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«Grosse Parteien haben teilweise Mühe, das neue Wahlsystem zu akzeptieren»

Drei Kantonsräte wollen, dass man nur dort für den Kantonsrat kandidieren darf, wo man wohnt. Wahlexperte Andrea Töndury hat erhebliche Bedenken.

Von Carlo Schuler, publiziert (leicht gekürzt) in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 28.02.2016.

Im Kanton Schwyz wird am 20. März das neue Kantonsparlament gewählt. In einer Motion fordern drei bürgerliche Kantonsräte, dass Kandidierende künftig nur noch in derjenigen Gemeinde zur Wahl antreten dürfen, in der sie den Wohnsitz haben. Hintergrund: Mit dem neuen Pukelsheim-Wahlverfahren – dabei werden die Sitze zunächst aufgrund der Stimmen im gesamten Kanton auf die Parteien verteilt, erst dann erfolgt die Zuteilung in den Wahlkreisen – ist es für die Parteien wichtig, in möglichst vielen Gemeinden Kandidaturen zu stellen. Damit nimmt die Anzahl jener Personen, die ausserhalb des eigenen Wohnortes kandidieren, tendenziell leicht zu. Der SP-Kantonsrat Luka Markić plant nun einen Gegenvorstoss. Darin will er die Einführung grösserer Wahlkreise fordern. In Uri, Ob- und Nidwalden ist für die Parlamentswahlen die Wohnsitzpflicht vorgeschrieben – in Zug, Luzern und Schwyz hingegen nicht. In Zug wurde allerdings im letzten Herbst ein CVP-Vorstoss zur Einführung der Wohnsitzpflicht für erheblich erklärt.

Andrea Töndury.

Andrea Töndury.

Andrea Töndury, drei Schwyzer Kantonsräte verlangen, dass bei den Kantonsratswahlen die Kandidaten künftig immer dort wohnen müssen, wo sie sich zur Wahl stellen. Wie sehen Sie das?

Andrea Töndury:[*] Es überrascht nicht, dass dieser Vorstoss aus dem Kreis der grossen Parteien kommt. Dort hat man teilweise noch jetzt Mühe, das neue Wahlsystem zu akzeptieren. Dabei wäre das Problem mit den Einerwahlkreisen relativ einfach lösbar gewesen. Man hätte mit einer Klausel festlegen können, dass in den Gemeinden immer jene Person sicher gewählt ist, die am meisten Stimmen erzielt hat, jedenfalls sofern für seine Partei auch gesamtkantonal ein Sitzanspruch besteht.

Warum hat man das nicht gemacht?

Offenbar war man in Schwyz, aus welchen Gründen auch immer, für solche Feinheiten noch nicht bereit. Ich schliesse nicht aus, dass eine gewisse Trotzreaktion gegenüber dem neuen Verfahren eine Rolle gespielt haben könnte. Übrigens: Der Kanton Schaffhausen hat gerade kürzlich eine solche Bestimmung in sein Wahlgesetz aufgenommen.

Die Motionäre argumentieren, die Mitglieder des Kantonsrates sollen im jeweiligen Wahlkreis verankert sein. Können Sie dem etwas abgewinnen?

Nein, die Frage der lokalen Verankerung der Parlamentarierinnen und Parlamentarier spielt praktisch kaum eine Rolle. Wenn man der genannten Logik folgen wollte, so müsste man noch ganz andere Kriterien berücksichtigen. Eine Frau könnte sich dann nur durch eine Frau vertreten lassen, ein Bauer nur durch einen Bauern. Aber das ist nicht der Sinn der demokratischen Vertretung. Im Gegenteil: Möglicherweise legt sich eine gewählte Person, die von auswärts kommt, sogar noch mehr ins Zeug, weil sie sich in besonderem Masse rechenschaftspflichtig fühlt.

In einem Kantonsratsparlament geht es vor allem um gesamtkantonale Fragen. Die Abgeordneten sind demnach nicht primär Vertreter einer einzelnen Gemeinde, sondern des ganzen Kantons?

Ja, die Mitglieder eines kantonalen Parlaments sind in erster Linie dem Kanton und seiner Bevölkerung insgesamt verpflichtet. Das ist für die Wählerinnen und Wähler von entscheidender Bedeutung. Eine Wählerin aus einer kleinen Gemeinde kann sich mit ihren Frauenanliegen durch eine Frau aus einer andern Gemeinde besser vertreten fühlen als durch den möglicherweise konservativen Parlamentarier vor Ort.

Zudem sind die Leute heute tendenziell deutlich weniger ortsgebunden als früher. Die abnehmende Ortsgebundenheit lässt sich ja gerade im Kanton Schwyz leicht feststellen. Man wohnt und bezahlt Steuern im «Speckgürtel» am oberen Zürichsee. Beruflich und sozial ist man aber stark auf die Stadt Zürich ausgerichtet.

Mit dem Pukelsheim-Proporz ist es für die Parteien wichtig, in möglichst vielen Gemeinden Kandidaturen zu stellen. Mit der vorgesehenen Wohnsitzpflicht dürfte dies vor allem für die kleineren Parteien schwieriger werden – oder?

In der Tat. Die Festsetzung einer solchen Wohnsitzpflicht widerspricht klar dem Sinn und Geist des Pukelsheim-Verfahrens. Das neue System würde so ein Stück weit ausgehebelt. Man muss sich keinen Illusionen hingeben: Im politischen Prozess wissen und berechnen die Beteiligten jeweils ganz genau, was ihrem eigenen Vorteil dienlich ist. Trotzdem wäre eine solche Wohnsitzpflicht wohl nicht als rechtswidrig zu beurteilen. Das Bundesgericht hat sich damals im Zusammenhang mit den Fragen rund ums Thema «gerechter Proporz» ziemlich dezidiert geäussert. Gut möglich, dass es sich nun grössere Zurückhaltung auferlegen würde, falls es eine derartige Klage beurteilen müsste.

Das Problem rund um die Wohnsitzpflicht lässt sich anhand der Gemeinde Steinerberg illustrieren. Dort tritt der SVP-Kandidat – einer der Urheber dieser «Wohnsitz»-Motion – gegen eine junge SP-Frau an. Diese hat ihren Wohnsitz in einer Nachbargemeinde. Die grossen Parteien CVP und FDP treten in Steinerberg gar nicht erst zur Wahl an.

Aus demokratischer Sicht ist zu begrüssen, dass durch die ortsfremde Kandidatur wenigstens eine minimale Auswahl möglich ist. Für überzeugte CVP- und FDP-Wähler ist die Situation mehr als unbefriedigend. Deren Stimmpotenzial bleibt ungenutzt. Vielleicht bleiben sie gar der Urne fern.

Im Zusammenhang mit dem System Pukelsheim wird immer wieder die Frage nach grösseren Wahlkreisen ins Spiel gebracht. Könnten solche auch die Diskussionen rund um die Wohnsitzpflicht überflüssig machen?

Das trifft zu. Aus demokratischer Sicht wäre eine Kombination von Pukelsheim und grösseren Wahlkreisen ideal. Interessant: Im 19. Jahrhundert gab es letzteres schon im Kanton Schwyz. Damals bildeten die Bezirke die Wahlkreise. Zudem war in den alten Landsgemeindekantonen das Prinzip des Sich-selber-vertreten-Können zentral. Dass möglichst keine Stimmen verloren gehen, müsste vor diesem Hintergrund eigentlich auch für Konservative ein Anliegen sein.

 


[*] Wahlrechtsexperte Andrea Töndury ist Habilitand und Lehrbeauftragter für Öffentliches Recht an der Universität Zürich. Er verfasste verschiedene Schriften zum Thema Wahlrecht – so etwa 2012 eine Studie für die Nidwaldner Regierung. Im Jahre 2014 war er im Kanton Uri in Wahlrechtsfragen beratend tätig.

Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder

Auch im Kanton Schwyz könnte alsbald der Doppelproporz eingeführt werden. Leider aber ohne die vorhersehbaren heiklen Sitzverschiebungen in den 17 Kleinstwahlkreisen zu beachten, wie es von seinen «Erfindern» empfohlen wird.

Zwar zählt im Gegenvorschlag «Kantonsproporz» tatsächlich jede Stimme in Schwyz, doch…

Am kommenden Wochenende stimmt der Kanton Schwyz über die Volksinitiative «für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» der Schweizerischen Volkspartei ab. Wie vor kurzem in diesem Blog beleuchtet, würde dadurch ein einphasiges Mehrheitswahlverfahren (ohne absolutes Mehr) eingeführt, wie es insbesondere in Grossbritannien Tradition hat – und dort just dieser Tage aufgrund seiner augenscheinlicher Mängel unter Druck steht (siehe Majorz: Revival in Schwyz, Katerstimmung in Grossbritannien).

Die Regierung und der Kantonsrat empfehlen daher den Schwyzerinnen und Schwyzern diese angelsächsische Importsendung zu refüsieren und stattdessen auf heimischere Qualitätsware zu setzen. Doch bei genauerer Betrachtung erweist sich auch dieser direkte Gegenvorschlag «Kantonsproporz mit Sitzgarantie» als nicht gänzlich unproblematisch. Er würde zwar die Kantonsverfassung lediglich mit einem unspektakulären neuen Absatz ergänzen: «Der Kantonsrat wird nach dem Verhältniswahlverfahren (Proporz) gewählt.»[1]

Die einzelnen Wahlkreise dieses Proporzes entsprächen aber wie bisher den 30 politischen Gemeinden des Kantons. Während dem alten Schwzyer «Mischsystem Majorz/Proporz» 2013 die Gewährleistung durch die Bundesversammlung versagt wurde, konnte diese Verfassungsbestimmung ins Trockene gerettet werden.[2] Obschon hierdurch teilweise sehr kleine Wahlkreise entstehen, die eigentlich nur Anrecht auf einen kleinen Bruchteil eines Kantonsratssitzes hätten, so symptomatisch die 56-Stimmbürger-Gemeinde Riemenstalden, der kleinste Wahlkreis der Schweiz. Eigentlich ist das Dorf 17-mal zu klein für einen ganzen Kantonsratssitz.

Um dennoch in diesen althergebrachten, kleinräumigen Stukturen im Proporz wählen zu können, träte nach erfolgreicher Volksabstimmung zusätzlich automatisch ein neues Wahlgesetz in Kraft.[3] Wie kürzlich in den Nachbarkantonen Nidwalden und Zug gelangte auch am Fusse der Mythen ein Doppelproporz zur Anwendung, der die 100 Kantonsratsmandate zuerst fair auf gesamtkantonaler Ebene auf die Parteilisten verteilen würde. Damit auch kleinere bis mittelgrosse Parteien gleichwertige Chancen auf das eine oder andere Mandat haben.

«Da wird geschoben, was das Zeug hält!»

Bekanntlich birgt dieses Verfahren aber den Nachteil, dass der Proporz gesamtkantonal zwar perfekt abgebildet wird, aber innerhalb der einzelnen Wahlkreis nicht zwingend. Mit lokalen Sitzverschiebungen da und dort ist zu rechnen, weil letztlich die Korrekturen, die zur optimalen kantonsweiten Repräsentation führen, irgendwo getätigt werden müssen. Solche potentiellen «gegenläufigen Sitzverschiebungen»[4] – dass also Partei A mehr Mandate erhält als Partei B, obschon A weniger Stimmen erzielte als B – werden von den Gegnern des Doppelproporz-Gegenvorschlags denn auch genüsslich ausgebreitet, um diese Methode zu diskreditieren.

Im Duktus der Majorz-Freunde wird unter dem Stichwort «Kuckuckskinder» im aktuellen Abstimmungsbüchlein gewarnt: «Ein Teil der Stimmen aus einem Wahlkreis wirkt sich mitunter massiv in anderen Wahlkreisen aus. In nicht unwahrscheinlichen Fällen verfälschen alle Stimmen für eine Partei in einer anderen Gemeinde das Resultat. Somit können die grösseren Wahlkreise […] das Bild in Einerwahlkreisen zu 100 % verfälschen. Dann nämlich, wenn nicht diejenigen gewählt werden, die vom Gemeindebürger am meisten Stimmen erzielt haben, sondern dank Fremdstimmen Kandidaten mit (deutlich) weniger Zustimmung.» Xaver Schuler, Präsident der SVP Schwyz, sekundiert im Abstimmungs-Flyer: «Da wird geschoben, was das Zeug hält!»

Wie wahrscheinlich und wie störend sind derlei Sitzverschiebungen in der antizipierten Schwyzer Praxis tatsächlich? Um die Tendenzen abschätzen zu können, haben wir für Schwyz den Doppelproporz modelliert, jedoch nicht – wie dies bisher naheliegenderweise getan wurde[5] – anhand der Stimmenzahlen der letzten Kantonsrats-, sondern der Nationalratswahlen 2011. Denn bei den kantonalen Wahlen traten gerade in den (diese Analyse betreffend heiklen) sehr kleinen 17 Wahlkreisen mit bloss einem oder zwei Sitzen oftmals nur wenige Gegenkandidaten an: In 10 der 13 Einerwahlkreise gab es sogar überhaupt keine (!) Konkurrenz, weshalb hiermit das effektive Wählerverhalten nicht adäquat nachgebildet werden kann.

Anders bei den letzten Nationalratswahlen: Alle 17 Wahllisten, auch kleinere wie jene von Gewerkschaftsbund, BDP oder Junge SVP, konnten von allen Stimmbürgern eingeworfen werden – auch in Riemenstalden:[6]

NR 2011 SZ als KR-BiProp

 

Wie stark würde nun «geschoben», wie die SVP warnt? In der Tat wären etwa eine Hand voll gegenläufige Sitzverschiebungen innerhalb der 30 Wahlkreise aufgetreten. Dass also beispielsweise die EVP in Arth einen Sitz erhält, ist (speziell aus Sicht der dortigen BDP-Sektion) zwar unschön, doch irgendwo muss der EVP nun einmal ihr (einziges) Mandat zugewiesen werden, auf das sie gemäss Oberzuteilung Anrecht hat. Und in Arth liegt die EVP eben einem Kantonsratsmandat am nächsten – daher erhält sie es dort.

Doch diese kleineren Verschiebungen sind nicht tragisch, ja gerade dem Wahlsystem inhärent. Sie treten denn übrigens nicht nur im Doppelproporz auf, sondern ebenso in Wahlkreisverbänden (also in BL und LU), ja selbst im herkömmlichen Verfahren «Hagenbach-Bischoff» mit Listenverbindungen (AR, BE, GE, GL, LU, NE, OW, SG, TG, UR sowie Nationalrat). – Dort merkt und stört es interessanterweise aber kaum jemanden.[7]

Majorzbedingung für Kleinstwahlkreise vergessen

Mehr als unschön erscheinen aber jene drei Sitzverschiebungen, in denen der jeweils bestgewählten Partei im Wahlkreis ein Mandat verlustig geht, ja diese – zum Kuckuck! – gar mit völlig leeren Händen da steht. Hier wird das so genannte Mehrheitskriterium verletzt.[8] Dieses Paradoxon kann praktisch nur in Kleinstwahlkreisen auftreten – wie sie gerade in Schwyz stark verbreitet sind. Und, als hätte es die SVP geahnt: In allen drei Fällen (Illgau, Innerthal und Rothenthurm) müsste die SVP das lokale, einzige Mandat an eine schwächere Partei abgeben.

Muss nun, wer auf den Doppelproporz setzt, zwangsläufig mit letzteren, groben Anomalien leben? Im Gegenteil. Die Mitentwickler Friedrich Pukelsheim und Christian Schuhmacher hielten schon vor Jahren in einem Aufsatz fest: «[Es] kann in Wahlkreisen zu gegenläufigen Sitzzuteilungen kommen. Angesichts der hohen Abbildungsgenauigkeit des Doppelproporzes ist es zwar eher unwahrscheinlich, aber eben doch möglich, dass der einzige vorhandene Sitz an die zweitstärkste Liste geht oder eine andere, aber eben nicht an die stärkste. Der Aufschrei bei der betroffenen Partei und in der Bevölkerung wäre dann wohl laut gewesen.» Der Unmut der Wähler müsse aber nicht hingenommen werden, da sich das Problem beheben lasse. «In der Tat lässt sich der Majorz in den Doppelproporz einbetten. Es reicht, im Gesetz bei der Festlegung der Unterzuteilung eine ‹Majorzbedingung› […] hinzuzufügen. […] Die Majorzbedingung klingt sehr allgemein, bewirkt aber für die Einerwahlkreise das Gewünschte: Der eine Sitz geht an die stärkste Liste.»[9]

Dieses wahlrechtliche Essentialium wurde immerhin in der Vernehmlassung von einigen aufmerksamen Akteuren eingebracht[10], jedoch weder von Regierung (aus ausweichenden Gründen), noch Kommission oder Parlament aufgegriffen. Der Regierungsrat schrieb, «der vorgeschlagene Doppelproporz [entspricht] dem Wahlsystem des Kantons Nidwalden, das keine Majorzbedingung kennt»[11] – Nidwalden kennt aber auch nur einen einzigen Kleinwahlkreis; ausser Emmetten (zwei Sitze) erhalten alle Wahlkreise drei oder mehr Sitze. Auch hätte man statt über den Vierwaldstättersee einen Blick über den nächsten Hügel nach Nordwesten werfen dürfen: Zug wählt ebenso im Doppelproporz – aufgrund seiner beiden Zwei-Sitz-Wahlkreise inklusive Majorzbedingung.[12]

Wie weiter mit den «Kuckuckskindern»?

Was könnte Schwyz nun tun? Das Kind mit dem Bade ausschütten und tatsächlich zurück zum «einfachen und verständlichen Majorz»? Oder doch in den sauren Proporz-Apfel beissen?

Die eleganteste Möglichkeit wäre wohl, es dem Kanton Schaffhausen gleich zu tun. Auch dieser wählt im kommenden Jahr seinen Kantonsrat im Doppelproporz. Und auch er hat einen kleinen Einerwahlkreis – und unterliess bisher die Implementierung der Majorzbedingung. Doch heuer will die Regierung diesen Makel noch rechtzeitig beheben.[13]

Eine zweite Variante bestünde darin, das Grundproblem zu beheben, welches den gezeigten verletzten Mehrheitsbedingungen zugrunde liegt: die 17 Miniwahlkreise, insbesondere die viel zu kleinen Einerwahlkreise. Hier setzt genau die Volksinitiative «Für gerechte Proporzwahlen» der kleinen Parteien und der SP an, die vom Parlament bereits durchberaten und somit abstimmungsreif ist, aber erst zu einem späteren Zeitpunkt vors Volk gelangen soll (sofern sie nicht zurückgezogen wird). Zwar schreibt dieses Volksbegehren kein bestimmtes Proporzwahlsystem vor, geschweige denn eine konkrete neue Wahlkreiseinteilung. Jedoch würde sie die geltende Sitzgarantie für alle 30 Schwyzer Gemeinden aus der Verfassung streichen, was als Signal interpretiert werden müsste, diese aufzulockern.

Drittens schliesslich könnten die ersten Wahlen im neuen doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren einfach mal abgehalten werden, im Wissen, dass mit einiger Wahrscheinlichkeit noch die eine oder andere Kinderkrankheit auftreten wird. Diese könnten während der nächsten Legislatur in Ruhe analysiert und durch eine nachhaltigere Lösung behoben werden.

Letztendlich entbehrt die «ewige» Schwyzer Wahlrechtsreform nicht einer gewissen Ironie: Die Stimmbürger können nun zwischen einem etwas unausgereiften Proporz und einem radikal-anachronistischen Majorz auswählen – optimal wäre ein kluger Mix zwischen beiden gewesen.

 


[1] § 48 Abs. 3 KV/SZ. Dazu stiesse noch ein zweiter Satz: «Das Gesetz kann Mindestquoren vorsehen.» Im ausführenden revidierten Kantonsratswahlgesetz (§ 16 Abs. 3 KRWG; siehe Fn. [3]) würde ein Quorum von 1 Prozent vorgesehen, das genau dem Idealanspruch eines Mandats entspricht.

[2] § 48 Abs. 2 KV/SZ wurde gewährleistet, womit die Mindestsitzgarantie für alle 30 Gemeinden erhalten bleiben konnte (BBl 2013 2621). Zur Vorgeschichte der Schwyzer Wahlreform siehe BGE 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011 vom 19. März 2012 sowie Yvo Hangartner (2012): Entscheidbesprechung 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011, AJP 6/2012, 846 ff.; Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems. Vgl. zur Verfassungsreform im Allgemeinen: Paul Richli (2012): Zur neuen Schwyzer Kantonsverfassung – Mehr als eine Kopie oder ein Verschnitt, ZBl 113/2012, 391 ff.; Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99. Vgl. zur Gewährleistungdebatte: Pierre Tschannen (2014): Die Schwyzer Kantonsverfassung, das Bundesgericht und die Bundesversammlung – Ein Lehrstück, in: Berner Gedanken zum Recht – Festgabe der Rechtswisschenschaftlichen Fakultäten der Universität Bern für den Schweizerischen Juristentag 2014, 2014, 405 ff.

[3] Kantonsratswahlgesetz vom 17. Dezember 2014 (KRWG) (publ. im Amtsblatt Nr. 51 vom 19. Dezember 2014, S. 2822 ff.)

[4] Vgl. Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher (2004): Das neue Zürcher Zuteilungsverfahren für Parlamentswahlen, AJP 5/2004, 519; dies. (2011): Doppelproporz bei Parlamentswahlen – ein Rück- und Ausblick, AJP 12/2011, 1589.

[5] Zwar hat Regierungsrat Rüegsegger in der Kantonsratsdebatte verlauten lassen: «Wichtig ist auch noch, dass bis jetzt bewusst darauf verzichtet worden ist, irgendwelche Modellrechnungen anzustellen. Wir haben weder innerhalb von der Regierung, der Verwaltung aber auch nicht mit der Kommission irgendwelche hypothetische Modellrechnungen gemacht, mit welchen wir einschätzen könnten, bei welchem System wer wieviel gewinnt oder verliert. […] Ich bin Ihnen letztlich dankbar, dass dies von Ihnen so akzeptiert worden ist und wir nicht mittels parlamentarischem Vorstoss dazu genötigt worden sind, irgendwelche hypothetischen Modellrechnungen abzugeben.» (Verhandlungsprotokoll, ao. Sitzung vom 19.11.2014, S. 994) Jedoch haben diverse Akteure sehr wohl Berechnungen angestellt, aber so weit ersichtlich nur mit den (unzulänglichen) Daten der Kantonsratswahlen: Vgl. Schwyzer Volksblatt der SVP, Februar 2015, S. 4 («[…] wir haben mit den Wahlstimmen von 2012 die Wahl nach den Regeln des Doppelten Pukelsheim simuliert.»); ebenso eine Maturaarbeit des späteren Beschwerdeführers vor Bundesgericht (1C_445/2011) sowie Parteisekretärs der FDP Schwyz für die Kantonsratswahlen 2008: Flavio Kälin (2008): Kanton Schwyz – Wahlsysteme für Kantonsratswahlen, Kantonsschule Kollegium Schwyz, Anhang 1.

[6] Bei der Zuhilfenahme der Daten der Nationalratswahlen stellt sich aber die Frage, wie mit den damaligen Kleinparteien und Nebenlisten umzugehen sei. Würden auch die Jungparteien JSVP, JCVP und JUSO mit eigener Liste(ngruppe) antreten? Selbst ob die im Kantonsrat bisher gar nicht vertretenen BDP und EVP sowie die Grünen (1 Mandat) je eigene Listen aufstellen würden, ist unklar. Wir haben daher vier Varianten untersucht, ausgehend von 17 parallelen Listen gemäss Nationalratswahl bis hin zu relativ kompakten, konsolidierten Listengruppen gemäss den damaligen Listenverbindungen:

  • Variante A: alle 17 Listen gemäss NR 2011, je separat
  • Variante B: Listen mit Wähleranteil <1 % zu Stammliste addiert (aufgrund des vorgesehenen Mindestquorums von 1 %)
  • Variante C: alle Listen zu einparteiigen Listengruppen addiert
  • Variante D: Listengruppen gemäss Listenverbindungen NR 2011; ausser BDP separat

Letztendlich wird Variante C, die oben präsentierte Variante, wohl der Realität am nächsten kommen. Die anderen Varianten A, B und D wie auch Variante C inklusive der hier vorgestellten Majorzbedingung können hier betrachtet werden. Letztlich finden die verletzten Mehrheitskriterien in ähnlicher Form und Anzahl auch bei den anderen Varianten statt.

[7] Die mathematischen Gegebenheiten anerkennend, hat denn auch das Bundesgericht gegenläufige Sitzverschiebungen (hier noch Wahlkreisverbände betreffend) als zulässig taxiert: BGE vom 09.12.1986, ZBl 1987, 367 ff.; BGE 1P. 671/1992 vom 08.12.1993, ZBl 10/1994, 483 ff.

[8] Das Mehrheitskriterium (auch: Mehrheitsbedingung, Majority criterion) verlangt, dass aus einer (bestimmten) Mehrheit an Stimmen eine Mehrheit an Sitzen resultiert. Vgl. auch (die absolute Mehrheit betreffend) Pukelsheim/Schuhmacher (2004), 520.

[9] Pukelsheim/Schuhmacher (2011), 1597 (Hervorhebungen durch den Verfasser).

[10] Den majorzbedingten Doppelproporz regten die Vernehmlassungsantworten an von: FDP des Kantons Schwyz, Gemeinde Sattel sowie diejenige des Verfassers dieses Beitrags.

[11] Beschluss Nr. 659/2014 des Regierungsrat des Kantons Schwyz, Initiative «Für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» mit Gegenvorschlag, 17. Juni 2014, S. 13. Die dort skizzierte, theoretisch mögliche Diskrepanz zwischen (zu geringer) Oberzuteilung und (zu zahlreicher) via Majorzbedingung zugewiesener Mandate wäre durchaus zu beheben, bspw. durch eine nur subsidiäre Majorzbedingung, siehe Claudio Kuster (2014): Vernehmlassungsantwort: Kantonsratswahlen: Verfassungs- und Gesetzesvorlagen des Kantons Schwyz, S. 8 ff.

[12] Aus dem Zuger Wahlgesetz sollte man die Majorzbedingung indes besser nicht abschreiben. Denn wird dort nicht nur das Mindestquorum falsch berechnet, sondern auch die Majorzbedingung fehlerhaft legiferiert, vgl. Claudio Kuster (2014): Kritik: Doppelproporz im Wahlgesetz Zug, S. 1

[13] Kanton Schaffhausen: Schwerpunkte der Regierungstätigkeit 2015, vom Regierungsrat beschlossen am 06.01.2015, S. 16.

Majorz: Revival in Schwyz, Katerstimmung in Grossbritannien

In seinem Mutterland Grossbritannien kommt das Mehrheitswahlsystem unter Druck. In Schwyz dagegen könnte es bald ein Revival erleben.

Wird bald niemand mehr hier drin im Majorz gewählt? Bild: Simon Phipps (Flickr)

Wird bald niemand mehr hier drin im Majorz gewählt? Bild: Simon Phipps (Flickr)

Lange war das Majorzsystem in Grossbritannien so unbestritten wie die Queen oder die allgemeine Überzeugung, dass Blutwurst zu einem ordentlichen Frühstück gehöre. Das System der (relativen) Mehrheitswahl (im englischen Sprachraum «First-past-the-post» bzw. FPTP genannt) war derart typisch britisch, dass es weitherum als «Westminster System» Bekanntheit erlangte.[1]

Vor den Unterhauswahlen am 7. Mai ist der Majorz im Königreich allerdings so stark in Frage gestellt wie nie zuvor. Denn es wird immer offensichtlicher, dass das britische Wahlsystem immer weniger zum heutigen britischen Parteiensystem passt.

Die Mitglieder des House of Commons werden traditionell in Einerwahlkreisen gewählt, und zwar nach relativem Mehr. Das heisst, der Kandidat mit den meisten Stimmen gewinnt, auch wenn er keine Mehrheit erlangt hat. Dieses Verfahren gibt den Wählern einen starken Anreiz, ihre Stimme einer grossen Partei zu geben. Denn um realistische Chancen auf den Sieg zu haben, muss eine Partei in einem Wahlkreis mindestens 25 oder 30 Prozent der Wähler hinter sich haben.[2]

Als Folge davon wird die britische Politik traditionell von zwei Parteien dominiert[3] – zunächst von Konservativen und Liberalen, seit den 1920er Jahren von Konservativen und Labour. In der Blütezeit des Zwei-Parteien-Systems teilten Tories und Labour 97 Prozent der Stimmen unter sich auf.

Vom Zwei- zum Sechs-Parteien-System

Von einem solchen Anteil können sie heute nur träumen: Gemäss den Umfragen dürften sie am 7. Mai zusammen noch auf etwas über 60 Prozent kommen. Denn entgegen der Logik der relativen Mehrheitswahl wird die politische Landschaft in Grossbritannien immer vielfältiger. Als dritte Kraft neben Labour und Konservativen haben sich in jüngerer Vergangenheit die Liberaldemokraten etabliert. Auf der rechten Seite des politischen Spektrums erfährt die EU-skeptische UKIP regen Zulauf. Und ganz links haben die Grünen nach Jahren der Bedeutungslosigkeit in den Umfragen einen kometenhaften Aufstieg hingelegt.

Parallel dazu haben sich mit der Scottish National Party (SNP) in Schottland und Plaid Cymru in Wales regionale Parteien etabliert.[4] Die Scottish National Party (SNP) hat Labour im schottischen Parlament längst als stärkste Kraft abgelöst. Im Unterhaus ist sie bisher mit 6 Sitzen (von 59 in Schottland) schwach vertreten, dürfte allerdings deutlich zulegen.

Starke Verzerrung

Das britische Wahlsystem vermag diese Vielfalt immer weniger abzubilden; Vieles deutet darauf hin, dass die Verzerrung des Wählerwillens tendenziell zunehmen wird. Die Konservativen und Labour werden zwar die grössten Parteien bleiben, dürften aber deutlich mehr Sitze erringen, als es ihren Wähleranteilen entsprechen würde. Umgekehrt dürften kleinere Parteien schlecht bedient werden oder ganz vom Parlament ausgeschlossen bleiben.

Doch das ist nicht die einzige Ungerechtigkeit: Denn das Wahlsystem benachteiligt nicht einfach kleine Parteien, sondern vor allem kleine Parteien, deren Wählerschaft besonders breit gestreut ist. So könnte die UKIP weniger Sitze erringen als die SNP, obschon sie mehr Wähler hat (gemäss Umfragen dürfte die UKIP auf 10 bis 20 Prozent kommen). Denn die SNP tritt zwar nur in Schottland an, ist dort dafür eine Macht. Die UKIP dagegen hat zwar im ganzen Land Anhänger, aber eben nirgends wirklich viele.

Bei den Wahlen am 7. Mai dürfte die Sitzverteilung daher so verzerrt sein wie selten zuvor. Das weckt inzwischen selbst bei Tories – eigentlich bedingungslose Verfechter von FPTP – Zweifel am Wahlsystem. Der konservative «Telegraph» berichtete kürzlich besorgt darüber, dass Labour bei den Unterhauswahlen weniger Stimmen als die Konservativen holen und am Ende trotzdem als Siegerin dastehen könnte.

Ob dieses Szenario eintreffen wird, ist offen. Wahrscheinlich ist hingegen, dass Grossbritannien nach dem 7. Mai weiter von einer Koalition regiert werden wird – keine gute Nachricht für ein Wahlsystem, das dafür gelobt wird, dass es stabile Regierungen hervorbringt.

Werden bald alle hier drin im Majorz gewählt? Bild: Kanton Schwyz

Werden bald alle hier drin im Majorz gewählt? Bild: Kanton Schwyz

Gesellschaftlicher Wandel

Während die relative Mehrheitswahl in ihrem Mutterland zunehmend in Frage gestellt wird, könnte sie an einem anderen Ort bald ein Revival erleben: Im Kanton Schwyz kommt am 8. März eine Volksinitiative «für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» der SVP zur Abstimmung, welche die relative Mehrheitswahl in der Verfassung verankern will. Dies, nachdem das bisherige Wahlsystem vom Bundesgericht für verfassungswidrig erklärt worden war.[5]

Ob das vorgeschlagene Majorzsystem mit dem in der Bundesverfassung verankerten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbar ist, ist fraglich, insbesondere nachdem das Bundesgericht in einem kürzlichen Urteil zu Appenzell Ausserrhoden ziemlich strikte Bedinungen an den Majorz gestellt hat.[6]

Davon abgesehen stellt sich auch die Frage, ob der Majorz für den Kanton Schwyz das geeignete System darstellt. Das Parteiensystem in Schwyz ist noch diversifizierter als jenes in Grossbritannien: Im Kantonsrat sind trotz der grösstenteils sehr kleinen Wahlkreisen sechs Parteien vertreten.[7]

Zudem haben Grossbritannien und die Schweiz zumindest eines gemeinsam: den Trend der sinkenden Parteibindung.[8] Anders als früher lassen sich Wähler heute nicht mehr so leicht in bestimmte Kategorien zwängen. Die homogene Arbeiterschaft, die früher geschlossen Labour beziehungsweise die Sozialdemokraten unterstützte, gibt es nicht mehr.

Dass ein mittelständischer Büroangestellter in Südengland seine Stimme den Konservativen gibt, ist heute so wenig selbstverständlich, wie dass ein Kleinunternehmer in Zürich die FDP wählt oder ein Bergbauer in Uri die CVP. Die Einstellungen der Bürger sind heute vielfältiger, sie lassen sich nicht mehr in einem eindimensionalen Zwei-Parteien-System abbilden. Doch je mehr Parteien es gibt, desto stärker wird im Majorz der Wählerwillen verzerrt.

Angesichts des gesellschaftlichen Wandels stellt sich die Frage, wie angemessen das (relative) Mehrheitswahlsystem in der heutigen Zeit noch ist. Man darf gespannt sein, welche Antworten die Schwyzer und die Briten auf diese Frage finden.

 

Einen sehr lesenswerten Artikel zum Thema hat jüngst der «Economist» publiziert.

 


[1] Nach dem Gebäude, in dem das britische Parlament untergebracht ist.

[2] Der tiefste Wähleranteil, der je zum Sieg reichte, waren 26.0 Prozent. Das sind beinahe schon philippinische Verhältnisse (siehe Lotterie um das Präsidentenamt).

[3] Die Politikwissenschaft spricht in diesem Zusammenhang von «Duvergers Gesetz».

[4] Auch in Nordirland gibt es regionale Parteien, dort waren die Konservativen und Labour aber ohnehin nie vertreten.

[5] Zur Vorgeschichte der Schwyzer Wahlreform siehe Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems. Vgl. zum Ganzen: Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99.

[6] BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014, E. 12.5.3. Vgl. kritisch gegenüber dem Majorz: Daniel Bochsler (2015): Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt, Napoleon’s Nightmare 09.02.2015 (sowie in «St. Galler Tagblatt», 14.02.2015 und «Urner Wochenblatt», 20.02.2015); ebenso Andrea Töndury (2012): Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff. und ders. (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff. Den Majorz befürwortend: Georg Müller (2015): Sind Wahlen von Parlamenten nach dem Majorzsystem verfassungswidrig?, SJZ Nr. 4/2015, 103 ff. Zur Zulässigkeit der relativen Mehrheitswahl, so weit ersichtlich, bisher nur der bejahende Entscheid vom 15. März 2013 des Verfassungsgerichts Nidwalden (VG 12 1), Tschopp/Amstutz gg. Landrat NW i.S. Zulässigkeit des Gegenvorschlages des Referendumskomitees «Majorz: Kopf- statt Parteiwahlen» zur Teilrevision des Gesetzes über die Verhältniswahl des Landrates. Vgl. zum Ganzen auch: Erich Aschwanden (2014): Majorz-Initiative mit Nebenwirkungen, NZZ vom 15. November 2014.

[7] Bei den letzten Nationalratswahlen 2011 traten im Kanton Schwyz (für die bloss vier Sitze) sogar 17 Listen an.

[8] Vgl. hierzu Entzauberte Konkordanz und Die Bürger nicht erst am Schluss fragen.

Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt

Auch in Appenzell Ausserrhoden gewinnen Parteien immer mehr an Einfluss. Die Wahlstatistik zeigt erstmals die schwindende Bedeutung der Parteilosen. Damit könnte die letzte Stunde des Majorz geschlagen haben, zumindest in den mittelgrossen Gemeinden.

Ein Gastbeitrag von Daniel Bochsler (Politikwissenschaftler am Zentrum für Demokratie Aarau und der Universität Zürich).[1]

Die beiden Appenzell standen zuletzt noch für einen politischen Mythos: Sie verkörpern die Demokratieidylle, in der die Bürgerinnen und Bürger selber Politik machen, ohne auf Parteien angewiesen zu sein. Und für eine Politik, in der die Persönlichkeit zählt, nicht das Parteibuch.

Das Bundesgericht zollt in seinem jüngsten Urteil zu den Ausserrhoder Kantonsratswahlen dieser Appenzeller Eigenheit Respekt. Das gleiche Gericht, das sonst schweizweit das Prinzip der Verhältniswahl in grossen Wahlkreisen verordnet, gewährt Ausserrhoden einen Sonderstatus, weil es die Parteilosen hoch achtet:

«Der ausserordentlich hohe Anteil an in den Kantonsrat gewählten parteiunabhängigen Personen [spricht] dafür, dass in den kleinen Gemeinden des Kantons Appenzell A.Rh. die Zugehörigkeit oder die Nähe der Kandidaten zu einer politischen Gruppierung nicht für alle Wähler von entscheidender Bedeutung ist, sondern dass viele Wähler vorwiegend Personen wählen, die ihnen persönlich bekannt sind oder die sich innerhalb der Gemeinde besonders engagiert haben.»[2]

Und nur deswegen erachtet das Bundesgericht den Majorz weiterhin als zulässig. Das Gleiche dürfte umso mehr für Innerrhoden gelten, wo die Parteien eine noch geringere Rolle spielen.

Hingegen ist das Urteil als unmissverständliche Warnung an die Kantone Graubünden, Schwyz und Uri zu verstehen. In Graubünden wird noch immer nach Majorz gewählt, und zumal in sehr ungleich grossen Wahlkreisen[3]. Im Kanton Schwyz hat die SVP eine Volksinitiative für die Wiedereinführung des Majorz eingereicht, nicht zuletzt um sich gegen die vom Bundesgericht verordnete Wahlreform zu grösseren Wahlkreisen oder einem Doppelproporz (nach Michel Balinski und Friedrich Pukelsheim) zu wehren.[4]

Kleine Gemeinden als Spezialfall

Doch die neueste Wahlstatistik zum Ausserrhoder Kantonsrat zeigt[5], dass das Bundesgerichtsurteil auch hier Brisanz hat: Der Proporz kommt womöglich schon schneller als angenommen, denn die Bedeutung der Parteien wurde hier bislang deutlich unterschätzt, zumindest was die mittelgrossen Gemeinden angeht. Die Gemeinden sind in Ausserrhoden zugleich auch Wahlkreise für die kantonalen Parlamentswahlen.

Demnach bleibt der Mythos der parteifreien Demokratie nur noch in den ganz kleinen Gemeinden bestehen. In allen Ausserrhoder Gemeinden ab 3000 Einwohnerinnen und Einwohnern (also in Heiden, Teufen und Speicher) hat dagegen bereits heute die Parteipolitik Einzug gehalten. Vor vier Jahren waren bereits 73 respektive 74 Prozent der Stimmen in Heiden und Teufen Parteistimmen, 83 Prozent der Stimmen waren es in Speicher. Von einer reinen Personenwahl sind alle drei Gemeinden weit entfernt, wie auch etliche kleinere Gemeinden, etwa Trogen, Grub, Schönengrund, Bühler oder Schwellbrunn.

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Die Grafik illustriert die prozentualen Stimmenanteile der Parteilosen in allen 20 Ausserrhoder Gemeinden in Abhängigkeit zur Wahlkreisgrösse (gem. Bevölkerung, logarithmiert). Die gestrichelte vertikale Linie repräsentiert die Bevölkerungsgrösse von 3000 Einwohnern.

 

Ein echter Proporz würde sich aber vor allem für die drei grösseren Gemeinden (Heiden, Teufen und Speicher) anbieten: Dort waren bis anhin jeweils vier resp. sechs Sitze zu vergeben, nach der Neueinteilung wird die Sitzzahl auf fünf resp. sieben angehoben. Appenzell Ausserrhoden stellt es als einziger Kanton seinen Gemeinden frei, den Wahlmodus (Majorz oder Proporz) selber zu wählen, doch bisher hat nur Herisau zum Proporz gewechselt.[6] Mit Herisau und den drei grössten Gemeinden würden immerhin 35 von 65 Sitzen nach Proporz bestellt.

Das Bundesgericht urteilte im Unwissen um die wahren Verhältnisse in Appenzell Ausserrhoden. Es ging von einer viel grösseren Bedeutung der Parteilosen aus: In den 19 Ausserrhoder Gemeinden, die nach Majorz wählen, erzielen die Parteilosen beachtliche 43 Prozent der Sitze (22 von 51 Majorz-Sitzen), in 14 Gemeinden wurden Parteilose gewählt. Allerdings lagen bis heute aus Appenzell Ausserrhoden keine Statistiken der Wählerstimmen vor. Wir haben deswegen die Stimmenzahlen für die Kantonsratswahlen 2011 direkt bei den Gemeindebehörden recherchiert, und die entsprechenden Parteienstärken in der BFS-Wahlstatistik veröffentlicht.

Wählerinnen und Wähler in den drei mittelgrossen Ausserrhoder Gemeinden dürften jetzt zu Recht monieren, das Urteil trage der Situation in den entsprechenden Gemeinden nicht genügend Rechnung: Ihre Stimmgleichheit wird durch das Majorzwahlrecht tangiert, und Personenwahlen sind in den mittelgrossen Gemeinden eine Illusion. Es wäre also nachvollziehbar, wenn einzelne Wahlberechtigte aus den betreffenden Gemeinden bereits mit Blick auf die Kantonsratswahlen im März das Ausserrhodener Wahlrecht erneut anfechten würden, allerdings nicht mit Blick auf die Verhältnisse im Kanton, sondern in den betreffenden Gemeinden.

Drahtseilakt fürs Bundesgericht

Für das Bundesgericht wäre dies Neuland: Bis heute hat es in seinen Urteilen zum Wahlrecht der Kantone[7] jeweils die Kantone als Einheit betrachtet, und insbesondere Ungleichheiten zwischen den Wahlkreisen gerügt. Es müsste nun also die Verhältnisse in einzelnen Gemeinden unter die Lupe nehmen. Für das Gericht wäre dies ein Drahtseilakt. Aus der Urteilsbegründung im Falle des Ausserrhodener Mehrheitswahlrechts lässt sich schliessen, dass die Stimmengleichheit in den drei Gemeinden klar verletzt wird. Infolge der Bedeutung der Parteien in den drei Gemeinden gibt es keine Gründe mehr am Majorz festzuhalten.

Allerdings hat das Bundesgericht bisher immer die gesamtkantonale Situation ins Visier genommen, und nicht diejenige in den jeweiligen Wahlkreisen: Wichtig ist vor allem die Gleichheit der Stimmen im gesamten Wahlgebiet, über die Wahlkreise hinweg. Eine Sonderbehandlung von grossen Gemeinden wäre ein Novum. Allerdings ist Ausserrhoden aufgrund seiner Gemeindeautonomie in der Wahlrechtsfrage eine Ausnahme; eine Sonderbehandlung der grossen Gemeinden würde damit der kantonalen Rechtstradition entsprechen. Allerdings würde sich bald die Frage stellen, ob ein allfälliges Proporz-Verdikt aus Lausanne nicht bald auch auf weitere Gemeinden ausgedehnt werden müsste. Wie sich das Bundesgericht entscheiden würde, ist daher kaum absehbar.

In der Diskussion um das Ausserrhodener Wahlrecht kaum beachtet wurde schliesslich die Frage, ob denn parteilose Kandidatinnen und Kandidaten nicht auch im Proporz antreten und gewinnen können. Offenbar macht hier die Kreativität der Gesetzgeber an der Landesgrenze Halt. Ein Blick nach Malta, Irland[8] oder Finnland würde sich lohnen.[9] Hier werden die nationalen Parlamente nach Proporz gewählt, allerdings basiert die Stimmabgabe auf Kandidatenstimmen. In allen drei Fällen können auch parteiunabhängige Kandidaten antreten und gewählt werden, und mit einigen Anpassungen an die Schweizer Gepflogenheiten würde ein solches Wahlrecht womöglich auch Ausserrhoden gut anstehen. Wenn sich ein Geldgeber melden sollte, wäre das vielleicht sogar eine Studienreise einer Delegation des Ausserrhodener Kantonsrates wert.

 

Anhang (Uri):

UR 2012 Parteilose Bevölkerung

Die Grafik illustriert die prozentualen Stimmenanteile der Parteilosen in 18 Urner Gemeinden in Abhängigkeit zur Wahlkreisgrösse (Wahlberechtigte).

 

Toni Infanger (Bauen) ist der einzige Urner Landrat, der als Parteiloser gewählt wurde, und Parteien dominieren seit jeher das Geschehen im Kanton. Das täuscht aber über die Bedeutung der Parteilosen in den kleineren Gemeinden hinweg. In den Landratswahlen 2012 erreichten Parteilose in den vier Gemeinden Göschenen, Hospental, Spirigen und Wassen Wähleranteile zwischen 27 und 46 Prozent. Bei Anteilen von um die 40 Prozent – auf kantonaler Ebene – ging das Bundesgericht im Fall Appenzell Ausserrhodens davon aus, dass die Personenwahl überwiegt, und der Majorz – ausnahmsweise – beibehalten werden kann. In Bauen fanden die Wahlen an der Gemeindeversammlung, in Silenen fanden stille Wahlen statt.

 


[1] Ich danke Karima Bousbah und Lukas Lauener für die ausgezeichnete Mitarbeit bei der Datenrecherche, und Andrea Töndury und Claudio Kuster für die hilfreichen Kommentare.

[2] BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014, E. 12.5.3.

[3] Andrea Töndury (2012): Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff. Der Kanton Uri verwendet ein Graben-Mischsystem, wonach in den (derzeit zwölf) kleinsten Wahlkreisen mit 1–2 Sitzen im Majorz, und in den grösseren Wahlkreisen (derzeit acht; 3–14 Sitze) im Proporz gewählt wird (Art. 88 Abs. 1 KV/UR).

[4] Erich Aschwanden (2014): Majorz-Initiative mit Nebenwirkungen, NZZ vom 15. November 2014. Vgl. zur Vorgeschichte Lukas Leuzinger (2012): Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und ders. (2013): Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems sowie ausführlich Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99.

[5] Bundesamt für Statistik & Zentrum für Demokratie Aarau: Parteistärken bei kantonalen Parlamentswahlen 2010-2015, 9. Februar 2015.

[6] Art. 71 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden i.V.m. Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte AR und Art. 10 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Gemeinde Herisau. Das konkrete Wahlverfahren (nach Hagenbach-Bischoff) wiederum ist im Reglement vom 6. Januar 1975 über die Wahl des Einwohnerrates und der Mitglieder des Kantonsrates (Proporzwahlreglement) geregelt.

[7] Vgl. Übersicht bei Lukas Leuzinger (2013): Musterschüler und Sorgenkinder unter den kantonalen Wahlsystemen sowie Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff.

[8] Malta und Irland bestellen ihre nationalen und kommunalen Parlamente wie auch ihre Delegationen ans Europäische Parlament durch die Übertragbare Einzelstimmgebung (Single transferable vote [STV]); David Farrell/Jonathan Katz (2014): Assessing the Proportionality of the Single Transferable Vote, Representation 50 (1), 13–26.

[9] Manuel Álvarez-Rivera (2014): Elections to the Finnish Eduskunta (Parliament), in: Election Resources on the Internet, http://www.electionresources.org.

«Die Wähler reagieren sehr sensibel auf das Wahlsystem»

Sollen die Kantonsparlamente von Zug und Nidwalden künftig nach dem Pukelsheim gewählt werden? Für hitzige Diskussionen ist gesorgt. Im Interview äussert sich der Vater des Verfahrens, der deutsche Professor Friedrich Pukelsheim, zur Kritik an seinem Modell und erklärt, was ihn als Mathematiker an der Politik fasziniert.

Friedrich Pukelsheim

Friedrich Pukelsheim. Bild: Universität Augsburg

Herr Pukelsheim, Sie stehen hinter dem Wahlsystem, das in der Zentralschweiz gegenwärtig für hitzige Diskussionen sorgt. Hätten Sie damit gerechnet, dass das «doppeltproportionale Zuteilungsverfahren», wie es wissenschaftlich heisst, in der Schweiz eine solche Debatte auslösen könnte?

Friedrich Pukelsheim: Nein, das hätte ich nicht erwartet. Es hat mich schon positiv überrascht, dass Zürich, Aargau und Schaffhausen das System eingeführt haben. Dass es nun auch in anderen Kantonen diskutiert wird, freut mich. Natürlich gibt es auch Leute, die gegen einen Wechsel sind, es ist ja nachvollziehbar, dass es in einer Demokratie unterschiedliche Meinungen gibt.

Wieso können denn die Zuger oder die Nidwaldner nicht einfach ihr bisheriges Wahlsystem beibehalten?

Das Problem ist, dass beide Kantone viele Wahlkreise haben, die zum Teil sehr klein sind. In Walchwil beispielsweise sind nur drei Sitze zu vergeben. Das Bundesgericht hat entschieden, dass bei solch kleinen Wahlkreisen nicht mehr von einer richtigen Proporzwahl gesprochen werden kann.

Was ist denn das Problem an den kleinen Wahlkreisen?

Wenn es in einem Wahlkreis nur einen Sitz zu vergeben gibt, dann ist klar, dass er an die stärkste Partei geht, und die anderen Parteien gehen leer aus. Wenn es zwei Sitze gibt, bekommt vielleicht auch die zweitstärkste Partei noch ein Mandat, aber die anderen nicht.

Mit anderen Worten: Die kleinen Parteien werden benachteiligt.
Genau – viel wichtiger ist aber, dass die Wähler benachteiligt werden. Denn die Wähler der kleinen Parteien bleiben in diesen Wahlkreisen ohne Vertretung im Parlament.

Und was kann das von Ihnen vorgeschlagene Verfahren daran ändern?

Das Wesentliche am doppeltproportionalen Verfahren ist, dass die Sitze über den ganzen Kanton hinweg proportional verteilt werden – sowohl auf die Wahlkreise als auch auf die Parteien. Dadurch kann sich jeder Wähler sicher sein, dass seine Stimme einen Einfluss auf das Ergebnis hat – vielleicht nicht in seinem eigenen Wahlkreis, aber im Kanton. Es ist also unerheblich, ob ich in einer kleinen Gemeinde wohne oder in einer grossen. Es herrscht Wahlgleichheit über den ganzen Kanton.

Das tönt schön und gut, aber wollen die Wähler in Baar wirklich, dass die Walchwiler die Sitzverteilung in ihrer Gemeinde beeinflussen können?

Das ist eine grundsätzliche Frage: Wählt der Wähler einen Repräsentanten für den Kanton, oder wählt er einen Repräsentanten für seinen Wahlkreis? Letztlich ist es eine Frage des politischen Selbstverständnisses der Bevölkerung.

Eine andere Kritik an Ihrem Verfahren ist, dass es zu kompliziert sei. Um die Verteilung der Sitze zu bestimmen, benötigt man einen Computer, von Hand kann man sie nicht ausrechnen.

Ja, aber wer rechnet heutzutage noch Wahlen von Hand aus? Wichtig ist, dass das Ergebnis überprüft werden kann, und das Ergebnis kann beim Doppelproporz viel leichter überprüft werden als bei der bisherigen Methode. Wer sagt, die Berechnung sei zu schwierig, dem würde ich unterstellen, dass er noch nie eine Wahl nach dem bisherigen System ausgerechnet hat, sonst würde er die Hände über dem Kopf zusammenschlagen, wie umständlich das ist.

Wieso löst denn so etwas Technisches wie das Wahlrecht solch hitzige öffentliche Debatten aus wie jetzt etwa in Zug oder in Schwyz?

Die politischen Rechte sind eben die Grundlage der Demokratie, hier werden die Leute direkt angesprochen. Viele Politiker haben immer noch das Bild des dummen Wählers im Kopf, der das Wahlrecht nicht wirklich versteht. Ich sehe das anders. Es mag ja sein, dass die Wähler die Rechnungen nicht durchführen können. Aber sie verstehen sehr wohl die Auswirkungen von Wahlsystemen und reagieren sehr sensibel darauf. Das sieht man etwa daran, dass viele Wähler in kleinen Wahlkreisen gar nicht erst zur Urne gehen, weil sie denken: Wenn ich nicht eine der starken Parteien wähle, hat meine Stimme ohnehin keinen Einfluss.

Ist es sinnvoll, dass die Wähler über Wahlsysteme abstimmen?

Ja, absolut! Bei den Wählern ist diese Entscheidung viel besser aufgehoben als bei den Parteien. Nach meiner Erfahrung ist die Idee, dass alle Stimmen gleich viel zählen sollen, unter den Wählern akzeptiert. Die Politiker haben natürlich eine andere Sichtweise, sie wollen vor allem den Vorteil für ihre Partei sichern.

Mit anderen Worten: Jene Parteien sind gegen Ihr Verfahren, die damit Sitze verlieren würden.

Genau. Da sieht man dieses parteipolitische Eigeninteresse. Aber ich glaube, dass dieses parteipolitische Eigeninteresse so nicht von den Wählern geteilt wird.

Was fasziniert Sie als Mathematiker an politischen Fragen?

Ich habe mich in der ersten Hälfte meiner akademischen Laufbahn mit ganz anderem beschäftigt. Dabei bin ich durch Zufall auf ein Problem gestossen, das auch für das Wahlrecht relevant ist. Ich habe dann damit begonnen, mich über meinen eigenen Fachbereich hinaus mit dem Thema zu beschäftigen. Das Wahlrecht betrifft sehr viele Bereiche, das ist ja gerade das Spannende daran. Am Anfang betrachtete ich das Thema aus der Sichtweise des Mathematikers: Es gibt ein Problem, und am Ende kommt eine optimale Lösung heraus. Doch bei Wahlsystemen gibt es keine optimalen Lösungen. Die Kantone sind verschieden, und das spiegelt sich in den Wahlsystemen wider. Als Mathematiker kann ich nur Vorschläge machen. Am Ende muss die Bevölkerung in diesen Kantonen entscheiden, welches System für sie das richtige ist.

(Erschienen am 7. September in der Neuen Luzerner Zeitung)

Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?

Wie in manchen Innerschweizer Kantonen wird derzeit auch in Zug über ein neues Wahlsystem gerungen. Vor wenigen Wochen noch wurde das Wahlverfahren des Regierungsrats verhältnismässig reibungslos von Proporz auf Majorz umgestellt. Bei der Bestellung der Legislative indessen gehen die Wogen ungleich höher. So wurde bereits 2010 gemäss langjähriger bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch das Zuger Wahlsystem verfassungswidrig erklärt.

Die Regierung schlug im Sommer 2012 dem Kantonsrat vor, er sei doch fortan nach dem doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren zu wählen. In Zürich, Aargau und Schaffhausen hat sich dieses bewährt und so trat die Legislative Anfangs Jahr auf das Geschäft ein. Parallel dazu braute sich jedoch im Nachbarkanton Schwyz – oder eher: in Bern? – ein Sturm der Empörung zusammen: Der Nationalrat versagte dem Urkanton die vollständige Gewährleistung seiner neuen Kantonsverfassung. Der Zankapfel auch da: Ein nicht ganz so proportionales Proporzsystem. Am Fusse der Mythen brach eine elektorale Welt zusammen. Hauptschuldig ist und bleibt «ein oberschlauer, gescheiter Professor aus Deutschland, der nicht einmal hier wohnt, uns mit mathematischen Berechnungen vorschreiben geht, wie wir die Verteilungen vorzunehmen haben». Im Kanton Zürich herrsche «heute ein grosses Durcheinander», ja «verseuchte Wahlen» – «so weit hat es dieser Pukelsheim gebracht»!

Die Welle der Entrüstung schwappte alsbald auf Zug über. Flugs wurde da ein Vorstoss (CVP) eingereicht, der die föderale Opposition via Standesinitiative «zur Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» zurück nach Bundesbern tragen sollte. In der 2. Lesung zur Zuger Wahlgesetzrevision im April überboten sich die Lokalpolitiker mit Anträgen, wie dem Augsburger Professor der Garaus zu machen sei: Mal wurde ein Mischsystem vorgeschlagen (FDP), welches bloss in den drei Städten Proporzwahlen vorsah, dann lieber ein Rückweisungsantrag (CVP) mit kantonsweiter Majorzwahl. Als besonders empfänglich erwies sich aber der kecke Vorschlag (CVP), doch gleich ein «Pukelsheim-Verbot» in die erhabene Kantonsverfassung zu placieren. Die zuständige Regierungsrätin warnte die bürgerlichen Parlamentarier vergeblich vor der drohenden Verfassungskrise. Doch die Gesetzesmacher waren nicht mehr zu halten, sie suchten geradezu die Konfrontation, die plebiszitäre Demarkation.

«Ausgeschlossen ist das doppelt-proportionale Zuteilungsverfahren» (und ebenso Wahlkreisverbände, doch diese Konstrukte taugen interessanterweise nie als Feindbild) sollten also die Zuger Stimmbürger am kommenden 22. September in ihre Verfassung schreiben. Den zwei einzigen bekannten Möglichkeiten, wie Kleinstwahlkreise mit bloss zwei, drei Sitzen elegant in ein kohärentes Wahlsystem eingebettet werden könnten, einen definitiven Riegel schieben? Die nächsten Kantonsratswahlen abermals mit dem geltenden Verfahren abhalten, damit das Bundesgericht nicht «bloss» das Prozedere, sonder gar die Wahlen an sich kassiert? Mehreren Parteien und Einzelpersonen wurde dies zu bunt, sie gelangten vor Monatsfirst erneut ans höchste Gericht.

Wenig überraschend stoppte gestern das Bundesgericht die anberaumte Abstimmungsvorlage, sie ist und bleibt verfassungswidrig. Für Aufsehen erregte höchstens noch, dass nunmehr vergessen geglaubte Artikel der Bundesverfassung zur Begründung herangezogen wurden: «Bund und Kantone unterstützen einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und arbeiten zusammen. Sie schulden einander Rücksicht und Beistand. Sie leisten einander Amts- und Rechtshilfe.» Als nächsthörere Eskalationsstufe schiene nur noch die Sezession.

Den Zugerinnen und Zugern wird nunmehr lediglich das angeblich so ungeniessbare Menü «Doppelproporz» serviert. Wäre der Kanton in seinem 661. Jahr überhaupt noch regierbar, würde jene Kröte geschluckt? Oder herrschte bald Anarchie? Diese Frage kann wenigstens annäherungsweise beantwortet werden. Denn wären die letzten Parlamentswahlen 2010 bereits nach dem zur Diskussion stehenden Zuteilungsverfahren abgehalten worden, so sähen die Sitzverschiebungen wie folgt aus:

Wahlen 2010 (Doppelproporz)
CVP FDP SVP Alterna-
tive/GPS
SP GLP Gemeinde total
Stadt Zug 3 5 4 4 2 1 19
Oberägeri 1 (-1) 1 1 1 (+1) 4
Unterägeri 2 2 1 1 6
Menzingen 2 1 3
Baar 4 3 4 1 2 1 15
Cham 3 2 2 1 2 10
Hünenberg 2 1 1 (-1) 1 (+1) 1 6
Steinhausen 2 2 1 1 6
Risch 1 1 (-1) 2 1 1 (+1) 6
Walchwil 1 1 1 3
Neuheim 1 1 2
Kanton total 22 19 18 10 8 3 80
Veränderung -1 -1 -1 +2 =0 +1

Tektonische Verschiebungen sehen anders aus. Das Erdrütschchen hätte lediglich drei Sitze anders zugeteilt: Die übervorteilten grösseren Parteien CVP, FDP und SVP hätten je einen Sitz an die kleineren Alternativen/Grünen beziehungsweise an die aufstrebenden Grünliberalen abgeben müssen. Die Beschwerdeführerin SP sässe gar auf der gleichen Sitzzahl wie sie im aktuellen Verfahren erhielt (weil sie heute mitunter von einer gemeinsamen Liste mit den Grünen profitiert).

Der Zuger Brei zu Pukelsheim wird also dereinst nicht mehr halb so heiss gegessen wie man heute vermuten könnte.

Schöne Worte und handfeste Interessen

Nach der Gründung des Bundesstaates im 19. Jahrhundert manipulierten die Freisinnigen in der Innerschweiz das Wahlrecht, um ihre Macht zu sichern. So teilten die Machthaber in Luzern die Wahlkreise für die Nationalratswahlen nach geologischen Kriterien ein, weil die katholisch-konservative Opposition dadurch weniger Stimmen holte.[1]

Tempi passati – heute ist die CVP längst die dominante politische Kraft in den Innerschweizer Kantonen. Als solche hat sie wenig Interesse an Änderungen bei den Wahlsystemen dieser Kantone, welche die grossen Parteien bevorzugen. Es verwundert daher wenig, dass sich die Partei mit Händen und Füssen gegen die drohenden Wahlrechtsreformen in mehreren Zentralschweizer Kantonen sträubt. Hintergrund ist die Rechtssprechungspraxis des Bundesgerichts, das die Wahlsysteme von Zug, Schwyz und Nidwalden für verfassungswidrig erklärt hat, weil die Wahlkreise für die Parlamentswahlen zu klein sind und kleinere Parteien dadurch benachteiligt werden. Zuletzt verweigerte der Nationalrat deshalb dem Kanton Schwyz die vollständige Gewährleistung der Kantonsverfassung.

Um ihr Wahlrecht in Einklang mit der Bundesverfassung zu bringen, müssen Zug, Schwyz und Nidwalden nun entweder die Wahlkreise (die bislang durch die Gemeinden gebildet werden) vergrössern, oder aber einen Mechanismus einführen, der eine wahlkreisübergreifende Verteilung der Sitze auf die Parteien ermöglicht.[2] Das würde allerdings die Dominanz der grossen Parteien eindämmen. Der Fraktionschef der Zuger CVP, Andreas Hausheer, will deshalb eine Standesinitiative auf den Weg bringen, um Bundesgericht und -parlament in Wahlrechtsfragen zu entmachten. Die Bundesverfassung müsse so geändert werden, dass die Kantone ihr Wahlsystem uneingeschränkt selbst festlegen können, fordert Hausheer laut der NZZ in einer Motion. Mit anderen Worten: Nicht die kantonalen Gesetze sollen sich an die Bundesverfassung halten, sondern umgekehrt.

Von was für einem Verständnis von Rechtsstaat das zeugt, soll an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden. Interessant sind allerdings einmal mehr die Argumente, die gegen eine Reform des Wahlrechts vorgebracht werden. Im Bericht ist von «föderalistischen Werten» die Rede, von «Einmischungen von aussen», die es zurückzudrängen gelte, und von der Tradition, die angeblich vorschreibt, dass auch Kleinstgemeinden eigene Wahlkreise bilden. Zufälligerweise werden diese grossen Worte stets von jenen ins Feld geführt, die am stärksten vom gegenwärtigen System profitieren und bei einer Wahlrechtsreform Sitzverluste zu befürchten hätten. Der Kanton Zug bildet keine Ausnahme, wie ein Blick das Ergebnis der letzten Kantonsratswahlen 2010 zeigt.

Partei Sitze Sitzanteil Wähleranteil Differenz Sitze Pukelsheim
CVP

23

28.8%

23.0%

5.7%

18 (-5)

FDP

20

25.0%

23.7%

1.3%

19 (-1)

SVP

19

23.8%

21.9%

1.8%

18 (-1)

Alternative

8

10.0%

13.4%

-3.4%

11 (+3)

SP

8

10.0%

12.3%

-2.3%

10 (+2)

GLP

2

2.5%

5.2%

-2.7%

4 (+2)

Total

80

Die CVP hat 23 Prozent Wähleranteil, hält aber fast 30 Prozent der Sitze. Ebenfalls überrepräsentiert, wenn auch nur leicht, sind die FDP und die SVP. Stark unterrepräsentiert sind dagegen die kleinen Parteien. Würden die Parlamentssitze über den gesamten Kanton zugeteilt, könnten diese Parteien ihre Sitzstärke deutlich steigern.

Die Tabelle zeigt auch, weshalb eine Änderung des Wahlsystems im Parlament einen schweren Stand hat: Die Parteien, die überrepräsentiert sind, haben zusammen eine solide Mehrheit – und können damit jede Änderung blockieren, die ihnen einen Machtverlust bringt.

Ohne den Christlichdemokraten unterstellen zu wollen, keine aufrichtigen Kämpfer für Föderalismus und kantonale Souveränität zu sein: ganz selbstlos ist ihr Kampf gegen Wahlrechtsreformen nicht. Als dominante Kraft im Kanton Zug und allgemein in der Innerschweiz drohen der CVP – wie auch anderen etablierten Parteien – deutliche Sitzverluste, wenn proportionalere Wahlsysteme eingeführt werden. Klar, dass man seine Privilegien nicht kampflos aufgibt.


[1] Damals wurde noch im Majorzverfahren gewählt. Quelle: Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, zitiert in: Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good und Bettina Platipodis: Direkte Demokratie. Herausfordungen zwischen Politik und Recht.

[2] Beispielsweise durch Wahlkreisverbunde oder das System des doppelten Pukelsheims.

Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems

Der Streit um das Wahlrecht im Kanton Schwyz ist inzwischen zu einem regelrechten Politkrimi geworden. Nachdem der Ständerat die neue Schwyzer Kantonsverfassung im Dezember vollständig gewährleistet hatte, stellte sich der Nationalrat vergangene Woche – äusserst knapp mit 94 zu 92 Stimmen – auf die Seite des Bundesrats und sprach sich dafür aus, dem umstrittenen Paragraf 48 Absatz 3 die Gewährleistung zu verwehren. Das Geschäft ging zurück in die kleine Kammer, die am Donnerstag auf ihrem Standpunkt beharrte und sich für die vollständige Gewährleistung aussprach.

Der Ball liegt nun wieder beim Nationalrat, der heute – nur eine Woche nach der ersten Abstimmung – erneut über das Schwyzer Wahlrecht befinden muss.

Weshalb das Schwyzer Wahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in der Bundesverfassung in Konflikt steht, wurde in diesem Blog bereits ausgeführt. Ein Aspekt, der in der Diskussion vernachlässigt wird, sind die Auswirkungen auf andere Kantone.

Bei der Gewährleistung der Schwyzer Kantonsverfassung geht es nur vordergründig um das Schwyzer Wahlsystem. Tatsächlich steht das Wahlrecht sämtlicher Kantone zur Diskussion. Sollte das Parlament die Schwyzer Verfassung integral gewährleisten, würde es damit die jahrelange Praxis des Bundesgerichts auf den Kopf stellen. Dieses hatte die Wahlsysteme mehrerer Kantone – unter ihnen der Kanton Schwyz – für verfassungswidrig befunden, da diese das Gebot der Wahlrechtsgleichheit gemäss Artikel 34 der Bundesverfassung verletzten. Die Kantone Zürich, Schaffhausen und Aargau änderten in direkter oder indirekter Reaktion auf die Rechtssprechung ihre Wahlverfahren, so dass diese eine faire Sitzverteilung im Verhältnis zu den Wählerstärken der Parteien ermöglichten.

Wie wäre es nun diesen Kantonen zu erklären, dass das Schwyzer Wahlrecht – obschon im Widerspruch zur Bundesverfassung stehend – den Segen von oben erhielte, nachdem sie selbst ihre Wahlsysteme – deren Verzerrungen im Vergleich zu Schwyz noch moderat ausgefallen waren – mit einigem Aufwand den Anforderungen des obersten Gerichts angepasst hatten? Faktisch würde das Parlament damit zwei Klassen von Kantonen schaffen: jene, auf die die Anforderungen des Bundesrechts Anwendung finden, und jene, die davon ausgenommen sind.

Noch direkteren Einfluss hat die Entscheidung des Bundesparlaments auf jene Kantone, in denen die Reform des Wahlsystems gerade auf dem Weg ist, namentlich Zug, Nidwalden und Freiburg. Veranschaulicht wurde dieser Einfluss im Januar im Kanton Zug: Das Parlament stimmte zwar einer Änderung des Wahlsystems hin zum «doppelten Pukelsheim» zu. Die vorberatende Kommission kündigte aber bereits an, im Falle einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlverfahrens durch das Bundesparlament ebenfalls eine Verfassungsänderung zu beantragen, welche die eben vom Kantonsrat beschlossene Reform verbieten würde.

Das Signal, welche mit einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlrechts an die anderen Kantone ausgesendet würde, ist klar: Künftig könnte jeder Kanton, dessen Wahlrecht der Bundesverfassung widerspricht, die Urteile des Bundesgerichts ignorieren. Alles, was er machen müsste, wäre, das bundesverfassungswidrige Wahlsystem ganz einfach in die eigene Verfassung zu schreiben. Vom Parlament hätte er nichts zu befürchten, und dem Bundesgericht wären die Hände gebunden, da es einmal gewährleistete Bestimmungen in Kantonsverfassungen nicht mehr auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft.

Viele Parlamentarier scheinen davon auszugehen, es gehe in diesem Geschäft allein um das Schwyzer Wahlrecht, und stellen sich daher auf den Standpunkt, darüber solle man die Schwyzer Bevölkerung entscheiden lassen. Doch der Entscheid des Parlaments betrifft nicht nur den Kanton Schwyz, sondern sämtliche anderen Kantone ebenso.

Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem

Im März dieses Jahres hat das Bundesgericht entschieden, dass das Wahlsystem des Kantons Schwyz der Bundesverfassung widerspricht. Der Grund ist, dass der Kantonsrat nach dem Grundsatz des Proporz gewählt wird, die meisten Wahlkreise aber zu klein sind, um eine einigermassen proportionale Repräsentation im Parlament zu gewährleisten.

Mit dem negativen Befund der Lausanner Richter begannen die Probleme aber erst: Denn die neue Schwyzer Kantonsverfassung, die das Volk 2011 angenommen hatte, sieht genau das gleiche Wahlsystem vor. Weil der Bund die kantonalen Verfassungen auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung hin zu prüfen hat, musste man sich somit auch in Bern mit dem Schwyzer Wahlrecht beschäftigen. Für den Bundesrat war klar, dass der Bund den entscheidenden Absatz im Artikel zum Wahlsystem, welcher der Bundesverfassung widerspricht, nicht akzeptieren kann. Die gleiche Meinung vertrat die Staatspolitische Kommission des Ständerats. Im Plenum war dann aber das Lobbying der Schwyzer Kantonsvertreter erfolgreich: Der Ständerat sprach sich dafür aus, die Kantonsverfassung vollständig zu gewährleisten. Als nächstes kommt das Geschäft in den Nationalrat. Der Schwyzer Kantonsrat hat inzwischen entschieden, die neue Verfassung trotz des Einwands des Bundesrats in Kraft zu setzen.

Im Prinzip ist der Fall klar: Die Kantone sind bei den Bestimmungen in ihren eigenen Verfassungen frei, sofern sie nicht gegen die Bundesverfassung verstossen. Im Bezug auf das Wahlrecht bedeutet das: Jeder Kanton kann grundsätzlich selbst bestimmen, nach welchem System sein Parlament gewählt werden soll. Die Bundesverfassung schreibt nicht vor, ob das Mehrheits- oder das Verhältniswahlsystem zur Anwendung kommen soll. Wenn sich ein Kanton allerdings für das Proporzsystem entscheidet, muss dieses garantieren, dass die Parteien auch wirklich gemäss ihrer Wählerstärke im Parlament vertreten sind – das Prinzip der unverfälschten Stimmabgabe muss gewährleistet sein.

Und hier beginnen die Probleme mit dem Schwyzer Wahlsystem: Weil jede Gemeinde einen Wahlkreis bildet, sind die Wahlkreise so klein, dass kleinere Parteien keine oder nur geringe Wahlchancen haben: Von 30 Wahlkreisen haben 27 weniger als 10 Sitze – so viele sind gemäss Bundesgericht nötig, um in einem Proporzsystem eine einigermassen faire Repräsentation zu ermöglichen.

In fast der Hälfte der Wahlkreise wird lediglich ein Sitz vergeben. In diesen Gemeinden wird das Majorzsystem angewendet – obwohl die Kantonsverfassung (im Gegensatz etwa zu jener des Kantons Uri) dieses mit keinem Wort erwähnt und ausschliesslich vom «Grundsatz der Verhältniswahlen» spricht.

Dass die Wahlkreise den Gemeinden entsprechen, führt ausserdem zu extremen Ungleichheiten der Stimmgewichte. So hat die Stimme eines Bürgers in Riemenstalden (87 Einwohner, 1 Sitz) etwa 26 mal mehr Gewicht als die eines Bürgers in Unteriberg (2300 Einwohner, 1 Sitz), was mit dem Gebot der Rechtsgleichheit kaum zu vereinbaren ist.

Erschwerend kommt hinzu, dass in den Einerwahlkreisen eine besonders unfaire Form des Mehrheitssystems zur Anwendung kommt, wie Ständerat Hans Stöckli in der Debatte feststellte. Es handelt sich um die so genannte relative Mehrheitswahl, die vor allem im angelsächsischen Raum verbreitet und dort als First-Past-The-Post-System bekannt ist.[1] Bei diesem System gewinnt in jedem Fall der Kandidat mit den meisten Stimmen im ersten Wahlgang, ohne dass es einen zweiten Wahlgang gibt. Derjenige, der den Sitz bekommt, hat also (anders als es die Bezeichnung «Mehrheitswahl» erwarten liesse) nicht zwingend die Mehrheit der Bevölkerung hinter sich, sondern im Extremfall deutlich weniger. Ein solches System benachteiligt kleine Parteien besonders stark und scheint schwerlich mit dem Prinzip der unverfälschten Stimmabgabe vereinbar, auch wenn sich das Bundesgericht dazu nicht geäussert hat.

Wie gesagt: Der Fall ist eigentlich klar. Die Debatte im Ständerat liess allerdings Zweifel darüber aufkommen, ob sich sämtliche Ratsmitglieder tatsächlich bewusst waren, worum es geht. Diskutiert wurde vor allem darüber, ob ein Mischsystem, das Proporz und Majorz kombiniert, mit dem Bundesrecht vereinbar ist. So ereiferte sich der Urner Standesvertreter Isidor Baumann:

«Es ist unverständlich, dass eine Mischung von Proporz und Majorz, die auf Verfassungsebene vorgesehen ist, nicht bundesrechtskonform sein soll.»

Tatsächlich ein solches System durchaus mit der Bundesverfassung vereinbar. Die Existenz eines Mischsystems an sich ist kein Problem, und es war auch nicht der Grund, weshalb sich der Bundesrat gegen die vollständige Gewährleistung ausgesprochen hatte, wie sich leicht feststellen lässt, wenn man die Botschaft der Regierung liest.

Reichlich konfus mutete das Votum des Schwyzer Ständerats Alex Kuprecht an, der zur Kritik an der relativen Mehrheitswahl Folgendes zu sagen hatte:

«Daher ist es, wenn in diesen Kleinstgemeinden nur eine Person antritt, die logische Konsequenz, dass halt nicht ein Proporzverfahren, sondern ein Majorzverfahren angewendet wird. Es ist völlig logisch, dass die Entscheidung dann im ersten Wahlgang getroffen wird.»

Das ist in der Tat völlig logisch. Kein Mehrheitswahlsystem der Welt sieht einen zweiten Wahlgang vor, wenn ein Kandidat bereits in der ersten Runde das absolute Mehr erreicht. Das ist aber eben nicht immer der Fall, und deshalb gibt es bei Majorzwahlen meist einen zweiten Wahlgang. Was das First-Past-the-Post-System kennzeichnet, ist, dass die Entscheidung immer im ersten Wahlgang fällt, egal, wie viele Stimmen der beste Kandidat dort holt.

Andere Ständeräte führten die kantonale Autonomie ins Feld und argumentierten, es gehe nicht an, dass sich der Bund in die Angelegenheiten der Kantone einmische. Der Wille der Schwyzer Bevölkerung sei zu respektieren, schliesslich habe eine deutliche Mehrheit Ja zur neuen Kantonsverfassung gesagt.

Auf den ersten Blick ist die Argumentation nachvollziehbar. Es stellt sich allerdings die Frage, ob der Bund aus Respekt vor der Schwyzer Verfassung die eigene ignorieren soll. Immerhin wurde auch die Bundesverfassung einst von einer deutlichen Mehrheit der Bevölkerung angenommen (auch wenn die Schwyzer mehrheitlich Nein sagten).

Vor allem aber muss man sich fragen, welchen Sinn es macht, dass das Parlament Kantonsverfassungen gewährleisten muss, wenn eine Mehrheit offenbar der Ansicht ist, die Kantone bräuchten sich nicht ans Bundesrecht zu halten. Konsequenterweise müssten die Ständeräte, welche die kantonale Autonomie über alles stellen, die Abschaffung von Art. 51 Abs. 2 der Bundesverfassung fordern. Dass bisher kein solcher Vorstoss eingereicht wurde, sagt genug aus über die staatspolitische Glaubwürdigkeit jener Parlamentarier.


[1] Die Probleme des First-Past-the-Post-Systems kamen in diesem Blog schon einmal zur Sprache.