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Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum

Ende Woche befindet der Kanton Zürich über eine Volksinitiative zur fakultativen Einführung des kommunalen Ausländerstimmrechts. Eine Gelegenheit, die mannigfaltigen Möglichkeiten zur politischen Partizipation durch Ausländerinnen und Ausländer in den Kantonen genauer zu beleuchten. Die verschiedenen föderalen und kommunalen Mitwirkungs- und Stimmrechte führen vom konsultativen Mitreden bis hin zum effektiven Mitwählen/-stimmen auf Gemeinde- und Kantonsebene.

Plakat der Zürcher Volksinitiative «für mehr Demokratie»

Mitspracherechte

Seit ihrer ersten Verfassung 1848 kennt die Schweiz das Petitionsrecht, welches allen Bürgern erlaubt, Eingaben an jegliche Behörden zu richten. Die Unterschriften einer Petition müssen weder quantitativen noch qualitativen Bedingungen genügen, weshalb das Instrument als ziemlich schwaches Mitspracherecht gilt. Dennoch wurde es kürzlich von der Bundeskanzlerin just dahingehend verteidigt und vor deren Abschaffung gewarnt, weil es ebenso Ausländerinnen und Ausländern offen stehe. Als eine der wenigen überwiesenen Petitionen der letzten Jahre sei so auf ein Begehren einer kurdischen Partei hingewiesen, welches – letztlich erfolgreich – um Schweizer Unterstützung der Anerkennung der Kurden in Syrien bat.

Der ausländischen Bevölkerung wird sodann ein Recht auf Anhörung bei Vernehmlassungen im Gesetzgebungsverfahren zugestanden. Ein wenig weiter noch gehen zwei Kantone: Im Thurgau steht es den Gemeindeversammlungen frei, auch die ausländischen Mitbewohner miteinzubeziehen – zwar ohne Stimmrecht, immerhin aber um «in Gemeindeangelegenheiten beratend mitzuwirken». Das Konsultationsrecht wurde mitunter in Bischofszell, Gachnang, Gottlieben, Herdern, Langrickenbach und Schlatt eingeführt.

In Appenzell Ausserrhoden wiederum ist die gesamte Bevölkerung eingeladen, mittels «Volksdiskussion» zu Geschäften des Kantonsrats Anträge einzureichen. Wird davon Gebrauch gemacht, können solche gar persönlich vor dem Parlament in Herisau begründet werden. Während immerhin zu jedem zweiten Geschäft schriftliche Anträge aus dem Volk eintreffen, wird kaum jemals ein ausländischer Appenzeller vors Plenum getreten sein: Seit deren Einführung 1995 wagte sich erst eine Handvoll Personen zur mündlichen Volksdiskussion.

Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden

Acht Kantonsverfassungen sehen derzeit das kommunale Stimm- und Wahlrecht für Ausländer vor. Während jedoch die drei Deutschschweizer Kantone AR, BS und GR die effektive Einführung subsidiär den Gemeinden überlassen, ist das Ausländerstimmrecht in den Gemeinden der Westschweizer Kantone obligatorisch. Im Kanton Basel-Stadt wiederum bleibt das Ausländerstimmrecht ein toter Buchstabe, da die zwei potentiellen Gemeinden Bettingen und Riehen von dessen Einführung bisher absahen. Theoretisch käme hierzu wohl auch die Einwohnergemeinde Basel-Stadt infrage – die jedoch kein eigenes Parlament bestellt.

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Subsidiarität; Passivwahl- recht Karenzfrist Automatisch /Opting-In Gemeinden eingeführt
Appenzell Ausser-rhoden
(Totalrevision 1995)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
10 Jahre in der Schweiz, davon 5 im Kanton Opting-In Speicher (seit 2002), Trogen (2004), Wald (1999) (3 von 20 Gemeinden)
Basel-Stadt
(Totalrevision 2006)
fakultativ;
keine Vorgabe
keine Vorgabe keine Vorgabe keine (von 3)
Freiburg
(Totalrevision 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
5 Jahre im Kanton automatisch alle (164)
Genf
(Volksinitia- tive 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
8 Jahre in der Schweiz automatisch alle (45)
Graubünden
(Totalrevision 2003)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
keine Vorgabe keine Vorgabe (faktisch: überall automatisch) Almens, BeverBregaglia, Conters, Fideris, Flerden, Masein, Pratval, Sils im DomleschgTschappina (alle ohne Wartefrist); Arosa, St. Antönien (beide nach 5 Jahren); Sagogn (nach 6 J.); Bonaduz, Cazis, Sumvitg, Vals (alle nach 10 J.) sowie Schnaus (Details unbekannt). (18 von 158)
Jura
(Kantonsgrün- dung 1979)
obligatorisch; aktiv sowie
(ab 1998) für Parlamente passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton automatisch aktives Wahlrecht: alle (57);
passives Wahlrecht: alle Gemeinden mit Parlament (Delémont, Haute-Sorne, Le Bois, Porrentruy, Val Terbi)
Neuenburg
(teilw. 1849)
obligatorisch;
aktiv und (ab 2007) passiv
1 Jahr im Kanton automatisch alle (37)
Waadt
(Totalrevision 2003)
obligatorisch;
aktiv und passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 3 im Kanton automatisch alle (318)

Die Ausländerinnen und Ausländer werden, mit einer Ausnahme, in allen Kantonen automatisch ins Stimmregister eingetragen, sobald die entsprechende Wartefrist abgelaufen ist. Einzig der Kanton Appenzell Ausserrhoden stellt die Stimmberechtigung erst auf Begehren der Interessierten aus. Dieses Opting-In scheint den Kreis der ausländischen Stimmbürger stark zu schmälern: So haben in der Gemeinde Speicher lediglich 8 von 400 Ausländern das nötige Begehren gestellt, im beschaulicheren Wald immerhin 10 von 45 Berechtigten. Trotz dieser hohen Hürden haben doch einige der 20 Ausserrhodner Kommunen die Mitbestimmung der Migranten refüsiert, so Bühler mit 310 zu 135 Stimmen.

Inserat der Zürcher Gegner des Ausländerstimmrechts

Einmal das Stimmrecht erlangt, darf im Appenzellischen nicht nur gewählt, sondern ebenso kandidiert werden. Denn das aktive Ausländerstimmrecht ist – erstaunlicherweise mit Ausnahme von Genf und teilweise Jura – in den meisten Kantonen an das Passivwahlrecht geknüpft. So kam es, dass in der Gemeinde Wald (AR) vor einigen Jahren ein Holländer in den Gemeinderat gewählt wurde.

Im Jura dürfen derweil in Gemeinden, die ein Parlament bestellen, die ausländischen Stimmberechtigten für (nur) ebendieses Gremium kandieren. In Delémont wurden hierdurch bereits Italiener und Spanier in die örtliche Legislative gewählt. Und im Jahr 2005 amtete mit dem Italiener Franceso Prudente (CSP) gar ein Ausländer als Parlamentspräsident – eine Premiere europaweit. Dies übrigens «ohne dass es Probleme gab», wie im Abstimmungsbüchlein 2007 zur Erweiterung der Wählbarkeit auf alle kommunalen Ämter zu lesen war. Jener Vorschlag wurde dennoch knapp abgelehnt.

Bedenkenswert ist letztlich, dass das kommunale Ausländerstimmrecht stets durch eine Totalrevision der Kantonsverfassung  implementiert wurde. Einzig im Kanton Genf gelang dies 2005 durch eine explizite Volksabstimmung – mit knapper 52-Prozent-Mehrheit zur Volksinitiative «J’y vis j’y vote». Gleichentags wurde, wie sonst so oft bei diesem Ansinnen, eine parallele Volksinitiative zur Einführung des Passivwahlrechts für Ausländer mit 53 Prozent abgelehnt.

Stimm- und Wahlrecht auf Kantonsebene

Lediglich zwei Kantone haben das Ausländerstimmrecht auf kantonaler Ebene eingeführt – Jura im Rahmen seiner Kantonsgründung 1979 und Neuenburg durch die neue Kantonsverfassung 2002:

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Aktiv- / Passivwahlrecht Karenzfrist Einschränkungen
Jura
(Kantonsgründung 1979)
nur aktiv 10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton keine
Verfassungsänderungen und Verträge von Verfassungsrang
Neuenburg
(Totalrevision 2002)
nur aktiv 5 Jahre im Kanton

Im Vergleich zu den kommunalen Rechten sind die Ausländer hier zwar ebenfalls zur aktiven Wahl befugt, wenngleich sie selbst nicht wählbar sind. Ausländische Staats-, Stände- und Kantonsräte sind daher auch in der Westschweiz nirgends anzutreffen. 2007 wurde eine Neuenburger Initiative klar verworfen, die das kantonale Passivwahlrecht eingeführt hätte. Zu den Nationalratswahlen sind die ausländischen Stimmberechtigen übrigens grundsätzlich ausgeschlossen, da diese dem nationalen, nicht dem kantonalen Recht unterstehen. Personen, welche das Stimmrecht erworben haben, sind jedoch ermächtigt, kantonale Volksbegehren zu unterzeichnen, insbesondere Initiativen und Referenden.

Der Kanton Jura – gerne als Vorzeigekanton in Sachen Ausländerstimmrecht hervorgebracht – kennt sodann eine kaum beachtete, aber essenzielle Einschränkung: Ausländische Stimmbürger dürfen zwar über Gesetzesänderungen und Finanzbeschlüsse mitbestimmen. Die höchste kantonale Normstufe indessen, die «Constitution jurassienne» und Verträge von Verfassungsrang sind weiterhin den Schweizer Stimmbürgern vorbehalten.

Kantonale Abweichler: Spielverderber oder volksnahe Parteisektionen?

Gestern Abend hat die SVP Thurgau eher überraschend die Nein-Parole zur eidg. Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» beschlossen (75 zu 58 Nein). Kantonalsektionen, die bei nationalen Parolenfassungen gegenüber ihrer Mutterpartei abweichen sind grundsätzlich nichts Unübliches, sondern föderaler Courant normal.

Gerade der vergangene nationale Abstimmungssonntag vom 3. März illustrierte eindrücklich die Uneinigkeit diverser Parteien, als zu den drei Vorlagen über 40 abweichende Parolenfassungen der Kantonalparteien zu verzeichnen waren: Beim Familienartikel nahmen 6 FDP-Sektionen sowie die FDP.Die Liberalen Frauen eine eigene Meinung ein, während beim Raumplanungsgesetz (RPG) deren 8 FDP- und 5 CVP-Sektionen abwichen. Bei der Abzocker-Initiative wiederum fassten gar 4 GLP- und 11 SVP-Sektionen die Ja-Parole entgegen ihrer ablehnenden Mutterparteien.

Das Thurgauer Nein jedoch ist in einem anderen Kontext zu betrachten: Die konträre Meinung gilt hier nicht irgendeiner Behördenvorlage (wie Familienartikel oder RPG) oder einer (Abzocker-)Initiative von Einzelpersonen. Die ablehnende Haltung betrifft hier immerhin ein Volksbegehren, welches von der eigenen Partei lanciert und pünktlich im Wahljahr 2011 eingereicht wurde. Im Initiativkomitee zur Volkswahl-Initiative ist die Thurgauer Sektion zudem mit Nationalrat Hansjörg Walter vertreten, der ein Jahr vor deren Lancierung haarscharf einer «wilden Bundesratswahl» entging.

Wie oft Parteisektionen abweichende Parolen zu «eigenen» Begehren fassen, zeigt die folgende Übersicht. Untersucht wurden alle Volksinitiativen, über die zwischen 2002 und 2013 abgestimmt wurde und deren Urheberschaft klar einer Partei zuzuordnen ist. Ebenfalls mitberücksichtigt wurden direkte Gegenentwürfe zu zurückgezogenen Volksinitiativen:

Datum Name der Volksinitiative Lancierende Partei Abweichende Kantonal-
sektionen
Abstimmungs-­
ergebnis Volk (und Stände)
09.06.2013 «Volkswahl des Bundesrates» SVP TG;

Unterwallis (Stimmfreigabe)

24.0 % Ja
(0 : 20 6/2)
30.11.2008 «Verbandsbeschwerderecht: Schluss mit der Verhinderungspolitik – Mehr Wachstum für die Schweiz!» FDP GE;

BS, TI
(Stimmfreigabe)

34.0 % Ja
(0 : 20 6/2)
01.06.2008 Gegenentwurf zur zurückgezogenen eidg. Volksinitiative «für tiefere Krankenkassenprämien in der Grundversicherung» SVP AR, FR 30.5 % Ja
(0 : 20 6/2)

Im 12-jährigen Untersuchungszeitraum trat die Situation «kantonale Abweichler» somit lediglich drei Mal auf. Auch im zusätzlich untersuchten Bereich 1985 bis 2001 wurden keine weiteren Volksinitiativen mit solcherlei Abweichlern entdeckt, wobei in jener Zeitspanne nicht mit Sicherheit alle Parolenfassungen eruiert werden konnten.

Auffallend bei diesen drei Vorlagen ist zunächst, dass sie keine Kernthemen der jeweiligen Parteien betreffen. Womöglich waren jene Begehren durchaus als Partei-Vehikel konzipiert, doch hat man sie nicht unbedingt als Initiativen in Erinnerung, die zur Schärfung des Parteiprofils oder zur Mobilisierung beitrugen.

Bei den aufgeführten Vorlagen scheint der Problemdruck vergleichsweise gering zu sein. Auf den Themenkomplex Gesundheitswesen und insbesondere Krankenkassenprämien mag dies nicht unbedingt zutreffen (gemäss VOX-Analyse wurde die Beeinträchtigung der freien Arzt- und Spitalwahl befürchtet). Doch gerade die Verbandsbeschwerderecht- und die Volkswahl-Initiative scheinen als (Über-)Reaktionen auf singuläre Ereignisse wahrgenommen zu werden.

Die Initiative der FDP entstand im Nachgang der VCS-Beschwerde gegen das Hardturm-Stadion in Zürich und wurde vornehmlich durch die Zürcher Parteisektion und Nationalrätin Doris Fiala getragen. Die Volkswahl-Initiative wurde derweil durch die SVP – nachdem sie bereits 2002 beschlossen und im Dezember 2003 wieder ad acta gelegt wurde – im Nachgang zur Abwahl von Bundesrat Christoph Blocher abermals aus der Schublade gezogen.

Fazit: Sind eher Partikularinteressen denn breiter Problemdruck Motor einer Initiative, soll nicht erstaunen, wenn sich nicht einmal alle eigenen Parteisektionen gehorsam hinter das Begehren stellen. Dass die FDP-Initiative just vom Hardturm weit entfernte Sektionen wie das Tessin oder Genf nicht zu überzeugen vermochte, ist geradezu symptomatisch. (Bei der abweichenden FDP Basel-Stadt könnten natürlich auch Sympathien für GC und den FCZ mitspielen.)

Diese zwei Volksinitiativen erreichten denn auch bloss 31 beziehungsweise 34 Prozent Ja-Stimmen, während die Volkswahl-Initiative gemäss einer aktuellen Umfrage gar bloss 25 Prozent der Bürger zu überzeugen scheint. Will ein Volksbegehren aus einer Parteiküche obsiegen, so darf es durchaus polarisieren – ohne hohes Ranking im Sorgenbarometer ist es indessen zum Scheitern verurteilt. Kantonale Dissidenten können denn auch nicht als «illoyale Spielverderber» bezeichnet werden, sondern zeichnen sich eher als volksnahe Vorboten einer drohenden Kanterniederlage aus.

Die analoge Analyse fällt bei fakultativen Referendumsabstimmung schwieriger oder zumindest weniger aussagekräftig aus: Zum einen finden sich oftmals mehrere Parteien aufseiten Referendumsführer wieder. Andererseits erscheint das (abweichende) Befürworten einer Behördenvorlage weniger aufmüpfig als die Ablehnung einer Volksinitiative der Mutterpartei. Nichtsdestotrotz seien hier auch jene Referendumsabstimmungen zwischen 2002 und 2013 aufgeführt, bei denen sich der ergreifenden Partei kantonale Sektionen widersetzt haben:

Datum Name des Referendums Ergreifende Partei Abweichende Kantonal-sektionen Abstimmungs­ergebnis Volk
08.02.2009 Weiterführung Freizügigkeitsabkommen sowie Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien SVP TG 59.6 % Ja
26.11.2006 Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas («Kohäsionsmilliarde») SVP GR 53.4 % Ja
25.09.2005 Ausdehnung Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EG-Mitgliedstaaten SVP BE, GR, TG, VD 56.0 % Ja
05.06.2005 Bilaterale Abkommen «Schengen und Dublin» SVP BE, GR 54.6 % Ja
26.09.2004 Erwerbsersatzgesetz (für Dienstleistende und bei Mutterschaft) SVP BE, VD 55.5 % Ja
22.09.2002 Elektrizitätsmarktgesetz GPS SG 47.4 % Ja

Es sticht ins Auge, dass solch oppositionelle – beziehungsweise eher: staatstragende – Parteisektionen mit einer Ausnahme ausschliesslich bei der SVP zu finden sind. Referenden zur Linken wurden durch die kantonalen Ableger praktisch immer unterstützt. Oder es wurde zumindest nicht öffentlich aufgemuckt.

Wie schon bei den oben untersuchten Initiativen zeigt sich eine Korrelation zwischen der innerparteilichen Opposition und dem Erfolg des Referendums: Kaum je lehnte das Stimmvolk ein Gesetz ab, wenn Kantonalsektionen der Gegner ausscherten.

Auffallend (und in Abweichung zu den Initiativen) ist wiederum, dass die durch die SVP Schweiz bekämpften Vorlagen allesamt Kernthemen der Partei betreffen: EU, Migration, Asyl, Sicherheit, Finanzen, Gesellschaftspolitik. Das Verhältnis Schweiz–EU darf gar als eigentliche Pièce de résistance der Volkspartei bezeichnet werden, weshalb in diesen Fragen dissidente Sektionen doch erstaunen mögen.

Betrachtet man indessen die konkreten Kantonalparteien etwas genauer, fallen zunächst die SVP Bern und Graubünden auf. Die in den Jahren 2004 bis 2006 je drei Mal opponierenden Sektionen werden 2008 in der Sezession eine zentrale Rolle spielen und sind heute (nebst Glarus) die stärksten BDP-Sektionen schweizweit.

Und nebst der SVP Waadt bleibt abermals die gestern wieder aufbegehrende Sektion Thurgau: Die 38.7-Prozent-Partei (bei den Nationalratswahlen 2011 nach der SVP Schaffhausen der höchste Wähleranteil schweizweit) zeigt nun einmal gelegentlich gerne seinen «Leuezah» – vor allem dem anderen Löwen nebenan, der hier für einmal eine Volksinitiative zu nah am Reissbrett entworfen zu haben scheint.

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Ergänzung 09.06.2013: Weitere abweichende Sektion und Abstimmungsergebnis eingefügt (in rot).