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Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum

Ende Woche befindet der Kanton Zürich über eine Volksinitiative zur fakultativen Einführung des kommunalen Ausländerstimmrechts. Eine Gelegenheit, die mannigfaltigen Möglichkeiten zur politischen Partizipation durch Ausländerinnen und Ausländer in den Kantonen genauer zu beleuchten. Die verschiedenen föderalen und kommunalen Mitwirkungs- und Stimmrechte führen vom konsultativen Mitreden bis hin zum effektiven Mitwählen/-stimmen auf Gemeinde- und Kantonsebene.

Plakat der Zürcher Volksinitiative «für mehr Demokratie»

Mitspracherechte

Seit ihrer ersten Verfassung 1848 kennt die Schweiz das Petitionsrecht, welches allen Bürgern erlaubt, Eingaben an jegliche Behörden zu richten. Die Unterschriften einer Petition müssen weder quantitativen noch qualitativen Bedingungen genügen, weshalb das Instrument als ziemlich schwaches Mitspracherecht gilt. Dennoch wurde es kürzlich von der Bundeskanzlerin just dahingehend verteidigt und vor deren Abschaffung gewarnt, weil es ebenso Ausländerinnen und Ausländern offen stehe. Als eine der wenigen überwiesenen Petitionen der letzten Jahre sei so auf ein Begehren einer kurdischen Partei hingewiesen, welches – letztlich erfolgreich – um Schweizer Unterstützung der Anerkennung der Kurden in Syrien bat.

Der ausländischen Bevölkerung wird sodann ein Recht auf Anhörung bei Vernehmlassungen im Gesetzgebungsverfahren zugestanden. Ein wenig weiter noch gehen zwei Kantone: Im Thurgau steht es den Gemeindeversammlungen frei, auch die ausländischen Mitbewohner miteinzubeziehen – zwar ohne Stimmrecht, immerhin aber um «in Gemeindeangelegenheiten beratend mitzuwirken». Das Konsultationsrecht wurde mitunter in Bischofszell, Gachnang, Gottlieben, Herdern, Langrickenbach und Schlatt eingeführt.

In Appenzell Ausserrhoden wiederum ist die gesamte Bevölkerung eingeladen, mittels «Volksdiskussion» zu Geschäften des Kantonsrats Anträge einzureichen. Wird davon Gebrauch gemacht, können solche gar persönlich vor dem Parlament in Herisau begründet werden. Während immerhin zu jedem zweiten Geschäft schriftliche Anträge aus dem Volk eintreffen, wird kaum jemals ein ausländischer Appenzeller vors Plenum getreten sein: Seit deren Einführung 1995 wagte sich erst eine Handvoll Personen zur mündlichen Volksdiskussion.

Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden

Acht Kantonsverfassungen sehen derzeit das kommunale Stimm- und Wahlrecht für Ausländer vor. Während jedoch die drei Deutschschweizer Kantone AR, BS und GR die effektive Einführung subsidiär den Gemeinden überlassen, ist das Ausländerstimmrecht in den Gemeinden der Westschweizer Kantone obligatorisch. Im Kanton Basel-Stadt wiederum bleibt das Ausländerstimmrecht ein toter Buchstabe, da die zwei potentiellen Gemeinden Bettingen und Riehen von dessen Einführung bisher absahen. Theoretisch käme hierzu wohl auch die Einwohnergemeinde Basel-Stadt infrage – die jedoch kein eigenes Parlament bestellt.

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Subsidiarität; Passivwahl- recht Karenzfrist Automatisch /Opting-In Gemeinden eingeführt
Appenzell Ausser-rhoden
(Totalrevision 1995)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
10 Jahre in der Schweiz, davon 5 im Kanton Opting-In Speicher (seit 2002), Trogen (2004), Wald (1999) (3 von 20 Gemeinden)
Basel-Stadt
(Totalrevision 2006)
fakultativ;
keine Vorgabe
keine Vorgabe keine Vorgabe keine (von 3)
Freiburg
(Totalrevision 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
5 Jahre im Kanton automatisch alle (164)
Genf
(Volksinitia- tive 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
8 Jahre in der Schweiz automatisch alle (45)
Graubünden
(Totalrevision 2003)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
keine Vorgabe keine Vorgabe (faktisch: überall automatisch) Almens, BeverBregaglia, Conters, Fideris, Flerden, Masein, Pratval, Sils im DomleschgTschappina (alle ohne Wartefrist); Arosa, St. Antönien (beide nach 5 Jahren); Sagogn (nach 6 J.); Bonaduz, Cazis, Sumvitg, Vals (alle nach 10 J.) sowie Schnaus (Details unbekannt). (18 von 158)
Jura
(Kantonsgrün- dung 1979)
obligatorisch; aktiv sowie
(ab 1998) für Parlamente passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton automatisch aktives Wahlrecht: alle (57);
passives Wahlrecht: alle Gemeinden mit Parlament (Delémont, Haute-Sorne, Le Bois, Porrentruy, Val Terbi)
Neuenburg
(teilw. 1849)
obligatorisch;
aktiv und (ab 2007) passiv
1 Jahr im Kanton automatisch alle (37)
Waadt
(Totalrevision 2003)
obligatorisch;
aktiv und passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 3 im Kanton automatisch alle (318)

Die Ausländerinnen und Ausländer werden, mit einer Ausnahme, in allen Kantonen automatisch ins Stimmregister eingetragen, sobald die entsprechende Wartefrist abgelaufen ist. Einzig der Kanton Appenzell Ausserrhoden stellt die Stimmberechtigung erst auf Begehren der Interessierten aus. Dieses Opting-In scheint den Kreis der ausländischen Stimmbürger stark zu schmälern: So haben in der Gemeinde Speicher lediglich 8 von 400 Ausländern das nötige Begehren gestellt, im beschaulicheren Wald immerhin 10 von 45 Berechtigten. Trotz dieser hohen Hürden haben doch einige der 20 Ausserrhodner Kommunen die Mitbestimmung der Migranten refüsiert, so Bühler mit 310 zu 135 Stimmen.

Inserat der Zürcher Gegner des Ausländerstimmrechts

Einmal das Stimmrecht erlangt, darf im Appenzellischen nicht nur gewählt, sondern ebenso kandidiert werden. Denn das aktive Ausländerstimmrecht ist – erstaunlicherweise mit Ausnahme von Genf und teilweise Jura – in den meisten Kantonen an das Passivwahlrecht geknüpft. So kam es, dass in der Gemeinde Wald (AR) vor einigen Jahren ein Holländer in den Gemeinderat gewählt wurde.

Im Jura dürfen derweil in Gemeinden, die ein Parlament bestellen, die ausländischen Stimmberechtigten für (nur) ebendieses Gremium kandieren. In Delémont wurden hierdurch bereits Italiener und Spanier in die örtliche Legislative gewählt. Und im Jahr 2005 amtete mit dem Italiener Franceso Prudente (CSP) gar ein Ausländer als Parlamentspräsident – eine Premiere europaweit. Dies übrigens «ohne dass es Probleme gab», wie im Abstimmungsbüchlein 2007 zur Erweiterung der Wählbarkeit auf alle kommunalen Ämter zu lesen war. Jener Vorschlag wurde dennoch knapp abgelehnt.

Bedenkenswert ist letztlich, dass das kommunale Ausländerstimmrecht stets durch eine Totalrevision der Kantonsverfassung  implementiert wurde. Einzig im Kanton Genf gelang dies 2005 durch eine explizite Volksabstimmung – mit knapper 52-Prozent-Mehrheit zur Volksinitiative «J’y vis j’y vote». Gleichentags wurde, wie sonst so oft bei diesem Ansinnen, eine parallele Volksinitiative zur Einführung des Passivwahlrechts für Ausländer mit 53 Prozent abgelehnt.

Stimm- und Wahlrecht auf Kantonsebene

Lediglich zwei Kantone haben das Ausländerstimmrecht auf kantonaler Ebene eingeführt – Jura im Rahmen seiner Kantonsgründung 1979 und Neuenburg durch die neue Kantonsverfassung 2002:

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Aktiv- / Passivwahlrecht Karenzfrist Einschränkungen
Jura
(Kantonsgründung 1979)
nur aktiv 10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton keine
Verfassungsänderungen und Verträge von Verfassungsrang
Neuenburg
(Totalrevision 2002)
nur aktiv 5 Jahre im Kanton

Im Vergleich zu den kommunalen Rechten sind die Ausländer hier zwar ebenfalls zur aktiven Wahl befugt, wenngleich sie selbst nicht wählbar sind. Ausländische Staats-, Stände- und Kantonsräte sind daher auch in der Westschweiz nirgends anzutreffen. 2007 wurde eine Neuenburger Initiative klar verworfen, die das kantonale Passivwahlrecht eingeführt hätte. Zu den Nationalratswahlen sind die ausländischen Stimmberechtigen übrigens grundsätzlich ausgeschlossen, da diese dem nationalen, nicht dem kantonalen Recht unterstehen. Personen, welche das Stimmrecht erworben haben, sind jedoch ermächtigt, kantonale Volksbegehren zu unterzeichnen, insbesondere Initiativen und Referenden.

Der Kanton Jura – gerne als Vorzeigekanton in Sachen Ausländerstimmrecht hervorgebracht – kennt sodann eine kaum beachtete, aber essenzielle Einschränkung: Ausländische Stimmbürger dürfen zwar über Gesetzesänderungen und Finanzbeschlüsse mitbestimmen. Die höchste kantonale Normstufe indessen, die «Constitution jurassienne» und Verträge von Verfassungsrang sind weiterhin den Schweizer Stimmbürgern vorbehalten.

Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems

Der Streit um das Wahlrecht im Kanton Schwyz ist inzwischen zu einem regelrechten Politkrimi geworden. Nachdem der Ständerat die neue Schwyzer Kantonsverfassung im Dezember vollständig gewährleistet hatte, stellte sich der Nationalrat vergangene Woche – äusserst knapp mit 94 zu 92 Stimmen – auf die Seite des Bundesrats und sprach sich dafür aus, dem umstrittenen Paragraf 48 Absatz 3 die Gewährleistung zu verwehren. Das Geschäft ging zurück in die kleine Kammer, die am Donnerstag auf ihrem Standpunkt beharrte und sich für die vollständige Gewährleistung aussprach.

Der Ball liegt nun wieder beim Nationalrat, der heute – nur eine Woche nach der ersten Abstimmung – erneut über das Schwyzer Wahlrecht befinden muss.

Weshalb das Schwyzer Wahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in der Bundesverfassung in Konflikt steht, wurde in diesem Blog bereits ausgeführt. Ein Aspekt, der in der Diskussion vernachlässigt wird, sind die Auswirkungen auf andere Kantone.

Bei der Gewährleistung der Schwyzer Kantonsverfassung geht es nur vordergründig um das Schwyzer Wahlsystem. Tatsächlich steht das Wahlrecht sämtlicher Kantone zur Diskussion. Sollte das Parlament die Schwyzer Verfassung integral gewährleisten, würde es damit die jahrelange Praxis des Bundesgerichts auf den Kopf stellen. Dieses hatte die Wahlsysteme mehrerer Kantone – unter ihnen der Kanton Schwyz – für verfassungswidrig befunden, da diese das Gebot der Wahlrechtsgleichheit gemäss Artikel 34 der Bundesverfassung verletzten. Die Kantone Zürich, Schaffhausen und Aargau änderten in direkter oder indirekter Reaktion auf die Rechtssprechung ihre Wahlverfahren, so dass diese eine faire Sitzverteilung im Verhältnis zu den Wählerstärken der Parteien ermöglichten.

Wie wäre es nun diesen Kantonen zu erklären, dass das Schwyzer Wahlrecht – obschon im Widerspruch zur Bundesverfassung stehend – den Segen von oben erhielte, nachdem sie selbst ihre Wahlsysteme – deren Verzerrungen im Vergleich zu Schwyz noch moderat ausgefallen waren – mit einigem Aufwand den Anforderungen des obersten Gerichts angepasst hatten? Faktisch würde das Parlament damit zwei Klassen von Kantonen schaffen: jene, auf die die Anforderungen des Bundesrechts Anwendung finden, und jene, die davon ausgenommen sind.

Noch direkteren Einfluss hat die Entscheidung des Bundesparlaments auf jene Kantone, in denen die Reform des Wahlsystems gerade auf dem Weg ist, namentlich Zug, Nidwalden und Freiburg. Veranschaulicht wurde dieser Einfluss im Januar im Kanton Zug: Das Parlament stimmte zwar einer Änderung des Wahlsystems hin zum «doppelten Pukelsheim» zu. Die vorberatende Kommission kündigte aber bereits an, im Falle einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlverfahrens durch das Bundesparlament ebenfalls eine Verfassungsänderung zu beantragen, welche die eben vom Kantonsrat beschlossene Reform verbieten würde.

Das Signal, welche mit einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlrechts an die anderen Kantone ausgesendet würde, ist klar: Künftig könnte jeder Kanton, dessen Wahlrecht der Bundesverfassung widerspricht, die Urteile des Bundesgerichts ignorieren. Alles, was er machen müsste, wäre, das bundesverfassungswidrige Wahlsystem ganz einfach in die eigene Verfassung zu schreiben. Vom Parlament hätte er nichts zu befürchten, und dem Bundesgericht wären die Hände gebunden, da es einmal gewährleistete Bestimmungen in Kantonsverfassungen nicht mehr auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft.

Viele Parlamentarier scheinen davon auszugehen, es gehe in diesem Geschäft allein um das Schwyzer Wahlrecht, und stellen sich daher auf den Standpunkt, darüber solle man die Schwyzer Bevölkerung entscheiden lassen. Doch der Entscheid des Parlaments betrifft nicht nur den Kanton Schwyz, sondern sämtliche anderen Kantone ebenso.