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Napoleon’s Nightmare Roundtable mit Wolf Linder am 23. März 2017: «Gespaltene Schweiz – geeinte Schweiz? Gesellschaftliche Konflikte und die Zukunft der Konkordanz»

Am 23. März findet in Bern das zweite Napoleon’s Nightmare Roundtable statt. Gesprächsgast ist diesmal der bekannte Politologe Wolf Linder. Im Gespräch äussert er sich über die spaltenden und einigenden Kräfte in der schweizerischen Demokratie.

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Kulturkampf zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen, soziale Frage, Röstigraben – die Schweizer waren sich in der Geschichte des Bundesstaats selten wirklich einig. Also kein Grund zur Sorge, wenn Städter und Landbevölkerung, Romands und Deutschschweizer, Manager und Büezer bei Abstimmungen regelmässig unterschiedlicher Ansicht sind? Wenn der Graben zwischen «Volk» und «Eliten» auseinanderklafft? Wenn Bundesratsparteien vermehrt Oppositionspolitik betreiben und die Regierung unter Beschuss nehmen? Stellt dies nicht den Zusammenhalt des Landes in Frage?

wolflinderWolf Linder, emeritierter Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern, hat in seiner Forschung die politischen Gräben in der Schweiz untersucht. Wie haben sich diese in der jüngeren Vergangenheit gewandelt? Driftet die Schweiz auseinander? Oder schweisst es uns zusammen, wenn wir nicht immer einer Meinung sind? Und was bedeutet das für die Zukunft der Konkordanzdemokratie? Antworten auf diese und weitere Fragen gibt es am zweiten Napoleon’s Nightmare Roundtable am 23. März in Bern.

Das Gespräch wird moderiert von Lukas Leuzinger, Journalist und Chefredaktor von «Napoleon’s Nightmare».

Jetzt in die Agenda eintragen: Donnerstag, 23. März 2017, 19 Uhr, Universität Bern, Unitobler, Lerchenweg 36, Raum F 012.

Einladung zum Herunterladen und Verbreiten

Die Veranstaltung auf Facebook

Ein Hinweis zum Roundtable findet sich auch unter der Rubrik Veranstaltungen.

Exekutive Effizienz auf Kosten der Konkordanz

Immer mehr Kantone verkleinern ihre Regierung. Das mag der Effizienz dienlich sein, bringt jedoch Nachteile für die Konkordanz.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Im vergangenen Dezember wartete der Regierungsrat des Kantons Zug mit einer – zumindest auf den ersten Blick – überraschenden Idee auf: Die Regierung schlug nämlich vor, sich selbst um zwei Mitglieder zu verkleinern. Statt sieben Regierungsräte soll es künftig nur noch deren fünf geben. Begründet wird der Vorschlag in erster Linie mit der zu erwartenden höheren Effizienz. Ein Regierungsrat mit fünf Mitgliedern könne sich «vermehrt auf strategische Aufgaben konzentrieren», erklärte Landammann Heinz Tännler.

Sollte die Reform umgesetzt werden – sie soll dieses Jahr ins Parlament und 2017 vors Volk kommen – würde sich Zug in guter Gesellschaft befinden. Mehrere Kantone haben in jüngerer Vergangenheit ihre Regierung abgespeckt, zuletzt schrumpfte vergangenes Jahr der Appenzell-Ausserrhoder Regierungsrat auf fünf Mitglieder. Inzwischen bestehen 14 von 26 Kantonsregierungen aus fünf Mitgliedern, die anderen 12 aus deren sieben.[1]

Dass die Regierungsarbeit in den Kantonen mit verkleinerten Exekutiven schlechter funktionieren würde, ist nicht feststellbar oder zumindest nicht messbar. Insofern mag die Erwartung des Zuger Regierungsrats, zu fünft effizienter arbeiten zu können, ihre Berechtigung haben. Kein Wort hat er indes zur Frage verloren, welche Auswirkungen ein dezimiertes Gremium auf die Vertretung der Parteien in der Regierung hätte.

Im Zuger Regierungsrat sitzen heute je zwei Vertreter von SVP, CVP und FDP sowie eine Vertreterin der Grünen. Damit sind – nimmt man die Kantonsratswahlen 2014 zum Massstab – mehr als 84 Prozent der Wähler mit ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten.[2] Würde die Regierung um zwei Mitglieder reduziert, wäre vor allem der Sitz der Grünen in akuter Gefahr (ihre Vertreterin Manuela Weichelt-Picard schaffte 2014 die Wiederwahl nur knapp). Auch Landammann Tännlers SVP müsste, obwohl sie zweitstärkste Partei ist, zumindest um einen ihrer Sitze zittern, denn ihre Kandidaten schnitten bei den Gesamterneuerungswahlen deutlich schlechter ab als die Mitte-Vertreter. Kein Wunder, laufen SVP und Linke gegen den Vorschlag der Regierung Sturm. Die SP fordert sogar, das Gremium auf neun Mitglieder aufzustocken. Demgegenüber begrüssen CVP und Freisinnige die Verkleinerung, von der sie voraussichtlich profitieren würden.

Breitere parteiliche Inklusion durch grösseres Regierungsgremium

Die parteipolitischen Pole bei den nächsten Regierungsratswahlen zu dezimieren oder gar komplett auszuscheiden, mag dem reibungslosen Funktionieren der Exekutive zwar zuträglich sein. Dabei wird jedoch die Konkordanz geschwächt, wenn politische Minderheiten von der Regierungsmacht ausgeschlossen werden. Diesen Schluss stützt ein Vergleich der Zusammensetzung aller Kantonsregierungen.[3]

Die Konkordanz lebt auch auf kantonaler Ebene: Im Durchschnitt aller Kantone sind drei Viertel der Wähler mittels ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten. Dabei zeigen sich aber grosse Unterschiede zwischen den Kantonen: Während in Neuenburg SP und FDP (kumulierter Stimmenanteil: 55 Prozent) den fünfköpfigen Conseil d’État unter sich aufgeteilt haben, tragen in Uri sämtliche namhaften Parteien (ausser den Grünen) Regierungsverantwortung, sodass fast alle Wähler in der siebenköpfigen Regierung vertreten sind.

Inklusion Kantonsregierungen

Die Auswertung der kumulierten Wähleranteile all jener Parteien, die in den jeweiligen Kantonsregierungen vertreten sind, zeigt auf, dass Regierungen mit sieben Mitgliedern parteipolitisch deutlich breiter zusammengesetzt sind. Im Durchschnitt sind darin 78 Prozent der Wählerstimmen (gemessen anhand der letzten Parlamentswahlen) vertreten. Bei fünfköpfigen Exekutiven sind es lediglich 72 Prozent.

Stabilität und ausgewogene Lösungen

Nun ist es natürlich möglich, dass andere Faktoren ebenfalls einen Einfluss zeitigen. Beispielsweise kann man davon ausgehen, dass die Inklusion der Parteien umso kleiner ist, je mehr Parteien es in einem Kanton gibt. Diese These ist zwar plausibel, widerspricht aber dem Ergebnis der vorliegenden Analyse nicht. Tatsächlich liegen die drei Kantone mit der höchsten effektiven Zahl von Parteien[4] – Genf, Basel-Stadt und Bern – trotz der Parteienvielfalt über dem schweizweiten Durchschnitt, was die Inklusion der Wähler in der Regierung angeht (wenn auch nur knapp). Der Grund liegt auf der Hand: In allen drei Kantonen besteht die Regierung aus sieben Mitgliedern, somit gibt es genug Spielraum, eine angemessene Zahl von Parteien in die Exekutive einzubeziehen.

Damit soll nicht gesagt werden, dass (Kantons-)Regierungen möglichst gross sein sollten. Selbstverständlich sind ein effizientes Funktionieren der Exekutive und ein möglichst sparsamer Einsatz von Steuergeldern[5] wichtig. Wird der Hebel bei der Regierungsgrösse angesetzt, sollten aber auch staatspolitische Überlegungen nicht ganz ausser Acht gelassen werden. Der Einbezug von Minderheiten dient nicht zuletzt auch der Stabilität sowie der Erarbeitung breit abgestützter und ausgewogener Lösungen – auch solche Ziele sollten bei Regierungsreformen berücksichtigt werden. Dies, zumal auch die kantonalen Regierungen in einer (halb-)direkten Demokratie operieren: Umso mehr Wähler und Parteien komplett aus der Regierung «verbannt» werden, desto grösser, aktiver und erfolgreicher tendenziell auch die Opposition – was wiederum ordentlich Sand ins exekutive Getriebe zu streuen vermag.

 


[1] Früher gab es sogar noch Kantone mit neun und mehr Regierungsräten. Die letzten waren Nidwalden und Appenzell-Innerrhoden, die 1998 beziehungsweise 1999 schliesslich auf Siebnergremien wechselten.

[2] Nimmt man an, dass die Grüne Manuela Weichelt-Picard als Linke auch die SP vertritt, liegt der Wert sogar über 93 Prozent.

[3] Ausgenommen sind die zwei Kantone Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wo aufgrund des Majorzsystems die Parteistärken nicht bestimmt werden können. Vgl. kritisch zur Methodik Daniel Bochsler/Pascal Sciarini, Neue Indikatoren zur Bestimmung der arithmetischen Regierungskonkordanz, Swiss Political Science Review 12(1), 2006, 105–122.

[4] Die effektive Anzahl Parteien nach Laakso und Taagepera (effective number of parties) erhält man, indem man die Wähleranteile aller Parteien quadriert, die erhaltenen Werte zusammenzählt und anschliessend den Kehrwert der Summe berechnet.

[5] Wobei das Sparpotenzial von Regierungsverkleinerungen ohnehin fraglich ist. Schliesslich muss die zu erledigende Arbeit ohnehin gemacht werden – sei es von einem Regierungsrat oder von einem (beziehungsweise mehreren) hohen Beamten.

Die Permeabilität kantonaler Wahlsysteme – oder: wenn Zürcher einfacher Nationalrat als Kantonsrat werden

Was ist einfacher: einen Kantonsrat zu stellen oder einen Nationalrat? Insbesondere für Zürich und einige weitere Kantone mag die Antwort verblüffen. Und irritieren.[1]

Naheliegenderweise würde man meinen, es sei für eine kleinere Partei einfacher, einen Vertreter ins lokale Kantonsparlament zu hieven, als gleich ins Bundesparlament einzuziehen. Schliesslich sind die hiesigen Kantonsparlamente und «Grands Conseils» um ein Vielfaches grösser als die Anzahl Nationalräte, die der jeweilige Kanton stellt.

Zürich beispielsweise beordert neuerdings 35 Volksvertreter nach Bern;[2] sein Kantonsrat umfasst ganze 180 Sitze. Der kleine Nachbarkanton Zug wiederum stellt bloss 3 Nationalräte, während sein Kantonsrat aus 80 Sitzen besteht. Doch erstaunlicherweise trifft nun die einleitend gemachte These gerade nicht zu, in beiden Kantonen sei es einfacher Kantonsrat zu werden als Nationalrat. In Zug kann das Wahlsystem als durchlässig bezeichnet werden, da für eine Partei der Einzug ins Kantonsparlament viel einfacher ist (Quorum: 3 %) als in den Nationalrat (25 %).

In Zürich indes – obschon hier grundsätzlich im gleichen System wie in Zug gewählt wird: im Doppelproporz[3] – herrscht eine paradoxe Situation vor: Will eine kleinere, im Kanton gleichmässig verteilte Partei[4] gesetzgeberisch aktiv werden, so wird sie sich eher um ein Nationalratsmandat bemühen (Quorum: 2.8 %) als um den Einzug in den Kantonsrat (5 %).

Durchlässige Wahlsysteme durch kaskadierende Quoren

Kantonale Wahlsysteme sollten jedoch aus Sicht der darüber liegenden Staatsebene, hier der Nationalratswahl, stets durchlässig sein. Das Kriterium der Permeabilität vergleicht daher die zwei Mindesthürden der beiden kongruenten Wahlgebiete: für die Wahl des Kantonsrats einerseits und diejenige des Nationalrats andererseits. Hierfür wird jeder Wahlkreis (des Kantonsrats) betrachtet und sein effektives Quorum berechnet.

Das effektive Quorum vergleicht das natürliche Quorum des jeweiligen Wahlkreises (abhängig von der Anzahl Sitze) mit einem eventuell vorhandenen direkten Quorum (Mindestquorum/Sperrquorum). Die schwieriger zu erreichende dieser beiden Hürden – also die höhere – entspricht sodann dem tatsächlichen, oder eben, dem effektiven Quorum dieses Wahlkreises.

Ein kantonales Wahlsystem kann nun genau dann als permeabel bezeichnet werden, wenn das effektive Quorum in keinem Kantonsrats-Wahlkreis höher liegt als das jeweilige natürliche Quorum für den Nationalrat. Um also für einen Kanton das Permeabilitätskriterium zu testen, betrachte man das effektive Quorum des kleinsten Wahlkreises. Schliesslich ist es dort am schwierigsten, ein Kantonsratsmandat zu erlangen. Und somit muss dort das maximale effektive Quorum des Kantons liegen:QuorumMaxEffOder, mit anderen Worten: Es soll in keinem Wahlkreis schwieriger sein, Kantonsrat zu werden als Nationalrat. Nicht nur, weil der Nationalrat eine Staatsebene höher angesiedelt ist als ein Kantonsrat und daher an ersteren höhere Hürden zu stellen sind. Sondern vor allem deshalb, weil in jedem Kanton um ein Vielfaches mehr Kantonsräte gewählt werden als Nationalräte. Daher erscheint es inkohärent, wenn den Parteien (künstlich!) höhere Hürden in den Weg gelegt werden, um in das lokale Parlament einzuziehen als in die nationale Volksvertretung. Quoren sollten also (von unten nach oben) kaskadierend ausgetaltet sein.

Denn erlangt eine kleinere Partei, wie etwa eine EVP-, BDP- oder GLP-Sektion, in einem Kanton ein Nationalratsmandat, so sollte diese Gruppierung auch mindestens die gleichen Chancen, mithin die wahlarithmetische Garantie haben, auch in die darunter liegende Legislative einziehen zu können. Falls sie – dies ist natürlich die Prämisse – bei den Kantonsratswahlen auf den mindestens gleichen Wähleranteil gelangt.

Acht Kantone verletzen Kriterium der Permeabilität

Schliesslich ist es den lokalen Parteien und politischen Gruppierungen gegenüber nicht korrekt, ja geradezu unverhältnismässig, wenn sie sich in gewissen Gebietskörperschaften konstituieren und engagieren müssen, lediglich um an den Nationalratswahlen teilnehmen zu können, ihnen aber die lokale Partizipation wahlrechtlich verwehrt, immerhin aber teilweise stark erschwert wird.

Ironischerweise verfügt gerade Zürich nicht nur über die grösste Anzahl Nationalräte, sondern ebenso über das grösste kantonale Parlament der Schweiz.[5] Damit fiele eigentlich das natürliche Quorum (aufgrund des virtuellen Einheitswahlkreises des Doppelproporzes, der Oberzuteilung) auf sehr tiefe 0.55 Prozent (= 1/[180+1]). Doch diese niederschwellige Hürde wurde wiederum mit einer verhältnismässig hohen Sperrquote von fünf Prozent vereitelt. Daher, um obige Formel auf Zürich anzuwenden, ergibt sich hier für das maximale effektive Quorum,QuorumMaxEffZHwährend für die Wahl in den Nationalrat bereits ein halb so grosser Wähleranteil von bloss 2.8 Prozent (= 1/[35+1]) genügt.

Die folgende Tabelle prüft nun das Kriterium der Permeabilität für alle kantonalen Wahlsysteme gegenüber der Nationalratswahl. Ist das maximale effektive Quorum (für den Kantonsrat) nicht höher als das natürliche Quorum für den Nationalrat, so ist diese Bedingung erfüllt (siehe letzte Spalte). Im Kanton Schwyz beispielsweise ist dies erfüllt, da eine Partei viel einfacher in den Kantonsrat ziehen wird (Quorum: 1 %) als in den Nationalrat (20 %). – Acht Kantone sind indes als nicht-permeabel zu bezeichnen, da ihre Quoren nicht kaskadieren:

Nationalrat (NR) Kantonsparlament (KR)
Kanton Sitze NR natürliches Quorum NR direktes Quorum KR kleinster Wahlkreis KR max. effektives Quorum KR Permea-bilität erfüllt?
Schwyz 4 20.0 % 1 % 100 1.0 % ja
Tessin 8 11.1 % 90 1.1 % ja
Nidwalden 1 50.0 % 60 1.6 % ja
Schaffhausen 2 33.3 % 60 1.6 % ja
Aargau 16 5.9 % 3 % 140 3.0 % ja
Zug 3 25.0 % 3 % 80 3.0 % ja
Thurgau 6 14.3 % 22 4.3 % ja
Luzern 10 9.1 % 21 4.5 % ja
Basel-Landschaft 7 12.5 % 17 5.6 % ja
Glarus 1 50.0 % 15 6.3 % ja
Genf 11 8.3 % 7 % 100 7.0 % ja
Solothurn 6 14.3 % 13 7.1 % ja
Jura 2 33.3 % 10 9.1 % ja
Neuenburg 4 20.0 % 10 % 8 11.1 % ja
Obwalden 1 50.0 % 4 20.0 % ja
Appenzell AI 1 50.0 % 1 50.0 % ja
Appenzell AR 1 50.0 % 1 50.0 % ja
Uri 1 50.0 % 1 50.0 % ja
Zürich 35 2.8 % 5 % 180 5.0 % nein
Bern 25 3.8 % 12 7.7 % nein
St. Gallen 12 7.7 % 9 10.0 % nein
Waadt 18 5.3 % 5 % 8 11.1 % nein
Freiburg 7 12.5 % 6 14.3 % nein
Wallis 8 11.1 % 8 % 2 33.3 % nein
Basel-Stadt 5 16.7 % 4 % 1 50.0 % nein
Graubünden 5 16.7 % 1 50.0 % nein

 

Von den acht Kantonen, dessen Wahlsysteme als nicht-permeabel bezeichnet werden müssen, sind derzeit Freiburg und Wallis daran, ihr Wahlrecht zu überarbeiten. Und in St. Gallen immerhin liegt das maximale effektive Quorum von 10.0 Prozent nicht sehr viel höher als die 7.7 Prozent für den Nationalrat.

Doch gerade hinter die künstlichen Hürden in den Kantonen Zürich, Bern, Waadt, Basel-Stadt und Graubünden, welche die jeweiligen natürlichen Quoren für die Nationalratswahl weit, ja gar um ein Vielfaches übersteigen, muss ein grosses Fragezeichen gesetzt werden. Symptomatisch seien hier etwa die Grünliberalen in Graubünden erwähnt: Zwar stellen sie mit Josias Gasser einen Nationalrat (von nur deren fünf). Doch im 120-köpfigen Bündner Grossen Rat stellt die GLP bloss zwei Parlamentarier (je einen aus den grösseren Wahlkreisen Chur und Davos), die somit nicht einmal Fraktionsstärke aufweisen. «Schuld» daran ist nicht die GLP – sondern das anachronistische Majorz-Wahlsystem, das selbst Parteien, die einen Nationalrat stellen, stark dezimiert.

Verletzt ein kantonales Wahlsystem das Permeabilitätskriterium, so tangiert dies schliesslich nicht nur die Partei, sondern ist auch aus Sicht der Wählerinnen und Wähler stossend: Denn hier ist das Elektorat gezwungen, die paradoxe Überlegung zu machen, ob tatsächlich eine Partei unterstützt werden soll, die zwar im Nationalrat vertreten ist, deren Chancen «zu Hause» aber womöglich minim bis aussichtslos sind. – Um das Bündner Beispiel wiederaufzugreifen: Ein Wähler kann zwar aussichtsreich die GLP-Nationalratsliste einwerfen, kaum jedoch diesselbe Partei bei den Grossratswahlen unterstützen (ausser er wohnt zufällig in Chur oder Davos).

Hors-sol-Nationalräte ohne lokales Biotop

Wahlsysteme, welche dieses Durchlässigkeitsprinzip verletzen, sind aber auch für die gewählten Repräsentanten, die Nationalräte, unbefriedigend. Letztere bedürfen doch eines lokalen, soziopolitischen Biotops, welches nun einmal kaum hinreichend gegeben ist, wenn die Partei des entsprechenden Nationalrats nicht einmal im «eigenen» Kantonsrat vertreten ist. Ein «Heimspiel vor leeren Rängen» sollte nicht leichtfertig hingenommen, und schon gar nicht wahlrechtlich – insbesondere durch kleinräumige Wahlkreiseinteilung, fehlendem wahlkreisübergreifenden Ausgleich und Sperrquoten – forciert werden.

Zwar sind die Kantone in der Ausgestaltung ihrer Wahlsysteme weitgehend frei.[6] Nichtsdestotrotz lässt sich das Erfordernis eines permeablen Wahlsystems durchaus auch bundesverfassungsrechtlich untermauern durch:

  • die Chancengleichheit (Art. 2 Abs. 3 BV);
  • das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und 9 BV);
  • das Subsidiaritätsprinzip, das auch von Parteien verlangt, auf allen Staatsebenen, beziehungsweise auf der adäquaten Stufe präsent zu sein (Art. 5a i. V. m. Art. 137 BV);
  • die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und die sich daraus konkretisierende
  • Wahlrechtsgleichheit (Art. 34 und 136 BV);
  • das Demokratieprinzip (Art. 34 i. V. m. Art. 51 Abs. 1 BV);
  • die Mitwirkungspflicht der Kantone (und somit darauf fussend der kantonalen Parteien), insbesondere an der (nationalen) Rechtsetzung (Art. 45 i. V. m. Art. 137 BV);
  • die Mitwirkungspflicht der Parteien, welche die nationale wie auch kantonale Ebene beschlägt (Art. 137 BV; vgl. Überschrift des 4. Titels: «Volk und Stände»); und zuletzt
  • die Beziehungspflege zwischen Bund und Kantonen (Art. 172 Abs. 1 und 186 Abs. 1 BV).

 

Im 19. Jahrhundert bereits bezeichnete Alexis de Tocqueville «die Gemeinden als Schule der Demokratie». Genau dieses subsidiäre und stufengerechte Kaskadenprinzip wird durch nicht-permeable Wahlsysteme unterminiert. Den Vertretern von Kleinparteien wird in den genannten Kantonen sozusagen der Zugang zur «demokratischen Grundschule» erschwert bis verwehrt – sie müssen sich stattdessen gleich direkt an der «Universität immatrikulieren».

 


[1] Der Autor dankt Lukas Leuzinger, Daniel Bochsler und Andrea Töndury für ihre wertvollen und kritischen Kommentare. Der Beitrag gibt nur die Meinung des Autors wieder.

[2] Siehe zur neuen Verteilung der Nationalratssitze: Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[3] Vgl. zum doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren (Doppelproporz): Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder; Funktioniert der Doppelproporz auch im Berner Jura?; Die Verlierer von heute sind die Gewinner von morgen und Neues Wahlsystem in Nidwalden: Die SVP büsst ihre Übervertretung ein; Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?; «Die Wähler reagieren sehr sensibel auf das Wahlsystem» (Interview Friedrich Pukelsheim); Wenn der Proporz nicht proportional ist – oder: Eine Ode an Pukelsheim.

[4] Ist eine Partei eher ungleichmässig verteilt, ja stellt sie im einen oder anderen Wahlkreis sogar eine «Hochburg», so wird sie dennoch eher im entsprechenden Wahlkreis das 5%-Quorum erreichen als gesamtkantonal das natürliche Quorum für ein Nationalratsmandat. Dies dürfte in Zürich insbesondere für die Parteien AL (Stadt Zürich, Kr. 4+5), EDU (Hinwil) und EVP zutreffen (vgl. Diskriminierende Hausordnung am Limmatquai sowie Stefan Hotz (2015): Fällt die Guillotine?, NZZ, 20.03.2015).

[5] Vgl. zu den Parlamentsgrössen und weiteren statistischen Angaben zu den Wahlkreisen und Quoren: Adrian Vatter (2014): Das politische System der Schweiz, S. 75.

[6] Art. 39 Abs. 1 BV; so lautend auch die langjährige Rechtsprechung des Bundesgerichts in Wahlrechtssachen, vgl. nur BGE 136 I 376, E. 4.1.

Von romanischen Schweizern und deutschen Rumänen

Institutionen können nicht Eins zu Eins auf andere Länder übertragen werden. Die Vorteile des schweizerischen Modells der Einbindung von Minderheiten sollten jedoch nicht unterschätzt werden.

Candinas und Semadeni – in der „Partida rumantsch“ besser aufgehoben als in CVP und SP? Bild: srf.ch

Die Bündner Nationalräte Silva Semadeni und Martin Candinas – in der «Partida rumantsch» besser aufgehoben als in SP und CVP? (Bild: srf.ch)

In der Schweiz scheint die Debatte um ihre Mythen voll entbrannt. Das jüngste Buch von Thomas Maissen, in dem der Historiker die Heldengeschichten von Morgarten bis Marignano kritisch beleuchtet, hat prompt scharfe Reaktionen aus dem rechtskonservativen Lager hervorgerufen.

Der Politikwissenschaftler Daniel Bochsler führt die Entzauberung der Helvetischen Mythen nun im Bereich des politischen Systems fort. In einem Beitrag im «Tages-Anzeiger» hinterfragt er scheinbar heilige Institutionen wie Ständemehr und Konkordanz – oder zweifelt zumindest ihre Wirksamkeit für andere Länder an.

In einem Punkt hat Bochsler Recht: Institutionen lassen sich nicht Eins zu Eins auf andere Länder übertragen. (Es ist ja nur schon fraglich, ob Institutionen wie die Konkordanz in der Schweiz selbst noch zeitgemäss sind. Siehe Entzauberte Konkordanz und Die Bürger nicht erst am Schluss fragen.)

Die Kritik an vier Mythen (wieso genau diese vier ausgewählt wurden, erschliesst sich nicht unmittelbar) bietet aber auch Gründe, ihrerseits hinterfragt zu werden.

Erster Mythos: Grenzüberschreitende Parteien

«Die Minderheiten fahren am besten, sobald sie sich in eigenen Minderheitsparteien organisieren. Ein Minderheitenvertreter kann aus einer Minderheitspartei mehr erreichen denn als Parlamentarier einer Mehrheitspartei. »

Dass Minderheiten eigene Parteien bilden, könnte auch mit dem Umgang der Mehrheit mit ihnen zusammenhängen. In der föderalistischen Schweiz, wo Minderheiten in Parteien, aber auch in Regierung und Verwaltung freiwillig eingebunden werden, haben sie wenig Grund, ihre Interessen in einer eigenen Partei zu verfolgen.

In anderen Ländern, mitunter auch in Osteuropa, sehen sich Minderheiten oft schlechter gestellt, beispielsweise weil ihre Sprache nicht als Amtssprache anerkannt wird oder sie weniger staatliche Unterstützung erhalten. Dies dürfte den Anreiz erhöhen, eigene Parteien zu gründen.

Zu bedenken ist allerdings, dass Minderheitsparteien bestehende Gräben tendenziell noch vertiefen, anstatt den nationalen Zusammenhalt zu fördern. In Belgien waren Liberale, Sozialisten, Christdemokraten usw. jeweils in einer einzigen nationalen Partei organisiert. In den 1960er und 1970er Jahren spalteten sich diese jeweils in eine flämische und eine wallonische Partei. Heute scheint jede politische Frage in Belgien zuerst unter dem sprachlichen Aspekt betrachtet zu werden – kein Wunder, wenn sich die Parteien über die Sprache definieren. Das hat jedoch zur Folge, dass die Spannungen zwischen den Landesteilen zunehmen.

In der Schweiz sind praktisch alle Parteien nach wie vor landesweit verankert. Entsprechend stehen sprachliche Konflikte in der politischen Debatte im Hintergrund. Die meisten Tessiner und Rätoromanen entscheiden bei Wahlen nicht nach dem Kriterium, welche Partei ihrer Sprachgemeinschaft die meisten Vorteile bringt, sondern danach, wie die nationale Politik am besten ausgerichtet werden sollte. (Voraussetzung ist, wie gesagt, dass sie erwarten können, von nationalen Parteien fair behandelt zu werden.) Als Folge davon steht die Schweiz im Gegensatz zu Belgien nicht am Rande der Teilung.

Zweiter Mythos: Vetorecht durch Ständemehr und Ständerat

«Vetorechte, wie etwa das Ständemehr, können manchmal Kompromisse erzwingen, aber häufig blockieren sie auch die Politik, gerade dort, wo die Fronten verhärtet sind.»

Dass Vetorechte für einzelne Gruppen zu Blockaden führen können, ist unbestritten. Allerdings können die katholischen Kantone – im Gegensatz zu den drei Staatsvölkern in Bosnien-Herzegowina – nicht alleine eine Vorlage zu Fall bringen. Sie brauchen Unterstützung aus anderen Kantonen. Allgemein ist das Schweizer Ständemehr mit einem Vetorecht im Parlament nur beschränkt vergleichbar. (Mangels ausgebauter direktdemokratischer Institutionen ist es ohnehin wenig zielführend, das Ständemehr exportieren zu wollen.)

Dennoch bildet die Macht der Kantone einen Anreiz, Minderheiten einzubinden und Kompromisse zu finden. Der Wahl des ersten katholisch-konservativen Bundesrats war eine Reihe von Abstimmungsniederlagen des freisinnigen Bundesrats vorausgegangen, die zu einer weitgehenden Blockade führte (siehe Vom Gegner zur prägenden Figur des Bundesstaats).

Es scheint also nicht zuletzt von der konkreten Ausgestaltung solcher «Vetorechte» abzuhängen, ob sie in der Praxis funktionieren (siehe zur hiesigen Föderalismus-Reformdebatte Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen).

Dritter Mythos: Fremde Vögte

«Seine Dekretsmacht setzte [der Hohe Repräsentant Wolfgang Petritsch] dafür ein, Kompromisse durch die Institutionen [Bosnien und Herzegowinas] zu boxen, gegen widerspenstige Einzelinteressen.»

Einerseits sollen Minderheiten also Minderheitsparteien bilden, um ihre Interessen durchzusetzen, andererseits sollen fremde Vögte solche «widerspenstige Einzelinteressen» abwehren?

Vierter Mythos: Konkordanz

«Solche dauerhaften Konkordanzformeln sind kein Königsweg. Nach anfänglichen Erfolgen der ungarischen Regierungspartei wendete sich das Blatt, die Partei erschien als machtverliebt, klientelistisch, zahm. Darauf folgte die politische Spaltung der rumänischen Ungarn, und sobald mehrere Parteien um die gleichen Wähler rivalisieren, setzt bald eine Radikalisierungsspirale ein.»

Mit dem Beispiel aus Rumänien zeigt Bochsler, dass Minderheitsparteien durchaus nicht nur Vorteile bieten. Das Problem des Klientelismus ist ihnen zwar nicht alleine vorbehalten. Hat eine Partei ein Monopol innerhalb einer bestimmten Gruppe inne, begünstigt dies solche Strukturen jedoch tendenziell.

Nicht nur aus dieser Überlegung heraus scheint es seltsam, in der Monopolstellung einer Partei den Königsweg für eine funktionierende Demokratie zu sehen. Politische Konkurrenz ist ein Wesensmerkmal eines jeden offenen demokratischen Systems. Deshalb sollte die Konkurrenz nicht nur innerhalb einer bestimmten Sprachgemeinschaft oder ethnischen Gruppe bestehen, sondern im Idealfall darüber hinausreichen.

Ein jüngeres Beispiel aus Rumänien zeigt, wie das funktionieren kann: Vergangenen November wurde Klaus Johannis zum Präsidenten des Landes gewählt. Johannis entstammt der deutschsprachigen Minderheit in Rumänien. Diese macht nicht einmal ein halbes Prozent der Einwohner Rumäniens aus. Bei der Stichwahl zum Staatspräsidenten erhielt Johannis 54.5 Prozent der Stimmen. Er wurde nicht als Vertreter einer Minderheitspartei und nicht in erster Linie von deutschsprachigen Rumänen gewählt, sondern als Kandidat der Nationalliberalen Partei von Stimmbürgern aus allen Teilen der Bevölkerung.

Da sage noch einer, Minderheitsvertreter könnten in einer Mehrheitspartei nichts erreichen.