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Direkte Demokratie: Fluch oder Segen für die Aussenpolitik?

Die direkte Mitbestimmung durch die Stimmbürger sei ein Nachteil in aussenpolitischen Verhandlungen, sagen Kritiker. Die Volksrechte können aber auch einen Vorteil darstellen.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 03.06.2015.

Unter amerikanischen Strassenrowdys soll sich ein Spiel namens Chicken Game grosser Beliebtheit erfreuen. Dabei fahren zwei Autos in der Mitte einer Strasse mit vollem Tempo aufeinander zu. Wer zuerst ausweicht, hat verloren; Weicht keiner aus, kommt es zum Crash.

In einem ähnlichen Spiel befinden sich momentan die Schweiz und die EU. Der Bundesrat hat den Auftrag, die Masseneinwanderungsinitiative umzusetzen, die mit dem Prinzip der Personenfreizügigkeit eigentlich unvereinbar ist. Gleichzeitig will er die bilateralen Verträge mit der EU – die mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen verknüpft sind –wenn möglich beibehalten. Die EU will der Schweiz keine Ausnahmen von der Personenfreizügigkeit zugestehen. Gleichzeitig hat sie kein Interesse daran, die Bilateralen zu kündigen, die auch für sie von Vorteil sind. Früher oder später muss eine der beiden Seiten nachgeben. Weicht niemand aus, kommt es zum Crash: die Guillotine fällt, und die Bilateralen sind Geschichte.

Abhören unnötig – dank der direkten Demokratie. (Foto: Flickr)

Abhören unnötig – dank der direkten Demokratie. (Foto: Flickr)

Die EU hat in diesem Spiel einen entscheidenden Vorteil: Sie kann mithören, was im entgegenkommenden Wagen geredet wird. Die Diskussionen über die Umsetzung der Zuwanderungsinitiative finden in der Schweiz in der Öffentlichkeit statt. Das ist unvermeidbar, weil die Stimmbürger früher oder später wieder zu Wort kommen werden – sei es in einer Abstimmung über das Verhandlungsergebnis mit der EU, sei es in einer allfälligen Referendumsabstimmung über die Umsetzung der SVP-Initiative. Weil das Volk entscheidet, ist auch die Diskussion öffentlich. Der EU-Rat dagegen kann sich im stillen Kämmerlein beraten und anschliessend mit einer Stimme nach aussen sprechen.

Seit dem 9. Februar 2014 überbieten sich Parteien und Interessengruppen in der Schweiz mit Vorschlägen zur Umsetzung des Volksentscheids. Konsequente oder pragmatische Umsetzung? Oder gar die vollständige Aufhebung des Verfassungsartikels mittels einer neuen Abstimmung? Die Meinungen gehen weit auseinander, wie auch die Vernehmlassung gezeigt hat, die vergangene Woche zu Ende ging. Und die Entscheidungsträger in Brüssel können die Debatte bequem mitverfolgen und ihre Verhandlungstaktik danach ausrichten.

Diese Konstellation hat wiederholt zu Kritik an den Volksrechten in Bezug auf die Aussenpolitik Anlass gegeben. Die Schweiz werde aussenpolitisch geschwächt, wenn Verträge mit anderen Staaten regelmässig dem Volk vorgelegt werden müssten, monieren Kritiker.[1] Eine breite öffentliche Debatte behindere die Regierung in internationalen Verhandlungen, weil dadurch die offizielle Position erodiere. So schrieb die «NZZ am Sonntag» im Zusammenhang mit den Verhandlungen über ein Steuerabkommen mit Deutschland, eine breite Diskussion sei «der grösste Nachteil» bei Konflikten mit anderen Staaten. Zudem werde die Schweiz im Ausland als unzuverlässiger Partner wahrgenommen, wenn mühsam ausgehandelte und unterzeichnete Verträge in einer einzigen Abstimmung zu wertlosem Altpapier degradiert werden können.

Diese vermeintliche Schwäche kann allerdings auch eine Stärke sein. Eine Regierung, die einen internationalen Vertrag durch eine Volksabstimmung bringen muss, kann dies in den Verhandlungen als Trumpf ausspielen: Macht der Verhandlungspartner nicht genug Konzessionen, droht das Vertragswerk zu scheitern. In der Politikwissenschaft spricht man in diesem Zusammenhang vom «paradox of weakness»: Wer innenpolitisch weniger Macht hat, erhält dadurch aussenpolitisch mehr Gewicht.

Dass dieser Mechanismus auch in Bezug auf die direkte Demokratie funktioniert, zeigen sogar Beispiele aus der EU selbst: Nachdem sich die EU-Regierungschefs 2007 auf den Vertrag von Lissabon geeinigt hatten, wurde dieser von den nationalen Parlamenten sämtlicher Mitgliedsstaaten durchgewunken; Widerstand gab es kaum. Einzig in Irland verlangte die Verfassung eine Volksabstimmung. Und tatsächlich lehnten die Iren den Vertrag ab. Ohne die Zustimmung Irlands konnte dieser jedoch nicht in Kraft treten. Die Regierung in Dublin beschloss daher kurzerhand, die Vorlage nochmals vors Volk zu bringen – nicht aber ohne zuvor in Brüssel eine Reihe von Zugeständnissen (etwa im Steuerrecht) herauszuschlagen. Die Rechnung ging auf: Die irischen Stimmbürger erteilten dem modifizierten Vertrag 2009 mit deutlicher Mehrheit ihren Segen.

Dies gibt Anlass, im Hinblick auf die europapolitische Umsetzung der Zuwanderungsinitiative nicht allzu pessimistisch zu sein. Denn egal worauf sich die Schweiz und die EU letztlich einigen: ihre Einigung muss auf jeden Fall von den Schweizer Stimmberechtigten abgesegnet werden, in welcher Form auch immer. Dessen ist man sich auch in Brüssel bewusst..


[1] Siehe z.B. das Buch «Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?» (herausgegeben von Silvio Borner und Hans Rentsch, 1997)

 

Das Steuerabkommen und das «paradox of weakness»

Wer sitzt am kürzeren Hebel? Die Schweizer Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf und ihr deutscher Amtskollege Wolfgang Schäuble (Bild: Keystone)

Wir müssen wieder mal zusammenstehen. Im Steuerstreit mit Deutschland wird von allen Seiten nationale Einigkeit beschworen. In der gestrigen «NZZ am Sonntag» (Text nicht online verfügbar) mokiert sich Chefredaktor Felix E. Müller über die Konkurrenz, die seiner Meinung nach zu wenig stramm die offizielle Position der Eidgenossenschaft vertritt. Dem Tages-Anzeiger macht Müller zum Vorwurf, dass er «angebliche Schwachstellen» des Steuerabkommens mit Deutschland anprangert, während der Blick «primär den Standpunkt Deutschlands» transportiere. Eine breite öffentliche Diskussion, klärt uns Müller auf, sei «der grösste Nachteil» in zwischenstaatlichen Konflikten.

Offenbar vertritt Müller die Ansicht, dass Meinungs- und Pressefreiheit zugunsten höherer Ziele eingeschränkt werden sollten. Darüber kann man geteilter Meinung sein. Von dieser Frage einmal abgesehen lässt die These, eine offene Diskussion untergrabe die Verhandlungsposition eines Landes, mit Blick auf die Realität gewisse Zweifel aufkommen. Gerade das Beispiel des Steuerabkommens weist eher auf das Gegenteil hin. Wäre ganz Deutschland ohne wenn und aber hinter seiner Regierung gestanden, würde das im September 2011 unterschriebene Steuerabkommen wohl mit dem damaligen Wortlaut in Kraft treten. Aufgrund des ausgebauten Föderalismus braucht das Abkommen aber auch in der kleinen Parlamentskammer, dem Bundesrat, eine Mehrheit – und damit auch Stimmen der Opposition. Das erlaubte es der SPD, weitere Zugeständnisse von der Schweiz zu fordern, indem sie den Vertag scheitern zu lassen drohte. Der innenpolitische Widerstand brachte für Deutschland schliesslich ein besseres Verhandlungsergebnis.

In der Politikwissenschaft wird dieses Phänomen als «paradox of weakness» bezeichnet. Der Begriff geht auf Thomas Schelling zurück, der feststellte, dass Regierungen, die innenpolitisch schwach sind, in Verhandlungen oft erfolgreicher sind als vermeintlich stärkere Verhandlungspartner. Je mehr Widerstand im Innern eine Regierung glaubhaft machen kann, desto eher kommen ihr andere Regierungen entgegen – schliesslich wollen sie nicht riskieren, dass eine nach aufwendigen Verhandlungen gefundene Lösung bei der Ratifizierung scheitert.

Zu den Instrumenten des «paradox of weakness» kann auch die direkte Demokratie gezählt werden. Sie dürfte sogar ein besonders wirksames Mittel sein, ist das Stimmvolk doch noch wesentlich unberechenbarer als eine Oppositionspartei. Kann eine Regierung in Verhandlungen glaubhaft machen, dass die Bevölkerung eine Lösung versenken könnte, werden die Verhandlungspartner eher zu Konzessionen bereit sein.

Damit lässt sich auch erklären, dass die Schweiz in den Verhandlungen mit der EU im Grossen und Ganzen gute Resultate erzielt hat, obschon sie eigentlich die schwächere der beiden Parteien ist. Denn während seitens der EU ein Kopfnicken aller Kommissionsmitglieder genügte, mussten in der Schweiz regelmässig gut 4 Millionen Bürger überzeugt werden. Das Referendum hing wie ein Damoklesschwert über den Verhandlungen und drohte jahrelange Bemühungen zunichte zu machen. Auch das Steuerabkommen mit Deutschland untersteht dem (fakultativen) Referendum. Entsprechende Pläne hat die Auns, wie der SonntagsBlick berichtete. Möglicherweise wird das die Motivation der SPD, weitere Nachverhandlungen zu fordern, dämpfen.

Selbst im undemokratischen Theater innerhalb der EU um den Vertrag von Lissabon zeigt sich diese Wirkung der direkten Demokratie: Die Iren lehnten den Vertrag 2008 in einer Volksabstimmung zwar zunächst ab. Das Nein gab der Regierung in Dublin aber die Möglichkeit, in der EU zahlreiche Vorteile für ihr Land auszuhandeln. Brüssel gewährte Irland zähneknirschend eine Sonderbehandlung, damit die Bevölkerung dem Lissabonner Vertrag im zweiten Anlauf brav zustimmte.[1]

Zum bedingungslosen Zusammenstehen besteht im Steuerstreit mit Deutschland also kein Grund. Tages-Anzeiger und Blick sollen von der Meinungs- und Pressefreiheit ohne schlechtes Gewissen Gebrauch machen. Was die freisinnige Qualitätspresse aus Zürich angeht, so dürfte sie ihre Rolle durchaus über die Funktion als bundesrätliches Sprachrohr hinaus interpretieren. Demokratischer Pluralismus schwächt die Verhandlungsposition der Schweiz nicht – hingegen wird der demokratische Pluralismus durch Denk- und Schreibverbote gefährdet.


[1] Im Fall des Fiskalpakts, über den Irland am 31. Mai abstimmen wird, spielt der Vorteil der direkten Demokratie allerdings nicht im gleichen Masse: Der Vertrag wird in Kraft treten, ob die Iren mitmachen oder nicht.