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Majorz für Kantonsparlamente: Immer rechtens? Manchmal rechtens? Nie rechtens?

Parlamente im Majorz zu wählen, verträgt sich schlecht mit dem Recht auf freie und gleiche Wahl. Das Bundesgericht erlaubt dieses System bisher Kantonen und Gemeinden, in denen die Wählenden nicht primär nach Parteizugehörigkeiten entscheiden. Aber selbst für solche Politkulturen gäbe es verfassungskonformere Alternativen.

Ein Gastbeitrag von Julian Marbach (Jurist MLaw).[*]

Avers GR: Der kleinste Majorz-Wahlkreis der Schweiz. (Foto: balu51)

Sie gehören zum Standardinhalt des Staatskundeunterrichts: Die beiden Wahlverfahren Proporz und Majorz. Das Proporzsystem teilt die zu vergebenden Mandate im Verhältnis der auf die einzelnen politischen Gruppierungen abgegebenen Stimmen auf. Im Majorzsystem ist dagegen schlicht gewählt, wer am meisten Stimmen erhält. Die meisten Kantonsparlamente werden inzwischen proportional gewählt. Kann das kantonale Recht aber nach wie vor Majorz vorsehen?

Das Bundesgericht stellte sich in den letzten Jahren dreimal genau diese Frage. Auf eine Beschwerde gegen die Bündner Grossratswahlen von 2014 trat das Bundesgericht nicht ein, da die Majorzgegnerinnen und -gegner bereits die Anordnung der Wahlen und nicht erst deren Ergebnis hätten anfechten müssen (Urteil 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016). In Fällen aus Ausserrhoden (1C_59/2012, 26. September 2014) und Uri (1C_511/2015, 12. Oktober 2016) äusserte es sich dagegen inhaltlich: Die höchsten Richter hielten es beide Male für verfassungskonform, dass in einzelnen Gemeinden Majorz gilt. Für Aufregung sorgte aber weniger diese Gutheissung des Majorz, sondern dass das Bundesgericht sie mit bestimmten lokalen Verhältnissen begründete. Im Klartext: Unter anderen Verhältnissen wäre der Majorz nicht verfassungsmässig gewesen. Im Ausserrhoder Urteil beauftragte das Bundesgericht die Kantonsbehörden sogar explizit, die weitere Entwicklung im Auge zu behalten.

Die Erfolgswertgleichheit als Knackpunkt

Wieso steht die Verfassungsmässigkeit des Majorz aber überhaupt zur Diskussion? Ist es nicht eine rein politische Frage, welches System man besser findet?

Grund ist das Recht auf gleiche Wahl gemäss Art. 34 der Bundesverfassung. Dieses umfasst drei Aspekte: Die Zählwertgleichheit (jede Stimme wird innerhalb des Wahlkreises gleich gezählt), die Stimmkraftgleichheit (in allen Wahlkreisen ist das Verhältnis von Bevölkerungszahl und zu vergebenden Sitzen vergleichbar) sowie die Erfolgswertgleichheit. Letztere ist vorliegend entscheidend.

Das Konzept der Erfolgswertgleichheit besagt, dass sich jede Stimme gleich auf das Wahlergebnis auswirken soll. Das Wahlresultat soll den Willen aller Wählenden widerspiegeln, nicht bloss denjenigen eines Teils. Es gilt als problematisch, wenn jemand wählt, diese Willensäusserung jedoch ohne Einfluss bleibt.

Der Majorz ist nicht mit der Erfolgswertgleichheit vereinbar: Bei Mehrheitswahlen könnten nämlich alle, die unterlegene Kandidierende wählen, ebenso gut auf die Stimmabgabe verzichten, und das Ergebnis würde sich nicht ändern. Unter gewissen Umständen bleiben so weit mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen bedeutungslos.[1]

Somit ist zweifelhaft, ob Majorzwahlen genügend gleich, aber auch, ob sie genügend frei sind. Da Stimmen für unterlegene Kandidierende im Majorz wirkungslos sind, müssen die Wählenden nämlich die Erfolgschancen der Kandidierenden berücksichtigen. Damit sie ihre Stimme nicht «vergeuden», können sie gezwungen sein, anstelle ihrer Lieblingskandidierenden das «kleinere Übel» zu wählen. Dies gefährdet das Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe, welches Art. 34 Abs. 2 Bundesverfassung garantiert.

Argumentieren mit dem Mehrheitsprinzip: Sind Wahlen nur spezielle Abstimmungen?

Majorzanhängerinnen und -anhänger können bestreiten, dass die Erfolgswertgleichheit überhaupt verfassungsrechtlich geboten ist. So wird geltend gemacht, dem Prinzip der Erfolgswertgleichheit stehe das Mehrheitsprinzip als gleichberechtigte Alternative gegenüber. Die Kantone könnten frei entscheiden, an welchem der beiden sie sich ausrichten möchten.[2]

Das Mehrheitsprinzip setzt den Volkswillen mit dem Mehrheitswillen gleich. Es nimmt in Kauf, dass eine Mehrheitsstimme anders behandelt wird als eine Minderheitsstimme. Dies steht aber in einem grundsätzlichen Spannungsfeld zur Rechtsgleichheit: Gemäss dieser sind politische Mehrheit und Minderheit nach Massgabe ihrer (zahlenmässigen) Ungleichheit ungleich zu behandeln, aber nicht ungleicher.

Wenn das Mehrheitsprinzip bei Wahlen trotzdem intuitiv einleuchtet, dann, weil man es von Abstimmungen kennt. Abstimmungen und Parlamentswahlen sind jedoch nicht vergleichbar: Bei ersteren entscheiden die Stimmenden eine konkrete Sachfrage, bei letzteren bestimmen sie eine Vertretung, die an ihrer statt über eine Vielzahl von Sachfragen zu befinden hat. In Sachentscheiden kann sich naturbedingt nicht das gesamte Meinungsspektrum abbilden. Von allen denkbaren Gesetzestexten kann letztlich nur ein einziger rechtskräftig werden, von allen denkbaren Raumordnungen nur eine einzige gebaut. Bei Mehrpersonenwahlen besteht diese Beschränkung nicht.

Persönlichkeit statt Gleichheit?

Eine zweite Strategie zur Verteidigung des Majorz besteht darin, grundsätzlich zu akzeptieren, dass die Bundesverfassung erfolgswertgleiche Wahlen verlangt, aber zu argumentieren, der Majorz stelle (mindestens unter gewissen Umständen) eine zulässige Ausnahme oder Abweichung von diesem Prinzip dar.

So wird der Majorz häufig damit gerechtfertigt, dass er eine Personenwahl sei. Das Problem dieser Argumentation: Im in der Schweiz üblichen Proporz können die Wählenden streichen, kumulieren und panaschieren und damit ihre personalen Präferenzen mindestens so differenziert ausdrücken wie im Majorz. International gilt das schweizerische Proporzmodell gar als eines der Wahlsysteme mit der höchsten Voter choice überhaupt – deutlich vor den verschiedenen Mehrheitswahlverfahren.[3] Dagegen schränkt der Majorz die Freiheit der Personenwahl ein, indem die Wählenden das «kleinere Übel» unter den aussichtsreichen Kandidierenden wählen müssen, wollen sie ihre Stimmen nicht vergeuden. Die personale Auswahl ist im Schweizer Proporz somit eher grösser als im Majorz.

Majorz zum Wohl der Regionen?

Ein anderes beliebtes Argument majorzfreundlicher Politikerinnen und Politiker ist die regionale Vertretung. Sie argumentieren, der Majorz benachteilige vielleicht bestimmte politische Kräfte, dafür seien dank ihm auch kleine Gemeinden oder Talschaften im Parlament vertreten.[4]

Dafür ist der Majorz aber schlicht nicht erforderlich. Mit dem «doppelten Pukelsheim» oder Wahlkreisverbänden kann die Erfolgswertgleichheit auch bei kleinen und kleinsten Wahlkreisen eingehalten werden. Das Bundesgericht hat denn auch zu Recht seine frühere Rechtsprechung aufgegeben, wonach gewichtige «historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche oder religiöse» Gründe auch grössere Eingriffe in die Erfolgswertgleichheit zu rechtfertigen vermögen.[5]

Zwei Schwächen des Proporzes…

Weniger einfach zu widerlegen sind zwei weitere Argumente. Beide haben mit Schwächen und Grenzen des Proporzsystems zu tun.

Das erste Argument macht den wahren Kern des Gemeinplatzes «Majorz als Persönlichkeitswahl» aus: Im in der Schweiz üblichen Proporz ist eine Stimme für eine Person gleichzeitig eine Stimme für deren Partei. Dies erhöht die faktische Freiheit der Wählenden, da sie auch mit Stimmen für persönlich (vermeintlich) chancenlose Kandidierende etwas bewirken. In anderer Hinsicht beschränkt es ihre Freiheit jedoch auch: Eine Stimme nützt nicht nur der gewählten Person, sondern auch allen anderen Kandidierenden der Liste, bei Listenverbindungen sogar Kandidierenden «fremder» Listen. Wählende verhelfen somit unter Umständen Personen zur Wahl, die sie lieber nicht im Parlament gesehen hätten. Der Majorz hat dagegen für die Wählenden den Vorteil, dass sie ohne lästige Nebenwirkungen für eine bestimmte Person und nur für diese bestimmte Person stimmen können. Die Erfolgswertgleichheit und der Schutz der unverfälschten Stimmabgabe stehen insofern in einem gewissen Spannungsverhältnis.

Das zweite Argument ist dasjenige des Bundesgerichts: Dieses berief sich in seinen Urteilen zu Uri und Appenzell Ausserrhoden auf eine Politkultur, in der Parteizugehörigkeit für die Wählenden von untergeordneter Bedeutung ist.[6] Grundsätzlich ist die Argumentation gerechtfertigt: Es ist denkbar, dass die Politik an einem Ort weder von Parteien noch von sonstigen fixen Gruppierungen geprägt wird, sondern «Einzelkämpferinnen und Einzelkämpfer» dominieren (auch wenn sie formell ein Parteibuch haben, wie in den kleinen Urner Gemeinden). Unbestrittenermassen ist dies etwa in Appenzell Innerrhoden der Fall. Das Wahlrecht soll in solchen Gemeinwesen Politisierende nicht künstlich zur Blockbildung zwingen.

… und ihrer beider Lösung

Dies bedeutet aber noch nicht, dass der Schluss des Bundesgerichts korrekt und der Majorz in parteilosen Politikkulturen ohne Weiteres verfassungsgemäss wäre. Tatsächlich kann die Erfolgswertgleichheit auch anders garantiert werden als im Listenproporz: durch das System Single transferable vote (STV, auf Deutsch: übertragbare Einzelstimme).

Ein STV-Wahlzettel aus Irland. (Foto: Cedar Lounge)

STV wird in Irland, Nordirland und Malta sowie für den australischen Senat angewendet. Dabei erstellen die Wählenden eine Rangliste aller Kandidierenden ihres Mehrpersonenwahlkreises. Die Sitzverteilung erfolgt anschliessend gemäss dem Grundgedanken, dass nachgeordnete Präferenzen zählen, soweit vorgeordnete Präferenzen nicht zur Wahl eines Kandidierenden beigetragen haben. Ein Beispiel, wie dieser «Proporz ohne Parteien» funktioniert, findet sich im entsprechenden Wikipedia-Eintrag.

Die Berechnungsmodalitäten mögen STV kompliziert erscheinen lassen. Aus Sicht der Wählenden ist es dies aber nicht: Man muss nur das simple Prinzip einer Rangliste verstehen. Ein Wahlzettel ist unter STV schneller ausgefüllt als im Nationalratsproporz.

Bei STV bleiben einerseits sehr viel weniger Stimmen einflusslos als im Majorz. Anderseits entgeht es den beiden oben erwähnten Einwänden gegen den Proporz: Es benötigt keine organisierten Gruppierungen und man unterstützt nicht via Parteistimmen ungewollt Parteikolleginnen und Parteikollegen der von einem Gewählten. Auch wenn die Schlussfolgerung auf den ersten Blick radikal erscheinen mag, gilt: Kantone, die keinen Proporz wollen (z.B. weil die Parteizugehörigkeit bei ihnen nicht so wichtig ist), müssen STV (oder ein Alternativsystem mit vergleichbarer Wirkung) einführen.

Trotz seiner vielen Vorteile kann STV allerdings nicht schrankenlos empfohlen werden. Damit die Anzahl Kandidierender übersichtlich bleibt, müssen Wahlkreise unter STV nämlich eher klein sein (als optimale Grösse gilt fünf Sitze). Dies verzerrt die parteipolitische Zusammensetzung des Parlamentes. Für parteipolitisch polarisierte Politkulturen (etwa in den grossen Schweizer Städten) wäre STV daher ungeeignet.

Fazit: Kein Platz mehr für die Mehrheitswahl

Politik, Rechtswissenschaft und die Rechtsprechung diskutieren auch noch weitere Vorteile des Majorz (wobei manche Argumente früherer Jahrzehnte heute ziemlich exotisch anmuten). Keiner von ihnen vermag jedoch die Einschränkung des Rechts auf gleiche Wahl zu rechtfertigen. Letztlich bleibt es dabei: Das Majorzsystem kann die Erfolgswertgleichheit nicht garantieren und verletzt somit die politischen Rechte. Will ein Kanton keinen klassischen Proporz, stehen ihm Systeme wie Single transferable vote zur Verfügung.

 


[*] Dieser Beitrag ist die Zusammenfassung des ausführlichen Artikels Ist der Majorz für kantonale Parlamentswahlen verfassungsgemäss? in der juristischen Online-Zeitschrift «Jusletter» vom 28. November 2016 (kostenpflichtig), der seinerseits auf der Masterarbeit des Autors basiert.

[1] So wurde im zweiten Wahlgang der Schwyzer Ständeratswahlen vom 27. November 2011 Peter Föhn mit nur 37.4 % gewählt, 62.6 % der Stimmabgaben blieben somit wirkungslos.

[2] Auf diese Weise begründet das Verfassungsgericht Nidwalden in einem Urteil vom 15. März 2013 die Gültigkeit eines (letztlich erfolglosen) Volksbegehrens zur Wiedereinführung des Majorz.

[3] David M. Farrell, Electoral Systems. A Comparative Introduction, 2. Aufl., Palgrave Macmillan 2014, S. 86 und 170.

[4] Man vergleiche nur die Wortmeldung im Bündner Grossen Rat anlässlich der letzten Proporz-Initiative.

[5] Urteil 1C_59/2012 vom 26. September 2014, Erwägung 12.3 (mit weiteren Hinweisen).

[6] Ob in allen Ausserrhoder Majorzgemeinden auch tatsächlich eine solche herrscht, ist zweifelhaft.

Ein «Bundesgesetz gegen die wahlrechtliche Beschneidung Lausannes»?

Diverse Vorstösse möchten der wahlrechtlichen Doktrin des Bundesgerichts Paroli bieten. Und hierzu ein neues Bundesgesetz oder gar eine Verfassungsänderung erwirken. Wie kam es dazu? Und was brächten diese?

Teufelsbrücke

Wie erzürnt der «teuflische» Nationalrat und das Bundesgericht ob der neuerlichen Initiativen aus Uri und Zug reagieren werden?

Kürzlich – und von der Öffentlichkeit praktisch unbemerkt[1] – hat die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-SR) zwei Standesinitiativen aus der Innerschweiz beraten, welche nichts weniger als die «Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» fordern.[2] Und in diesem Sinne gar die Bundesverfassung ändern wollen. Die Kommission gab diesen Begehren zwar nicht statt. Sie lancierte jedoch ihrerseits flugs eine Kommissionsinitiative «Gesetzliche Verankerung der Anforderungen an die Wahlsysteme der Kantone» als eine Art indirekter Gegenvorschlag. Wie kam es dazu? Und was würde jenes neue Gesetz bedeuten?

Blenden wir zurück ins Frühjahr 2013. Damals beriet das Bundesparlament über die Gewährleistung der neuen Schwyzer Kantonsverfassung, welcher zwar der Ständerat grünes Licht gab, die der Nationalrat aber refüsierte. Wie zuvor der Bundesrat (und vorab das Bundesgericht, welches den Ball erst ins Rollen gebracht hatte) betrachtete die grosse Kammer die Schwyzer Wahlkreise als verfassungswidrig.[3] Schliesslich hat kein Proporz-Kanton so viele (30) Wahlkreise und vor allem so kleine: Fast die Hälfte davon sind Einerwahlkreise, was mit «Proporz» nicht mehr allzu viel zu tun hat. Die Wahlrechtsgleichheit wird dadurch verletzt – oder, bildlich gesprochen: Relativ viele Schwyzer Wahlzettel landeten bisher unverwertet im Schredder.

Auslöser CVP des Kantons Zug

Das nationalrätliche Njet stiess jedoch nicht nur in Schwyz selbst (dort musste es geradezu erwartet werden[4]), sondern fast noch mehr im Nachbarkanton Zug auf Unverständnis. Denn auch das Zuger Wahlsystem war zuvor als verfassungswidrig kassiert worden, weshalb just zu jener Zeit der Kanton daran war, sein Wahlrecht – äusserst widerwillig – zu überarbeiten.[5] CVP-Fraktionschef Andreas Hausherr deponierte daher eine Motion auf Einreichung einer Standesinitiative mit dem eingangs erläuterten Ansinnen. Begründet wurde es mit der vermehrten Einmischung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung der kantonalen Wahlsysteme. Aber auch die nationalrätliche Ablehnung eines Wahlverfahrens, obschon dieses vom entsprechenden (Schwyzer) Wahlvolk selbst so angenommen worden ist, stiess auf Unmut. Daher müssten «vom Bundesrecht her hier die notwendigen Grenzen gesetzt werden».

Ein Jahr später pflichtete der Zuger Regierungsrat dem Motionär bei, «dass die jüngere Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich des kantonalen Wahlrechts zunehmend zu einer Beschneidung der Kantone und zur Verunmöglichung kantonaler Eigenständigkeiten» führe. Durch «eine präzisere Formulierung von Artikel 34 der Bundesverfassung und damit auf eine Wieder-Besinnung auf die kantonalen Eigenständigkeiten» soll die bundesgerichtliche Doktrin korrigiert werden. – Ob auch die Zuger Wahlberechtigen diese Konfrontation gesucht hätten, sei dahingestellt, haben diese doch im September 2013 mit hohen 81 Prozent dem neuen doppeltproportionalen Wahlverfahren für den Kantonsrat zugestimmt.

Der Kantonsrat selbst war jedoch mehrheitlich überzeugt, mit dieser Standesinitiative ein Exempel statuieren zu müssen. Ansonsten würde es «letztlich dazu führen, dass in Zukunft das Bundesgericht entscheidet, wie in den einzelnen Kantonen gewählt werden darf», wie die FDP-Sprecherin warnte. Und die CVP war «der Überzeugung, dass es sich bei den diskutierten Wahlrechtsfragen in erster Linie nicht um eine juristische, sondern um eine politische Fragestellung handelt».

Rundumschlag nach Altdorf, Sarnen, Stans, Schwyz, Chur und Sion

Doch dieser Zuger CVP-Offensive nicht genug, haben die Motionäre auch ihre Drähte in die Kantone Schwyz, Uri, Ob- und Nidwalden, Graubünden und Wallis aktiviert, deren Wahlsysteme ebenso reformbedürftig waren beziehungsweise immer noch sind. Die dortigen Sektionen wurden daher motiviert, gleichlautende, parallele Vorstösse einzureichen, um Bundesbern eher unter Druck setzen zu können. Denn Standesinitiativen, die nur aus einem einzigen Kanton rühren, stossen in Bern regelmässig auf wenig Resonanz, wie auch der Zuger CVP-Nationalrat Gerhard Pfister weiss.[6]

In Uri wurden die lokalen CVP- und SVP-Fraktionen tatsächlich aktiv und deponierten alsbald eine analoge Motion. Diese befürchteten, dass dereinst auch in Uri eine Wahlbeschwerde dazu führen könnte, dass das höchste Gericht das dortige Proporz-/Majorz-Mischsystem kassiert. Im Gegensatz zum Zuger Regierungsrat hielt die Regierung in Altdorf aber nicht viel von diesem Vorgehen. Das Bundesgericht habe bei seinen Entscheidungen über die Verfassungsmässigkeit der Proporzwahlsysteme der Kantone Zug, Nidwalden und Schwyz seine Kompetenzen nicht überschritten. Und weiter gibt der Regierungsrat zu bedenken: «Die Kantone verfügen im Rahmen der Vorgaben der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung ihres Wahlsystems über eine ausreichende gesetzgeberische Freiheit. Auch wäre es rechtsstaatlich und demokratisch bedenklich, auf Verfassungsstufe die richterliche Überprüfung des kantonalen Wahlrechts durch das Bundesgericht vollständig auszuschliessen.»

Diese Einwände vermochten indes den Urner Landrat nicht zu überzeugen. Er überwies die Standesinitiative mit 35 zu 23 Stimmen. – In seinem Schreiben an die Bundesversammlung zur Übermittlung der Standesinitiative empfindet nun auch plötzlich die Urner Regierung eine «zunehmende Beschneidung der Kantone, die kantonale Eigenständigkeiten verunmöglicht». Von den rechtsstaatlichen Warnungen ist nichts mehr zu lesen, dagegen «soll in den Kantonen das Volk sein Wahlsystem bestimmen können» wofür «ein Zeichen zu setzen» sei.[7]

Absagen aus Graubünden und Wallis

Auch in Graubünden stiess die Zuger Blaupause auf fruchbaren Boden, was prima vista verständlich ist, wählen doch nebst den Appenzellern einzig noch die Bündner im Majorz. In einem Wahlsystem also, dass rechtspolitisch vermehrt unter Druck gerät.[8] – Der Antrag der Fraktion CVP auf Einreichung einer Standesinitiative wurde indes von der Regierung als «weder rechtlich notwendig noch inhaltlich sinnvoll» beurteilt, denn «die Möglichkeit der Überprüfung grundsätzlicher staatsrechtlicher Fragen – dazu gehört ohne Zweifel auch die Ausgestaltung der Wahlsysteme in den Kantonen – durch das Bundesgericht ist nach dem Staatsverständnis der Regierung unverzichtbar».

Das «Bundesgericht hat auch in der neueren Praxis das Majorzwahlverfahren für Parlamentswahlen immer als gleichwertige Alternative anerkannt», befand der Kommissionspräsident in der Plenumsdebatte. (Eine Einschätzung, die nach dem später folgenden «Appenzeller Urteil» so womöglich nicht mehr gemacht worden wäre.) – Der Bündner Grosse Rat lehnte den Vorstoss darauf mit 61 zu 37 ab.

Nicht besser erging es zur gleichen Zeit einer Dringlichen Resolution der CVP Oberwallis, die in Reaktion eines höchstrichterlichen Urteils betreffend das Walliser Wahlsystem lanciert wurde: «Es kann nicht akzeptiert werden, dass das Bundesgericht demokratisch beschlossene Wahlsysteme grundlos umstösst.» – Im Walliser Grossen Rat hielt Franz Ruppen (SVP) dagegen: «In der Resolution wird ausgeführt, dass die wichtige Frage, wie in Zukunft in den einzelnen Kantonen gewählt werden soll, zu einem guten Teil dem Bundesgericht überlassen wird. Dies trifft keinesfalls zu! Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weitgehend frei. Sie müssen einzig minimale verfassungsrechtliche Prinzipien beachten.» Der Rat folgte ihm und wies die Standesinitiative klar mit 90 zu 33 Stimmen ab.

Ein Bundesgesetz als «Zeichen gegen Lausanne»?

Wie eingangs erwähnt, haben aber die verbleibenden zwei Standesinitiativen dazu geführt, dass die SPK-SR eine eigene Kommissionsinitiative eingereicht hat. Statt einer aufwendigen Verfassungsänderung will diese das Ansinnen auf Gesetzesstufe aufgreifen; ihr Wortlaut liest sich wie folgt:

Die geltende Bundesgerichtspraxis beim kommunalen und kantonalen Wahlrecht wird in einem Bundesgesetz verankert. Dabei wird insbesondere folgenden Punkten Rechnung getragen:

1. Die Kantone legen die Wahlsysteme für die kommunalen und kantonalen Wahlen im Rahmen des Bundesrechts fest.

2. Die Kantone können Proporz-, Majorz- oder Mischverfahren festlegen.

3. Die Kantone können spezielle Regelungen vorsehen, um – namentlich regionale oder sprachliche – Minderheiten zu schützen.

4. Die Kantone können ein gesetzliches Quorum von bis zu 10 Prozent festlegen.

Der Einleitungssatz zu diesem neuen Gesetz suggeriert also, dass damit die geltende, wahlrechtliche Bundesgerichts-Doktrin «bloss» positivrechtlich festgehalten werden soll. Inhaltlich sollen die aktuellen roten Linien nicht verschoben werden, weder erschwert noch vereinfacht. Ob diesem Versprechen nachgekommen werden kann (und von den Urhebern intendiert ist), erscheint fragwürdig:

Ziffer 1 repetiert bloss, was die Bundesverfassung ohnehin längst vorgibt: «[D]ie Kantone regeln sie [die Ausübung der politischen Rechte] in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.» (Art. 39 Abs. 1 BV) Diese deklaratorische Abschreibübung erweist sich als nicht weiter tragisch.

Ziffer 2 ist bereits heikler. Zwar werden derzeit auch Majorz-, ja gar Mischsysteme durch die Rechtsprechung gestützt, so zuletzt im kürzlichen Urteil zum Kanton Appenzell A.Rh.: «Das anwendbare Recht kann ein gemischtes Wahlsystem vorsehen, welches Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält.»[9] Auch der majorzbedingte Doppelproporz (Zug, neu Schaffhausen) erweist sich als eine Art Mischsystem.[10]

Jedoch können die sehr unterschiedlich ausgestalteten Mischsysteme der Kantone Appenzell (Grundsatz Majorz, Gemeinden können Proporz einführen), Uri (horizontales Mischsystem), Basel-Stadt (Einerwahlkreis Bettingen) und Schaffhausen/Zug (majorzbedingter Doppelproporz) keineswegs über einen Leisten geschlagen werden. Die Frage, ob ein konkretes Mischsystem zulässig ist oder nicht, muss stets im Einzelfall geprüft werden.

Letztlich soll auch im Majorz die Erfolgswertgleichheit beachtet werden, sprich: möglichst wenig Stimmen unverwertet unter den Tisch fallen. Durch Mehrheitswahlverfahren mit wahlkreisübergreifendem Ausgleich (etwa: Fair Majority Voting) oder durch Präferenzwahl (Single transferable vote) liesse sich der Majorz durchaus bundesrechtskonform ausgestalten.

Ziffer 3 erscheint ziemlich fragwürdig. Die bundesgerichtliche Doktrin geht hier nämlich weiter, indem sie längst «aus historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen»[11] Einbrüche in die Wahlrechtsgleichheit erlaubt. Doch diese müssen verhältnismässig sein und dürfen insbesondere nur dann hingenommen werden, wenn die zu begünstigenden Entitäten eine tatsächlich schützenswerte Einheit bilden. Diese Abwägung ginge hier verloren, ja kann statisch-generell gar nicht festgezurrt werden. Begünstigungen für die (teilweise viel zu kleinen) Bündner (Wahl-)«Kreise», die nicht einmal mehr Rechtspersönlichkeit entfalten, sind dabei ungleich kritischer zu beurteilen als solche, die beispielsweise genuine sprachliche Minoritäten wie den Berner Jura betreffen.

Entscheidend ist letztlich, dass diese schützenswerten Attribute nicht einfach vordergründig vorgeschoben werden dürfen, um de facto parteiliche Begünstigung zu erwirken. Bezeichnenderweise hat man aus Graubünden noch nie gehört, man wolle den anachronistischer Majorz beibehalten, um die italienischen und rätoromansichen Sprachminderheiten zu schützen. Ironischerweise dürfte man solch tatsächliche Minoritäten sogar mit einem überproportionalen Sitzanspruch im Parlament begünstigten – doch ist dies offensichtlich gar nicht gewollt.

Ziffer 4 schliesslich will direkte Sperrquoren prinzipiell bis zu zehn Prozent erlauben. Gälten die auf Ebene Listenverbindung oder für jede Liste separat? Soll das Erreichen in einem Wahlkreis genügen, um an der Mandatsverteilung in allen anderen Wahlkreisen teilnehmen zu können oder gilt sie je separat? Und wie ist im Doppelproporz vorzugehen (lokal vs. globale Quoren)? Solche subtilen Differenzierungen kann und will die Kommissionsinitiative gar nicht vornehmen; sie können nur von einem Gericht abgewogen werden, welches den Einzelfall individuell prüft – anstatt alles plump über einen Leisten zu schlagen.[12]

Ganz abgesehen davon ist ein Sperrquorum von zehn Prozent prohibitiv hoch. Zur Verhinderung einer «Zersplitterung» eines Parlaments – sofern sich eine solche überhaupt manifestiert – sind Hürden im tiefen einstelligen Prozentbereich absolut hinreichend. Ohnehin existieren in Parlamenten faktisch gar keine Parteien; politisiert wird stets in Fraktionen. Etaige Massnahmen sollten daher (via Parlamentsrecht) auf diese Institution zielen, anstatt das vorgelagerte Proporzwahlverfahren zu verfälschen.

Eine 10-Prozent-Hürde existiert denn in der Schweiz nur in Neuenburg, wo sie jedoch durch das Eingehen von Listenverbindungen regelmässig von allen antretenden Listen relativ einfach erreicht wird.

 

Fazit: Die eingebrachte Kommissionsinitiative hält nicht, was sie verspricht. Sie kommt einem Schnellschuss gleich, der womöglich den beiden Standesinitiativen bloss ein wenig Wind aus den Seglen nehmen wollte. Hierfür aber neue Bundesgesetze vorzuschlagen, ist der falsche Weg, denn die wahlrechtliche Normenkontrolle bleibt besser der Judikative vorbehalten. – Nichtsdestotrotz, gerade da das Ansinnen zum Scheitern verurteilt ist, werden sich die zwei Standesinitiativen «gegen Lausanne» letztlich als Bumerang erweisen und dem Bundesgericht den Rücken stärken.

 


[1] In den Medien ist hierzu nur ein einziger Artikel erschienen: Lukas Leuzinger, Kommission will Bundesgericht ausbremsen, «Neue Luzerner Zeitung», 18.04.2015.

[2] Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen und Geschäft 14.307, Kt.Iv. Zug, Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen. Änderung der Bundesverfassung.

[3] Siehe zur Vorgeschichte die Beiträge Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems.

[4] Im Gutachten Paul Richli, Anfechtungsrisiko im Falle der Übernahme von § 26 Absatz 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz in die neue Kantonsverfassung bzw. in das Gesetz über die Kantonsratswahlen, Luzern 15. Mai/21. Juni 2008, S. 10, wurde bereits klar darauf hingewiesen, dass «ein erhebliches Risiko [besteht], dass die Bundesversammlung im Rahmen der Gewährleistung der neuen Kantonsverfassung die Übernahme von § 26 Absatz 2 [das damalige Wahlsystem] der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz verweigern würde».

[5] Siehe hierzu den Beitrag Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?.

[6] Erich Aschwanden, Einmischung des Bundesgerichts stoppen, NZZ Online, 05.04.2013.

[7] Schreiben vom 7. Juli 2014 vom Landammann und Regierungsrat des Kantons Uri an die Schweizerische Bundesversammlung betreffend Standesinitiative zur Souveränität bei Wahlfragen, siehe Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen.

[8] Vgl. zur Kritik am Mehrheitswahlsystem: BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014; Botschaft des Bundesrats vom 5. März 2004 über die Gewährleistung der Verfassung des Kantons Graubünden, BBl 2004 1107, 1114 f.; Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, Darstellung und kritische Betrachtung der Gesetzgebung und der bundesgerichtlichen Praxis, ZBl 88/1987, S. 37; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung: Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von direkter Demokratie, Basel u. Frankfurt a. M. 1995, S. 500, Rz. 751; Andrea TönduryBundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, 258 ff.; ders., Wahlkreisgrösse und Parlamentswahlsystem, Jusletter 14.08.2006, Rz. 39 ff.; ders., Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff.; ders., Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff.; Christina Bundi, Zum Wahlverfahren für den Bündner Grossen Rat, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 33 ff.; Andreas Auer, Diskussion: Majorz oder Proporz, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 54 ff.; Daniel Bochsler, Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt, Napoleon’s Nightmare, 09.02.2015 (sowie in «St. Galler Tagblatt», 14.02.2015 und «Urner Wochenblatt», 20.02.2015); Angelika Spiess, Das ausserrhodische Wahlverfahren auf dem Prüfstand, Newsletter Institut für Föderalismus, IFF 1/2015.

[9] BGE 140 I 394 vom 26. September 2014, E. 6.3.

[10] Siehe zum Ganzen den Beitrag Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder; Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher, Doppelproporz bei Parlamentswahlen – ein Rück- und Ausblick, AJP 12/2011, 1596 f.

[11] Vgl. BGE 131 I 85 vom 27. Oktober 2004, E. 2.2 sowie Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014, E. 3.2, beide das Wahlsystem Wallis betreffend.

[12] Vgl. zu Sperrquoten Tobias Jaag/Matthias Hauser, Zulässigkeit direkter Quoren bei kantonalen Parlamentswahlen: insbesondere bei den Grossratswahlen im Kanton Aargau, ZBl 2008, 109 (11), 65–94; Beat Oppliger, Die Problmeatik von Wahlsperrklauseln in rechtsvergleichender Sicht, AJP 2/1993, 129 ff.

Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel

Zur Zeit des Zweiten Weltkriegs bedrohte das Vollmachtenregime die schweizerische Demokratie. Einer der wenigen, die sich gegen die autoritären Tendenzen auflehnten, war der Bündner Staatsrechtsprofessor Zaccaria Giacometti. Eine Biografie erinnert an den unbequemen Denker.

Zaccaria Giacometti. (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915)

Zaccaria Giacometti (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915).

Publiziert (leicht gekürzt) in der «Südostschweiz» vom 15.05.2014.

In seinem Buch über das Bergell und seine Bewohner schrieb Renato Stampa einst: «Der Bergeller gleicht seinen stolzen Granitgipfeln, die den blauen Himmel berühren und heiter in die weitesten Horizonte schauen, aber auch den Schneestürmen und Orkanen trotzen, die sich dort entfesseln.»

Es gibt wohl keine bessere Beschreibung, um Zaccaria Giacometti zu charakterisieren. In der stürmischen Zeit des Zweiten Weltkriegs machte sich der Staatsrechtler aus dem Bergell als Kämpfer gegen das Vollmachtenregime einen Namen. Gleich einem Granitfelsen inmitten eines Orkans stellte er sich gegen das autoritäre Gebaren der Bundesbehörden – im Blick stets die Ideale von Rechtsstaat und Demokratie. Dem Leben und Schaffen des eigenwilligen Juristen widmet sich ein neues Buch[1].

Bekannt ist der Name Giacometti vor allem in der Kunstwelt. Tatsächlich ist der 1893 geborene Zaccaria mit den berühmten Künstlern verwandt: Die Maler Alberto und Diego sowie der Architekt Bruno waren seine Cousins, der Maler Giovanni sein Onkel und der Maler Augusto ein Cousin über die väterliche Linie. Giovanni und Alberto malten mehrere Portraits von ihm. Sie zeigen Zaccaria Giacometti meist in Gedanken versunken, manchmal lesend, aber stets ernst und nachdenklich.

Mit den Künstlern Giacometti habe Zaccaria mehr als nur den Nachnamen gemein, sagt der Autor der Biografie, der Zürcher Staatsrechtler Andreas Kley. «Wenn man Zaccaria Giacometti liest, spürt man eine grosse Intensität des Schaffens – ganz ähnlich wie bei seinem Cousin Alberto», erklärt er im Gespräch.

Prägende Herkunft

Bereits mit 14 Jahren verliess Zaccaria Giacometti das Bergell, um zunächst das Gymnasium in Schiers zu besuchen und später in Basel und Zürich zu studieren. Dennoch prägte ihn seine Heimat ein Leben lang. Das zeigt sich auch in seinen Werken: Beispielsweise machte ihn die Herkunft aus dem protestantischen Bergell zu einem vehementen Gegner des politischen Katholizismus. Mehrmals sprach er sich etwa gegen die Wiedererrichtung der päpstlichen Nuntiatur aus.

Angesichts dieser Haltung erscheint es etwas paradox, dass Giacometti gleichzeitig tief fasziniert war vom katholischen Kirchenrecht. Er sah dieses als abgeschlossenes und in sich logisches Rechtssystem, das ihm als Vorbild für das «weltliche» Recht diente.

Das ist allerdings nur auf den ersten Blick ein Widerspruch. Denn Giacometti machte eine scharfe Unterscheidung zwischen dem Rechtssystem der katholischen Kirche und ihrer politischen Position, die er als Bedrohung für die Demokratie betrachtete.

Der Kampf gegen autoritäre Tendenzen blieb eine Leidenschaft von Giacometti, der 1927 im Alter von gerade einmal 34 Jahren zum Professor für öffentliches Recht an der Universität Zürich ernannt wurde. Und an solchen Tendenzen sollte es auch in den folgenden Jahren nicht mangeln. Es war eine Zeit, in der demokratische Staaten in ganz Europa in den Faschismus oder den Kommunismus abglitten.

In dieser Zeit nahmen die Bedrohungen für die Demokratie auch in der Schweiz zu. 1939 – unmittelbar vor dem deutschen Angriff auf Polen – liess sich der Bundesrat vom Parlament mit umfangreichen Notrechtskompetenzen ausstatten. Der Entscheid markierte den Beginn des Vollmachtenregimes. Während Jahren betätigte sich die Regierung praktisch in Eigenregie als Gesetzgeber. Sie beschnitt die Gewerbefreiheit, schränkte Liegenschaftsverkäufe ein und erlaubte der Armeeführung weitreichende Eingriffe in die Pressefreiheit.

Direkte Demokratie eingeschränkt

Die Gesetze, welche die Bundesversammlung noch selbst beschloss, stellte sie häufig unter Dringlichkeitsrecht und schaltete damit die Möglichkeit eines Referendums aus. Die damals vorherrschende Haltung auf den Punkt brachte ein Ständerat, der in der Debatte über ein Gesetz zur Lebensmittelversorgung sagte: «Die Vorlage, welche vor uns liegt, scheint mir doch zu wichtig und zu notwendig zu sein, als dass wir es auf das Referendum oder gar eine Volksabstimmung ankommen lassen dürfen.»

Die Bundesbehörden schränkten die direkte Demokratie immer stärker ein. Eingereichte Volksinitiativen wurden teilweise jahrelang schubladisiert. Viele davon liess der Bundesrat nach langem Warten abschreiben, sie kamen damit gar nie zur Abstimmung.

Diese Praktiken waren mit der Bundesverfassung kaum zu vereinbaren. Doch die militärische Bedrohungslage und die viel beschworene Notwendigkeit der nationalen Einheit liessen rechtsstaatliche Bedenken verstummen. Nur wenige Juristen stellten sich gegen das Vollmachtenregime – und kaum einer tat das so hartnäckig wie Zaccaria Giacometti. In Büchern, Aufsätzen und Zeitungsartikeln geisselte er unermüdlich die Notrechtspraxis der Bundesbehörden. Er kritisierte vor allem, dass die Vollmachtenbeschlüsse der Regierung viel zu weit gingen und praktisch keiner Kontrolle unterworfen waren. Darüber hinaus verstiessen sie aus seiner Sicht gegen die Bundesverfassung.

Die Befürworter des Vollmachtenregimes und sogar der Bundesrat gaben implizit selbst zu, dass die verfassungsmässige Grundlage schwach war. Sie wischten diesen Mangel aber mit dem Verweis auf die dringende Notwendigkeit der Massnahmen beiseite. So betonte Bundesrat Edmund Schulthess in einer vielbeachteten Rede, die Regierung müsse in Krisensituationen «ohne Verzug» handeln. Zu diesem Zweck müsse sie sich auf Notrecht abstützen, «und sollten wir es aus den Sternen holen müssen». Dieses Argument liess Giacometti indes nicht gelten. Für ihn stand fest: «Es gibt keine Legalität ausserhalb der Bundesverfassung.»

Mit seinem Widerstand gegen die Regierung machte sich der Staatsrechtsprofessor nicht nur Freunde, auch unter seinen Fachkollegen. Mit Dietrich Schindler, der an der gleichen Fakultät lehrte, lieferte sich über mehrere Zeitschriftenartikel hinweg einen Streit über die Rechtmässigkeit der Notrechtspraxis.

Wachsende Konsternation

Mit zunehmender Dauer des Vollmachtenregimes wurde Giacometti immer konsternierter über die Missachtung der Verfassung durch die Bundesbehörden. In einer Vorlesung bemerkte er einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen.

Die Geschichte sollte Giacometti schliesslich recht geben. 1949 kam die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» zur Abstimmung. Sie wollte das Dringlichkeitsrecht, von dem das Parlament nach Kriegsende weiterhin rege Gebrauch machte, einschränken. Gegen den Widerstand des Bundesrats und aller grossen Parteien stimmte das Volk der Initiative zu. Drei Jahre später hob das Parlament schliesslich die letzten Vollmachtenerlasse des Bundesrats auf und beendete damit das Vollmachtenregime endgültig.

Obwohl Zaccaria Giacometti zu seiner Zeit eine landesweit bekannte Persönlichkeit war, ist die Erinnerung an ihn inzwischen weitgehend verblasst. Zu Unrecht, findet Andreas Kley. «Giacometti hatte eine klare Haltung und stand konsequent für den liberalen Rechtsstaat ein.» Solche Stimmen bräuchte es auch heute mehr, sagt Kley und denkt dabei etwa an die UBS-Rettung 2008, als der Bundesrat per Notrechtsverordnung 6 Milliarden Franken in die Grossbank einschoss. «Solche Massnahmen hätte Giacometti wohl ebenso kritisiert wie damals das Vollmachtenregime.»

 

Veranstaltungshinweis

Eine Vernissage des Buches findet am 19. Mai in Zürich (18.15 Uhr, Universität, Hörsaal RAI-G-041), am 2. Juni in Bern (18.15 Uhr, Haus der Universität) sowie am 19. Juli in Coltura (17 Uhr, Palazzo Castelmur) statt.


[1] Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Verlag Schulthess.

Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum

Ende Woche befindet der Kanton Zürich über eine Volksinitiative zur fakultativen Einführung des kommunalen Ausländerstimmrechts. Eine Gelegenheit, die mannigfaltigen Möglichkeiten zur politischen Partizipation durch Ausländerinnen und Ausländer in den Kantonen genauer zu beleuchten. Die verschiedenen föderalen und kommunalen Mitwirkungs- und Stimmrechte führen vom konsultativen Mitreden bis hin zum effektiven Mitwählen/-stimmen auf Gemeinde- und Kantonsebene.

Plakat der Zürcher Volksinitiative «für mehr Demokratie»

Mitspracherechte

Seit ihrer ersten Verfassung 1848 kennt die Schweiz das Petitionsrecht, welches allen Bürgern erlaubt, Eingaben an jegliche Behörden zu richten. Die Unterschriften einer Petition müssen weder quantitativen noch qualitativen Bedingungen genügen, weshalb das Instrument als ziemlich schwaches Mitspracherecht gilt. Dennoch wurde es kürzlich von der Bundeskanzlerin just dahingehend verteidigt und vor deren Abschaffung gewarnt, weil es ebenso Ausländerinnen und Ausländern offen stehe. Als eine der wenigen überwiesenen Petitionen der letzten Jahre sei so auf ein Begehren einer kurdischen Partei hingewiesen, welches – letztlich erfolgreich – um Schweizer Unterstützung der Anerkennung der Kurden in Syrien bat.

Der ausländischen Bevölkerung wird sodann ein Recht auf Anhörung bei Vernehmlassungen im Gesetzgebungsverfahren zugestanden. Ein wenig weiter noch gehen zwei Kantone: Im Thurgau steht es den Gemeindeversammlungen frei, auch die ausländischen Mitbewohner miteinzubeziehen – zwar ohne Stimmrecht, immerhin aber um «in Gemeindeangelegenheiten beratend mitzuwirken». Das Konsultationsrecht wurde mitunter in Bischofszell, Gachnang, Gottlieben, Herdern, Langrickenbach und Schlatt eingeführt.

In Appenzell Ausserrhoden wiederum ist die gesamte Bevölkerung eingeladen, mittels «Volksdiskussion» zu Geschäften des Kantonsrats Anträge einzureichen. Wird davon Gebrauch gemacht, können solche gar persönlich vor dem Parlament in Herisau begründet werden. Während immerhin zu jedem zweiten Geschäft schriftliche Anträge aus dem Volk eintreffen, wird kaum jemals ein ausländischer Appenzeller vors Plenum getreten sein: Seit deren Einführung 1995 wagte sich erst eine Handvoll Personen zur mündlichen Volksdiskussion.

Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden

Acht Kantonsverfassungen sehen derzeit das kommunale Stimm- und Wahlrecht für Ausländer vor. Während jedoch die drei Deutschschweizer Kantone AR, BS und GR die effektive Einführung subsidiär den Gemeinden überlassen, ist das Ausländerstimmrecht in den Gemeinden der Westschweizer Kantone obligatorisch. Im Kanton Basel-Stadt wiederum bleibt das Ausländerstimmrecht ein toter Buchstabe, da die zwei potentiellen Gemeinden Bettingen und Riehen von dessen Einführung bisher absahen. Theoretisch käme hierzu wohl auch die Einwohnergemeinde Basel-Stadt infrage – die jedoch kein eigenes Parlament bestellt.

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Subsidiarität; Passivwahl- recht Karenzfrist Automatisch /Opting-In Gemeinden eingeführt
Appenzell Ausser-rhoden
(Totalrevision 1995)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
10 Jahre in der Schweiz, davon 5 im Kanton Opting-In Speicher (seit 2002), Trogen (2004), Wald (1999) (3 von 20 Gemeinden)
Basel-Stadt
(Totalrevision 2006)
fakultativ;
keine Vorgabe
keine Vorgabe keine Vorgabe keine (von 3)
Freiburg
(Totalrevision 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
5 Jahre im Kanton automatisch alle (164)
Genf
(Volksinitia- tive 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
8 Jahre in der Schweiz automatisch alle (45)
Graubünden
(Totalrevision 2003)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
keine Vorgabe keine Vorgabe (faktisch: überall automatisch) Almens, BeverBregaglia, Conters, Fideris, Flerden, Masein, Pratval, Sils im DomleschgTschappina (alle ohne Wartefrist); Arosa, St. Antönien (beide nach 5 Jahren); Sagogn (nach 6 J.); Bonaduz, Cazis, Sumvitg, Vals (alle nach 10 J.) sowie Schnaus (Details unbekannt). (18 von 158)
Jura
(Kantonsgrün- dung 1979)
obligatorisch; aktiv sowie
(ab 1998) für Parlamente passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton automatisch aktives Wahlrecht: alle (57);
passives Wahlrecht: alle Gemeinden mit Parlament (Delémont, Haute-Sorne, Le Bois, Porrentruy, Val Terbi)
Neuenburg
(teilw. 1849)
obligatorisch;
aktiv und (ab 2007) passiv
1 Jahr im Kanton automatisch alle (37)
Waadt
(Totalrevision 2003)
obligatorisch;
aktiv und passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 3 im Kanton automatisch alle (318)

Die Ausländerinnen und Ausländer werden, mit einer Ausnahme, in allen Kantonen automatisch ins Stimmregister eingetragen, sobald die entsprechende Wartefrist abgelaufen ist. Einzig der Kanton Appenzell Ausserrhoden stellt die Stimmberechtigung erst auf Begehren der Interessierten aus. Dieses Opting-In scheint den Kreis der ausländischen Stimmbürger stark zu schmälern: So haben in der Gemeinde Speicher lediglich 8 von 400 Ausländern das nötige Begehren gestellt, im beschaulicheren Wald immerhin 10 von 45 Berechtigten. Trotz dieser hohen Hürden haben doch einige der 20 Ausserrhodner Kommunen die Mitbestimmung der Migranten refüsiert, so Bühler mit 310 zu 135 Stimmen.

Inserat der Zürcher Gegner des Ausländerstimmrechts

Einmal das Stimmrecht erlangt, darf im Appenzellischen nicht nur gewählt, sondern ebenso kandidiert werden. Denn das aktive Ausländerstimmrecht ist – erstaunlicherweise mit Ausnahme von Genf und teilweise Jura – in den meisten Kantonen an das Passivwahlrecht geknüpft. So kam es, dass in der Gemeinde Wald (AR) vor einigen Jahren ein Holländer in den Gemeinderat gewählt wurde.

Im Jura dürfen derweil in Gemeinden, die ein Parlament bestellen, die ausländischen Stimmberechtigten für (nur) ebendieses Gremium kandieren. In Delémont wurden hierdurch bereits Italiener und Spanier in die örtliche Legislative gewählt. Und im Jahr 2005 amtete mit dem Italiener Franceso Prudente (CSP) gar ein Ausländer als Parlamentspräsident – eine Premiere europaweit. Dies übrigens «ohne dass es Probleme gab», wie im Abstimmungsbüchlein 2007 zur Erweiterung der Wählbarkeit auf alle kommunalen Ämter zu lesen war. Jener Vorschlag wurde dennoch knapp abgelehnt.

Bedenkenswert ist letztlich, dass das kommunale Ausländerstimmrecht stets durch eine Totalrevision der Kantonsverfassung  implementiert wurde. Einzig im Kanton Genf gelang dies 2005 durch eine explizite Volksabstimmung – mit knapper 52-Prozent-Mehrheit zur Volksinitiative «J’y vis j’y vote». Gleichentags wurde, wie sonst so oft bei diesem Ansinnen, eine parallele Volksinitiative zur Einführung des Passivwahlrechts für Ausländer mit 53 Prozent abgelehnt.

Stimm- und Wahlrecht auf Kantonsebene

Lediglich zwei Kantone haben das Ausländerstimmrecht auf kantonaler Ebene eingeführt – Jura im Rahmen seiner Kantonsgründung 1979 und Neuenburg durch die neue Kantonsverfassung 2002:

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Aktiv- / Passivwahlrecht Karenzfrist Einschränkungen
Jura
(Kantonsgründung 1979)
nur aktiv 10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton keine
Verfassungsänderungen und Verträge von Verfassungsrang
Neuenburg
(Totalrevision 2002)
nur aktiv 5 Jahre im Kanton

Im Vergleich zu den kommunalen Rechten sind die Ausländer hier zwar ebenfalls zur aktiven Wahl befugt, wenngleich sie selbst nicht wählbar sind. Ausländische Staats-, Stände- und Kantonsräte sind daher auch in der Westschweiz nirgends anzutreffen. 2007 wurde eine Neuenburger Initiative klar verworfen, die das kantonale Passivwahlrecht eingeführt hätte. Zu den Nationalratswahlen sind die ausländischen Stimmberechtigen übrigens grundsätzlich ausgeschlossen, da diese dem nationalen, nicht dem kantonalen Recht unterstehen. Personen, welche das Stimmrecht erworben haben, sind jedoch ermächtigt, kantonale Volksbegehren zu unterzeichnen, insbesondere Initiativen und Referenden.

Der Kanton Jura – gerne als Vorzeigekanton in Sachen Ausländerstimmrecht hervorgebracht – kennt sodann eine kaum beachtete, aber essenzielle Einschränkung: Ausländische Stimmbürger dürfen zwar über Gesetzesänderungen und Finanzbeschlüsse mitbestimmen. Die höchste kantonale Normstufe indessen, die «Constitution jurassienne» und Verträge von Verfassungsrang sind weiterhin den Schweizer Stimmbürgern vorbehalten.

Bastion des Majorzsystems

Graubünden ist neben Appenzell-Ausserhoden der einzige Schweizer Kanton, der sein Parlament noch vollständig im Majorzsystem bestellt. Und wenn es nach den grossen Parteien geht, soll das weiter so bleiben. Der Grosse Rat sprach sich am Montag mit einer deutlichen Mehrheit von 93 zu 21 Stimmen gegen die Initiative «Für gerechte Wahlen» aus, welche auf die Wahlen 2014 hin das Proporzsystem einführen will. Die Lager waren klar: Die kleinen Parteien SP, SVP und Grünliberale stimmten für die Initiative, FDP, CVP und BDP, die den Grossen Rat dominieren, wollen beim Majorzsystem bleiben. Nur zwei Grossräte – Vincent Augustin (CVP) und Urs Zweifel (FDP) – wichen von der Parteilinie ab und stimmten für das Proporzsystem.

Keine Chance hatte im Parlament auch der Gegenvorschlag der Regierung, der das Proporzsystem erst bei den Wahlen 2018 einführen wollte. Der Grosse Rat verwarf ihn mit 87 zu 20 Stimmen. Damit kommt die Initiative am 3. März ohne Gegenvorschlag vors Volk.

Die deutliche Ablehnung überrascht nicht. Die drei grossen Parteien im Parlament sind die Profiteure des Majorzverfahrens und haben kein Interesse an einem System, das die Sitze gerechter auf die Parteien verteilen würde. Bezeichnenderweise war die SVP vor der Abspaltung der BDP ebenfalls eine Verfechterin des Majorzsystems. Nachdem sie zu einer Kleinpartei geworden ist, setzt sie sich nun für den Systemwechsel ein und gehört zu den Initianten der Proporzinitiative.

Dass die Grossparteien gegen die Einführung eines Systems sind, das ihnen Parlamentssitze kosten dürfte, ist durchaus legitim. Amüsant ist, wie sie gleichzeitig jegliche parteipolitische Motivation in Abrede stellen. So sagte Brigitta Hitz (FDP) während der Debatte:

«Jawohl, [das Majorzsystem] benachteiligt kleine Parteien. Aber man muss auch sagen: Die Parteienperspektive ist nicht die einzige politisch relevante Perspektive.»

Betrachtet man die Abstimmung zur Proporzinitiaitve im Grossen Rat, erscheint diese Aussage geradezu grotesk. Angesichts der klaren Aufteilung der Ja- und Nein-Stimmen fällt es schwer, im Abstimmungsergebnis irgendeine andere Perspektive als jene der Parteien zu sehen.

Näher bei der Wahrheit dürfte die Aussage des Abweichlers Vincent Augustin liegen: «Seien wir ehrlich: Es geht hier allen um Machtpolitik.»