trat dieser Fall fünf Mal auf:  1999 wurde Arthur Löpfe (CVP) in Appenzell-Innerrhoden mit 46.3 Prozent gewählt, 2003 Gabi Huber (FDP) in Uri mit 36.6 Prozent sowie Marianne Kleiner (FDP) in Appenzell-Ausserrhoden mit 41.1 Prozent, 2007 Christoph von Rotz in Obwalden mit 32.9 Prozent und schliesslich im vergangenen Jahr Peter Keller (SVP) in Nidwalden mit 45.2 Prozent.

Es gibt kein vernünftiges Argument dafür, solche Resultate zuzulassen. (Es sei denn, man möchte unbedingt ein Zwei-Parteien-System schaffen, was allerdings der politischen Kultur in der Schweiz völlig widersprechen würde.) Das relative Mehrheitswahlsystem führt nicht selten zu einer vollkommen willkürlichen Sitzverteilung. Wenn ein Kanton schon nur einen Nationalrat stellt, sollte dieser wenigstens die Mehrheit der Stimmbürger vertreten. Es wäre technisch problemlos möglich, einige Wochen nach dem ersten Wahlgang eine Stichwahl durchzuführen. Und selbst wenn das das Problem sein sollte, könnte man immer noch auf das Alternative-Vote-System zurückgreifen, das den Bürgern erlaubt, eine Rangfolge der Kandidaten zu erstellen, und damit im Prinzip einen zweiten Wahlgang gleichzeitig mit dem ersten ermöglicht (deshalb auch «Instant Runoff Voting» genannt).

Besonders stossend ist, dass neben den Nationalratswahlen (in den meisten Kantonen gleichzeitig) auch noch Ständeratswahlen stattfinden, die wiederum nach dem in der Schweiz üblichen Majorzsystem mit zweitem Wahlgang durchgeführt werden. So wählen die Bürger in Obwalden einen Nationalrat und einen Ständerat, aber nach zwei gänzlich unterschiedlichen Verfahren. Das schafft zusätzliche Verwirrung, weil der Bürger bei der relativen Mehrheitswahl strategisch wählen muss, um seine Stimme nicht zu verschenken, bei der Mehrheitswahl mit zweitem Wahlgang jedoch nicht (bzw. in sehr viel geringerem Ausmass). Um auf das eingangs beschriebene Beispiel zurückzukommen: Wäre es bei dieser Wahl nicht um den Nationalrats-, sondern um den Ständeratssitz Obwaldens gegangen, hätten die CVP-Wähler Luke Gasser problemlos ihre Stimme geben können, ohne den offiziellen Kandidaten ihrer Partei zu schädigen. Denn in der Stichwahl hätten sie diesem immer noch zum Sieg verhelfen können.

Angesichts der schwerwiegenden Nachteile der relativen Mehrheitswahl drängt sich eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen der Nationalratswahlen auf. Eine Möglichkeit wäre der Wechsel zum Pukelsheim-System, durch den das relative Mehrheitswahlsystem obsolet würde. Allerdings hat der Ständerat diese Option erst vor Kurzem wieder einmal verworfen. Die einfachste Lösung wäre daher, durch eine Änderung des BPR die in der Schweiz gebräuchliche und in der Bevölkerung akzeptierte absolute Mehrheitswahl mit Stichwahl endlich auch bei Nationalratswahlen zu ermöglichen. Nach den Erfahrungen der letzten Jahre sollten eigentlich auch die Einerwahlkreis-Kantone dazu Hand bieten.


[1] Wissenschaftlich gesprochen: Die Condorcet-Bedingung ist nicht erfüllt.