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Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems

8 Comments Posted by on March 18, 2013

Der Streit um das Wahlrecht im Kanton Schwyz ist inzwischen zu einem regelrechten Politkrimi geworden. Nachdem der Ständerat die neue Schwyzer Kantonsverfassung im Dezember vollständig gewährleistet hatte, stellte sich der Nationalrat vergangene Woche – äusserst knapp mit 94 zu 92 Stimmen – auf die Seite des Bundesrats und sprach sich dafür aus, dem umstrittenen Paragraf 48 Absatz 3 die Gewährleistung zu verwehren. Das Geschäft ging zurück in die kleine Kammer, die am Donnerstag auf ihrem Standpunkt beharrte und sich für die vollständige Gewährleistung aussprach.

Der Ball liegt nun wieder beim Nationalrat, der heute – nur eine Woche nach der ersten Abstimmung – erneut über das Schwyzer Wahlrecht befinden muss.

Weshalb das Schwyzer Wahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in der Bundesverfassung in Konflikt steht, wurde in diesem Blog bereits ausgeführt. Ein Aspekt, der in der Diskussion vernachlässigt wird, sind die Auswirkungen auf andere Kantone.

Bei der Gewährleistung der Schwyzer Kantonsverfassung geht es nur vordergründig um das Schwyzer Wahlsystem. Tatsächlich steht das Wahlrecht sämtlicher Kantone zur Diskussion. Sollte das Parlament die Schwyzer Verfassung integral gewährleisten, würde es damit die jahrelange Praxis des Bundesgerichts auf den Kopf stellen. Dieses hatte die Wahlsysteme mehrerer Kantone – unter ihnen der Kanton Schwyz – für verfassungswidrig befunden, da diese das Gebot der Wahlrechtsgleichheit gemäss Artikel 34 der Bundesverfassung verletzten. Die Kantone Zürich, Schaffhausen und Aargau änderten in direkter oder indirekter Reaktion auf die Rechtssprechung ihre Wahlverfahren, so dass diese eine faire Sitzverteilung im Verhältnis zu den Wählerstärken der Parteien ermöglichten.

Wie wäre es nun diesen Kantonen zu erklären, dass das Schwyzer Wahlrecht – obschon im Widerspruch zur Bundesverfassung stehend – den Segen von oben erhielte, nachdem sie selbst ihre Wahlsysteme – deren Verzerrungen im Vergleich zu Schwyz noch moderat ausgefallen waren – mit einigem Aufwand den Anforderungen des obersten Gerichts angepasst hatten? Faktisch würde das Parlament damit zwei Klassen von Kantonen schaffen: jene, auf die die Anforderungen des Bundesrechts Anwendung finden, und jene, die davon ausgenommen sind.

Noch direkteren Einfluss hat die Entscheidung des Bundesparlaments auf jene Kantone, in denen die Reform des Wahlsystems gerade auf dem Weg ist, namentlich Zug, Nidwalden und Freiburg. Veranschaulicht wurde dieser Einfluss im Januar im Kanton Zug: Das Parlament stimmte zwar einer Änderung des Wahlsystems hin zum «doppelten Pukelsheim» zu. Die vorberatende Kommission kündigte aber bereits an, im Falle einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlverfahrens durch das Bundesparlament ebenfalls eine Verfassungsänderung zu beantragen, welche die eben vom Kantonsrat beschlossene Reform verbieten würde.

Das Signal, welche mit einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlrechts an die anderen Kantone ausgesendet würde, ist klar: Künftig könnte jeder Kanton, dessen Wahlrecht der Bundesverfassung widerspricht, die Urteile des Bundesgerichts ignorieren. Alles, was er machen müsste, wäre, das bundesverfassungswidrige Wahlsystem ganz einfach in die eigene Verfassung zu schreiben. Vom Parlament hätte er nichts zu befürchten, und dem Bundesgericht wären die Hände gebunden, da es einmal gewährleistete Bestimmungen in Kantonsverfassungen nicht mehr auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft.

Viele Parlamentarier scheinen davon auszugehen, es gehe in diesem Geschäft allein um das Schwyzer Wahlrecht, und stellen sich daher auf den Standpunkt, darüber solle man die Schwyzer Bevölkerung entscheiden lassen. Doch der Entscheid des Parlaments betrifft nicht nur den Kanton Schwyz, sondern sämtliche anderen Kantone ebenso.

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Ständemehr und Minderheitenrechte

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Die Abstimmungsresultate haben am gestrigen Sonntag für böses Blut gesorgt. Grund war nicht etwa die vieldiskutierte «Abzocker»-Initiative, sondern der Familienartikel, der von einer Mehrheit der Bürger befürwortet, aber von einer Mehrheit der Kantone versenkt wurde. Obschon eine solche Konstellation relativ selten vorkommt (in der Geschichte des Bundesstaats waren bisher nur neun Vorlagen am Ständemehr gescheitert), hagelte es sofort Kritik am Ständemehr. Dass eine Verfassungsänderung die Zustimmung einer Mehrheit der Kantone erfordert, sei ein alter Zopf und bevorteile eine Handvoll konservativer Hinterwäldler, die eine fortschrittliche Familienpolitik verhinderten, lautete der Tenor auf Twitter und diversen News-Portalen.

Es ist kein neues Phänomen: Wenn das Abstimmungsresultat nicht den eigenen Wünschen entspricht, werden gerne die institutionellen Grundlagen in Frage gestellt. Viele, die nach dem Ja zur Ausschaffungsinitiative die direkte Demokratie am liebsten abgeschafft hätten, loben nach dem Ja zur «Abzocker»-Initiative das Volk in den Himmel – und umgekehrt.

Die meisten Menschen stimmen wohl zu, dass (auch) in einer Demokratie Minderheiten geschützt werden müssen. Die Idee ist, zu verhindern, dass Minderheiten durch die Mehrheit unterdrückt werden. Das Ständemehr ist ein Instrument des Minderheitenschutzes – es schützt die Minderheit der Bewohner kleiner Kantone und gibt ihnen gegenüber den bevölkerungsreichen Ständen mehr Gewicht.[1] Diese Einschränkung des Mehrheitsprinzips ist an sich legitim. Zumal es letztlich die Kantone gewesen wären, die von der Umsetzung des Familienartikels betroffen gewesen wären. Fraglich ist allenfalls, ob die Kantone in allen Bereichen der Bundespolitik ein solches Gewicht haben sollen, auch dort, wo sie keine direkten Konsequenzen zu tragen haben.

Gleichzeitig muss man sich bewusst sein, dass durch das Ständemehr (ebenso wie durch die Institution des Ständerats) genau eine Minderheit geschützt wird (die Bewohner kleiner, meist ländlicher Kantone). Das hat historische Gründe: Als die Liberalen im 19. Jahrhundert den losen Bund von souveränen Ständen zu einem Bundesstaat vereinigen wollten, mussten sie die Kantone – die Macht an den Zentralstaat abgeben mussten – für den Souveränitätsverlust kompensieren. Die Stände erhielten in der ersten Bundesverfassung deshalb einen weitreichenden Einfluss auf die Bundespolitik.

Andere Minderheiten haben diesen Einfluss nicht. So müssen Verfassungsänderungen zwar von einer Mehrheit der Kantone gutgeheissen werden, nicht aber von einer Mehrheit der Gemeinden. Müsste auch diese Anforderung erfüllt werden, wäre beispielsweise die Zweitwohnungsinitiative an der Urne gescheitert.

Eben jene Initiative ist gleichzeitig ein gutes Beispiel für den Sinn von Minderheitenrechten. Viel war geschrieben worden darüber, dass die urbanen Regionen – die von der Verfassungsänderung nicht betroffen waren – den Berggebieten ihren Willen aufgedrückt hätten. Dabei wurde grosszügig ausgeblendet, dass gerade die Bergkantone dank dem Ständemehr überproportionalen Einfluss auf die Entscheidung hatten. Dass auch eine Mehrheit der Kantone Ja sagte, zeigt, dass die Initiative in den betroffenen Gebieten zumindest nicht auf einhellige Ablehnung stiess. Das trug massgeblich zur Legitimität des Entscheids bei, auch wenn die Kritik dadurch nicht gänzlich entkräftet werden konnte.

Man mag das Ständemehr für überholt und unfair halten. Gleichzeitig muss man eingestehen, dass es für das Funktionieren einer Demokratie unerlässlich ist zu verhindern, dass die Direktbetroffenen einer Entscheidung den Willen einer nicht betroffenen Mehrheit aufgezwungen erhalten.[2]

Mit dem Thema Ständemehr hat sich auch Philippe Wampfler auf seinem Blog auseinandergesetzt.

[1] Im Extremfall können Kantone mit knapp 20 Prozent Bevölkerungsanteil eine Vorlage zu Fall bringen.

[2] Wobei Minderheitenrechte nicht der einzige Weg sind, um dies zu verhindern. Diese Funktion können beispielsweise auch individuelle Grundrechte erfüllen.

Demokratietheorie, Kantone, Politisches System, Verfassung, Volksabstimmungen , , , , ,