Monthly Archives: August 2013

Von Nordirland nach Kolumbien – direkte Demokratie als Konfliktlösung?

Gefangene FARC-Guerilleros. Bild: Colombia Politics

Gefangene FARC-Guerilleros. Bild: Colombia Politics

Eine Volksabstimmung soll in Kolumbien einen Schlussstrich unter mehrere Jahrzehnte blutigen Bürgerkriegs ziehen. Das zumindest schwebt Staatspräsident Juan Manuel Santos vor. Er kündigte vergangene Woche an, eine Volksabstimmung über das Ergebnis der Friedensverhandlungen mit den FARC abzuhalten, die gegenwärtig auf Kuba laufen. Das kolumbianische Volk solle «das letzte Wort haben», erklärte Santos.

Ist eine solche Abstimmung ein sinnvolles Mittel, um innerstaatliche Konflikte demokratisch zu lösen? Oder heizt es im Gegenteil die Spannungen noch an?

Auf den ersten Blick scheint die direkte Demokratie ein denkbar schlechtes Instrument zur Lösung von Konflikten zu sein. Die Reduktion der Auswahl auf zwei Alternativen – Ja oder Nein – droht bestehende Gräben in der Gesellschaft eher zu vertiefen anstatt sie zuzuschütten. Eine Volksabstimmung kann der stärkeren Seite in einem Konflikt als Mittel dienen, der anderen Seite ihren Willen aufzuzwingen. So argumentiert Jonathan Wheatley, dass Volksabstimmungen in den meisten Fällen als Mittel einer überlegenen Gruppe dienten, ihre Interessen durchzusetzen.[1] (Als Beispiel nennt er übrigens auch die Abstimmung, die 1848 den Schweizer Bundesstaat ins Leben rief.)

Diese Sichtweise reduziert Volksabstimmungen auf eine Ja-oder-Nein-Entscheidung und damit auf eine Form, Konflikte auszutragen. Sie vernachlässigt, dass die direkte Demokratie auch zu nachhaltigen und stabilen Lösungen beitragen kann. Ein Beispiel dafür bietet Nordirland. In den «Troubles», die fast 3700 Menschen das Leben kosteten, ging es um die politische Zugehörigkeit des nördlichen Teils von Irland: Die (mehrheitlich protestantischen) Unionisten kämpften für einen Verbleib bei Grossbritannien, die (mehrheitlich katholischen) Republikaner für die Vereinigung mit der Republik Irland.

Ein Plakat wirbt für ein Ja zum «Good Friday Agreement». Bild: Wikipedia

Ein Plakat wirbt für ein Ja zum «Good Friday Agreement». Bild: Wikipedia

Nach knapp dreissig Jahren blutiger Auseinandersetzungen kamen Vertreter der verfeindeten Lager unter der Vermittlung der Regierungen Grossbritanniens und Irlands zusammen, um eine friedliche Lösung des Konflikts auszuhandeln. Der Prozess mündete im «Good Friday Agreement», das am 10. April 1998 von den wichtigsten Parteien beider Seiten unterzeichnet wurde und unter anderem zur Schaffung eines eigenen Parlaments sowie einer eigenen (Konsens-)Regierung in Nordirland führte. Der Vertrag sah vor, dass die getroffene Vereinbarung den Stimmbürgern sowohl in Nordirland als auch in der Republik Irland zur Abstimmung vorgelegt wird. Während der Vertrag im südlichen Teil der Insel praktisch widerstandslos angenommen wurde, war die Abstimmung im Norden umstritten, hatte sich doch mit der Democratic Unionist Party eine bedeutende unionistische Partei gegen die Vereinbarung gestellt. Letztlich sprach sich aber eine komfortable Mehrheit von 71 Prozent der Wähler für das Abkommen aus (wenn auch die Zustimmung unter den Protestanten nur knapp über 50 Prozent lag).

Dass das «Good Friday Agreement» über beide Bevölkerungsgruppen hinweg Zustimmung fand, war entscheidend dafür, dass es bis heute in Kraft ist. Auch wenn die Spannungen in Nordirland bis heute anhalten, so ist zumindest die Gewalt massiv zurückgegangen.

Das Beispiel Nordirland zeigt, dass direkte Demokratie entscheidend zur nachhaltigen Entschärfung von Konflikten beizutragen vermag. Erhält eine ausgehandelte Lösung breite Zustimmung über beide Seiten eines Konflikts hinweg, verliert die Opposition dagegen von Beginn weg an Schwung. Eine Volksabstimmung kann somit einer friedlichen Lösung die nötige Legitimation verleihen und ihre Umsetzung erleichtern.

Diese Legitimation wird auch in Kolumbien entscheidend sein, um den Konflikt, dem nach Regierungsangaben bis heute mehr als 220’000 Menschen zum Opfer fielen, zu lösen. Denn während die Friedensgespräche voranschreiten, gibt es auf beiden Seiten Widerstand. So sprach sich Ex-Präsident Álvaro Uribe, der mit seiner neuen Partei wieder politische Ambitionen hegt, wiederholt gegen Friedensverhandlungen aus. Eine Volksabstimmung könnte Klarheit darüber bringen, ob die friedliche Lösung des Konflikts von der breiten Bevölkerung mitgetragen wird oder nicht.

Ob eine Abstimmung einen Konflikt beenden kann oder eher als Brandbeschleuniger wirkt, hängt natürlich von den konkreten Umständen ab. Wie man es nicht machen sollte, hatten die Briten zwei Jahrzehnte vor dem «Good Friday Agreement» gezeigt: 1973 beschloss die Regierung von Premierminister Edward Heath unilateral, die Nordiren darüber abstimmen zu lassen, ob sie weiter zum Vereinigten Königreich gehören wollten oder nicht. Das Ziel der Regierung war es, den Status des Gebiets durch ein klares Bekenntnis zu London endgültig zu klären. Tatsächlich votierten nicht weniger als 98.9 Prozent der Stimmenden für die Beibehaltung des Status – eine Zustimmung, die selbst Autokraten vor Neid erblassen lässt. Allerdings war das Resultat nur deshalb zustande gekommen, weil die Republikaner die Abstimmung boykottiert hatten und deshalb praktisch nur Protestanten an die Urnen gingen. Statt den Konflikt zu lösen, verschärfte ihn das Referendum noch: Unmittelbar nach der Abstimmung erlebte Nordirland eine der blutigsten Phasen der gesamten «Troubles».


[1] Jonathan Wheatley (2012): «The Disruptive Potential of Direct Democracy in Deeply Divided Societies», in: Wilfried Marxer (Hrsg.): Direct Democracy and Minorities

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Repräsentiert Nationalrat Blocher auch Asylsuchende, Diplomaten und Kinder?

Wen repräsentiert eigentlich Christoph Blocher (SVP/ZH)? Die Verteilung der Nationalratssitze betrachtend, nicht nur Schweizer Mannen und Frauen.

Gewählt wurde Nationalrat Christoph Blocher (SVP/ZH) bei den letzten Nationalratswahlen mit 139’120 Stimmen, die von Zürcher Stimmberechtigten, also Schweizerinnen und Schweizern rührten. Da er nach dem Proporzwahlverfahren ins Parlament gehievt wurde, braucht er grundsätzlich auch nur für seine Wählerinnen und Sympathisanten der Schweizerischen Volkspartei zur politisieren.

Tritt jedoch die Frage hinzu, wieso er eigentlich einer von just 34 (zukünftig: 35) Zürcher Parlamentarier ist, könnte man auch zu einem anderen Schluss gelangen. Denn die Zuteilung der 200 Nationalratssitze auf die 26 Wahlkreise geschieht nicht anhand der Anzahl Stimmberechtiger der jeweiligen Kantone. Die Verfassung sieht nämlich vor, die Nationalratssitze «nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone» zu verteilen. Als sogenannte Repräsentationsbasis fungieren also nicht nur die Eidgenossen, sondern die ständige Bevölkerung, wodurch Elektorat und Repräsentierte divergieren. Nationalrat Blocher – wie auch seine 33 Zürcher Kolleginnen und Kollegen – repräsentiert zwar politisch hauptsächlich Schweizer Mannen und Mütter. Zuteilungs-mathematisch vertreten die Parlamentarier aber gleichwohl niedergelassene Ausländer und Kinder. Kurzaufenthalterinnen und Diplomaten. Asylsuchende und aufgenommene Flüchtlinge. (Nicht jedoch Auslandschweizer, obschon diese ebenso zur aktiven wie passiven Wahl zugelassen sind.)

Diese breite Berechnungsbasis für das Sitzzuteilungsverfahren wird seit der Gründung des Bundesstaats 1848 angewandt, wenn auch damals noch «Seelen der Gesammtbevölkerung» in den «Nationalrath» entsandt wurden. Den untergeordneten Staatsebenen schreibt die Bundesverfassung jedoch nicht zwingend dasselbe Verfahren vor. Daher finden sich in den Kantonen drei weitere Repräsentationsbasen wieder, auf welchen die Distriktzuteilung zur Bestellung der kantonalen Parlamente fusst. Weiter sind derzeit mehrere Vorstösse hängig, welche ebenfalls Änderungen an der massgeblichen Bevölkerung anstreben:

Modell «Ständige Wohnbevölkerung»:
21 Kantone[1] wenden die gleiche Repräsentationsbasis an wie der Bund, indem sie nebst den Schweizer Bürgern alle Personen mitzählen, welche sich seit wenigstens 12 Monaten in der Schweiz befinden. Dazu zählen mitunter Personen, welche sich seit über einem Jahr im Asylprozess befinden, wie auch vorläufig aufgenommene Flüchtlinge. Weiter gesellen sich Diplomaten und internationale Funktionäre hinzu. Nicht berücksichtigt wird hier die «nichtständige Wohnbevölkerung», hauptsächlich Kurzaufenhalter (Bewilligung L).

Modell «Zivilrechtliche Bevölkerung»:
Im Kanton Freiburg wird praktisch die gleiche Repräsentation wie die «ständige Wohnbevölkerung» verwendet. Nicht berücksichtigt werden hier lediglich die Diplomaten, was jedoch praktisch kaum zu Änderungen an der Sitzzuteilung führt.

Modell «Schweizer Bürger sowie ausländische Personen mit Ausweis C oder B»:
Kürzlich hat die SVP-Bundeshausfraktion eine Motion in den Nationalrat getragen, welche einen Kompromiss in der Berücksichtigung der Repräsentation der ausländischen Bevölkerung sucht: Das Verfahren integriert im Vergleich zu den obigen Modellen zwar ebenso die ausländische Wohnbevölkerung, wenngleich nur jene, welche sich zumindest mittelfristig hierzulande niederlässt. Nebst den Diplomanten werden hier vornehmlich die Personen im Asylprozess (F und N) nicht miteinbezogen. Da letztere proportional auf die Kantone verteilt werden, ergäben sich auch hierbei nur kleinere Änderungen bei der Sitzverteilung. Dieses Modell wird derzeit in keinem Kanton angewandt.

Modell «Schweizer Wohnbevölkerung»:
In den drei Kantonen Graubünden, Uri und Wallis wird auf die Nationalität Schweiz abgestellt. Gleiches will eine hängige Berner Motion für die Wahlkreiszuteilung für die Grossratswahlen installieren. Im Berner Grossrat wie im Kantonsrat Appenzell Ausserrhoden wiederum sind analoge Motionen auf Standesinitiative hängig, welche dieses Modell für die Nationalrats-Sitzzuteilung vorsehen möchten.

Modell «Schweizer Stimmberechtigte»:
Im Kanton Basel-Landschaft schliesslich findet sich die engste, wenn auch kongruente Repräsentation wieder, da hier nur die Wählerschaft selbst massgeblich ist für die Sitzzuteilung in die Wahlkreise. In Baselland werden – nebst der ausländischen Bevölkerung – also auch weder Kinder noch Entmündigte durch die Landräte vertreten. Nachdem man in Solothurn erfuhr, dass der Kanton 2015 nur noch 6 Nationalräte stellen wird, wurde auch dort flugs ein Antrag für eine Standesinitiative eingereicht, die dieses Modell für die nationalen Wahlen einführen soll.

 

Wie gezeigt, streben drei unterschiedliche Vorstösse eine Änderung der Repräsentationsbasis zum Sitzzuteilungsverfahren des Nationalrats an. Die Diskussion über die verschiedenen Modelle ist keineswegs eine rein theoretische Angelegenheit, sondern hat durchaus grosse praktische Relevanz. Dies zeigt folgende Übersicht, welche das aktuelle Verfahren mit den drei vorgeschlagenen Methoden und deren hypothetischen Sitzverteilungen vergleicht:

Repräsenta-tionsbasis
(alle Zahlen von 2011, BFS STAT-TAB)
Ständige Wohn- bevölkerung
(= aktuelles Verfahren)
Schweizer plus Ausländer mit Ausweis B/C
(= Motion SVP-Fraktion)
nur Schweizer Bevölkerung
(= Verfahren GR/UR/VS; Vorstösse BE/AR)
nur Schweizer Stimm-
berech
tigte
(= Verfahren BL; Vorstoss SO)
Zürich 35 35 34 (-1) 34 (-1)
Bern 25 25 28 (+3) 28 (+3)
Waadt 18 18 16 (-2) 16 (-2)
Aargau 15 16 (+1) 16 (+1) 16 (+1)
Genf 12 11 (-1) 9 (-3) 9 (-3)
St. Gallen 12 12 12 12
Luzern 10 10 10 10
Tessin 8 8 8 8
Wallis 8 8 8 8
Basel-Landschaft 7 7 7 7
Freiburg 7 7 8 (+1) 7
Solothurn 6 6 7 (+1) 7 (+1)
Thurgau 6 6 6 6
Basel-Stadt 5 5 4 (-1) 5
Graubünden 5 5 5 5
Neuenburg 4 4 4 4
Schwyz 4 4 4 4
Zug 3 3 3 3
Jura 2 2 2 2
Schaffhausen 2 2 2 2
Appenzell A.Rh. 1 1 2 (+1) 2 (+1)
Appenzell I.Rh. 1 1 1 1
Glarus 1 1 1 1
Nidwalden 1 1 1 1
Obwalden 1 1 1 1
Uri 1 1 1 1

 

Die Ursache für die erwarteten Sitzwanderungen liegt auf der Hand: Die Kantone, welche Federn lassen müssten, haben überdurchschnittliche Ausländeranteile. Die Geberkantone Genf (39 %), Basel-Stadt (33 %) und Waadt (32 %) haben denn auch die höchsten Anteile, während bei Zürich (25 %) zusätzlich die hohe absolute Anzahl Nationalratssitze mitspielt. In der UNO-Stadt Genf haben zusätzlich die über 22’000 Diplomaten einen bedeutsamen Einfluss: Alleine aufgrund ihrer Präsenz darf Genf heute einen zusätzlichen Nationalrat stellen (zulasten Aargau).

Umgekehrt profitieren tendenziell Kantone mit unterdurchschnittlichen (< 23 %) Anteilen ausländischer Bevölkerung, allen voran Bern (14 %), der hier als zweitgrösster Kanton sein ganzes Gewicht in die Waagschale werfen kann. Die etwaigen Sitzgewinne für Aargau, Freiburg und Solothurn (Ausländeranteile 19–22 %) müssen jedoch als eher zufällig bezeichnet werden, spielen hier doch auch andere Effekte hinein, namentlich ihre vorteilhaften Bevölkerungsentwicklungen.

Schlussendlich soll jedoch unabhängig von den drei eigennützig motivierten Anträgen auf Standesinitiative (AR, BE und SO wären allesamt Sitzgewinner – komplettierende Vorstösse aus AG und FR lassen noch auf sich warten) überdacht werden, welche Repräsentationsbasis die legitimste ist: Ein gänzlicher Ausschluss der ausländischen Bevölkerung, wie es die zwei letzteren Modelle vorsehen, erscheint nicht opportun. Denn die Legislative fällt durchwegs Entscheide, welche für die komplette hiesige Bevölkerung relevant sind; unsere Paragraphen und Steuerfüsse gelten ebenso für die 23 Prozent Nicht-Schweizer.

Opportune Berücksichtigung der gesamten Bevölkerung

Da sie schon nicht mitbestimmen können, soll wenigstens die Anzahl Volksvertreter auch von den Ausländerinnen und Ausländern abhängig gemacht werden. Der Einbruch in die Erfolgswertgleichheit der Wählenden (Genfer Wähler haben heute grob 50 % mehr Wahlkraft als die Urner – weil sie gewissermassen auch für die 39 % Ausländer in Genf «mitbestimmen» können) ist dabei aufgrund des übergeordneten, öffentlichen Interesses hinzunehmen.

Inkonsequent sind darüber hinaus die Befürworter der Basis «Schweizer Bevölkerung» (Vorstösse AR und BE), da sie mit der vermeintlichen Kongruenz zwischen den Bürgern mit aktivem und passivem Wahlrecht einerseits und der Repräsentationsbasis andererseits argumentieren. Doch werden hier just die zahlreichen Minderjährigen gefliessentlich unter den Tisch gekehrt: Stimmberechtigte und Schweizer sind zwei paar Schuhe.

Ganz generell ist von einem Nationalrat (und ebenso übrigens von einem Ständerat) zu erwarten, dass er sich nicht nur für seine «eigenen» Wähler einsetzt, sondern für das übergeordnete Landesinteresse. Entsprechend erscheint es durchaus vernünftig, dass die gesamte Bevölkerung des Landes für die Verteilung der Nationalratssitze massgebend ist. Hier soll jedoch gleichwohl auf eine Bevölkerungsbasis abgestellt werden, welche hierzulande nicht nur kurzfristig, sondern mittel- bis langfristige Wurzeln schlägt, wie es die Motion der SVP-Bundeshausfraktion vorschlägt. Ob deswegen jedoch gleich die dazu nötige Teilrevision der Bundesverfassung in Angriff genommen werden soll, ist ob der erwarteten geringen Wirkung (eine einzige Sitzverschiebung) die andere Frage.

 

Ergänzung (01.09.2013):

Im Verlauf dieser Woche wurden im Kontext der Sitzzuteilung an die Nationalrats-Wahlkreise folgende weitere Artikel bzw. Erlasse publiziert:

 


[1] Die Kantone AG, AI, AR, BE, BS, GE, GL, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, VD, ZG, ZH.

Musterschüler und Sorgenkinder unter den kantonalen Wahlsystemen

9 Sitze – so viele muss nach Ansicht des Bundesgerichts ein Wahlkreis mindestens haben, damit darin faire (Proporz-)Wahlen stattfinden können. Bei dieser Anzahl benötigt eine Partei 10 Prozent der Stimmen, um einen Sitz auf sicher zu haben.[1] Je weniger Mandate zu vergeben sind, desto höher liegt diese Hürde. Steigt sie über 10 Prozent, ist gemäss Bundesgericht das Gebot der Rechtsgleichheit und der unverfälschten Stimmabgabe nicht mehr gewährleistet. Aus diesem Grund hat das Gericht bereits die Wahlsysteme mehrerer Kantone für bundesverfassungswidrig erklärt und verlangt, dass diese ihr Wahlrecht anpassen – entweder indem sie die Wahlkreise vergrössern oder indem sie eine wahlkreisübergreifende Sitzverteilung[2] ermöglichen.

Seit dem wegweisenden Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahre 2002 haben fünf Kantone auf direkten oder indirekten Druck aus Lausanne ihr Wahlrecht geändert: Zürich, Aargau und Schaffhausen haben das Pukelsheim-System eingeführt, Luzern hat einen Wahlkreisverband gebildet und Thurgau seine Wahlkreise vergrössert.

Die Liste dürfte sich in naher Zukunft noch verlängern. Denn nach wie vor dürften viele kantonale Wahlsysteme die Vorgaben des die Vorgaben des höherrangigen Rechts, sprich: der Bundesverfassung, nicht erfüllen, wie der Vergleich zeigt.

Die 26 kantonalen Wahlsysteme im Vergleich. Orange markiert sind jene Kantone, deren Wahlsysteme möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung stehen, Grün markiert sind die (reinen) Majorzkantone.

Die 26 kantonalen Wahlsysteme im Vergleich. Orange markiert sind jene Kantone, deren Wahlsysteme möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung stehen, Grün markiert sind die (reinen) Majorzkantone.

Tendenziell haben jene Kantone, die ihr Parlament ganz oder teilweise im Majorzverfahren besetzen, kleinere Wahlkreise. Am kleinsten sind sie im Kanton Graubünden – neben Appenzell-Innerrhoden der einzige, der ausschliesslich nach Majorz wählt – mit einer Durchschnittsgrösse von 3.08. Gleich dahinter folgen Uri und Appenzell-Ausserrhoden. Danach kommen Schwyz, Nidwalden und Zug – drei Kantone, in denen die Diskussion um das Wahlrecht gerade besonders aktuell ist.

Logischerweise sind die Wahlkreise umso grösser, je weniger es davon gibt. Die Extremfälle sind Genf und Tessin: Dort bildet jeweils der ganze Kanton einen einzigen Wahlkreis. Mit 100 Sitzen hat Genf denn auch den grössten Wahlkreis der Schweiz.

Tessin und Genf sind aber die grossen Ausnahmen. In den meisten Kantonen sind die Wahlkreise deutlich kleiner – und in vielen kleiner, als das Bundesgericht erlaubt: Von 26 Kantonen haben 18 mindestens einen Wahlkreis mit weniger als 9 Sitzen. In 9 Kantonen liegt sogar die durchschnittliche Wahlkreisgrösse unter dem Grenzwert.

Was bedeutet das nun für die künftige Entwicklung in den Kantonen? Zunächst gilt es zu differenzieren. Im Prinzip können wir folgende Gruppen von Kantonen unterscheiden:

  • In 8 Kantonen sind die Wahlkreise gross genug, sie stehen auf jeden Fall in Einklang mit der Bundesverfassung: Genf, Tessin, Thurgau, Glarus, Solothurn, Bern, Jura und St. Gallen.
  • 5 Kantone haben zwar vereinzelt Wahlkreise mit weniger als 9 Sitzen, haben aber eine wahlkreisübergreifende Zuteilung von Sitzen eingeführt, womit das natürliche Quorum tief genug ist: Luzern, Aargau, Basel-Land, Zürich und Schaffhausen. Auch diese Kantone haben vom Bundesgericht nichts (mehr) zu befürchten.
  • 2 Kantone, nämlich Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wählen ihr Parlament vollständig im Majorzsystem und sind damit von den Vorgaben des Bundesgerichts ausgenommen. Denn der Grenzwert für das natürliche Quorum von 10 Prozent bezieht sich ausschliesslich auf Proporzwahlen. Mit dem Majorzverfahren mussten sich die Richter in Lausanne bislang nicht spezifisch befassen. Ein weiterer Kanton – Appenzell-Ausserrhoden – wählt das Parlament zum grössten Teil im Majorzverfahren, hat aber auch noch einen Proporzwahlkreis (Herisau). Dieser ist mit 14 Sitzen allerdings gross genug.
  • Es bleiben somit 10 Kantone, deren Wahlrecht möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung steht (oder deren Wahlrecht vom Bundesgericht bereits für verfassungswidrig erklärt wurde): Neuenburg, Waadt, Freiburg, Wallis, Obwalden, Zug, Nidwalden, Basel-Stadt, Schwyz und Uri. Einige von ihnen, etwa Neuenburg oder Basel-Stadt, befinden sich in einer Grauzone, bei anderen ist der Konflikt ziemlich offensichtlich – etwa bei Schwyz und Nidwalden, deren Wahlsysteme bereits vom Bundesgericht für verwassungswidrig erklärt worden sind.

Die Grösse der Wahlkreise ist aber nicht das einzige Kriterium der Richter in Lausanne. Sie lassen auch bei Proporzwahlen kleinere Wahlkreise zu, wenn diese mit historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Eigenheiten begründet werden können. Tatsächlich hatte das Bundesgericht 2004 bereits einmal eine Beschwerde gegen das Walliser Wahlrecht mit Verweis auf die historische Bedeutung der Bezirke, welche die Wahlkreise bilden, abgewiesen.[3]

Wie viele der betroffenen Kantone also tatsächlich ein Wahlsystem haben, das der Bundesverfassung widerspricht, kann nicht a priori gesagt werden.

Klar ist hingegen, dass bei allen Einschränkungen noch genug potenzielle Konflikte zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht bleiben. Der Vergleich der Kantone zeigt deutlich, dass die Diskussionen über die Wahlsysteme in den Kantonen noch einige Zeit anhalten dürften.


[1] Wissenschaftlich ausgedrückt beträgt das natürliche Quorum 10 Prozent.

[2] etwa durch Wahlkreisverbände oder das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren («doppelter Pukelsheim»)

[3] Eine weitere Beschwerde ist hängig.

Warum sich Genf über die Jura-Fusion freut

Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse.

Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse. (Bildquelle)

Die Fusions-Gegner mögen's martialisch.

Die Fusions-Gegner mögen’s martialisch. (Bildquelle)

Am 24. November stimmt die Bevölkerung im Berner Jura darüber ab, ob sie im Kanton Bern verbleiben oder sich dem Kanton Jura anschliessen möchte. Gleichzeitig wird im Kanton Jura über den Zusammenschluss mit dem Berner Jura abgestimmt. Auf dem Weg zu einer Fusion wäre das allerdings nur der erste Schritt: Anschliessend müssten beide Regierungen einen interkantonalen Vertrag abschliessen, den die Bevölkerungen beider Kantone gutheissen müssten. Schliesslich müsste eine neue Kantonsverfassung ausgearbeitet werden, welche wiederum der Zustimmung der Bürger im Berner Jura und im Kanton Jura bedürfte.[1]

Die Jura-Frage birgt auch über dreissig Jahre nach der Gründung des Kantons Jura politischen Sprengstoff. Die Abstimmung im November führt denn auch bereits zu hitzigen Diskussionen im Berner Jura, aber auch in den Kantonen Jura und Bern, wie nebenstehende Plakate zur Abstimmung zeigen.

Guten Grund, die Abstimmung aufmerksam zu verfolgen, gibt es aber auch in einem anderen Teil der Schweiz: Im Kanton Genf. Denn: Sollte sich der Berner Jura dem Kanton Jura anschliessen, könnte Genf unverhofft ein weiterer Nationalratssitz in den Schoss fallen.

Wie ist das möglich?

Gemäss Bundesverfassung werden die Nationalratssitze proportional zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt. Wechselt also ein Teil des Kantons Bern zum Kanton Jura, verliert Bern tendenziell Sitze im Nationalrat, während Jura welche dazugewinnt. Bloss: Jura gewinnt nicht zwingend genau so viele Sitze, wie Bern verliert. Entscheidend sind die Nachkommareste.

Die Verteilung der Nationalratssitze erfolgt nach dem so genannten Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren). Dabei wird zunächst die so genannte Verteilungszahl ermittelt, anschliessend wird die Bevölkerungszahl jedes Kantons durch diese Verteilungszahl dividiert, woraus sich der theoretische Sitzanspruch des Kantons ergibt. Weil dieser aber in aller Regel keiner ganzen Zahl entspricht, wird beim Hare-Niemeyer-Verfahren zunächst abgerundet. Die Sitze, die noch nicht zugeteilt sind, werden anschliessend in der Restverteilung an die Kantone mit den höchsten Nachkommaresten vergeben.

Nun kann es passieren, dass bei einer Verschiebung der Bevölkerung von einem Kanton zu einem anderen diese Nachkommareste so ungünstig ausfallen, dass ein dritter, scheinbar unbeteiligter Kanton profitiert. Genau das könnte bei einem Wechsel des Berner Juras passieren: Auf der Grundlage der Bevölkerungszahlen von 2012 (die für die Nationalratswahlen 2015 massgebend sind), gehören Bern und Jura heute zu jenen 12 Kantonen mit den höchsten Nachkommaresten, die dadurch ein zusätzliches Mandat erhalten.

Rechnet man den Berner Jura dem Kanton Jura zu, sind aber die Reste beider Kantone zu klein. Bern verliert dann zwei Sitze, doch Jura gewinnt nur einen dazu. Den zweiten Berner Sitz würde sich Genf mit einem Nachkommarest von 0.469 sichern. Dieses Phänomen ist eine Folge der fehlenden Konsistenz der Quotenverfahren, welche sich mitunter auch im Wählerzuwachsparadoxon manifestiert.

Das Genfer Proporzglück hängt allerdings an seidenem Faden, und zwar in doppelter Hinsicht:

Erstens ist nicht sicher, ob der ganze Berner Jura den Kanton Bern verlässt. Unabhängig vom Resultat der Abstimmung am 24. November haben die einzelnen Gemeinden anschliessend die Möglichkeit, separat über einen Kantonswechsel zu befinden. Je nachdem, wie viele Gemeinden davon Gebrauch machen, könnte der Kanton Jura sämtliche Sitze erben, die Bern abgeben muss (oder aber es gibt gar keine Veränderung bei der Sitzverteilung).[2]

Zweitens dürfte es bis zu einer allfälligen Fusion noch einige Jahre dauern. Wie sich bis dahin die Bevölkerungen in den einzelnen Kantonen entwickeln, steht in den Sternen. Falls der Kanton Genf nicht stark genug wächst, könnte ihm der zusätzliche Sitz doch noch durch die Lappen gehen. Schärfster Konkurrent ist der Kanton Tessin, der mit einem Nachkommarest von 0.463 nur wenig hinter Genf liegt – es geht um wenige hundert Einwohner, die den Ausschlag geben. Auch im Südkanton gibt es also gute Gründe, die Abstimmung auf der anderen Seite der Schweiz aufmerksam zu verfolgen.

Mitarbeit: Claudio Kuster


[1] Vermutlich müssten am Ende noch das Schweizer Volk und Stände der Fusion ihren Segen erteilen.

[2] Konkret sind für die Sitzverschiebungen folgende vier Szenarien möglich:

  • Weniger als 4861 Einwohner wechseln vom Kanton Bern zum Kanton Jura: Keine Veränderung.
  • 4861 bis 28’700 wechseln: Bern -1 Sitz / Genf +1 Sitz
  • 28’701 bis 45’218 wechseln: Bern -1 / Jura +1
  • Mehr als 45’219 wechseln (insb. der gesamte Berner Jura): Bern -2 / Jura +1 / Genf +1