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So einfach und elegant lässt sich das Ständemehr fairer machen

2 Comments Posted by on January 4, 2021

Nach der Konzernverantwortungsinitiative steht das doppelte Mehr erneut in der Kritik. Zum Schutz von Minderheiten bleibt es wichtig, doch die Berechnung sollte geändert werden.

Publiziert in der «NZZ am Sonntag» vom 3. Januar 2021.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist Ende November am Ständemehr gescheitert. Seit der Abstimmung werden wieder Stimmen laut, die dieses Institut reformieren oder gar abschaffen wollen. In einem Bundesstaat ist nebst dem Volksmehr ein zusätzliches leichtes Erschwernis für Verfassungsänderungen aber weiterhin opportun und gehört keinesfalls auf den «Müllhaufen der Geschichte». Doch auch die seit vielen Jahren von Politikerinnen und Politologen aufgeworfenen Vorschläge zur Anpassung des doppelten Mehrs überzeugen nicht: Einerseits laufen die Ideen letztlich darauf hinaus, dieses Mehrheitserfordernis mehr oder weniger stark abzuschwächen. Andererseits würde dieses Update des Föderalismus zwangsläufig an ebendiesem scheitern: Die kleineren Kantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung – und damit des geltenden Ständemehrs.

Hundwil AI: Profiteur des Ständemehrs. (Foto: Falk Lademann)

Doch warum soll eigentlich den Kantonen eine binäre Standesstimme zugeschrieben werden, also der Wert 1 den zustimmenden Ständen und der Wert 0 den ablehnenden? Es wäre zweckdienlicher, die Standesstimme jedes Kantons proportional zu seinen Ja- und Nein-Stimmen aufzuteilen: Nimmt also zum Beispiel der Kanton Jura eine Verfassungsnovelle mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0,7 zugeschrieben. Der Kanton Schwyz hingegen, der mit 80 Prozent Nein-Anteil ablehnt, erhält den Wert 0,2. Die 26 proportionalen Standesstimmen werden schliesslich wie gehabt aufsummiert, die Summe muss die absolute Mehrheit erreichen, also weiterhin den Wert 11,5 übersteigen (die Hälfte von 23; sechs Kantone haben eine halbe Standesstimme). Die Konzerninitiative hätte so 11,1 befürwortende zu 11,9 ablehnende Standesstimmen erhalten (anstatt 8,5 zu 14,5) – sie wäre also auch nach dieser Methode gescheitert.

Eine Revolution wäre diese exaktere Berechnung des Ständemehrs nicht. Doch gerade dort, wo das bisherige doppelte Mehr nur knapp reüssierte oder scheiterte, wären breiter abgestützte Entscheide zu erwarten. Dies sei anhand jener zwei letzten Volksabstimmungen gezeigt, bei welchen das proportionale Ständemehr zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Zum einen wäre der Familienartikel am 3. März 2013 angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54 Prozent auch mit einem Ständemehr von 12,0 zu 11,0. Dies, weil die befürwortenden Kantone (wie Genf, Waadt und Jura) etwas stärker zustimmten, als ihn die refüsierenden ablehnten (so Appenzell Innerrhoden, Uri und Obwalden). Zum anderen wäre am 11. März 2012 ein umgekehrter Fall eingetreten: Die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative wäre abgelehnt worden. Denn während die ablehnenden Kantone (allen voran Wallis, Uri und Obwalden) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Das geltende Ständemehr von 13,5 zu 9,5 wäre in ein knappes Nein von 11,3 zu 11,7 gekippt.

Seit 1848 wären insgesamt vier nationale Abstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptiert worden. Nebst den erwähnten beiden Fällen wären der Bildungsartikel 1973 und die erleichterte Einbürgerung 1994 angenommen worden.

Im Gegensatz zu den zahlreichen bisher diskutierten Reformideen handelt es sich um ein neutrales Konzept: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone zusätzlich begünstigen. Während das Ständemehr akkurater abgebildet würde, wäre die Parität der Kantone nicht angetastet. Fortan hätten es die Kantone und Regionen aber wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (bei den Zweitwohnungen vor allem in den Bergregionen) oder mit einer deutlichen Zustimmung (beim Familienartikel etwa in der Romandie, im Tessin und in den urbanen Gebieten) nicht nur das Volksmehr, sondern auch das Ständemehr zu beeinflussen.

Gegen diese Reform könnte eingewendet werden, die Kantone würden so nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, weitgehend verschwunden ist. Zudem erscheint es doch gerade opportun, auch den Minderheiten der Minderheiten – etwa Appenzeller Grünen oder rechtskonservativen Jurassiern – eine minoritäre Stimme zu geben. Heute werden diese beim Eruieren des Ständemehrs gemäss dem Prinzip «The winner takes it all» einfach weggerundet.

Ein Wechsel der Standesstimmen vom Majorz in den Proporz wäre eine relativ simple wie elegante Lösung. Das proportionale Ständemehr optimiert letztlich die beiden Maximen des Föderalismus – Gleichheit der Kantone – und des Demokratieprinzips – Gleichheit aller Stimmberechtigten – und gewänne damit an Legitimation zurück.

 

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«Das Ständemehr verhindert die Begehren nicht, es verzögert sie nur»

1 Comment Posted by on December 8, 2020

Claudio Kuster ist unter anderem Stiftungsrat der Stiftung für direkte Demokratie. Er sagt, warum er am kritisierten Ständemehr festhält, dennoch eine Reform befürwortet und wieso es keinen Stadt-Land-Graben in der Schweiz gibt.

Interview: Andrea Tedeschi, publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 5. Dezember 2020.

Die Konzernverantwortungsinitiative ist am Ständemehr gescheitert, obwohl das Volk der Vorlage mit knapper Mehrheit von 50,7 Prozent zugestimmt hat. Wiederholt wurde das Ständemehr aus dem Jahr 1848 deswegen kritisiert und infrage gestellt. Auch nach dem letzten Abstimmungssonntag.

Claudio Kuster.

Herr Kuster, steckt die Schweiz in einer politischen Krise?

Claudio Kuster: Nein, überhaupt nicht.

Das sehen aber Grüne und Jungsozialisten anders. Als das Volk am Sonntag Ja sagte zur Konzernverantwortungsinitiative (KVI), aber die Kantone Nein sagten, forderten sie Reformen oder eine Abschaffung des Ständemehrs.

Es wäre etwas Einmaliges gewesen, wenn die KVI durchgekommen wäre. Im Kern ging es um das Haftpflichtrecht, es war vor allem eine wirtschaftspolitische Vorlage. Dass eine eher weitgehende Initiative in diesem Bereich angenommen wird, hat es aber noch nie gegeben. Klar wurde die Abzockerinitiative im Jahr 2013 angenommen, aber im Vergleich dazu sind Löhne und Boni ein Nebenthema. Darum verstehe ich die Enttäuschung in gewissen Kreisen, ich bin es auch, und dass der Kontext nun debattiert wird. Das Thema sollte man trotzdem nicht überbewerten.

Sie gehörten selbst zum Schaffhauser Pro-Komitee der KVI. Sind Sie der bessere Verlierer?

In Schaffhausen haben Befürworter wie Gegner für ihre Position hart geworben und gekämpft. Dass das Resultat in Schaffhausen mit 52,8 Nein-Stimmen knapp ausfiel, kann einen nicht überraschen.

Das Resultat zeigt, dass sich die kleinen und eher ländlichen Kantone gegen die lateinische und urbanere Schweiz durchgesetzt haben. Das sorgt für Unmut.

Manchmal überstimmen die urbanen Regionen aber auch die Bergkantone wie zuletzt beim Jagdgesetz oder bei der Zweitwohnungsinitiative. Das sorgte ebenfalls für Verstimmung. Trotzdem würde ich nicht von einem Land-Stadt-Konflikt sprechen. Das halte ich für völlig übertrieben.

Kritiker aber sagen, dass die kleinen Kantone einen zu grossen Einfluss hätten. Haben sie unrecht?

Ja. In der aktuellen Debatte wird oft suggeriert, dass das Stimmgewicht der Appenzell-Innerrhoder 40-mal mehr zähle als jenes der Zürcher. Aber das ist falsch. Die kleinen Kantone können bloss eine Verfassungsänderung verhindern. Eine Mehrheit überstimmen können sie jedoch nicht. Unser Ständemehr wird gerne mit dem US-amerikanischen Wahlsystem verglichen. Im Gegensatz zur Schweiz kann die Minderheit in den USA die Mehrheit tatsächlich verdrängen. Hillary Clinton hat vor vier Jahren mehr Stimmen gemacht als Donald Trump. Aber Trump wurde US-Präsident. Das ist bei uns undenkbar.

Die KVI hat aber ein Volksmehr erreicht. Am Volksmehr scheiterte 2013 auch der Verfassungsartikel über die Familienpolitik. Setzt sich so gesehen nicht doch eine Minderheit durch?

Das stimmt insofern, dass mit dem Ständemehr die kleinen Kantone bevorzugt werden. Traditionell sind viele katholisch und eher konservativ. Aber seit Einführung des Ständemehrs 1848 sind es nur zehn Vorlagen, die ein Ständemehr blockiert hat. Ich behaupte, dass die meisten der Begehren nicht verhindert werden, sondern nur verzögert. Das Ständemehr blockiert Anliegen nicht, es verlangsamt sie bloss. Viele werden später umgesetzt.

Können Sie Beispiele nennen?

Die Vorlage zum Mieter- und Konsumentenschutz scheiterte 1955, kam aber bereits fünf Jahre später wieder an die Urne und diesmal durch. Kürzlich bekam die Schweiz ein neues Bürgerrechtsgesetz, das die Einbürgerung liberalisiert und vereinfacht hat. In Schaffhausen will man sogar den Bürgerrat abschaffen. Noch in den Neunzigern scheiterte eine Vorlage zur einfacheren Einbürgerung am Ständemehr. Und bei der KVI tritt immerhin der indirekte Gegenvorschlag in Kraft, international wird die Haftungsfrage ebenfalls gross diskutiert. Das Thema wird virulent bleiben. Dennoch muss man differenzieren.

Inwiefern?

Acht der zehn vom Ständemehr abgelehnten Vorlagen waren obligatorische Referenden. Die Mehrheit des Bundesrates, Ständerates und Nationalrates haben sich für sie ausgesprochen. Scheitert eine Vorlage, versuchen diese Kräfte bald, ihre Begehren über andere Wege wie Gesetzes- oder Verfassungsrevisionen durchzusetzen. Bei Volksinitiativen ist das viel schwieriger, es ist auch ein Riesenaufwand, da muss ich den Kritikern des Ständemehrs recht geben. Zum einen dauert es fünf bis sieben Jahre, bis eine Volksinitiative an die Urne kommt. Andererseits ist es in diesen Fällen viel schwieriger, das Thema nochmals aufzugreifen, weil im Parlament und im Bundesrat die befürwortenden Mehrheiten fehlen. In der Geschichte der Schweiz ist das aber immerhin nur zweimal vorgekommen.

Beim Jagdgesetz konnten die Umweltorganisationen ihre Mitglieder gegen das Jagdgesetz mobilisieren. Bei der KVI engagierten sich breite Kreise der Zivilgesellschaft dagegen. Hat das künftig Auswirkungen auf die Begehren?

Dass sich Bürger in Umweltfragen engagieren, ist nichts Neues. Grüne Kreise mobilisieren hier seit den 1980ern, denken Sie an die Anti-Atomkraft-Bewegung oder das Ja zur Moorschutz-Initiative. In den Neunzigern folgte die Alpenschutzinitiative und in den Nullerjahren die Gentech-Initiative. Mehrheitsfähig waren sie deshalb, weil die Natur zu bewahren letztlich ein konservatives und nicht per se progressives oder linkes Anliegen ist.

Aber muss die Schweiz künftig mehr mit Vorlagen wie der KVI rechnen?

Nein, ganz klar nicht. 130 Nicht-Regierungsorganisationen, Investoren, Frauenverbände und die Landeskirchen hinter eine Initiative zu scharen ist einmalig. Das schafft man alle zehn oder zwanzig Jahre. Zumal eine solch langfristige und professionelle Kampagne den Mitgliedern viel Zeit und Finanzen abverlangt. Dann muss es aber auch noch das richtige Thema zur richtigen Zeit sein.

Dennoch hat ein Ständemehr das Volksmehr in den letzten 50 Jahren überdurchschnittlich blockiert. Worauf führen Sie das zurück?

Es gab einfach mehr Abstimmungen. Nach dem Zweiten Weltkrieg kamen zum einen neue Themen in der Aussenpolitik oder Ökologie dazu. Auch hat man immer mehr Kompetenzen von den Kantonen an den Bund übertragen. Das hat jedes Mal eine Verfassungsänderung mit sich gebracht.

Also gibt es nicht unbedingt mehr Konflikte im Land?

Im Gegenteil. Die ursprünglichen Konflikte zwischen den konservativen und liberalen Kantonen haben seit dem Sonderbundkrieg stark abgenommen. Früher befürworteten oder verwarfen einzelne Kantone Vorlagen regelmässig mit 80 oder 90 Prozent. Heute liegt das Verhältnis eher bei 60 zu 40. Selbst wenn Kantone an der Urne verlieren, unterliegen sie nie ganz.

Sie halten also am aktuellen Ständemehr fest?

Ja. Den Leuten ist oft nicht bewusst, dass die Schweiz aus 26 «Staaten» besteht. Jetzt mit Corona wird das sichtbar, wenn etwa die Kantone Basel, Genf, Waadt oder seit gestern Graubünden einen harten Lockdown beschliessen. In einem Zentralstaat wie Frankreich wäre es undenkbar, solch weitgehende Massnahmen lokal in der Bretagne oder im Elsass zu erlassen. Gäbe es das Ständemehr nicht, könnten die fünf grössten Kantone den anderen 21 eine Verfassung aufzwingen, also Aargau, Bern, St. Gallen, Zürich und Waadt. Das geht nicht!

Dennoch schlagen Sie eine Reform mit der «stetigen Standesstimme» vor. Warum?

Weil es den Minderheiten in den Minderheiten entgegenkommt. Grüne Politikerinnen im Kanton Appenzell Innerrhoden oder rechtskonservative Jurassier werden heute ignoriert. Es gilt das Winner-takes-it-all-Prinzip. Bei 52,8 Nein-Stimmen in Schaffhausen wird die Standesstimme direkt auf null gesetzt. Ich plädiere deshalb dafür, dass die Standesstimme proportional zum Verhältnis der Ja- und Nein-Stimmen aufgeteilt wird. Dann hätte Schaffhausen bei der KVI eine Standesstimme 0,47. So würden auch die Befürworter im Kanton berücksichtigt, die Parität der Kantone aber gewährt. Jeder Kanton behielte seine Stimme.

Wäre die KVI oder der Familienartikel 2013 mit der «stetigen Standesstimme» durchgekommen?

Nein. Die KVI wäre knapp gescheitert, weil die Befürworter-Kantone zu wenig klar Ja gesagt haben, die ablehnenden Kantone aber zu stark Nein. Der Familienartikel dagegen wäre durchgekommen, weil die Kantone Genf, Waadt und Jura mit 70 bis 80 Prozent der Vorlage stark zugestimmt hatten.

So eine Reform ist faktisch chancenlos. Kleine Kantone geben ihre gewichtige Stimme nicht ab. Und eine Reform braucht ihrerseits ein Ständemehr.

Bei der ganzen Debatte geht vergessen, dass das Ständemehr nur ein Element des Föderalismus ist. Es gibt die Standesinitiative, das Kantonsreferendum, die Konferenzen und Konkordate und vor allem den Ständerat. Die Romands gegen die Deutschschweizer oder die Bergler gegen die Städter, das ist nicht so problematisch. Es sind die klassischen Konfliktlinien, auf die wir eher achten sollten und die den Konsens strapazieren: die Linken gegen die Rechten und die Liberalen gegen die Konservativen.

 

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100 Jahre Nationalrats-Proporz: Wenig Auswahl trotz Listenflut

2 Comments Posted by on August 23, 2019

Die Nationalratswahlen sind grundsätzlich Verhältniswahlen. In den kleineren Wahlkreisen funktioniert der Proporz aber mehr schlecht als recht. Namhafte Anteile des Elektorats sind komplett unrepräsentiert. Ein Update des 100-jährigen Wahlverfahrens drängt sich auf.

Eine kürzere Version dieses Beitrags erschien in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 22.08.2019.

Kanton um Kanton vermeldet dieser Tage neue Rekordzahlen der Anzahl Listen und Kandidaten für die baldigen Nationalratswahlen (siehe Die neunköpfige CVP-Hydra – ein Gesetzgebungs-Flop führt zu einer Listenflut bei den Nationalratswahlen). Dies nicht nur in den grösseren Kantonen wie Aargau oder Bern, sondern auch in den kleinsten Proporz-Wahlkreisen wie Zug (3 Sitze) und Schaffhausen (2 Sitze). In Schaffhausen buhlen derzeit 15 verschiedene Listen mit total 29 Kandidaten um die Wählerschaft – acht mehr als 2015. So treten heuer erstmals die Grünliberalen (GLP) und – nach Dekaden wieder – die EVP an. Überdies mischen diverse Jungparteien von den Jungen Grünen über die Jungen GLP bis hin zur Jungen SVP mit. In Zug ist das Wahlzettel-Kuvert gegenüber den letzten Wahlen gar um neun Listen angewachsen, heuer wurden 25 Wahllisten eingereicht.

Doch dient diese breite Auswahl tatsächlich auch den Wählern? Zweifel sind angebracht, hat der Kanton Schaffhausen doch in der grossen Kammer nur zwei Sitze zu besetzen. Diese beiden werden im Normalfall der stärksten und zweitstärksten Liste zugeteilt – also sicherlich der SVP und wahrscheinlich der SP. Wer lieber Junge SVP oder Juso wählt, kann zwar durchaus die jeweiligen Wahlzettel einwerfen – er oder sie wird damit aber ganz sicher keinen Jungpolitiker aus Schaffhausen nach Bundesbern schicken. Immerhin sind solche Stimmen nicht verloren, da sie via Listenverbindung der Mutterpartei zufliessen. Gleiches gilt für verbundene Listen wie die AL zur Linken oder die EDU zur Rechten. Auch diese fungieren als blosse Stimmenlieferanten zuhanden ihrer befreundeten Grosspartei.

Wohin fliessen derweil die Stimmen der Schaffhauser CVP-Wählerin und des GLP-Wählers? Hier wird es noch problematischer, da offen ist, ob und mit wem die Mitteparteien EVP, CVP und GLP eine Listenverbindung eingehen. Mit Links? Mit Rechts? Oder weder noch? Hier entscheiden also nicht einmal die Wähler selbst, wen sie indirekt unterstützen mögen, sondern ein paar Parteifunktionäre, die befugt sind, solche Listenverbindungen einzugehen.

Selbst wenn solche umgeleiteten Wählerstimmen noch ins «richtige» politische Lager fliessen: Der Erstpräferenz geholfen wird oftmals nicht. Namhafte Anteile der Wählerschaft wählen also Parteien, die kein einziges Mandat erlangen. Etwa ein Drittel des Schaffhauser und Zuger Elektorats sind derzeit überhaupt nicht vertreten. Im Kanton Jura (2 Sitze) sind sogar mehr als die Hälfte des Wahlvolks «nicht repräsentiert».

 

Den kleinsten sechs Kantonen ist nur ein einziger Nationalratssitz zugeteilt. Diese Kleinkantone wählen daher im Mehrheitswahlverfahren mit relativem Mehr (siehe «Relativ willkürlich»). Auch hier werden – vor allem wenn ein oder gar mehrere ernsthafte Gegenkandidaten antreten – regelmässig grosse Anteile der Wählerschaft unter den Tisch gewischt. Das Extrembeispiel 2015 ist Appenzell Ausserrhoden: David Zuberbühler (SVP) gewann die Ausmarchung gegen seine beiden Kontrahenten Markus Bänziger (FDP) und Jens Weber (SP) relativ knapp mit 6394 gegenüber 5949 und 5058 Stimmen. Nationalrat Zuberbühler erlangte damit einen Wähleranteil von 36 Prozent, während die «restlichen» zwei Drittel im Nationalrat unrepräsentiert verblieben.

 

Am 20. Oktober, dem Wahlsonntag, feiert das Nationalrats-Wahlsystem das 100-jährige Jubiläum. Unser Proporz, so revolutionär er 1918 erstritten wurde, ist unterdessen in die Jahre gekommen; er entspricht gerade in den kleineren Kantonen nicht mehr dem heutigen demokratischen Ideal. Doch die «Problemkantone» Schaffhausen und Zug haben nicht nur die schweizweit kleinsten Nationalrats-Wahlkreise und dadurch einen arg verzerrten Proporz. Sie sind gleichzeitig die Kantone mit dem weltweit modernsten und fairsten Proporzwahlsystem auf kantonaler Ebene: Mit dem 2008 respektive 2014 eingeführten doppeltproportionalen Wahlverfahren (Doppelproporz) wurden für die Wahl des Kantonsrats genau dieselben Probleme und Verzerrungen überwunden – mitunter zu kleine Wahlkreise –, an denen heute die nationalen Wahlen leiden.

Würde auch für die Nationalratswahlen der Doppelproporz eingeführt, so könnten Schaffhauser Sympathisanten der FDP oder der EDU als auch Zuger Wählerinnen der SP oder GLP ihre präferierte Wahlliste einwerfen, im Wissen, dass ihre Stimme effektiv ebendieser Partei zugerechnet würde. Zwar würde dadurch nicht unbedingt ein Schaffhauser respektive Zuger Vertreter jener Parteien nach Bern delegiert. Doch immerhin könnten diese Wähler ihrer Partei der Wahl auf nationaler Ebene zu Mandaten verhelfen. Und wie gezeigt betrifft dies nicht nur ein paar wenige, sondern einen von drei Wählern.

 

Von diesem Wahlsystem-Update würden nebst Kleinparteien insbesondere die Jungparteien profitieren – die Geprellten des anachronistischen heutigen Systems. Junge SVP, Junge CVP und Juso erlangten 2015 immerhin einen schweizweiten Wähleranteil, der eigentlich je zwei Nationalratsmandaten entsprach. Junge Grüne, Jungfreisinn, Junge BDP und Junge GLP hätten ebenfalls Anrecht auf ein Mandat gehabt. Einige Mandate dagegen würden die vier grossen Bundesratsparteien verlieren. Das ist auch der simple wie bedauerliche Grund, weshalb Vorstösse im National- und Ständerat bisher gescheitert sind, die die Nationalratswahlen reformieren wollten.

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Wenn ein Riemenstalder 24 mal mehr zählt als eine Gersauerin

2 Comments Posted by on April 24, 2018

Bei kantonalen Parlamentswahlen unterscheidet sich die Stimmkraft der Bürger in den einzelnen Wahlkreisen teilweise massiv. Das Bundesgericht könnte dies korrigieren – bislang legt es die Vorgaben der Bundesverfassung allerdings grosszügig aus.

«Legislators represent people, not trees or acres.
Legislators are elected by voters,
not farms or cities or economic interests.»
US Supreme Court, 1964

Jeder Kanton erhält zwei Sitze: Nach diesem Prinzip wird der Ständerat gewählt. Damit ist ein ungleiches Gewicht der einzelnen Stimmberechtigten bei der Wahl der kleinen Kammer bereits in der Verfassung angelegt. Eine Urnerin hat 40 mal mehr Gewicht als ein Zürcher. Das ist politisch gewollt – eben wegen des Prinzips, dass jeder Kanton gleich viele Ständeräte hat (auch wenn das Prinzip bekanntlich nicht ganz konsequent umgesetzt wird), unabhängig von der Bevölkerungsgrösse.

Doch auch bei Parlamenten, in denen die Sitze im Verhältnis zur Grösse auf die Wahlkreise verteilt werden, ergeben sich Verzerrungen hinsichtlich der Stimmkraft. Das gilt namentlich für Kantone, die teilweise sehr kleine Wahlkreise haben. Das extremste Beispiel findet sich im Kanton Schwyz: Die kleine Gemeinde Riemenstalden mit lediglich 91 Einwohnern erhält genauso einen Sitz im Kantonsrat wie das 24 mal grössere Gersau. Insgesamt hat Schwyz rund 150’000 Einwohner, für einen Sitz im 100-köpfigen Kantonsrat sind also grob 1500 Einwohner nötig. Gut ein Drittel der 30 Gemeinden, welche die Wahlkreise bilden, liegen unter diesem Wert.

In Uri gibt es ähnlich starke Verzerrungen. Den grössten Stimmkraftsunterschied findet man dort zwischen den Gemeinden Realp und Unterschächen (die je einen Sitz im Landrat haben), deren Repräsentationsverhältnis sich um den Faktor 5 unterscheidet (siehe Grafik).[1]

Solche Verzerrungen sind heikel, können sie doch einen Verstoss gegen das in der Bundesverfassung verankerte Prinzip der Wahlrechtsgleichheit darstellen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst dieses Prinzip drei Anforderungen: Die Zählwertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat genau eine Stimme, nicht mehr und nicht weniger), die Stimmkraftgleichheit (jeder Stimmberechtigte zählt bei der Verteilung der Sitze gleich viel) und die Erfolgswertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat die gleichen Aussichten, dass seine Stimme einen zählbaren Erfolg bringt).

Immerhin ist anzufügen, dass in Kantonen wie Schwyz, in denen das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren zur Anwendung kommt, wenigstens die Erfolgswertgleichheit gewahrt bleibt. Damit hat eine Riemenstalderin genau gleich viel Einfluss auf die Verteilung der Mandate auf die Parteien wie ein Gersauer oder eine Freienbacherin. Es ist «nur» die Sitzverteilung auf die Gemeinden, die verzerrt ist. In den Kantonen Uri und Graubünden wirkt sich demgegenüber die ungleiche Stimmkraft direkt auch auf die Erfolgswertgleichheit aus.

 

Unterschiede Repräsentation

Maximale Unterschiede der Stimmkraft bei kantonalen Wahlen sowie bei den Nationalratswahlen (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

 

In ihrem Urteil zum Urner Wahlsystem vom Oktober 2016 stellten die Richter in Lausanne eine Verletzung des Prinzips der Erfolgswertgleichheit fest. Die Stimmkraftgleichheit sahen sie jedoch nicht verletzt, da sich die starken Verzerrungen zwischen den Wahlkreisen «sachlich rechtfertigen» liessen. Überhaupt war das Bundesgericht bisher sehr zurückhaltend darin, Verstösse gegen die Stimmkraftgleichheit zu ahnden.[2]

Wo immer mehrere Wahlkreise gebildet werden, ergeben sich fast zwingend Unterschiede in der Stimmkraft der einzelnen Bürger. Zur Frage, wie gross die Verzerrungen höchstens sein sollte, gibt es keine allgemeingültige Antwort. In den USA gelten gemäss Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs bereits Abweichungen vom durchschnittlichen Repräsentationsverhältnis von wenigen Prozentpunkten als verfassungswidrig. In Grossbritannien und Deutschland sind die Gerichte mit einer Toleranzgrenze von 25 Prozent grosszügiger. Allerdings ist das Mehrheitssystem, das in den USA und Grossbritannien (und bei den Direktmandaten in Deutschland) zur Anwendung kommt, mit dem Schweizer Proporzsystem nicht direkt zu vergleichen. Denn während sämtliche amerikanischen Wahlkreise Einerwahlkreise sind, deren Grenzen alle zehn Jahre neu gezogen werden, sind in den meisten Wahlkreise in der Schweiz mehrere Sitze zu vergeben, während die Grenzen der Wahlkreise mehr oder weniger fix sind. Nimmt man die Grenzen der Wahlkreise für gegeben an (z.B. die Kantone bei den Nationalratswahlen), ergeben sich zwangsläufig gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft. Klar ist aber, dass diese nicht beliebig hoch sein können – zumal die Wahlkreisgrenzen keineswegs in Stein gemeisselt sind, wie das Beispiel Neuenburg oder die Diskussionen in Uri jüngst wieder gezeigt haben.

Die maximalen Unterschiede beim Repräsentationsverhältnis zwischen den Wahlkreisen  geben einen groben Überblick, wie gross die Abweichungen sind. Aufschluss über Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit gibt auch der Gallagher-Index. Dieser misst die (Dis-)Proportionalität von Sitzverteilungen, indem er die Abweichungen von der perfekt proportionalen Verteilung summiert. In der Regel wird er für die Verteilung von Mandaten auf die Parteien bei Wahlen angewendet. Er lässt sich aber auch einsetzen, um die Verzerrung der Stimmkraft bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise zu messen.

Ein Vergleich der Kantone zeigt, wenig überraschend, eine starke Korrelation zwischen Gallagher-Index und den maximalen Stimmkraftunterschieden. Hohe Gallagher-Werte (und damit eine relativ disproportionale Verteilung der Sitze) weisen darüber hinaus auch Kantone auf, die gewissen oder allen Wahlkreisen eine bestimmte Anzahl Sitze garantieren.[3] So teilt die Berner Verfassung dem Berner Jura im Vornherein 12 von 160 Sitzen im Grossen Rat zu, obwohl der Region rein rechnerisch nur 8 bis 9 zustünden (und nach dem Kantonswechsel von Moutier dereinst noch weniger). In anderen Kantonen erhalten alle Wahlkreise eine garantierte Anzahl Sitze, so in Obwalden (4 Sitze), Nidwalden (2), Appenzell-Innerrhoden (4), Basel-Land (6) und Neuenburg (8). Besonders ungewöhnlich ist die Verteilungsregel im Kanton Jura: Dort werden die garantierten Sitze (3) den Wahlkreisen unabhängig von der Zuteilung nach Bevölkerungszahl zugewiesen. Das bedeutet, dass alle drei Wahlkreise deutlich mehr als drei Sitze bekommen, die Sitzverteilung aber nur sehr entfernt mit den Verhältnissen der Bevölkerungszahlen zusammenhängt. Jura hat von allen Kantonen den höchsten Gallagher-Index, obwohl die Verzerrungen zwischen den einzelnen Wahlkreisen nicht so gross sind wie in anderen Kantonen.

Absurde Auswirkungen

Das Bundesgericht erachtet Abweichungen von der Stimmkraftgleichheit als zulässig, wenn diese durch geografische, sprachliche, historische, kulturelle, religiöse etc. Gegebenheiten bedingt sind (analog zu Einschränkungen des Prinzips der Erfolgswertgleichheit). Bei der Wahl des Nationalrats bilden die Kantone die Wahlkreise, bei den kantonalen Parlamentswahlen in acht Kantonen (in der Innerschweiz sowie den beiden Appenzell) die Gemeinden. Auffallend ist, dass in diesen Kantonen die Stimmkraft-Unterschiede unter den Wahlkreisen mit zu den grössten zählen.

Dass es sich bei den Gemeinden um historisch gewachsene Einheiten mit ausgeprägter Autonomie handelt, kann eine gewisse Einschränkung des Prinzips der Stimmkraftgleichheit legitimieren. Allerdings kann auch in diesen Fällen die Verzerrung nicht beliebig hoch sein. Jedenfalls scheint es wenig überzeugend, dass ein Riemenstalder im Kantonsrat ein 24 mal höheres Gewicht haben soll als eine Gersauerin, bloss weil man von der Idee ausgeht, dass jede Gemeinde einen eigenen Kantonsrat haben soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Einwohner von Kleinstgemeinden kein Gewicht mehr hätten, wenn sie zu einem grösseren Wahlkreis gehörten – bloss eben nicht mehr ein extrem überproportionales. Mit Gersau ist es zudem interessanterweise eine kleine Gemeinde (2200 Einwohner), die im aktuellen System am stärksten benachteiligt wird.

Noch weniger gerechtfertigt erscheinen grobe Verzerrungen der Stimmkraft, wenn die geografischen Einheiten, an denen sich die Wahlkreise orientieren, gänzlich ohne Autonomie sind. Das ist etwa im Kanton Graubünden der Fall, wo die Mitglieder des Grossen Rats in den so genannten Kreisen gewählt werden. Die Kreise sind zwischen der kommunalen und kantonalen Ebene angesiedelt und hatten bis zum Inkrafttreten der 2012 beschlossenen Gebietsreform noch gewisse eigene Kompetenzen. Seither haben sie keine Funktion mehr, abgesehen eben davon, dass sie die Wahlkreise für das kantonale Parlament bilden.

Bundesgericht will keine neue Front eröffnen

Während das Bundesgericht den Kantonen hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit wenigstens bei Proporzwahlen relativ strikte Regeln vorgibt, fehlen solche bislang völlig, wenn es um die Stimmkraftgleichheit geht. Ein Wahlkreis mit 8 Sitzen ist verfassungswidrig, weil die Hürde für kleine Parteien zu hoch ist. Ein Wahlkreis, dessen Bevölkerung 24 mal kleiner ist als ein anderer Wahlkreis mit gleich vielen Sitzen, scheint dagegen kein Problem zu sein. Möglicherweise ist die Zurückhaltung der Richter in Lausanne damit zu erklären, dass man angesichts des bereits grossen politischen Widerstands gegen die Rechtsprechung in Wahlrechtsfragen keine neuen Fronten eröffnen möchte. Solche politischen Diskussionen entbinden Gerichte allerdings nicht von der Pflicht, sich nach den Prinzipien zu richten, die in der Verfassung verankert sind.

Denn letztlich geht es um den einzelnen Bürger, der benachteiligt wird, wenn diese Prinzipien missachtet werden. Wie stellte doch der amerikanische Supreme Court in einem Urteil 1964 fest: «Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.»[4]

 

Rohdaten zum Download

 

[1] Um das Repräsentationsverhältnis zu berechnen, wurde jeweils auf die für die Verteilung der Sitze massgebliche Grösse abgestützt. In den meisten Kantonen ist das die Wohnbevölkerung, in einigen hingegen (unter anderem Uri) ist es die Schweizer Bevölkerung. Zur Ermittlung der Stimmkraftunterschiede müsste man eigentlich die Zahl der Stimmberechtigten heranziehen. Darauf wurde hier verzichtet, weil die Verzerrungen im Rahmen der jeweiligen kantonalen Regeln ermittelt werden sollte. Zudem dürften die Abweichungen von den Stimmkraftunterschieden minim sein, schliesslich zählt ein Wahlkreis, der mehr Einwohner hat, in aller Regel auch mehr Stimmberechtigte.

[2] Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, S. 78ff.

[3] Viele Kantone garantieren sämtlichen Wahlkreisen mindestens einen Sitz. Hier geht es um grössere Sitzgarantieren.

[4] Zitiert in Poledna 1988, S. 82.

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Napoleon’s Nightmare Roundtable mit Wolf Linder am 23. März 2017: «Gespaltene Schweiz – geeinte Schweiz? Gesellschaftliche Konflikte und die Zukunft der Konkordanz»

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Am 23. März findet in Bern das zweite Napoleon’s Nightmare Roundtable statt. Gesprächsgast ist diesmal der bekannte Politologe Wolf Linder. Im Gespräch äussert er sich über die spaltenden und einigenden Kräfte in der schweizerischen Demokratie.

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Kulturkampf zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen, soziale Frage, Röstigraben – die Schweizer waren sich in der Geschichte des Bundesstaats selten wirklich einig. Also kein Grund zur Sorge, wenn Städter und Landbevölkerung, Romands und Deutschschweizer, Manager und Büezer bei Abstimmungen regelmässig unterschiedlicher Ansicht sind? Wenn der Graben zwischen «Volk» und «Eliten» auseinanderklafft? Wenn Bundesratsparteien vermehrt Oppositionspolitik betreiben und die Regierung unter Beschuss nehmen? Stellt dies nicht den Zusammenhalt des Landes in Frage?

wolflinderWolf Linder, emeritierter Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern, hat in seiner Forschung die politischen Gräben in der Schweiz untersucht. Wie haben sich diese in der jüngeren Vergangenheit gewandelt? Driftet die Schweiz auseinander? Oder schweisst es uns zusammen, wenn wir nicht immer einer Meinung sind? Und was bedeutet das für die Zukunft der Konkordanzdemokratie? Antworten auf diese und weitere Fragen gibt es am zweiten Napoleon’s Nightmare Roundtable am 23. März in Bern.

Das Gespräch wird moderiert von Lukas Leuzinger, Journalist und Chefredaktor von «Napoleon’s Nightmare».

Jetzt in die Agenda eintragen: Donnerstag, 23. März 2017, 19 Uhr, Universität Bern, Unitobler, Lerchenweg 36, Raum F 012.

Einladung zum Herunterladen und Verbreiten

Die Veranstaltung auf Facebook

Ein Hinweis zum Roundtable findet sich auch unter der Rubrik Veranstaltungen.

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Exekutive Effizienz auf Kosten der Konkordanz

Leave a comment Posted by on April 8, 2016

Immer mehr Kantone verkleinern ihre Regierung. Das mag der Effizienz dienlich sein, bringt jedoch Nachteile für die Konkordanz.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Im vergangenen Dezember wartete der Regierungsrat des Kantons Zug mit einer – zumindest auf den ersten Blick – überraschenden Idee auf: Die Regierung schlug nämlich vor, sich selbst um zwei Mitglieder zu verkleinern. Statt sieben Regierungsräte soll es künftig nur noch deren fünf geben. Begründet wird der Vorschlag in erster Linie mit der zu erwartenden höheren Effizienz. Ein Regierungsrat mit fünf Mitgliedern könne sich «vermehrt auf strategische Aufgaben konzentrieren», erklärte Landammann Heinz Tännler.

Sollte die Reform umgesetzt werden – sie soll dieses Jahr ins Parlament und 2017 vors Volk kommen – würde sich Zug in guter Gesellschaft befinden. Mehrere Kantone haben in jüngerer Vergangenheit ihre Regierung abgespeckt, zuletzt schrumpfte vergangenes Jahr der Appenzell-Ausserrhoder Regierungsrat auf fünf Mitglieder. Inzwischen bestehen 14 von 26 Kantonsregierungen aus fünf Mitgliedern, die anderen 12 aus deren sieben.[1]

Dass die Regierungsarbeit in den Kantonen mit verkleinerten Exekutiven schlechter funktionieren würde, ist nicht feststellbar oder zumindest nicht messbar. Insofern mag die Erwartung des Zuger Regierungsrats, zu fünft effizienter arbeiten zu können, ihre Berechtigung haben. Kein Wort hat er indes zur Frage verloren, welche Auswirkungen ein dezimiertes Gremium auf die Vertretung der Parteien in der Regierung hätte.

Im Zuger Regierungsrat sitzen heute je zwei Vertreter von SVP, CVP und FDP sowie eine Vertreterin der Grünen. Damit sind – nimmt man die Kantonsratswahlen 2014 zum Massstab – mehr als 84 Prozent der Wähler mit ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten.[2] Würde die Regierung um zwei Mitglieder reduziert, wäre vor allem der Sitz der Grünen in akuter Gefahr (ihre Vertreterin Manuela Weichelt-Picard schaffte 2014 die Wiederwahl nur knapp). Auch Landammann Tännlers SVP müsste, obwohl sie zweitstärkste Partei ist, zumindest um einen ihrer Sitze zittern, denn ihre Kandidaten schnitten bei den Gesamterneuerungswahlen deutlich schlechter ab als die Mitte-Vertreter. Kein Wunder, laufen SVP und Linke gegen den Vorschlag der Regierung Sturm. Die SP fordert sogar, das Gremium auf neun Mitglieder aufzustocken. Demgegenüber begrüssen CVP und Freisinnige die Verkleinerung, von der sie voraussichtlich profitieren würden.

Breitere parteiliche Inklusion durch grösseres Regierungsgremium

Die parteipolitischen Pole bei den nächsten Regierungsratswahlen zu dezimieren oder gar komplett auszuscheiden, mag dem reibungslosen Funktionieren der Exekutive zwar zuträglich sein. Dabei wird jedoch die Konkordanz geschwächt, wenn politische Minderheiten von der Regierungsmacht ausgeschlossen werden. Diesen Schluss stützt ein Vergleich der Zusammensetzung aller Kantonsregierungen.[3]

Die Konkordanz lebt auch auf kantonaler Ebene: Im Durchschnitt aller Kantone sind drei Viertel der Wähler mittels ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten. Dabei zeigen sich aber grosse Unterschiede zwischen den Kantonen: Während in Neuenburg SP und FDP (kumulierter Stimmenanteil: 55 Prozent) den fünfköpfigen Conseil d’État unter sich aufgeteilt haben, tragen in Uri sämtliche namhaften Parteien (ausser den Grünen) Regierungsverantwortung, sodass fast alle Wähler in der siebenköpfigen Regierung vertreten sind.

Inklusion Kantonsregierungen

Die Auswertung der kumulierten Wähleranteile all jener Parteien, die in den jeweiligen Kantonsregierungen vertreten sind, zeigt auf, dass Regierungen mit sieben Mitgliedern parteipolitisch deutlich breiter zusammengesetzt sind. Im Durchschnitt sind darin 78 Prozent der Wählerstimmen (gemessen anhand der letzten Parlamentswahlen) vertreten. Bei fünfköpfigen Exekutiven sind es lediglich 72 Prozent.

Stabilität und ausgewogene Lösungen

Nun ist es natürlich möglich, dass andere Faktoren ebenfalls einen Einfluss zeitigen. Beispielsweise kann man davon ausgehen, dass die Inklusion der Parteien umso kleiner ist, je mehr Parteien es in einem Kanton gibt. Diese These ist zwar plausibel, widerspricht aber dem Ergebnis der vorliegenden Analyse nicht. Tatsächlich liegen die drei Kantone mit der höchsten effektiven Zahl von Parteien[4] – Genf, Basel-Stadt und Bern – trotz der Parteienvielfalt über dem schweizweiten Durchschnitt, was die Inklusion der Wähler in der Regierung angeht (wenn auch nur knapp). Der Grund liegt auf der Hand: In allen drei Kantonen besteht die Regierung aus sieben Mitgliedern, somit gibt es genug Spielraum, eine angemessene Zahl von Parteien in die Exekutive einzubeziehen.

Damit soll nicht gesagt werden, dass (Kantons-)Regierungen möglichst gross sein sollten. Selbstverständlich sind ein effizientes Funktionieren der Exekutive und ein möglichst sparsamer Einsatz von Steuergeldern[5] wichtig. Wird der Hebel bei der Regierungsgrösse angesetzt, sollten aber auch staatspolitische Überlegungen nicht ganz ausser Acht gelassen werden. Der Einbezug von Minderheiten dient nicht zuletzt auch der Stabilität sowie der Erarbeitung breit abgestützter und ausgewogener Lösungen – auch solche Ziele sollten bei Regierungsreformen berücksichtigt werden. Dies, zumal auch die kantonalen Regierungen in einer (halb-)direkten Demokratie operieren: Umso mehr Wähler und Parteien komplett aus der Regierung «verbannt» werden, desto grösser, aktiver und erfolgreicher tendenziell auch die Opposition – was wiederum ordentlich Sand ins exekutive Getriebe zu streuen vermag.

 

[1] Früher gab es sogar noch Kantone mit neun und mehr Regierungsräten. Die letzten waren Nidwalden und Appenzell-Innerrhoden, die 1998 beziehungsweise 1999 schliesslich auf Siebnergremien wechselten.

[2] Nimmt man an, dass die Grüne Manuela Weichelt-Picard als Linke auch die SP vertritt, liegt der Wert sogar über 93 Prozent.

[3] Ausgenommen sind die zwei Kantone Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wo aufgrund des Majorzsystems die Parteistärken nicht bestimmt werden können. Vgl. kritisch zur Methodik Daniel Bochsler/Pascal Sciarini, Neue Indikatoren zur Bestimmung der arithmetischen Regierungskonkordanz, Swiss Political Science Review 12(1), 2006, 105–122.

[4] Die effektive Anzahl Parteien nach Laakso und Taagepera (effective number of parties) erhält man, indem man die Wähleranteile aller Parteien quadriert, die erhaltenen Werte zusammenzählt und anschliessend den Kehrwert der Summe berechnet.

[5] Wobei das Sparpotenzial von Regierungsverkleinerungen ohnehin fraglich ist. Schliesslich muss die zu erledigende Arbeit ohnehin gemacht werden – sei es von einem Regierungsrat oder von einem (beziehungsweise mehreren) hohen Beamten.

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Die Permeabilität kantonaler Wahlsysteme – oder: wenn Zürcher einfacher Nationalrat als Kantonsrat werden

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Was ist einfacher: einen Kantonsrat zu stellen oder einen Nationalrat? Insbesondere für Zürich und einige weitere Kantone mag die Antwort verblüffen. Und irritieren.[1]

Naheliegenderweise würde man meinen, es sei für eine kleinere Partei einfacher, einen Vertreter ins lokale Kantonsparlament zu hieven, als gleich ins Bundesparlament einzuziehen. Schliesslich sind die hiesigen Kantonsparlamente und «Grands Conseils» um ein Vielfaches grösser als die Anzahl Nationalräte, die der jeweilige Kanton stellt.

Zürich beispielsweise beordert neuerdings 35 Volksvertreter nach Bern;[2] sein Kantonsrat umfasst ganze 180 Sitze. Der kleine Nachbarkanton Zug wiederum stellt bloss 3 Nationalräte, während sein Kantonsrat aus 80 Sitzen besteht. Doch erstaunlicherweise trifft nun die einleitend gemachte These gerade nicht zu, in beiden Kantonen sei es einfacher Kantonsrat zu werden als Nationalrat. In Zug kann das Wahlsystem als durchlässig bezeichnet werden, da für eine Partei der Einzug ins Kantonsparlament viel einfacher ist (Quorum: 3 %) als in den Nationalrat (25 %).

In Zürich indes – obschon hier grundsätzlich im gleichen System wie in Zug gewählt wird: im Doppelproporz[3] – herrscht eine paradoxe Situation vor: Will eine kleinere, im Kanton gleichmässig verteilte Partei[4] gesetzgeberisch aktiv werden, so wird sie sich eher um ein Nationalratsmandat bemühen (Quorum: 2.8 %) als um den Einzug in den Kantonsrat (5 %).

Durchlässige Wahlsysteme durch kaskadierende Quoren

Kantonale Wahlsysteme sollten jedoch aus Sicht der darüber liegenden Staatsebene, hier der Nationalratswahl, stets durchlässig sein. Das Kriterium der Permeabilität vergleicht daher die zwei Mindesthürden der beiden kongruenten Wahlgebiete: für die Wahl des Kantonsrats einerseits und diejenige des Nationalrats andererseits. Hierfür wird jeder Wahlkreis (des Kantonsrats) betrachtet und sein effektives Quorum berechnet.

Das effektive Quorum vergleicht das natürliche Quorum des jeweiligen Wahlkreises (abhängig von der Anzahl Sitze) mit einem eventuell vorhandenen direkten Quorum (Mindestquorum/Sperrquorum). Die schwieriger zu erreichende dieser beiden Hürden – also die höhere – entspricht sodann dem tatsächlichen, oder eben, dem effektiven Quorum dieses Wahlkreises.

Ein kantonales Wahlsystem kann nun genau dann als permeabel bezeichnet werden, wenn das effektive Quorum in keinem Kantonsrats-Wahlkreis höher liegt als das jeweilige natürliche Quorum für den Nationalrat. Um also für einen Kanton das Permeabilitätskriterium zu testen, betrachte man das effektive Quorum des kleinsten Wahlkreises. Schliesslich ist es dort am schwierigsten, ein Kantonsratsmandat zu erlangen. Und somit muss dort das maximale effektive Quorum des Kantons liegen:QuorumMaxEffOder, mit anderen Worten: Es soll in keinem Wahlkreis schwieriger sein, Kantonsrat zu werden als Nationalrat. Nicht nur, weil der Nationalrat eine Staatsebene höher angesiedelt ist als ein Kantonsrat und daher an ersteren höhere Hürden zu stellen sind. Sondern vor allem deshalb, weil in jedem Kanton um ein Vielfaches mehr Kantonsräte gewählt werden als Nationalräte. Daher erscheint es inkohärent, wenn den Parteien (künstlich!) höhere Hürden in den Weg gelegt werden, um in das lokale Parlament einzuziehen als in die nationale Volksvertretung. Quoren sollten also (von unten nach oben) kaskadierend ausgetaltet sein.

Denn erlangt eine kleinere Partei, wie etwa eine EVP-, BDP- oder GLP-Sektion, in einem Kanton ein Nationalratsmandat, so sollte diese Gruppierung auch mindestens die gleichen Chancen, mithin die wahlarithmetische Garantie haben, auch in die darunter liegende Legislative einziehen zu können. Falls sie – dies ist natürlich die Prämisse – bei den Kantonsratswahlen auf den mindestens gleichen Wähleranteil gelangt.

Acht Kantone verletzen Kriterium der Permeabilität

Schliesslich ist es den lokalen Parteien und politischen Gruppierungen gegenüber nicht korrekt, ja geradezu unverhältnismässig, wenn sie sich in gewissen Gebietskörperschaften konstituieren und engagieren müssen, lediglich um an den Nationalratswahlen teilnehmen zu können, ihnen aber die lokale Partizipation wahlrechtlich verwehrt, immerhin aber teilweise stark erschwert wird.

Ironischerweise verfügt gerade Zürich nicht nur über die grösste Anzahl Nationalräte, sondern ebenso über das grösste kantonale Parlament der Schweiz.[5] Damit fiele eigentlich das natürliche Quorum (aufgrund des virtuellen Einheitswahlkreises des Doppelproporzes, der Oberzuteilung) auf sehr tiefe 0.55 Prozent (= 1/[180+1]). Doch diese niederschwellige Hürde wurde wiederum mit einer verhältnismässig hohen Sperrquote von fünf Prozent vereitelt. Daher, um obige Formel auf Zürich anzuwenden, ergibt sich hier für das maximale effektive Quorum,QuorumMaxEffZHwährend für die Wahl in den Nationalrat bereits ein halb so grosser Wähleranteil von bloss 2.8 Prozent (= 1/[35+1]) genügt.

Die folgende Tabelle prüft nun das Kriterium der Permeabilität für alle kantonalen Wahlsysteme gegenüber der Nationalratswahl. Ist das maximale effektive Quorum (für den Kantonsrat) nicht höher als das natürliche Quorum für den Nationalrat, so ist diese Bedingung erfüllt (siehe letzte Spalte). Im Kanton Schwyz beispielsweise ist dies erfüllt, da eine Partei viel einfacher in den Kantonsrat ziehen wird (Quorum: 1 %) als in den Nationalrat (20 %). – Acht Kantone sind indes als nicht-permeabel zu bezeichnen, da ihre Quoren nicht kaskadieren:

Nationalrat (NR) Kantonsparlament (KR)
Kanton Sitze NR natürliches Quorum NR direktes Quorum KR kleinster Wahlkreis KR max. effektives Quorum KR Permea-bilität erfüllt?
Schwyz 4 20.0 % 1 % 100 1.0 % ja
Tessin 8 11.1 % – 90 1.1 % ja
Nidwalden 1 50.0 % – 60 1.6 % ja
Schaffhausen 2 33.3 % – 60 1.6 % ja
Aargau 16 5.9 % 3 % 140 3.0 % ja
Zug 3 25.0 % 3 % 80 3.0 % ja
Thurgau 6 14.3 % – 22 4.3 % ja
Luzern 10 9.1 % – 21 4.5 % ja
Basel-Landschaft 7 12.5 % – 17 5.6 % ja
Glarus 1 50.0 % – 15 6.3 % ja
Genf 11 8.3 % 7 % 100 7.0 % ja
Solothurn 6 14.3 % – 13 7.1 % ja
Jura 2 33.3 % – 10 9.1 % ja
Neuenburg 4 20.0 % 10 % 8 11.1 % ja
Obwalden 1 50.0 % – 4 20.0 % ja
Appenzell AI 1 50.0 % – 1 50.0 % ja
Appenzell AR 1 50.0 % – 1 50.0 % ja
Uri 1 50.0 % – 1 50.0 % ja
Zürich 35 2.8 % 5 % 180 5.0 % nein
Bern 25 3.8 % – 12 7.7 % nein
St. Gallen 12 7.7 % – 9 10.0 % nein
Waadt 18 5.3 % 5 % 8 11.1 % nein
Freiburg 7 12.5 % – 6 14.3 % nein
Wallis 8 11.1 % 8 % 2 33.3 % nein
Basel-Stadt 5 16.7 % 4 % 1 50.0 % nein
Graubünden 5 16.7 % – 1 50.0 % nein

 

Von den acht Kantonen, dessen Wahlsysteme als nicht-permeabel bezeichnet werden müssen, sind derzeit Freiburg und Wallis daran, ihr Wahlrecht zu überarbeiten. Und in St. Gallen immerhin liegt das maximale effektive Quorum von 10.0 Prozent nicht sehr viel höher als die 7.7 Prozent für den Nationalrat.

Doch gerade hinter die künstlichen Hürden in den Kantonen Zürich, Bern, Waadt, Basel-Stadt und Graubünden, welche die jeweiligen natürlichen Quoren für die Nationalratswahl weit, ja gar um ein Vielfaches übersteigen, muss ein grosses Fragezeichen gesetzt werden. Symptomatisch seien hier etwa die Grünliberalen in Graubünden erwähnt: Zwar stellen sie mit Josias Gasser einen Nationalrat (von nur deren fünf). Doch im 120-köpfigen Bündner Grossen Rat stellt die GLP bloss zwei Parlamentarier (je einen aus den grösseren Wahlkreisen Chur und Davos), die somit nicht einmal Fraktionsstärke aufweisen. «Schuld» daran ist nicht die GLP – sondern das anachronistische Majorz-Wahlsystem, das selbst Parteien, die einen Nationalrat stellen, stark dezimiert.

Verletzt ein kantonales Wahlsystem das Permeabilitätskriterium, so tangiert dies schliesslich nicht nur die Partei, sondern ist auch aus Sicht der Wählerinnen und Wähler stossend: Denn hier ist das Elektorat gezwungen, die paradoxe Überlegung zu machen, ob tatsächlich eine Partei unterstützt werden soll, die zwar im Nationalrat vertreten ist, deren Chancen «zu Hause» aber womöglich minim bis aussichtslos sind. – Um das Bündner Beispiel wiederaufzugreifen: Ein Wähler kann zwar aussichtsreich die GLP-Nationalratsliste einwerfen, kaum jedoch diesselbe Partei bei den Grossratswahlen unterstützen (ausser er wohnt zufällig in Chur oder Davos).

Hors-sol-Nationalräte ohne lokales Biotop

Wahlsysteme, welche dieses Durchlässigkeitsprinzip verletzen, sind aber auch für die gewählten Repräsentanten, die Nationalräte, unbefriedigend. Letztere bedürfen doch eines lokalen, soziopolitischen Biotops, welches nun einmal kaum hinreichend gegeben ist, wenn die Partei des entsprechenden Nationalrats nicht einmal im «eigenen» Kantonsrat vertreten ist. Ein «Heimspiel vor leeren Rängen» sollte nicht leichtfertig hingenommen, und schon gar nicht wahlrechtlich – insbesondere durch kleinräumige Wahlkreiseinteilung, fehlendem wahlkreisübergreifenden Ausgleich und Sperrquoten – forciert werden.

Zwar sind die Kantone in der Ausgestaltung ihrer Wahlsysteme weitgehend frei.[6] Nichtsdestotrotz lässt sich das Erfordernis eines permeablen Wahlsystems durchaus auch bundesverfassungsrechtlich untermauern durch:

  • die Chancengleichheit (Art. 2 Abs. 3 BV);
  • das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und 9 BV);
  • das Subsidiaritätsprinzip, das auch von Parteien verlangt, auf allen Staatsebenen, beziehungsweise auf der adäquaten Stufe präsent zu sein (Art. 5a i. V. m. Art. 137 BV);
  • die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und die sich daraus konkretisierende
  • Wahlrechtsgleichheit (Art. 34 und 136 BV);
  • das Demokratieprinzip (Art. 34 i. V. m. Art. 51 Abs. 1 BV);
  • die Mitwirkungspflicht der Kantone (und somit darauf fussend der kantonalen Parteien), insbesondere an der (nationalen) Rechtsetzung (Art. 45 i. V. m. Art. 137 BV);
  • die Mitwirkungspflicht der Parteien, welche die nationale wie auch kantonale Ebene beschlägt (Art. 137 BV; vgl. Überschrift des 4. Titels: «Volk und Stände»); und zuletzt
  • die Beziehungspflege zwischen Bund und Kantonen (Art. 172 Abs. 1 und 186 Abs. 1 BV).

 

Im 19. Jahrhundert bereits bezeichnete Alexis de Tocqueville «die Gemeinden als Schule der Demokratie». Genau dieses subsidiäre und stufengerechte Kaskadenprinzip wird durch nicht-permeable Wahlsysteme unterminiert. Den Vertretern von Kleinparteien wird in den genannten Kantonen sozusagen der Zugang zur «demokratischen Grundschule» erschwert bis verwehrt – sie müssen sich stattdessen gleich direkt an der «Universität immatrikulieren».

 

[1] Der Autor dankt Lukas Leuzinger, Daniel Bochsler und Andrea Töndury für ihre wertvollen und kritischen Kommentare. Der Beitrag gibt nur die Meinung des Autors wieder.

[2] Siehe zur neuen Verteilung der Nationalratssitze: Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[3] Vgl. zum doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren (Doppelproporz): Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder; Funktioniert der Doppelproporz auch im Berner Jura?; Die Verlierer von heute sind die Gewinner von morgen und Neues Wahlsystem in Nidwalden: Die SVP büsst ihre Übervertretung ein; Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?; «Die Wähler reagieren sehr sensibel auf das Wahlsystem» (Interview Friedrich Pukelsheim); Wenn der Proporz nicht proportional ist – oder: Eine Ode an Pukelsheim.

[4] Ist eine Partei eher ungleichmässig verteilt, ja stellt sie im einen oder anderen Wahlkreis sogar eine «Hochburg», so wird sie dennoch eher im entsprechenden Wahlkreis das 5%-Quorum erreichen als gesamtkantonal das natürliche Quorum für ein Nationalratsmandat. Dies dürfte in Zürich insbesondere für die Parteien AL (Stadt Zürich, Kr. 4+5), EDU (Hinwil) und EVP zutreffen (vgl. Diskriminierende Hausordnung am Limmatquai sowie Stefan Hotz (2015): Fällt die Guillotine?, NZZ, 20.03.2015).

[5] Vgl. zu den Parlamentsgrössen und weiteren statistischen Angaben zu den Wahlkreisen und Quoren: Adrian Vatter (2014): Das politische System der Schweiz, S. 75.

[6] Art. 39 Abs. 1 BV; so lautend auch die langjährige Rechtsprechung des Bundesgerichts in Wahlrechtssachen, vgl. nur BGE 136 I 376, E. 4.1.

Kantone, Minderheiten, Parlament, Parteien, Wahlen, Wahlsystem, Zürich

Von romanischen Schweizern und deutschen Rumänen

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Institutionen können nicht Eins zu Eins auf andere Länder übertragen werden. Die Vorteile des schweizerischen Modells der Einbindung von Minderheiten sollten jedoch nicht unterschätzt werden.

Candinas und Semadeni – in der „Partida rumantsch“ besser aufgehoben als in CVP und SP? Bild: srf.ch

Die Bündner Nationalräte Silva Semadeni und Martin Candinas – in der «Partida rumantsch» besser aufgehoben als in SP und CVP? (Bild: srf.ch)

In der Schweiz scheint die Debatte um ihre Mythen voll entbrannt. Das jüngste Buch von Thomas Maissen, in dem der Historiker die Heldengeschichten von Morgarten bis Marignano kritisch beleuchtet, hat prompt scharfe Reaktionen aus dem rechtskonservativen Lager hervorgerufen.

Der Politikwissenschaftler Daniel Bochsler führt die Entzauberung der Helvetischen Mythen nun im Bereich des politischen Systems fort. In einem Beitrag im «Tages-Anzeiger» hinterfragt er scheinbar heilige Institutionen wie Ständemehr und Konkordanz – oder zweifelt zumindest ihre Wirksamkeit für andere Länder an.

In einem Punkt hat Bochsler Recht: Institutionen lassen sich nicht Eins zu Eins auf andere Länder übertragen. (Es ist ja nur schon fraglich, ob Institutionen wie die Konkordanz in der Schweiz selbst noch zeitgemäss sind. Siehe Entzauberte Konkordanz und Die Bürger nicht erst am Schluss fragen.)

Die Kritik an vier Mythen (wieso genau diese vier ausgewählt wurden, erschliesst sich nicht unmittelbar) bietet aber auch Gründe, ihrerseits hinterfragt zu werden.

Erster Mythos: Grenzüberschreitende Parteien

«Die Minderheiten fahren am besten, sobald sie sich in eigenen Minderheitsparteien organisieren. Ein Minderheitenvertreter kann aus einer Minderheitspartei mehr erreichen denn als Parlamentarier einer Mehrheitspartei. »

Dass Minderheiten eigene Parteien bilden, könnte auch mit dem Umgang der Mehrheit mit ihnen zusammenhängen. In der föderalistischen Schweiz, wo Minderheiten in Parteien, aber auch in Regierung und Verwaltung freiwillig eingebunden werden, haben sie wenig Grund, ihre Interessen in einer eigenen Partei zu verfolgen.

In anderen Ländern, mitunter auch in Osteuropa, sehen sich Minderheiten oft schlechter gestellt, beispielsweise weil ihre Sprache nicht als Amtssprache anerkannt wird oder sie weniger staatliche Unterstützung erhalten. Dies dürfte den Anreiz erhöhen, eigene Parteien zu gründen.

Zu bedenken ist allerdings, dass Minderheitsparteien bestehende Gräben tendenziell noch vertiefen, anstatt den nationalen Zusammenhalt zu fördern. In Belgien waren Liberale, Sozialisten, Christdemokraten usw. jeweils in einer einzigen nationalen Partei organisiert. In den 1960er und 1970er Jahren spalteten sich diese jeweils in eine flämische und eine wallonische Partei. Heute scheint jede politische Frage in Belgien zuerst unter dem sprachlichen Aspekt betrachtet zu werden – kein Wunder, wenn sich die Parteien über die Sprache definieren. Das hat jedoch zur Folge, dass die Spannungen zwischen den Landesteilen zunehmen.

In der Schweiz sind praktisch alle Parteien nach wie vor landesweit verankert. Entsprechend stehen sprachliche Konflikte in der politischen Debatte im Hintergrund. Die meisten Tessiner und Rätoromanen entscheiden bei Wahlen nicht nach dem Kriterium, welche Partei ihrer Sprachgemeinschaft die meisten Vorteile bringt, sondern danach, wie die nationale Politik am besten ausgerichtet werden sollte. (Voraussetzung ist, wie gesagt, dass sie erwarten können, von nationalen Parteien fair behandelt zu werden.) Als Folge davon steht die Schweiz im Gegensatz zu Belgien nicht am Rande der Teilung.

Zweiter Mythos: Vetorecht durch Ständemehr und Ständerat

«Vetorechte, wie etwa das Ständemehr, können manchmal Kompromisse erzwingen, aber häufig blockieren sie auch die Politik, gerade dort, wo die Fronten verhärtet sind.»

Dass Vetorechte für einzelne Gruppen zu Blockaden führen können, ist unbestritten. Allerdings können die katholischen Kantone – im Gegensatz zu den drei Staatsvölkern in Bosnien-Herzegowina – nicht alleine eine Vorlage zu Fall bringen. Sie brauchen Unterstützung aus anderen Kantonen. Allgemein ist das Schweizer Ständemehr mit einem Vetorecht im Parlament nur beschränkt vergleichbar. (Mangels ausgebauter direktdemokratischer Institutionen ist es ohnehin wenig zielführend, das Ständemehr exportieren zu wollen.)

Dennoch bildet die Macht der Kantone einen Anreiz, Minderheiten einzubinden und Kompromisse zu finden. Der Wahl des ersten katholisch-konservativen Bundesrats war eine Reihe von Abstimmungsniederlagen des freisinnigen Bundesrats vorausgegangen, die zu einer weitgehenden Blockade führte (siehe Vom Gegner zur prägenden Figur des Bundesstaats).

Es scheint also nicht zuletzt von der konkreten Ausgestaltung solcher «Vetorechte» abzuhängen, ob sie in der Praxis funktionieren (siehe zur hiesigen Föderalismus-Reformdebatte Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen).

Dritter Mythos: Fremde Vögte

«Seine Dekretsmacht setzte [der Hohe Repräsentant Wolfgang Petritsch] dafür ein, Kompromisse durch die Institutionen [Bosnien und Herzegowinas] zu boxen, gegen widerspenstige Einzelinteressen.»

Einerseits sollen Minderheiten also Minderheitsparteien bilden, um ihre Interessen durchzusetzen, andererseits sollen fremde Vögte solche «widerspenstige Einzelinteressen» abwehren?

Vierter Mythos: Konkordanz

«Solche dauerhaften Konkordanzformeln sind kein Königsweg. Nach anfänglichen Erfolgen der ungarischen Regierungspartei wendete sich das Blatt, die Partei erschien als machtverliebt, klientelistisch, zahm. Darauf folgte die politische Spaltung der rumänischen Ungarn, und sobald mehrere Parteien um die gleichen Wähler rivalisieren, setzt bald eine Radikalisierungsspirale ein.»

Mit dem Beispiel aus Rumänien zeigt Bochsler, dass Minderheitsparteien durchaus nicht nur Vorteile bieten. Das Problem des Klientelismus ist ihnen zwar nicht alleine vorbehalten. Hat eine Partei ein Monopol innerhalb einer bestimmten Gruppe inne, begünstigt dies solche Strukturen jedoch tendenziell.

Nicht nur aus dieser Überlegung heraus scheint es seltsam, in der Monopolstellung einer Partei den Königsweg für eine funktionierende Demokratie zu sehen. Politische Konkurrenz ist ein Wesensmerkmal eines jeden offenen demokratischen Systems. Deshalb sollte die Konkurrenz nicht nur innerhalb einer bestimmten Sprachgemeinschaft oder ethnischen Gruppe bestehen, sondern im Idealfall darüber hinausreichen.

Ein jüngeres Beispiel aus Rumänien zeigt, wie das funktionieren kann: Vergangenen November wurde Klaus Johannis zum Präsidenten des Landes gewählt. Johannis entstammt der deutschsprachigen Minderheit in Rumänien. Diese macht nicht einmal ein halbes Prozent der Einwohner Rumäniens aus. Bei der Stichwahl zum Staatspräsidenten erhielt Johannis 54.5 Prozent der Stimmen. Er wurde nicht als Vertreter einer Minderheitspartei und nicht in erster Linie von deutschsprachigen Rumänen gewählt, sondern als Kandidat der Nationalliberalen Partei von Stimmbürgern aus allen Teilen der Bevölkerung.

Da sage noch einer, Minderheitsvertreter könnten in einer Mehrheitspartei nichts erreichen.

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