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Was ist neu bei den Wahlen 2019? (Teil II: kantonales Recht)

Wahlrecht für Auslandschweizer, neue Zustellkuverts, Berechnung des absoluten Mehrs oder Urnenöffnungszeiten: Bei den eidgenössischen Wahlen kommen auch Dutzende Neuerungen im kantonalen Wahlrecht zur Anwendung. Wir erläutern die wesentlichen Novellen in sämtlichen Kantonen.

Im ersten Teil dieses Beitrags haben wir die rechtlichen Neuerungen des Bundesrechts für die anstehenden Wahlen erläutert. Im Verlauf der letzten vier Jahre haben jedoch auch etliche Kantone grössere oder kleinere Schraubendrehungen an ihren kantonalen Wahlgesetzen vorgenommen. Da das kantonale (und teilweise sogar kommunale) Wahlrecht subsidiär für die Nationalratswahlen gilt,[1] ergeben sich auch hierdurch einige lokale Neuerungen. Darüber hinaus sind die Ständeratswahlen kantonale Wahlen; die Kantone regeln das Wahlsystem fürs Stöckli also weitgehend eigenständig.[2] Im Folgenden erläutern wir die wesentlichen Änderungen, die auch die aktuellen Nationalrats- und Ständeratswahlen betreffen.[3]

 

Aargau: Auslandschweizer wählen auch die Ständeräte

Bei den Nationalratswahlen, die primär vom Bund geregelt werden, sind die Auslandschweizer schweizweit wahlberechtigt. Ständeratswahlen sind demgegenüber kantonale Wahlen, weshalb hier die Kantone individuell darüber entscheiden, ob auch den Auslandschweizern das Wahlrecht einzuräumen sei;[4] knapp die Hälfte der Kantone lässt dies zu.[5]

Im vergangenen Herbst hat der Aargauer Verfassungsgeber knapp (50.7 % Ja) das Ständeratswahlrecht für Auslandschweizer eingeführt.[6] Die Befürworter argumentierten, es sei «nur schwer nachvollziehbar, warum im Ausland wohnhafte Stimmberechtigte sich an den Nationalratswahlen beteiligen dürfen, hingegen von den gleichzeitig stattfindenden Ständeratswahlen ausgeschlossen sind». Die von der Auslandschweizer-Organisation (ASO) beantragte Ausweitung des Stimmrechts sei daher sinnvoll. Die ablehnende Minderheit brachte vor, die Nähe und der Bezug zum Kanton Aargau seien für die Standesvertreter wichtig. Wer den Aargau vertreten wolle, müsse mit den hiesigen Gegebenheiten und Sachverhalten vertraut sein.

 

Appenzell Innerrhoden: Ausmehrung des Ständerats an der Landsgemeinde

Der Kanton Appenzell Innerrhoden tanzt bei der Bestellung des Ständerats gleich mehrfach aus der Reihe: Als Kanton mit bloss halber Standesstimme stellt er nur einen statt zwei Ständeräte. Dieser wiederum wird nicht wie in den anderen 25 Kantonen an der Urne gewählt, sondern an der traditionellen Landsgemeinde. Damit einhergehend fällt in Innerrhoden die Nationalrats- und Ständeratswahl zeitlich auseinander, da die ordentliche Landsgemeinde jeweils Ende April tagt. Am 28. April wurde daher bereits Daniel Fässler als «erster» der diesjährigen Gesamterneuerungswahlen gewählt; er nimmt seit vergangener Sommersession im Stöckli Einsitz.

Wiederkandidierende Ständeräte wurden bisher stillschweigend gewählt, wenn die Landsgemeinde keine Namen von Gegenkandidaten in den Ring rief. Neu ist nun, dass an der Landsgemeinde auch die bisherigen Ständeräte explizit gewählt werden müssen; es wird immer ausgemehrt.[7]

 

Basel-Landschaft: Unvereinbarkeit Regierungsrat–Bundesversammlung / Informationsblatt

Seit 1892 durfte einer (aber nicht mehr!) der fünf Basellandschaftlichen Regierungsräte gleichzeitig auch dem National- oder Ständerat angehören. Zuletzt sass 1945 ein Regierungsrat parallel im Nationalrat; ein Doppelmandat mit Ständerat gab es nie. Seit einem Jahr ist diese Ämterkumulation nicht mehr zugelassen.[8] Die Arbeitsbelastung für eine wirkungsvolle Ausübung beider Ämter sei zu hoch, da in den vergangenen Jahrzehnten die Anforderungen sowohl im Regierungskollegium als auch in den eidgenössischen Räten kontinuierlich angestiegen sei.

Die Stimmberechtigten erhalten überdies zusammen mit den Wahlzetteln neu ein amtliches Informationsblatt mit den Namen aller Kandidaten für den Ständerat, die von mindestens 15 Stimmberechtigten vorgeschlagen worden sind.[9] Wählbar sind aber weiterhin alle Stimmberechtigten.

 

Basel-Stadt: Befreiung Wahlvorschlags-Unterzeichnungen, separater Stimmrechtsausweis

Bei den Baselstädtischen Majorzwahlen können 30 Stimmberechtigte einen Wahlvorschlag einreichen, der dann auf dem Wahlzettel abgedruckt wird. Die Wähler können so ihre bevorzugten Kandidaten einfach ankreuzen. Ab diesen Wahlen sind Parteien, die bei den letzten Wahlen für den Grossen Rat mindestens einen Sitz erzielten, von dieser Unterzeichnungspflicht befreit.[10]

Neu gilt bei der Briefwahl das Stimmkuvert nicht mehr gleichzeitig als Stimmrechtsausweis. Dieser ist nun, wie andernorts üblich, separat im Abstimmungskuvert enthalten (eigentlich sogar gleich zwei: ein Stimmrechtsausweis für die persönliche und ein weiterer, anonymisierter, für die briefliche Stimmabgabe).[11]

 

Bern: Weniger Kandidaten im zweiten Wahlgang, keine kantonalen Vorlagen im Wahlherbst

Im Kanton Bern sind bei Majorzwahlen (wie den Ständeratswahlen) nur Personen wählbar, die auf einem Wahlvorschlag figurieren. Verbleiben im zweiten Wahlgang, nachdem sich die wenig chancenreichen Kandidaten zurückgezogen haben, nur noch so viele Kandidaturen wie Sitze zu besetzen sind, so werden diese in stiller Wahl gewählt. In der Vergangenheit hielten jedoch auch Personen mit äusserst geringen Erfolgschancen an der Teilnahme am zweiten Wahlgang fest und forcierten damit als unnötig erachtete Wahlgänge (beispielsweise 2015, als nebst den bisherigen Ständeräten Werner Luginbühl [43 % der Stimmen] und Hans Stöckli [41 %] auch Bruno Moser [1 %] an der Kandidatur festhielt). – Neu sind für den zweiten Wahlgang nur noch jene Kandidaten zugelassen, die im ersten Wahlgang mindestens drei Prozent der Stimmen erhalten haben.[12] Die Urheber eines Wahlvorschlags dürfen jedoch für den zweiten Wahlgang Ersatzkandidaturen vorschlagen.[13]

Überdies wird neu im Jahr der nationalen Wahlen – analog zur Regelung auf Bundesebene – die zehnmonatige Frist zur Ansetzung von Volksabstimmungen um ein halbes Jahr verlängert.[14] Dadurch müssen im Wahlherbst keine kantonalen Abstimmungen abgehalten werden; solche können ins Folgejahr verschoben werden.

 

Freiburg: Noch keine Transparenz bei nationalen Wahlen

Im März 2018 wurde im Kanton Freiburg die Volksinitiative «Transparenz bei der Finanzierung der Politik» mit fast 70 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Sie verlangt, dass politische Parteien und Organisationen, die sich an Wahlen beteiligen, ihre Budgets, Rechnungen und Zuwendungen offenlegen. Der Verfassungsartikel[15] ist nicht unmittelbar anwendbar, er wird derzeit in einem Umsetzungserlass konkretisiert und soll auf die kantonalen Wahlen 2021 Anwendung finden. Erwähnenswert ist, dass das Gesetz über die Politikfinanzierung nicht nur für die Ständeratswahlen, sondern auch für die (primär bundesrechtlich geregelten) Nationalratswahlen gelten soll – erstmals voraussichtlich bei den eidgenössischen Wahlen 2023.[16]

Bis zu den letzten Wahlen galt das Antwortcouvert gleichzeitig als Stimmrechtsauswies, letzterer war auf dem Kuvert aufgedruckt. Seit 2016 liegt der Stimmrechtsausweis separat bei; wird er umgedreht, so ist im Sichtfenster die Adresse des Abstimmungsbüros sichtbar, wohin das Antwortcouvert retourniert werden kann.[17]

 

Glarus: Totalrevidiertes Wahlgesetz bringt diverse kleinere Neuerungen

Im Gegensatz zu Appenzell Innerrhoden werden in Glarus die Ständeräte nicht an der Landsgemeinde, sondern an der Urne gewählt, gleichzeitig wie der Nationalrat. Die Glarner Landsgemeinde hat 2017 ein neues Wahlgesetz[18] beschlossen, welches nun auch diverse kleinere Anpassungen für die nationalen Wahlen mit sich bringt: Zunächst wurden die Zustellfristen für das Wahlmaterial denjenigen des Bundes angepasst; die Wahlzettel für den Ständerat müssen (wie diejenigen für den Nationalrat) den Wählern zwischen drei und vier Wochen vor dem Wahltag zugestellt werden.[19]

Wer seine Stimme an der Urne abgeben will, soll sich seinen Weg nicht durch Unterschriftensammlungen oder andere Aktionen bahnen müssen. Solche sind daher nicht nur in, sondern neu auch vor den Stimmlokalen verboten.[20] – Die Wahlzettel müssen nicht mehr abgestempelt werden.[21] – Nachdem die Glarner 2014 nach zwei überraschenden Vakanzen (SR Pankraz Freitag verstarb und SR This Jenny trat kurz darauf zurück) gleich zwei kurzfristige Ersatzwahlen in den Ständerat durchführen mussten, ist die Frist, innert welcher Ersatzwahlen durchzuführen sind, von drei auf sechs Monate heraufgesetzt worden.[22] – Neu dürfen die Resultate bei Wahlen und Abstimmungen soziodemografisch ausgewertet werden.[23]

 

Nidwalden: Mehr Unterschriften, mehr gültige Wahlzettel, kleineres absolutes Mehr

Wahlvorschläge für den je einen Sitz in den Nationalrat und Ständerat konnten bisher von Einzelpersonen eingereicht werden. Nunmehr findet für alle Mehrheitswahlen dasselbe Wahlvorschlagsverfahren statt, das die Unterzeichnung von mindestens fünf Aktivbürgern erfordert.[24] – Wahlzettel sind nun auch gültig, wenn sie lediglich ins Rückantwortkuvert gelegt werden.[25] Sie werden nicht mehr als ungültig ausgeschieden, wenn sie sich nicht im separaten, kleinen Stimmzettelkuvert befinden. Mit dieser Massnahme soll die Anzahl ungültiger Stimmen reduziert werden.

Für die Berechnung des absoluten Mehrs im ersten Wahlgang bei Majorzwahlen wurden bisher auch leere Wahlzettel miteinbezogen. Fortan werden hierzu nur noch die in Betracht fallenden Stimmen berücksichtigt, womit das absolute Mehr leicht gesenkt wird.[26] Die Regel kommt heuer indes noch nicht zur Anwendung, weil Ständerat Hans Wicki bereits in stiller Wahl gewählt worden ist (und bei den Nationalratswahlen das relative Mehr genügt).

 

Obwalden: Neues Stimmkuvert mit zwei Innenfächern

Wie auch in einigen anderen Kantonen, musste der Kanton Obwalden aufgrund neuen Vorgaben der Post sein Stimmkuvert anpassen. Er hat sich für die «Solothurner Lösung» entschieden. Das neue Stimmkuvert hat zwei Innenfächer: Im Fach ohne Sichtfenster liegen die Stimmzettel und die Abstimmungserläuterungen, im Fach mit Sichtfenster befindet sich der Stimmrechtsausweis.[27]

Fahrende mit Obwaldner Heimatort waren bisher einzig in eidgenössischen Angelegenheiten stimm- und wahlberechtigt. Diese Diskriminierung ist nun beseitigt worden, indem ihnen das Stimmrecht auch in kantonalen Angelegenheiten (wie die Ständeratswahlen) zuerkannt worden ist.[28]

 

Schaffhausen: Neue Vergabe der Listennummern, vereinfachte Briefwahl

Es gibt verschiedene Methoden, wie die Listennummern für die Wahllisten vergeben werden (siehe Wo die Juso die Nummer 1 ist). Im Kanton Schaffhausen wird die Reihenfolge der Wahlzettel für den Nationalrat neu anhand der Wählerstärke der Listen bei der jüngsten Kantonsratswahl zugeteilt.[29] Die SVP hält damit die Listennummer 1, die SP die 2, die FDP die 3 usw.

Nachdem bei den Wahlen 2015 die Gebühr fürs Versäumen der Stimmpflicht von drei auf sechs Franken erhöht worden ist, haben die Behörden seit diesem Jahr die briefliche Stimmabgabe ein bisschen bürgerfreundlicher ausgestaltet: Einerseits werden die Gemeindebriefkästen neu am Wahlsonntag um 11 Uhr geleert anstatt bereits am Samstagmittag.[30] Andererseits müssen in den Gemeinden Schaffhausen[31], Neuhausen[32] und Stein am Rhein[33] die Rücksendekuverts nicht mehr frankiert werden (siehe Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab).

 

Schwyz: Einheitliche Urnenöffnungszeiten, noch keine transparente Wahlfinanzierung

Bisher konnten die Gemeinden des Kantons Schwyz die Urnen bis 12 Uhr geöffnet haben. Neu gilt eine kantonsweit einheitliche Urnenöffnungszeit am Wahlsonntag von 10 bis 11 Uhr.[34] – Neu gewählte Ständeräte dürfen erst dann Einsitz im Rat nehmen, wenn beide Mitglieder rechtskräftig gewählt sind.[35] Wird also gegen die Wahl des einen Mitglieds Beschwerde erhoben, so ist automatisch auch die Vereidigung des anderen neu gewählten Ständerats in der Schwebe.

Wie in Freiburg, so ist im März 2018 auch in Schwyz ein ähnlicher neuer Verfassungsartikel zur Offenlegung der Politikfinanzierung angenommen worden.[36] Das darauf fussende, neue Transparenzgesetz wurde im vergangenen Mai vom Volk angenommen (54 % Ja, obschon es alle Parteien abgelehnt haben) und würde auch die Ständeratswahlen betreffen.[37] Aus Sicht der Initianten wurde die Initiative aber nur unzulänglich umgesetzt, weshalb sie beim Bundesgericht gegen den Erlass Beschwerde erhoben haben. Ob, wann und in welcher Form das Schwyzer Transparenzgesetz in Kraft gesetzt werden wird, ist also noch offen.

 

St. Gallen: Neues Wahlgesetz bringt neue Vergabe der Listennummern und ermöglicht Rückzüge

Im Kanton St. Gallen ist dieses Jahr ein totalrevidiertes Wahl- und Abstimmungsgesetz[38] in Kraft getreten. Die Neuerungen für die aktuellen National- und Ständeratswahlen sind indes von begrenzter Tragweite. Der Regierungsrat hat immerhin vorgeschlagen, die Berechnung des absoluten Mehrs nicht mehr anhand der gültigen Wahlzettel, sondern anhand der gültigen Stimmen vorzunehmen (wie in den meisten Kantonen der Deutschschweiz üblich).[39] Dadurch wäre das absolute Mehr gesunken, womit auf einige zweite Wahlgänge hätte verzichtet werden können. Der Kantonrat lehnte dies jedoch ab.

Im Kantonsrat eingebracht wurde jedoch eine neue Regelung zur Vergabe der Listennummern bei Proporzwahlen. Neu werden diese in der Reihenfolge des Stimmenanteils vergeben, den die Parteien bei den letzten Wahlen erlangt haben.[40] Etwaige Unterlisten von Parteien erhalten ebenfalls dieselbe Listennummer, jedoch mit einem Buchstaben als Zusatz.[41] So tritt derzeit die SVP mit den Listen 01a, 01b, 01c und 01d an, die CVP mit den Listen 02a, 02b, 02c und 02d usw. – Eingeführt wurde zudem die Möglichkeit, Kandidaten wieder zurückzuziehen.[42] Damit soll verhindert werden, dass Personen auf den Wahlzetteln aufgeführt werden, die faktisch gar nicht mehr zur Verfügung stehen.

 

Tessin: harmonisierte Stimmgemeinde der Auslandtessiner

Am 10. Februar 2019 hat das Tessin eine Verfassungsänderung angenommen, welche das kantonale (und kommunale) Wahlrecht der Auslandtessiner neu regelt.[43] Bisher waren nämlich nur jene Auslandschweizer in Tessiner Angelegenheiten stimm- und wahlberechtigt, die ihren Heimatort im Südkanton haben. Neu ist der letzte Wohnsitz in der Schweiz massgeblich, so wie es auch das neue Auslandschweizergesetz für die politischen Recht auf Bundesebene vorsieht. Durch diese Harmonisierung werden einige Nachteile behoben, etwa das Auseinanderfallen der massgeblichen Stimmgemeinde bei kantonalen und nationalen Wahlen sowie Schwierigkeiten bei der Aktualisierung der Stimmregister.

 

Wallis: Briefwahl muss am Freitag eintreffen

Wer im Kanton Wallis brieflich wählen möchte, musste bisher dafür besorgt sein, dass die Sendung vor Schluss des Urnengangs bei der Gemeindeverwaltung eintrifft. Neu muss die Post bereits am Freitag vor der Wahl eintreffen, ansonsten ist die briefliche Stimmabgabe ungültig.[44]

 

Zug: Unterstützung privater Abstimmungs- und Wahlhilfen

Der Kanton Zug hat die gesetzliche Grundlage geschaffen, um jungen Stimmbürgern (von 18 bis 25 Jahren) nebst dem offiziellen Stimmmaterial auch private Wahl- und Abstimmungshilfen zustellen zu können. Damit sind beispielsweise private Abstimmungserläuterungen wie «Easyvote» gemeint. Kanton und Gemeinden können solche Projekte finanziell unterstützen und ihnen die Adressen der Jungwähler zur Verfügung stellen, falls die Wahl- und Abstimmungshilfen die Grundsätze der Neutralität und Sachlichkeit gewährleisten.[45]

 

Zürich: Verkürzte Fristen für zweiten Ständerats-Wahlgang

Findet im Kanton Zürich für die Ständeratswahlen ein zweiter Wahlgang statt, so gelten neu ziemlich kurze Mindestfristen für die Zustellung der Wahlunterlagen: Es genügt, wenn das Wahlkuvert zehn Tage vor dem Wahlgang bei den Wählern eintrifft.[46] Diese stark verkürzte Frist (die normale Frist beträgt drei bis vier Wochen) gilt zudem nicht nur für die Ständeratswahlen, sondern auch für jegliche weitere kantonale oder kommunale Wahlen und Abstimmungen, die auf jenen Wahltag gelegt werden.[47] – Für kommunale Abstimmungsvorlagen (wie etwa am 17. November in der Stadt Zürich) gilt daher eine unterschiedliche Zustellfrist, je nachdem, ob überhaupt ein zweiter Ständerats-Wahlgang vonnöten ist oder nicht.

 

Im ersten Teil dieses Beitrags sind die Neuerungen der Wahlen 2019 dargelegt, die sich aufgrund Änderungen des Bundesrechts ergeben.

 


[1] Art. 83 BPR.

[2] Art. 39 Abs. 1 und Art. 150 Abs. 3 BV.

[3] Keine oder nur untergeordnete, die Wähler nicht betreffende Änderungen seit den letzten Wahlen 2015 gibt es in den Kantonen AR, GR, LU, SO, TG und UR. In den Kantonen GE, JU, NE, TI und VD wurden nur die grundlegenden Änderungen auf Verfassungsstufe berücksichtigt. Nicht berücksichtigt wurden überdies Novellierungen betreffend die elektronische Stimmabgabe, da derzeit kein E-Voting-System in Betrieb ist.

[4] Art. 150 Abs. 3 BV.

[5] Vgl. VPB 1/2014 vom 6. März 2014 (Bundesverfassung, Auslandschweizer Stimmberechtigte und Ständeratswahlen).

[6] § 59 Abs. 3 KV/AG.

[7] Art. 7 Abs. 3 VLGV/AI.

[8] § 72 Abs. 2 KV/BL.

[9] § 26 Abs. 3 GPR/BL.

[10] § 36 Abs. 5 WahlG/BS.

[11] § 8 Abs. 1 WahlV/BS.

[12] Art. 109 Abs. 1 PRG/BE.

[13] Art. 111 PRG/BE. Diese Möglichkeit ist erstaunlicherweise selbst Unterzeichnern von Wahlvorschlägen erlaubt, deren Kandidat die 3%-Hürde im ersten Wahlgang nicht erreicht hat!

[14] Art. 42 Abs. 3 PRG/BE.

[15] Art. 139a KV/FR.

[16] Erläuternder Bericht vom 19. August 2019 zum Vorentwurf des Gesetzes über die Politikfinanzierung, S. 22.

[17] Art. 18 Abs. 3 PRG/FR.

[18] Gesetz über die politischen Rechte (GPR) vom 07.05.2017.

[19] Art. 32 Abs. 1 GPR/GL; für den zweiten Wahlgang gilt weiterhin die verkürzte Frist von 10 Tagen.

[20] Art. 11 Abs. 4 GPR/GL.

[21] Art. 17 GPR/GL e contrario.

[22] Art. 39 Abs. 2 GPR/GL.

[23] Art. 26 Abs. 1 GPR/GL.

[24] Art. 60 WAG/NW.

[25] Art. 28 Abs. 1 Ziff. 5 EG BPR/NW.

[26] Art. 72 Abs. 1 WAG/NW.

[27] Art. 16 und 35 AbstV/OW.

[28] Art. 3 Abs. 5 AG/OW.

[29] Art. 2g WahlG/SH.

[30] Art. 53bis Abs. 3 WahlG/SH.

[31] Art. 2 Abs. 1 Verordnung über die briefliche Stimmabgabe/Schaffhausen.

[32] Art. 1 Abs. 1 Verordnung betreffend vorfrankierte Stimm- und Wahlcouverts/Neuhausen am Rheinfall.

[33] Art. 1 Abs. 1 Verordnung betreffend vorfrankierte Stimm- und Wahlcouverts/Stein am Rhein.

[34] § 26 Abs. 1 WAG/SZ.

[35] § 54a Abs. 1 WAG/SZ.

[36] § 45a KV/SZ.

[37] § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 TPG/SZ.

[38] Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 05.12.2018 (WAG).

[39] Art. 92 Abs. 2 E-WAG/SG.

[40] Art. 42 Abs. 2 WAG/SG.

[41] Art. 42 Abs. 4 WAG/SG.

[42] Art. 26 Abs. 1 WAG/SG.

[43] Art. 30 KV/TI.

[44] Art. 26 Abs. 2 kGPR/VS; Art. 14 Abs. 2 Verordnung über die briefliche Stimmabgabe/VS sah indes bereits früher vor, dass «[d]ie Sendung bei der Gemeindeverwaltung spätestens am Freitag, der der Wahl oder der Abstimmung vorausgeht, eintreffen [muss]. Die zu spät eintreffenden Übermittlungsumschläge werden nicht geöffnet».

[45] § 8 Abs. 6 WAG/ZG.

[46] § 84a Abs. 2 GPR/ZH.

[47] § 84a Abs. 3 GPR/ZH.

 

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Proportionalere Sitzverteilung, mehr Auswahl, aber keine höhere Beteiligung: Wie sich der Doppelproporz bei kantonalen Parlamentswahlen auswirkt

Mehrere Kantone haben in den vergangenen Jahren auf Anweisung des Bundesgerichts ihr Wahlsystem geändert und den Doppelproporz eingeführt. Dagegen gibt es in Bundesbern Widerstand. Doch was hat sich mit dem neuen Verfahren eigentlich geändert? Eine Analyse gibt Aufschluss.

Der vorliegende Beitrag wurde im Dezember 2018 in der Zeitschrift «Parlament/Parlement/Parlamento» (Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen), publiziert. Eine Zusammenfassung der Analyse erschien am 11. September 2018 in der «Neuen Zürcher Zeitung».

1. Einleitung

In den vergangenen Jahren haben sieben Kantone ihr Wahlsystem geändert und das so genannte doppeltproportionale Divisorverfahren mit Standardrundung (kurz: Doppelproporz) eingeführt.[1] In den meisten Fällen kam der Anstoss dazu vom Bundesgericht, welches die zuvor angewandten Wahlsysteme als im Widerspruch zur Wahlrechtsgleichheit und damit zur Bundesverfassung taxiert hatte. Gegen die Praxis des Bundesgerichts hat sich Widerstand formiert. Die Kantone Zug und Uri[2] reichten Standesinitiativen ein und forderten, dass die Kantone mehr Spielraum erhalten sollen bei der Ausgestaltung ihres Wahlsystems. National- und Ständerat nahmen die Standesinitiativen an; die Staatspolitische Kommission des Ständerats arbeitete daraufhin eine Vorlage zur Änderung der Bundesverfassung aus. Gemäss dieser soll die Verfassung explizit festhalten, dass die Kantone «frei in der Ausgestaltung der Verfahren zur Wahl ihrer Behörden» sind.[3] Der Ständerat stimmte der Vorlage in der Frühjahrssession 2018 zu. Der Nationalrat folgte ihm in der Wintersession zunächst, hat die Verfassungsänderung dann allerdings in der Schlussabstimmung abgelehnt.[4]

Angesichts der teilweise hitzigen Debatte erstaunt, dass bisher nicht systematisch untersucht wurde, welche Auswirkungen der Doppelproporz in der Praxis eigentlich hat. Diese Lücke will der vorliegende Beitrag schliessen. Er vergleicht die Wahlergebnisse aller sieben Kantone, die das Verfahren eingeführt haben, mit der hypothetischen Sitzverteilung nach dem früheren Wahlsystem. Zudem werden die tatsächlichen Veränderungen bei der ersten Anwendung des Systems betrachtet hinsichtlich der Zahl der Listen und der Wahlbeteiligung.

2. Hintergrund

2.1. Die Praxis des Bundesgerichts

Bei der Beurteilung kantonaler Wahlsysteme stützt sich das Bundesgericht auf die Wahlrechtsgleichheit. Diese ergibt sich aus der Garantie der politischen Rechte (Art. 34 BV), welche die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe schützt, teilweise wird auch auf die Rechtsgleichheit (Art. 8) zurückgegriffen. Die Wahlrechtsgleichheit setzt sich gemäss klassischer Auffassung aus drei Komponenten zusammen: Die Zählwertgleichheit garantiert, dass alle Wähler gleich viele Stimmen haben («one man, one vote»); die Stimmkraftgleichheit stellt sicher, dass jede Stimme möglichst das gleiche Gewicht hat, dass also das Verhältnis der repräsentierten Bevölkerung zur Anzahl Sitze in allen Wahlkreisen möglichst gleich sein soll; die Erfolgswertgleichheit schliesslich sieht vor, dass jeder Wähler in der Praxis den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis hat.[5] Diese Bedingung ist verletzt, wenn Wähler kleinerer Parteien faktisch keine Chance haben, im Parlament vertreten zu sein, was namentlich bei kleinen Wahlkreisen der Fall ist. Massgebend ist dabei das natürliche Quorum, also der Stimmenanteil, den eine Partei mindestens erreichen muss, um im Parlament vertreten zu sein. In einem Wahlkreis mit 9 Sitzen beträgt das natürliche Quorum 10 Prozent. Diesen Wert erachtet das Bundesgericht bei Proporzsystemen als Maximum. Liegt das Quorum in einem Wahlkreis darüber, sieht das Gericht die Erfolgswertgleichheit verletzt und das Wahlsystem muss angepasst werden, um den Anforderungen der Bundesverfassung zu genügen.[6]

Dazu gibt es verschiedene Wege. Ein offensichtlicher ist, kleine Wahlkreise zu grösseren zusammenzulegen, die mehr Sitze und damit ein tieferes natürliches Quorum aufweisen.[7] Eine andere Möglichkeit sind Wahlkreisverbände, bei denen mehrere Wahlkreise für die Sitzzuteilung zusammengefasst werden.[8] Die Kantone, die in der jüngeren Vergangenheit zu einer Änderung ihres Wahlsystems verpflichtet wurden, haben sich jedoch alle für einen dritten Weg entschieden: den Doppelproporz. Bei diesem werden die Sitze über den ganzen Kanton hinweg auf die Parteien verteilt, sodass die gesamtkantonale Sitzverteilung die gesamtkantonalen Stimmenanteile möglichst genau abbilden; gleichzeitig werden die Sitze in den einzelnen Wahlkreisen möglichst proportional verteilt.

In Bezug auf Majorzwahlsysteme bei kantonalen Parlamentswahlen hat sich das Bundesgericht bislang zurückhaltend geäussert, obschon die Erfolgswertgleichheit (und teilweise auch die Stimmkraftgleichheit) dort stark eingeschränkt sind. In einem Urteil zum Kanton Appenzell Ausserrhoden[9] haben die Richter in Lausanne die Anwendung des Majorzsystems als zulässig erachtet, allerdings nur unter gewissen Umständen (etwa eine schwache Stellung der Parteien und die Autonomie der als Wahlkreise fungierenden Gebietskörperschaften). Eine Beschwerde aus dem Kanton Graubünden ist derzeit beim Bundesgericht hängig.

2.2. Die Kantone mit Doppelproporz-System

Bisher haben sieben Kantone den Doppelproporz eingeführt.[10] Bei den konkreten Umständen und der Umsetzung gibt es allerdings bedeutende Unterschiede. Die Kantone Aargau, Nidwalden, Schwyz, Zug und Wallis führten das System als Folge von Urteilen des Bundesgerichts ein. Zürich und Schaffhausen gingen diesen Schritt von sich aus (wenn auch im Wissen, dass das alte Wahlsystem vor Bundesgericht keinen Bestand haben würde).[11] Als erster Kanton wechselte Zürich 2007 zum Doppelproporz, und zwar als Reaktion auf ein Bundesgerichtsurteil zur Stadt Zürich fünf Jahre zuvor. Der bisher letzte Kanton, der nach dem doppeltproportionalen System wählte, war Wallis im Jahr 2017.[11a] Allerdings bildete die Grundlage damals kein Gesetz, sondern (aus zeitlichen Gründen) nur ein Dekret. Die Walliser Lösung ist auch insofern speziell, als dass der Doppelproporz nicht über den gesamten Kanton, sondern jeweils innerhalb von sechs Wahlregionen (bestehend aus jeweils einem bis drei Wahlkreisen) zur Anwendung kommt.

Interessant ist, dass fünf der sieben Kantone ein Quorum bei der Sitzverteilung kennen, womit es Kleinparteien erschwert wird, ins Parlament einzuziehen. In den meisten Fällen wurde die Sperrklausel gleichzeitig mit dem Wechsel zum Doppelproporz oder kurz danach eingeführt. Einzig im Kanton Wallis galt schon vorher ein Quorum von 8 Prozent, das beibehalten wurde.

Tabelle 1 gibt eine Übersicht über die sieben Kantone und ihre Wahlsysteme.

Tabelle 1: Übersicht über die Kantone mit Doppelproporz

Kanton Altes Wahlsystem Neues Wahlsystem Zahl der Wahl-kreise Quorum Erste Wahl mit neuem System/
jüngste Wahl
Zürich Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 18 5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) 2007/
2015
Schaffhausen Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 6 2008/
2016
Aargau Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 11 5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) oder 3% im Kanton 2009/
2016
Nidwalden Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz 11 2014/
2018
Zug Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz

11

5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) oder 3% im Kanton 2014/
2018
Wallis Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz (innerhalb von Wahlregionen) 14 8% im Kanton 2017/
2017
Schwyz Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz 30 1% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung in der ganzen Wahlregion zugelassen) 2016/
2016

 

3. Auswirkungen des Doppelproporz auf die Sitzverteilung

3.1. Sitzverschiebungen infolge des Doppelproporz

Um die Auswirkungen des neuen Wahlsystems auf die Sitzverteilung zu untersuchen, wurde jeweils die jüngste Parlamentswahl unter dem Doppelproporz-System betrachtet. Dabei wurde die tatsächliche Sitzverteilung mit der hypothetischen Sitzverteilung unter dem früheren Wahlsystem verglichen. Für die drei Kantone, in denen im Hagenbach-Bischoff-System Listenverbindungen möglich waren, wurde angenommen, dass die gleichen Listenverbindungen eingegangen worden wären wie bei der letzten Wahl unter diesem System.[12] Zur Berechnung der Sitzverteilung wurde das Programm BAZI[13] verwendet.

Zunächst lässt sich feststellen, dass unter dem Doppelproporz-System im Durchschnitt etwa 10 Prozent der Sitze einer anderen Partei zufielen, als dies unter dem Hagenbach-Bischoff-System der Fall gewesen wäre. Am höchsten ist der Anteil im Kanton Schaffhausen, wo 9 von 60 Sitzen oder 15 Prozent den Besitzer wechselten. Am anderen Ende der Skala findet sich der Kanton Wallis, wo nur 8 von 130 Sitzen verschoben wurden. Das dürfte mit der Ausgestaltung des dortigen Wahlsystems zusammenhängen, da Sitzverschiebungen jeweils nur innerhalb der gleichen Wahlregion möglich sind, sowie mit dem relativ hohen Quorum von 8 Prozent, das kleine bis mittelgrosse Parteien von der Mandatsverteilung ausschliesst, sofern sie nicht mit einem Partner eine gemeinsame Liste bilden.

Zu beachten ist, dass die Sitzverschiebungen nicht immer zugunsten oder zulasten der gleichen Parteien ausfallen, sondern sich teilweise aufheben. So fielen beispielsweise der CVP im Kanton Zürich unter dem Doppelproporz 5 Sitze zu, die sie unter dem alten System nicht bekommen hätte. Allerdings kostete ihr der Doppelproporz in einem Wahlkreis auch einen Sitz. Unter dem Strich «gewann» die Partei durch den Systemwechsel also 4 Sitze.

Der Anteil von 10 Prozent der Sitze, die durch das neue System an eine andere Partei gehen, mag hoch erscheinen. Er wird aber relativiert, wenn man betrachtet, wie viele Sitze jeweils von einer Wahl zur nächsten den Besitzer wechseln, wenn das Wahlsystem nicht ändert. Bei den Nationalratswahlen 2015 etwa wechselten 22 Sitze oder 11 Prozent aller Mandate die Parteifarbe. Wenn man bedenkt, dass die Volatilität der Stimmenanteile bei diesen Wahlen eher gering war (selbst für Schweizer Verhältnisse), kann eine durch das Wahlsystem verursachte Verschiebung von 10 Prozent der Sitze kaum als Erdrutsch bezeichnet werden.

3.2. Proportionalität

Interessant ist nun natürlich die Frage, welche Parteien unter dem Doppelproporz mehr Sitze holen als unter dem alten System und auf wessen Kosten. Generell lässt sich sagen, dass grössere Parteien etwas weniger Mandate holen, während kleinere Parteien mehr Sitze erhalten. Dies erstaunt nicht: Am Ursprung der Systemwechsel standen ja die hohen natürlichen Quoren unter den früheren Verteilungsverfahren, die vor allem kleine Parteien benachteiligten. Unter dem Doppelproporz werden die Sitze (mit Ausnahme des Kantons Wallis) über den ganzen Kanton hinweg zugeteilt, was es für kleinere Parteien leichter macht, Mandate zu gewinnen. Zwar relativieren die vielerorts geltenden gesetzlichen Quoren diese Aussage, die gesetzlichen Hürden liegen aber immer noch weniger hoch als die natürlichen Quoren in einigen Wahlkreisen unter Hagenbach-Bischoff.

Daraus lässt sich allerdings nicht schliessen, dass der Doppelproporz kleinere Parteien «bevorteilen» würde. Das wird bereits klar, wenn man die Stimmenanteile der Parteien mit ihren Sitzanteilen vergleicht. Beispielsweise erhielt die SP im Kanton Schaffhausen bei den letzten Wahlen 23 Prozent der Stimmen. Unter dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren hätte sie damit 18 von 60 Sitzen im Kantonsrat (also 30 Prozent) geholt. Unter dem Doppelproporz sind es «nur» 14 Sitze, was ziemlich genau der Stärke der Partei entspricht.

Um eine allgemeine Aussage darüber zu gewinnen, wie gut das neue Wahlsystem die Stärken der Parteien im Parlament abbildet, verwenden wir den Gallagher Index of Disproportionality. Dieser misst die Unterschiede zwischen Stimmenanteilen und Sitzanteilen aller Parteien und fasst sie in einer Zahl zusammen, wobei die Differenzen jeweils quadriert werden. Deutliche Abweichungen zwischen dem Rückhalt einer Partei unter den Wählern und ihrer Stärke im Parlament resultieren in einem höheren Indexwert.

Nimmt man den Gallagher Index als Massstab, ist der Trend in allen sieben Kantonen eindeutig: Unter dem Doppelproporz ist die Sitzverteilung deutlich proportionaler, als sie es unter dem alten Wahlsystem war beziehungsweise gewesen wäre. In allen Kantonen sank der Indexwert, zum Teil massiv. Am schwächsten war der Rückgang im Kanton Wallis, was zum einen daran liegt, dass der Doppelproporz nur innerhalb von Wahlregionen und nicht über den ganzen Kanton hinweg zur Anwendung kommt, zum anderen an der hohen 8-Prozent-Sperrklausel. Dennoch hat sich der Wert auch im Wallis mehr als halbiert. Abbildung 1 gibt eine Übersicht über die Auswirkung des Doppelproporz auf die Disproportionalität der Sitzverteilung.

Gallagher Index

Abbildung 1: Vergleich der Disproportionalität der Sitzverteilung (gemäss Gallagher Index) unter dem alten Wahlsystem (helle Balken) und dem Doppelproporz (dunkle Balken).

3.3. Gegenläufige Sitzvergebungen

Der Doppelproporz verteilt die Sitze so auf die Parteien, dass über den ganzen Kanton hinweg die Sitzanteile möglichst genau den Stimmenanteilen entsprechen. Dies hat den Nachteil, dass innerhalb der Wahlkreise die Proportionalität zuweilen relativiert wird. Wenn beispielsweise eine Partei im Kanton Schwyz in jedem Wahlkreis 5 Prozent der Stimmen holt, hat sie Anspruch auf 5 Sitze. Allerdings hat kein Wahlkreis mehr als 10 Sitze, sodass ein Anteil von 5 Prozent nirgends einen Sitzgewinn garantiert. Weil die Partei die ihnen zustehenden Sitze irgendwo erhalten muss, teilt sie ihr das System tendenziell in jenen Wahlkreisen zu, wo sie aufgrund ihres Stimmenanteils am nächsten an einem Mandat ist. Das kann dazu führen, dass eine Liste in einem Wahlkreis mehr Sitze als eine andere gewinnt, obwohl sie weniger Stimmen erhalten hat.

Allerdings können solche gegenläufigen Sitzvergebungen auch unter dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren auftreten, sofern Listenverbindungen erlaubt sind. Ist eine Liste mit einer oder mehreren anderen verbunden, ist es möglich, dass sie dank dieser Verbindung zu einem Mandat kommt, das sonst einer anderen Liste zugefallen wäre.

Doch wie oft kommen gegenläufige Sitzvergebungen in der Praxis vor? Die Analyse zeigt, dass es sich insgesamt um ein eher seltenes Phänomen handelt. Bei den letzten sieben Wahlen unter dem doppeltproportionalen Verfahren fielen lediglich 11 von 750 Sitzen einer Liste zu, obwohl eine andere im betreffenden Wahlkreis mehr Stimmen erhalten hatte. Das entspricht einem Anteil von etwa 1.5 Prozent. Am meisten gegenläufige Sitzvergebungen, nämlich deren 3, gab es im Kanton Schwyz. Das dürfte mit damit zusammenhängen, dass es in Schwyz sehr viele und insbesondere viele kleine Wahlkreise gibt.[14] Die Stimmen, die dort nicht zu einem Sitzgewinn führen, müssen in anderen Wahlkreisen zu Mandaten für die betreffenden Parteien «verwertet» werden.

Interessant ist der Blick auf die drei Kantone, in denen unter dem alten Wahlsystem Listenverbindungen möglich waren (Zürich, Schaffhausen und Aargau). Wäre bei den jüngsten Wahlen das frühere Verfahren zur Anwendung gekommen, hätte es in zwei der drei Kantone mehr gegenläufige Sitzvergebungen gegeben, als unter dem Doppelproporz zu beobachten waren.[15] Dies relativiert die vielfach kritisierten Verzerrungen des Doppelproporz.[16]

4. Weitere Auswirkungen

4.1. Auswahl für die Wähler

Unter dem Doppelproporz sind Stimmen, die in einem Wahlkreis nicht zu einem Sitzgewinn führen, nicht verloren, sondern können der Partei anderswo zu einem Mandat verhelfen. Deshalb haben Parteien einen Anreiz, in möglichst vielen Wahlkreisen Listen aufzustellen, um Stimmen zu sammeln, die ihnen bei der Oberzuteilung helfen. Zu erwarten wäre demnach, dass insbesondere in kleinen Wahlkreisen die Zahl der eingereichten Listen zunimmt.

Der Blick auf die sieben Kantonen lässt den Schluss zu, dass dies tatsächlich der Fall ist. Interessant ist wiederum der Kanton Schwyz: Bei den letzten Wahlen unter dem Hagenbach-Bischoff-System 2012 stand in 9 der 30 Wahlkreisen jeweils nur eine Partei beziehungsweise ein Kandidat – es handelte sich ausnahmslos um Einerwahlkreise – zur Auswahl.[17] Bei den ersten Wahlen unter dem Doppelproporz waren es nur noch 2.[18] Im Durchschnitt aller Wahlkreise stieg die Zahl der antretenden Parteien von 2.6 auf 4.

In den anderen Kantonen lässt sich eine ähnliche Entwicklung feststellen. Von den sieben Kantonen, die zum Doppelproporz wechselten, verzeichneten sechs bei den ersten Wahl unter dem neuen System mehr Parteien.[19] Erstaunlich ist, dass die Zahl der Parteien selbst in Kantonen zunahm, die unter dem alten Wahlsystem Listenverbindungen erlaubt hatten (diese erleichtern kleinen Parteien tendenziell die Kandidatur). Die einzige Ausnahme ist Zürich, wo die durchschnittliche Zahl der Parteien leicht sank, was allerdings fast ausschliesslich auf die Entwicklung in den Stadtzürcher Wahlkreisen zurückzuführen ist.[20]

Ein Effekt, der sich in allen Kantonen zeigt, ist, dass vor allem in kleinen Wahlkreisen die Auswahl für die Wähler markant zunahm. Betrachtet man nur die Wahlkreise mit weniger als drei Sitzen (in allen Kantonen), war die Zahl der Parteien bei der ersten Wahl unter dem Doppelproporz im Schnitt mehr als doppelt so hoch wie zuvor.[21]

4.2. Wahlbeteiligung

Wenn die Auswahl (zumindest in den meisten Wahlkreisen) zunimmt und Stimmen einen Einfluss auf die Sitzverteilung haben, auch wenn die betreffende Partei im Wahlkreis selber chancenlos ist, erhöht sich tendenziell der Anreiz, an der Wahl teilzunehmen. Zu erwarten wäre deshalb, dass die Beteiligung (leicht) zunimmt. Ein Blick auf die Zahlen stützt diese Erwartung indes nicht. In sechs von sieben Kantonen ging die Beteiligung bei den ersten Wahlen unter dem neuen System zurück. Einzig in Nidwalden nahm sie gegenüber den vorangegangenen Wahlen minim zu.

Allerdings ist bei diesen Vergleichen zu berücksichtigen, dass die Beteiligung an kantonalen Wahlen generell rückläufig ist. Aus diesem Grund wurden die Veränderungen der Entwicklung in sämtlichen Kantonen in der gleichen Periode gegenübergestellt. Auch diese Rechnung zeigt aber keinen positiven Effekt des Doppelproporz auf die Wahlbeteiligung. In fünf von sieben Kantonen entwickelte sich die Wahlbeteiligung bei den ersten Wahlen unter dem neuen Wahlsystem schlechter als der Durchschnitt aller Kantone.[22]

Natürlich ist das Wahlsystem nur einer von mehreren (möglichen) Einflussfaktoren für die Wahlbeteiligung. Die Parteienkonkurrenz, die wahrgenommene Bedeutung des betreffenden Urnengangs, die Zugänglichkeit der Stimmabgabe oder die Demografie spielen ebenfalls eine Rolle, mutmasslich sogar eine grössere. Um den Einfluss des Wahlsystems zu identifizieren, wäre eine detailliertere Analyse nötig, die den Rahmen dieses Artikels sprengt. Zumindest lassen aber die hier erhobenen Daten den Schluss zu, dass der Doppelproporz insgesamt wohl keinen positiven Einfluss auf die Beteiligung hatte.

Interessant ist allerdings wiederum der Blick auf die kleinen Wahlkreise: Dort weist der Trend vielerorts in die andere Richtung. Während beispielsweise bei den Kantonsratswahlen 2016 im Kanton Schwyz die Beteiligung insgesamt um fast 6 Prozentpunkte zurückging, wuchs sie in den Einerwahlkreisen um rund 2 Prozentpunkte.[23] In den anderen Kantonen halten sich positive und negative Trends die Waage, wobei die Zahl der Beobachtungen dort deutlich kleiner ist (es gibt insgesamt nur 6 kleine Wahlkreise, während es in Schwyz deren 17 sind).

5. Fazit

Wahlsysteme setzen den demokratischen Anspruch in die Realität um und legen dabei unterschiedlichen Wert auf bestimmte Aspekte oder Ziele; sie beeinflussen die Parteienlandschaft[24] und sind gerade deshalb oft umstritten.[25]

Der vorliegende Artikel hat untersucht, wie sich die Einführung eines neuen Wahlsystems, konkret des Doppelproporz, in sieben Kantonen auswirkt. Der Doppelproporz gibt dem Ziel ein grosses Gewicht, dass jeder Wähler möglichst frei entscheiden und den gleichen Einfluss auf das Wahlresultat ausüben kann, unabhängig davon, in welchem Wahlkreis er wohnt und welche Partei er wählt. Ausserdem sucht er eine möglichst proportionale Verteilung der Sitze auf die Parteien sowohl im gesamten Wahlgebiet als auch in den einzelnen Wahlkreisen zu erreichen.

Die Untersuchung hat gezeigt, dass der Doppelproporz diese beiden Ziele erreicht. Zum einen wird die Erfolgswertgleichheit besser gewährleistet als unter dem Hagenbach-Bischoff-System. Zum anderen ist die Sitzverteilung deutlich proportionaler. Die konkrete Folge davon ist, dass tendenziell grosse Parteien, die im Hagenbach-Bischoff-System bevorteilt werden, unter dem Doppelproporz weniger Sitze erhalten. Man kann dies als Nachteil auffassen, wenn es darum geht, im Parlament möglichst leicht Mehrheiten zu beschaffen (wobei dies in klassischen parlamentarischen Systemen mit Regierung und Opposition wichtiger ist als in der Schweiz mit ihrem Mischsystem). Dem Anspruch eines Proporzsystems wird dieses Ergebnis aber besser gerecht.

Wie viele Sitze aufgrund des neuen Wahlsystems anders verteilt werden, hängt vom Kontext ab; im Durchschnitt der untersuchten Kantone sind es etwa zehn Prozent aller Mandate. Der Doppelproporz führt also durchaus zu Veränderungen bei der Zusammensetzung des Parlaments, aber nicht zu politischen Erdbeben.

Der Preis der genauen Abbildung der Parteistärken in der gesamtkantonalen Sitzverteilung können Abstriche bei der Proportionalität in einzelnen Wahlkreisen sein. Diese halten sich indes in Grenzen. Gegenläufige Sitzvergebungen treten lediglich bei 1.5 Prozent der Mandate auf.

Eine weitere Auswirkung des Doppelproporz besteht darin, dass die Auswahl für die Wähler insbesondere in kleinen Wahlkreisen grösser ist. In Wahlkreisen mit einem oder zwei Sitzen hat sich die Zahl der Listen, die zur Wahl stehen, im Durchschnitt mehr als verdoppelt. Hingegen lassen die Daten nicht den Schluss zu, dass der Doppelproporz zu einer höheren Wahlbeteiligung führt – die Partizipation hat im Gegenteil in den meisten Kantonen abgenommen, auch wenn der Trend in kleinen Wahlkreisen positiver ist.

Der Entscheid für ein bestimmtes Wahlsystem ist ein politischer. Bei der gegenwärtig diskutierten Frage, wie gross die Freiheit der Kantone bei der Ausgestaltung ihres Wahlrechts sein soll, geht es letztlich darum, wie weitreichend die Kompetenz der (kantonalen) Politik und wie weitgehend jene der Justiz sein soll.

Klar ist, dass das Bundesgericht den Kantonen nicht ein bestimmtes Wahlsystem vorschreiben kann. Der Vorteil des Doppelproporz besteht darin, dass er die Wahlrechtsgleichheit gewährleistet, während gleichzeitig die bestehenden Wahlkreise beibehalten werden können. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Verfahren sind gut, die Einhaltung der Wahlrechtsgleichheit und die Proportionalität der Sitzverteilung werden damit verbessert, wie auch die vorliegende Analyse bestätigt. Die teilweise erbitterte Opposition gegen den Doppelproporz erscheint im Rückblick daher übertrieben und ist wohl zu einem wesentlichen Teil mit parteipolitischen Interessen zu erklären.[26]

 


[1] Oft wird auch vom «Pukelsheim-System» oder vom «doppelten Pukelsheim» gesprochen, nach dem Mathematiker Friedrich Pukelsheim, der das Verfahren massgeblich entwickelt hat.

[2] Der Kanton Uri hat bislang noch kein neues Wahlsystem eingeführt, muss dies gemäss Bundesgerichtsurteil vom Oktober 2016 aber bis zu den nächsten Landratswahlen im Jahr 2020 tun. Der Regierungsrat schlägt ein Mischwahlsystem vor, bei dem in den kleinsten Wahlkreisen nach dem Mehrheitswahlsystem gewählt wird und in den anderen nach dem Doppelproporz.

[3] Entwurf für einen Bundesbeschluss über die Souveränität der Kantone bei der Festlegung ihrer Wahlverfahren, BBl 2018 19.

[4] Siehe zur Entstehungsgeschichte: Claudio Kuster, «Ein ‹Bundesgesetz gegen die wahlrechtliche Beschneidung Lausannes?›», Napoleon’s Nightmare, 1. Juni 2015.

[5] Vgl. Thomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen.

[6] Das Bundesgericht erachtet Verstösse gegen die Erfolgswertgleichheit unter gewissen Bedingungen als zulässig, namentlich, wenn diese durch geografische, historische, sprachliche, religiöse etc. Gegebenheiten begründet sind. Macht ein Kanton jedoch von der Möglichkeit des Doppelproporzes (oder anderer wahlkreisübergreifender Ausgleichsmassnahmen) keinen Gebrauch, lassen sich im Proporzwahlverfahren Wahlkreise, die gemessen am Leitwert eines grundsätzlich noch zulässigen natürlichen Quorums von 10 % deutlich zu klein sind, selbst dann nicht mehr rechtfertigen, wenn gewichtige Gründe wie die obengenannten für die Wahlkreiseinteilung bestehen (BGE 143 I 92 E. 5.2).

[7] Diesen Weg wählte einzig der Kanton Thurgau mit der Bezirksreform 2009.

[8] Die Kantone Luzern und Freiburg konnten auf diese Weise ihr Wahlsystem bundesrechtskonform ausgestalten.

[9] BGE 1C_59/2012 vom 26. September 2014.

[10] Auf kommunaler Ebene hat die Stadt Zürich den Doppelproporz eingeführt; er kam temporär auch im Nachgang von Gemeindefusionen etwa in den Städten Schaffhausen oder Aarau zur Anwendung.

[11] Der Kanton Schaffhausen führte den Doppelproporz 2008 im Nachgang einer Verkleinerung des Kantonsrats von 80 auf 60 Mitglieder ein.

[11a] Der Kanton Wallis wählte überdies am 25. November 2018 einen Verfassungsrat, der ebenfalls im Doppelproporz gewählt worden ist.

[12] Parteien, die unter dem alten Wahlsystem in einem Wahlkreis nicht angetreten waren, wurden nur dann einer Listenverbindung in diesem Wahlkreis zugeordnet, wenn sie überall sonst, wo sie antraten, mit der/den gleichen Partei(en) eine Listenverbindung eingegangen waren.

[13] https://www.math.uni-augsburg.de/htdocs/emeriti/pukelsheim/bazi/

[14] Siehe zur Konstellation im Kanton Schwyz auch: Claudio Kuster, «Doppelproporz Schwyz: ‹Kuckuckskinder› nicht im Sinne der Erfinder», Napoleon’s Nightmare, 2. März 2015.

[15] Man könnte dies als Argument gegen Listenverbindungen verwenden. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass es ohne Listenverbindungen zwar keine gegenläufigen Sitzvergebungen gegeben hätte, dafür wäre die Disproportionalität in zwei von drei Kantonen noch höher gewesen. Listenverbindungen führen also tendenziell zu einer besseren Abbildung der Parteistärken im Parlament zum Preis möglicher Verzerrungen in einzelnen Wahlkreisen.

[16] Vgl. etwa Schweizerische Bundeskanzlei, «Proporzwahlsysteme im Vergleich», Seite 18.

[17] In den meisten Fällen erhielten auch einzelne «Diverse» Stimmen. Diese Kategorie wurde als Partei beziehungsweise Kandidat gezählt, sofern sie mindestens 10 Prozent der Stimmen ausmachte.

[18] Dass es überhaupt noch Wahlkreise ohne Parteienkonkurrenz gab, hat damit zu tun, dass die Hürden, um eine Liste einzureichen, nach wie vor relativ hoch sind: Der Wahlvorschlag muss von fünf bis 25 Stimmberechtigten (je nach Wahlkreisgrösse) unterzeichnet werden – in einem Wahlkreis wie Riemenstalden (52 Stimmberechtigte) kein leichtes Unterfangen.

[19] Bei dieser Zählung wurden separate Listen, die klar mit einer bestimmten Partei assoziiert waren, dieser zugerechnet (z.B. Jungparteien-Listen oder regionale Listen).

[20] Viele Parteien traten bei den Wahlen 2003 nur in einem Wahlkreis an, teilweise handelte es sich um Spassparteien.

[21] Dieses Ergebnis dürfte für den Kanton Uri aufschlussreich sein, welcher sein Wahlsystem überarbeiten muss. Die Regierung schlägt vor, dass in Wahlkreisen mit mehr als zwei Sitzen künftig der Doppelproporz zur Anwendung kommt. In den kleinen Wahlkreisen, also dort, wo die Auswirkungen des Doppelproporz besonders relevant sind, soll hingegen weiter im Majorzverfahren gewählt werden.

[22] Der Effekt scheint nicht auf eine generelle «Demokratiemüdigkeit» in den betreffenden Kantonen zurückzuführen sein. Jedenfalls zeigt ein Blick auf die Beteiligungsraten bei nationalen Volksabstimmungen, dass diese sich in den sieben Kantonen in etwa gleich gut (beziehungsweise schlecht) entwickelte wie im Rest des Landes.

[23] Aufschlussreich ist, dass die Beteiligung dort besonders stark zulegte, wo die Zahl der kandidierenden Parteien am stärksten wuchs.

[24] Maurice Duverger (1951): Les Partis Politiques.

[25] Andrea Töndury: «Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen», in: Andrea Good, Bettina Platipodis (Hrsg.): Direkte Demokratie. Herausforderungen zwischen Politik und Recht. Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag.

[26] Die detaillierten Zahlen, auf denen diese Analyse beruht, können hier abgerufen werden.

Wenn ein Riemenstalder 24 mal mehr zählt als eine Gersauerin

Bei kantonalen Parlamentswahlen unterscheidet sich die Stimmkraft der Bürger in den einzelnen Wahlkreisen teilweise massiv. Das Bundesgericht könnte dies korrigieren – bislang legt es die Vorgaben der Bundesverfassung allerdings grosszügig aus.

«Legislators represent people, not trees or acres.
Legislators are elected by voters,
not farms or cities or economic interests.»
US Supreme Court, 1964

Jeder Kanton erhält zwei Sitze: Nach diesem Prinzip wird der Ständerat gewählt. Damit ist ein ungleiches Gewicht der einzelnen Stimmberechtigten bei der Wahl der kleinen Kammer bereits in der Verfassung angelegt. Eine Urnerin hat 40 mal mehr Gewicht als ein Zürcher. Das ist politisch gewollt – eben wegen des Prinzips, dass jeder Kanton gleich viele Ständeräte hat (auch wenn das Prinzip bekanntlich nicht ganz konsequent umgesetzt wird), unabhängig von der Bevölkerungsgrösse.

Doch auch bei Parlamenten, in denen die Sitze im Verhältnis zur Grösse auf die Wahlkreise verteilt werden, ergeben sich Verzerrungen hinsichtlich der Stimmkraft. Das gilt namentlich für Kantone, die teilweise sehr kleine Wahlkreise haben. Das extremste Beispiel findet sich im Kanton Schwyz: Die kleine Gemeinde Riemenstalden mit lediglich 91 Einwohnern erhält genauso einen Sitz im Kantonsrat wie das 24 mal grössere Gersau. Insgesamt hat Schwyz rund 150’000 Einwohner, für einen Sitz im 100-köpfigen Kantonsrat sind also grob 1500 Einwohner nötig. Gut ein Drittel der 30 Gemeinden, welche die Wahlkreise bilden, liegen unter diesem Wert.

In Uri gibt es ähnlich starke Verzerrungen. Den grössten Stimmkraftsunterschied findet man dort zwischen den Gemeinden Realp und Unterschächen (die je einen Sitz im Landrat haben), deren Repräsentationsverhältnis sich um den Faktor 5 unterscheidet (siehe Grafik).[1]

Solche Verzerrungen sind heikel, können sie doch einen Verstoss gegen das in der Bundesverfassung verankerte Prinzip der Wahlrechtsgleichheit darstellen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst dieses Prinzip drei Anforderungen: Die Zählwertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat genau eine Stimme, nicht mehr und nicht weniger), die Stimmkraftgleichheit (jeder Stimmberechtigte zählt bei der Verteilung der Sitze gleich viel) und die Erfolgswertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat die gleichen Aussichten, dass seine Stimme einen zählbaren Erfolg bringt).

Immerhin ist anzufügen, dass in Kantonen wie Schwyz, in denen das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren zur Anwendung kommt, wenigstens die Erfolgswertgleichheit gewahrt bleibt. Damit hat eine Riemenstalderin genau gleich viel Einfluss auf die Verteilung der Mandate auf die Parteien wie ein Gersauer oder eine Freienbacherin. Es ist «nur» die Sitzverteilung auf die Gemeinden, die verzerrt ist. In den Kantonen Uri und Graubünden wirkt sich demgegenüber die ungleiche Stimmkraft direkt auch auf die Erfolgswertgleichheit aus.

 

Unterschiede Repräsentation

Maximale Unterschiede der Stimmkraft bei kantonalen Wahlen sowie bei den Nationalratswahlen (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

 

In ihrem Urteil zum Urner Wahlsystem vom Oktober 2016 stellten die Richter in Lausanne eine Verletzung des Prinzips der Erfolgswertgleichheit fest. Die Stimmkraftgleichheit sahen sie jedoch nicht verletzt, da sich die starken Verzerrungen zwischen den Wahlkreisen «sachlich rechtfertigen» liessen. Überhaupt war das Bundesgericht bisher sehr zurückhaltend darin, Verstösse gegen die Stimmkraftgleichheit zu ahnden.[2]

Wo immer mehrere Wahlkreise gebildet werden, ergeben sich fast zwingend Unterschiede in der Stimmkraft der einzelnen Bürger. Zur Frage, wie gross die Verzerrungen höchstens sein sollte, gibt es keine allgemeingültige Antwort. In den USA gelten gemäss Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs bereits Abweichungen vom durchschnittlichen Repräsentationsverhältnis von wenigen Prozentpunkten als verfassungswidrig. In Grossbritannien und Deutschland sind die Gerichte mit einer Toleranzgrenze von 25 Prozent grosszügiger. Allerdings ist das Mehrheitssystem, das in den USA und Grossbritannien (und bei den Direktmandaten in Deutschland) zur Anwendung kommt, mit dem Schweizer Proporzsystem nicht direkt zu vergleichen. Denn während sämtliche amerikanischen Wahlkreise Einerwahlkreise sind, deren Grenzen alle zehn Jahre neu gezogen werden, sind in den meisten Wahlkreise in der Schweiz mehrere Sitze zu vergeben, während die Grenzen der Wahlkreise mehr oder weniger fix sind. Nimmt man die Grenzen der Wahlkreise für gegeben an (z.B. die Kantone bei den Nationalratswahlen), ergeben sich zwangsläufig gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft. Klar ist aber, dass diese nicht beliebig hoch sein können – zumal die Wahlkreisgrenzen keineswegs in Stein gemeisselt sind, wie das Beispiel Neuenburg oder die Diskussionen in Uri jüngst wieder gezeigt haben.

Die maximalen Unterschiede beim Repräsentationsverhältnis zwischen den Wahlkreisen  geben einen groben Überblick, wie gross die Abweichungen sind. Aufschluss über Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit gibt auch der Gallagher-Index. Dieser misst die (Dis-)Proportionalität von Sitzverteilungen, indem er die Abweichungen von der perfekt proportionalen Verteilung summiert. In der Regel wird er für die Verteilung von Mandaten auf die Parteien bei Wahlen angewendet. Er lässt sich aber auch einsetzen, um die Verzerrung der Stimmkraft bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise zu messen.

Ein Vergleich der Kantone zeigt, wenig überraschend, eine starke Korrelation zwischen Gallagher-Index und den maximalen Stimmkraftunterschieden. Hohe Gallagher-Werte (und damit eine relativ disproportionale Verteilung der Sitze) weisen darüber hinaus auch Kantone auf, die gewissen oder allen Wahlkreisen eine bestimmte Anzahl Sitze garantieren.[3] So teilt die Berner Verfassung dem Berner Jura im Vornherein 12 von 160 Sitzen im Grossen Rat zu, obwohl der Region rein rechnerisch nur 8 bis 9 zustünden (und nach dem Kantonswechsel von Moutier dereinst noch weniger). In anderen Kantonen erhalten alle Wahlkreise eine garantierte Anzahl Sitze, so in Obwalden (4 Sitze), Nidwalden (2), Appenzell-Innerrhoden (4), Basel-Land (6) und Neuenburg (8). Besonders ungewöhnlich ist die Verteilungsregel im Kanton Jura: Dort werden die garantierten Sitze (3) den Wahlkreisen unabhängig von der Zuteilung nach Bevölkerungszahl zugewiesen. Das bedeutet, dass alle drei Wahlkreise deutlich mehr als drei Sitze bekommen, die Sitzverteilung aber nur sehr entfernt mit den Verhältnissen der Bevölkerungszahlen zusammenhängt. Jura hat von allen Kantonen den höchsten Gallagher-Index, obwohl die Verzerrungen zwischen den einzelnen Wahlkreisen nicht so gross sind wie in anderen Kantonen.

Absurde Auswirkungen

Das Bundesgericht erachtet Abweichungen von der Stimmkraftgleichheit als zulässig, wenn diese durch geografische, sprachliche, historische, kulturelle, religiöse etc. Gegebenheiten bedingt sind (analog zu Einschränkungen des Prinzips der Erfolgswertgleichheit). Bei der Wahl des Nationalrats bilden die Kantone die Wahlkreise, bei den kantonalen Parlamentswahlen in acht Kantonen (in der Innerschweiz sowie den beiden Appenzell) die Gemeinden. Auffallend ist, dass in diesen Kantonen die Stimmkraft-Unterschiede unter den Wahlkreisen mit zu den grössten zählen.

Dass es sich bei den Gemeinden um historisch gewachsene Einheiten mit ausgeprägter Autonomie handelt, kann eine gewisse Einschränkung des Prinzips der Stimmkraftgleichheit legitimieren. Allerdings kann auch in diesen Fällen die Verzerrung nicht beliebig hoch sein. Jedenfalls scheint es wenig überzeugend, dass ein Riemenstalder im Kantonsrat ein 24 mal höheres Gewicht haben soll als eine Gersauerin, bloss weil man von der Idee ausgeht, dass jede Gemeinde einen eigenen Kantonsrat haben soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Einwohner von Kleinstgemeinden kein Gewicht mehr hätten, wenn sie zu einem grösseren Wahlkreis gehörten – bloss eben nicht mehr ein extrem überproportionales. Mit Gersau ist es zudem interessanterweise eine kleine Gemeinde (2200 Einwohner), die im aktuellen System am stärksten benachteiligt wird.

Noch weniger gerechtfertigt erscheinen grobe Verzerrungen der Stimmkraft, wenn die geografischen Einheiten, an denen sich die Wahlkreise orientieren, gänzlich ohne Autonomie sind. Das ist etwa im Kanton Graubünden der Fall, wo die Mitglieder des Grossen Rats in den so genannten Kreisen gewählt werden. Die Kreise sind zwischen der kommunalen und kantonalen Ebene angesiedelt und hatten bis zum Inkrafttreten der 2012 beschlossenen Gebietsreform noch gewisse eigene Kompetenzen. Seither haben sie keine Funktion mehr, abgesehen eben davon, dass sie die Wahlkreise für das kantonale Parlament bilden.

Bundesgericht will keine neue Front eröffnen

Während das Bundesgericht den Kantonen hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit wenigstens bei Proporzwahlen relativ strikte Regeln vorgibt, fehlen solche bislang völlig, wenn es um die Stimmkraftgleichheit geht. Ein Wahlkreis mit 8 Sitzen ist verfassungswidrig, weil die Hürde für kleine Parteien zu hoch ist. Ein Wahlkreis, dessen Bevölkerung 24 mal kleiner ist als ein anderer Wahlkreis mit gleich vielen Sitzen, scheint dagegen kein Problem zu sein. Möglicherweise ist die Zurückhaltung der Richter in Lausanne damit zu erklären, dass man angesichts des bereits grossen politischen Widerstands gegen die Rechtsprechung in Wahlrechtsfragen keine neuen Fronten eröffnen möchte. Solche politischen Diskussionen entbinden Gerichte allerdings nicht von der Pflicht, sich nach den Prinzipien zu richten, die in der Verfassung verankert sind.

Denn letztlich geht es um den einzelnen Bürger, der benachteiligt wird, wenn diese Prinzipien missachtet werden. Wie stellte doch der amerikanische Supreme Court in einem Urteil 1964 fest: «Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.»[4]

 

Rohdaten zum Download

 


[1] Um das Repräsentationsverhältnis zu berechnen, wurde jeweils auf die für die Verteilung der Sitze massgebliche Grösse abgestützt. In den meisten Kantonen ist das die Wohnbevölkerung, in einigen hingegen (unter anderem Uri) ist es die Schweizer Bevölkerung. Zur Ermittlung der Stimmkraftunterschiede müsste man eigentlich die Zahl der Stimmberechtigten heranziehen. Darauf wurde hier verzichtet, weil die Verzerrungen im Rahmen der jeweiligen kantonalen Regeln ermittelt werden sollte. Zudem dürften die Abweichungen von den Stimmkraftunterschieden minim sein, schliesslich zählt ein Wahlkreis, der mehr Einwohner hat, in aller Regel auch mehr Stimmberechtigte.

[2] Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, S. 78ff.

[3] Viele Kantone garantieren sämtlichen Wahlkreisen mindestens einen Sitz. Hier geht es um grössere Sitzgarantieren.

[4] Zitiert in Poledna 1988, S. 82.

«Grosse Parteien haben teilweise Mühe, das neue Wahlsystem zu akzeptieren»

Drei Kantonsräte wollen, dass man nur dort für den Kantonsrat kandidieren darf, wo man wohnt. Wahlexperte Andrea Töndury hat erhebliche Bedenken.

Von Carlo Schuler, publiziert (leicht gekürzt) in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 28.02.2016.

Im Kanton Schwyz wird am 20. März das neue Kantonsparlament gewählt. In einer Motion fordern drei bürgerliche Kantonsräte, dass Kandidierende künftig nur noch in derjenigen Gemeinde zur Wahl antreten dürfen, in der sie den Wohnsitz haben. Hintergrund: Mit dem neuen Pukelsheim-Wahlverfahren – dabei werden die Sitze zunächst aufgrund der Stimmen im gesamten Kanton auf die Parteien verteilt, erst dann erfolgt die Zuteilung in den Wahlkreisen – ist es für die Parteien wichtig, in möglichst vielen Gemeinden Kandidaturen zu stellen. Damit nimmt die Anzahl jener Personen, die ausserhalb des eigenen Wohnortes kandidieren, tendenziell leicht zu. Der SP-Kantonsrat Luka Markić plant nun einen Gegenvorstoss. Darin will er die Einführung grösserer Wahlkreise fordern. In Uri, Ob- und Nidwalden ist für die Parlamentswahlen die Wohnsitzpflicht vorgeschrieben – in Zug, Luzern und Schwyz hingegen nicht. In Zug wurde allerdings im letzten Herbst ein CVP-Vorstoss zur Einführung der Wohnsitzpflicht für erheblich erklärt.

Andrea Töndury.

Andrea Töndury.

Andrea Töndury, drei Schwyzer Kantonsräte verlangen, dass bei den Kantonsratswahlen die Kandidaten künftig immer dort wohnen müssen, wo sie sich zur Wahl stellen. Wie sehen Sie das?

Andrea Töndury:[*] Es überrascht nicht, dass dieser Vorstoss aus dem Kreis der grossen Parteien kommt. Dort hat man teilweise noch jetzt Mühe, das neue Wahlsystem zu akzeptieren. Dabei wäre das Problem mit den Einerwahlkreisen relativ einfach lösbar gewesen. Man hätte mit einer Klausel festlegen können, dass in den Gemeinden immer jene Person sicher gewählt ist, die am meisten Stimmen erzielt hat, jedenfalls sofern für seine Partei auch gesamtkantonal ein Sitzanspruch besteht.

Warum hat man das nicht gemacht?

Offenbar war man in Schwyz, aus welchen Gründen auch immer, für solche Feinheiten noch nicht bereit. Ich schliesse nicht aus, dass eine gewisse Trotzreaktion gegenüber dem neuen Verfahren eine Rolle gespielt haben könnte. Übrigens: Der Kanton Schaffhausen hat gerade kürzlich eine solche Bestimmung in sein Wahlgesetz aufgenommen.

Die Motionäre argumentieren, die Mitglieder des Kantonsrates sollen im jeweiligen Wahlkreis verankert sein. Können Sie dem etwas abgewinnen?

Nein, die Frage der lokalen Verankerung der Parlamentarierinnen und Parlamentarier spielt praktisch kaum eine Rolle. Wenn man der genannten Logik folgen wollte, so müsste man noch ganz andere Kriterien berücksichtigen. Eine Frau könnte sich dann nur durch eine Frau vertreten lassen, ein Bauer nur durch einen Bauern. Aber das ist nicht der Sinn der demokratischen Vertretung. Im Gegenteil: Möglicherweise legt sich eine gewählte Person, die von auswärts kommt, sogar noch mehr ins Zeug, weil sie sich in besonderem Masse rechenschaftspflichtig fühlt.

In einem Kantonsratsparlament geht es vor allem um gesamtkantonale Fragen. Die Abgeordneten sind demnach nicht primär Vertreter einer einzelnen Gemeinde, sondern des ganzen Kantons?

Ja, die Mitglieder eines kantonalen Parlaments sind in erster Linie dem Kanton und seiner Bevölkerung insgesamt verpflichtet. Das ist für die Wählerinnen und Wähler von entscheidender Bedeutung. Eine Wählerin aus einer kleinen Gemeinde kann sich mit ihren Frauenanliegen durch eine Frau aus einer andern Gemeinde besser vertreten fühlen als durch den möglicherweise konservativen Parlamentarier vor Ort.

Zudem sind die Leute heute tendenziell deutlich weniger ortsgebunden als früher. Die abnehmende Ortsgebundenheit lässt sich ja gerade im Kanton Schwyz leicht feststellen. Man wohnt und bezahlt Steuern im «Speckgürtel» am oberen Zürichsee. Beruflich und sozial ist man aber stark auf die Stadt Zürich ausgerichtet.

Mit dem Pukelsheim-Proporz ist es für die Parteien wichtig, in möglichst vielen Gemeinden Kandidaturen zu stellen. Mit der vorgesehenen Wohnsitzpflicht dürfte dies vor allem für die kleineren Parteien schwieriger werden – oder?

In der Tat. Die Festsetzung einer solchen Wohnsitzpflicht widerspricht klar dem Sinn und Geist des Pukelsheim-Verfahrens. Das neue System würde so ein Stück weit ausgehebelt. Man muss sich keinen Illusionen hingeben: Im politischen Prozess wissen und berechnen die Beteiligten jeweils ganz genau, was ihrem eigenen Vorteil dienlich ist. Trotzdem wäre eine solche Wohnsitzpflicht wohl nicht als rechtswidrig zu beurteilen. Das Bundesgericht hat sich damals im Zusammenhang mit den Fragen rund ums Thema «gerechter Proporz» ziemlich dezidiert geäussert. Gut möglich, dass es sich nun grössere Zurückhaltung auferlegen würde, falls es eine derartige Klage beurteilen müsste.

Das Problem rund um die Wohnsitzpflicht lässt sich anhand der Gemeinde Steinerberg illustrieren. Dort tritt der SVP-Kandidat – einer der Urheber dieser «Wohnsitz»-Motion – gegen eine junge SP-Frau an. Diese hat ihren Wohnsitz in einer Nachbargemeinde. Die grossen Parteien CVP und FDP treten in Steinerberg gar nicht erst zur Wahl an.

Aus demokratischer Sicht ist zu begrüssen, dass durch die ortsfremde Kandidatur wenigstens eine minimale Auswahl möglich ist. Für überzeugte CVP- und FDP-Wähler ist die Situation mehr als unbefriedigend. Deren Stimmpotenzial bleibt ungenutzt. Vielleicht bleiben sie gar der Urne fern.

Im Zusammenhang mit dem System Pukelsheim wird immer wieder die Frage nach grösseren Wahlkreisen ins Spiel gebracht. Könnten solche auch die Diskussionen rund um die Wohnsitzpflicht überflüssig machen?

Das trifft zu. Aus demokratischer Sicht wäre eine Kombination von Pukelsheim und grösseren Wahlkreisen ideal. Interessant: Im 19. Jahrhundert gab es letzteres schon im Kanton Schwyz. Damals bildeten die Bezirke die Wahlkreise. Zudem war in den alten Landsgemeindekantonen das Prinzip des Sich-selber-vertreten-Können zentral. Dass möglichst keine Stimmen verloren gehen, müsste vor diesem Hintergrund eigentlich auch für Konservative ein Anliegen sein.

 


[*] Wahlrechtsexperte Andrea Töndury ist Habilitand und Lehrbeauftragter für Öffentliches Recht an der Universität Zürich. Er verfasste verschiedene Schriften zum Thema Wahlrecht – so etwa 2012 eine Studie für die Nidwaldner Regierung. Im Jahre 2014 war er im Kanton Uri in Wahlrechtsfragen beratend tätig.

Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder

Auch im Kanton Schwyz könnte alsbald der Doppelproporz eingeführt werden. Leider aber ohne die vorhersehbaren heiklen Sitzverschiebungen in den 17 Kleinstwahlkreisen zu beachten, wie es von seinen «Erfindern» empfohlen wird.

Zwar zählt im Gegenvorschlag «Kantonsproporz» tatsächlich jede Stimme in Schwyz, doch…

Am kommenden Wochenende stimmt der Kanton Schwyz über die Volksinitiative «für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» der Schweizerischen Volkspartei ab. Wie vor kurzem in diesem Blog beleuchtet, würde dadurch ein einphasiges Mehrheitswahlverfahren (ohne absolutes Mehr) eingeführt, wie es insbesondere in Grossbritannien Tradition hat – und dort just dieser Tage aufgrund seiner augenscheinlicher Mängel unter Druck steht (siehe Majorz: Revival in Schwyz, Katerstimmung in Grossbritannien).

Die Regierung und der Kantonsrat empfehlen daher den Schwyzerinnen und Schwyzern diese angelsächsische Importsendung zu refüsieren und stattdessen auf heimischere Qualitätsware zu setzen. Doch bei genauerer Betrachtung erweist sich auch dieser direkte Gegenvorschlag «Kantonsproporz mit Sitzgarantie» als nicht gänzlich unproblematisch. Er würde zwar die Kantonsverfassung lediglich mit einem unspektakulären neuen Absatz ergänzen: «Der Kantonsrat wird nach dem Verhältniswahlverfahren (Proporz) gewählt.»[1]

Die einzelnen Wahlkreise dieses Proporzes entsprächen aber wie bisher den 30 politischen Gemeinden des Kantons. Während dem alten Schwzyer «Mischsystem Majorz/Proporz» 2013 die Gewährleistung durch die Bundesversammlung versagt wurde, konnte diese Verfassungsbestimmung ins Trockene gerettet werden.[2] Obschon hierdurch teilweise sehr kleine Wahlkreise entstehen, die eigentlich nur Anrecht auf einen kleinen Bruchteil eines Kantonsratssitzes hätten, so symptomatisch die 56-Stimmbürger-Gemeinde Riemenstalden, der kleinste Wahlkreis der Schweiz. Eigentlich ist das Dorf 17-mal zu klein für einen ganzen Kantonsratssitz.

Um dennoch in diesen althergebrachten, kleinräumigen Stukturen im Proporz wählen zu können, träte nach erfolgreicher Volksabstimmung zusätzlich automatisch ein neues Wahlgesetz in Kraft.[3] Wie kürzlich in den Nachbarkantonen Nidwalden und Zug gelangte auch am Fusse der Mythen ein Doppelproporz zur Anwendung, der die 100 Kantonsratsmandate zuerst fair auf gesamtkantonaler Ebene auf die Parteilisten verteilen würde. Damit auch kleinere bis mittelgrosse Parteien gleichwertige Chancen auf das eine oder andere Mandat haben.

«Da wird geschoben, was das Zeug hält!»

Bekanntlich birgt dieses Verfahren aber den Nachteil, dass der Proporz gesamtkantonal zwar perfekt abgebildet wird, aber innerhalb der einzelnen Wahlkreis nicht zwingend. Mit lokalen Sitzverschiebungen da und dort ist zu rechnen, weil letztlich die Korrekturen, die zur optimalen kantonsweiten Repräsentation führen, irgendwo getätigt werden müssen. Solche potentiellen «gegenläufigen Sitzverschiebungen»[4] – dass also Partei A mehr Mandate erhält als Partei B, obschon A weniger Stimmen erzielte als B – werden von den Gegnern des Doppelproporz-Gegenvorschlags denn auch genüsslich ausgebreitet, um diese Methode zu diskreditieren.

Im Duktus der Majorz-Freunde wird unter dem Stichwort «Kuckuckskinder» im aktuellen Abstimmungsbüchlein gewarnt: «Ein Teil der Stimmen aus einem Wahlkreis wirkt sich mitunter massiv in anderen Wahlkreisen aus. In nicht unwahrscheinlichen Fällen verfälschen alle Stimmen für eine Partei in einer anderen Gemeinde das Resultat. Somit können die grösseren Wahlkreise […] das Bild in Einerwahlkreisen zu 100 % verfälschen. Dann nämlich, wenn nicht diejenigen gewählt werden, die vom Gemeindebürger am meisten Stimmen erzielt haben, sondern dank Fremdstimmen Kandidaten mit (deutlich) weniger Zustimmung.» Xaver Schuler, Präsident der SVP Schwyz, sekundiert im Abstimmungs-Flyer: «Da wird geschoben, was das Zeug hält!»

Wie wahrscheinlich und wie störend sind derlei Sitzverschiebungen in der antizipierten Schwyzer Praxis tatsächlich? Um die Tendenzen abschätzen zu können, haben wir für Schwyz den Doppelproporz modelliert, jedoch nicht – wie dies bisher naheliegenderweise getan wurde[5] – anhand der Stimmenzahlen der letzten Kantonsrats-, sondern der Nationalratswahlen 2011. Denn bei den kantonalen Wahlen traten gerade in den (diese Analyse betreffend heiklen) sehr kleinen 17 Wahlkreisen mit bloss einem oder zwei Sitzen oftmals nur wenige Gegenkandidaten an: In 10 der 13 Einerwahlkreise gab es sogar überhaupt keine (!) Konkurrenz, weshalb hiermit das effektive Wählerverhalten nicht adäquat nachgebildet werden kann.

Anders bei den letzten Nationalratswahlen: Alle 17 Wahllisten, auch kleinere wie jene von Gewerkschaftsbund, BDP oder Junge SVP, konnten von allen Stimmbürgern eingeworfen werden – auch in Riemenstalden:[6]

NR 2011 SZ als KR-BiProp

 

Wie stark würde nun «geschoben», wie die SVP warnt? In der Tat wären etwa eine Hand voll gegenläufige Sitzverschiebungen innerhalb der 30 Wahlkreise aufgetreten. Dass also beispielsweise die EVP in Arth einen Sitz erhält, ist (speziell aus Sicht der dortigen BDP-Sektion) zwar unschön, doch irgendwo muss der EVP nun einmal ihr (einziges) Mandat zugewiesen werden, auf das sie gemäss Oberzuteilung Anrecht hat. Und in Arth liegt die EVP eben einem Kantonsratsmandat am nächsten – daher erhält sie es dort.

Doch diese kleineren Verschiebungen sind nicht tragisch, ja gerade dem Wahlsystem inhärent. Sie treten denn übrigens nicht nur im Doppelproporz auf, sondern ebenso in Wahlkreisverbänden (also in BL und LU), ja selbst im herkömmlichen Verfahren «Hagenbach-Bischoff» mit Listenverbindungen (AR, BE, GE, GL, LU, NE, OW, SG, TG, UR sowie Nationalrat). – Dort merkt und stört es interessanterweise aber kaum jemanden.[7]

Majorzbedingung für Kleinstwahlkreise vergessen

Mehr als unschön erscheinen aber jene drei Sitzverschiebungen, in denen der jeweils bestgewählten Partei im Wahlkreis ein Mandat verlustig geht, ja diese – zum Kuckuck! – gar mit völlig leeren Händen da steht. Hier wird das so genannte Mehrheitskriterium verletzt.[8] Dieses Paradoxon kann praktisch nur in Kleinstwahlkreisen auftreten – wie sie gerade in Schwyz stark verbreitet sind. Und, als hätte es die SVP geahnt: In allen drei Fällen (Illgau, Innerthal und Rothenthurm) müsste die SVP das lokale, einzige Mandat an eine schwächere Partei abgeben.

Muss nun, wer auf den Doppelproporz setzt, zwangsläufig mit letzteren, groben Anomalien leben? Im Gegenteil. Die Mitentwickler Friedrich Pukelsheim und Christian Schuhmacher hielten schon vor Jahren in einem Aufsatz fest: «[Es] kann in Wahlkreisen zu gegenläufigen Sitzzuteilungen kommen. Angesichts der hohen Abbildungsgenauigkeit des Doppelproporzes ist es zwar eher unwahrscheinlich, aber eben doch möglich, dass der einzige vorhandene Sitz an die zweitstärkste Liste geht oder eine andere, aber eben nicht an die stärkste. Der Aufschrei bei der betroffenen Partei und in der Bevölkerung wäre dann wohl laut gewesen.» Der Unmut der Wähler müsse aber nicht hingenommen werden, da sich das Problem beheben lasse. «In der Tat lässt sich der Majorz in den Doppelproporz einbetten. Es reicht, im Gesetz bei der Festlegung der Unterzuteilung eine ‹Majorzbedingung› […] hinzuzufügen. […] Die Majorzbedingung klingt sehr allgemein, bewirkt aber für die Einerwahlkreise das Gewünschte: Der eine Sitz geht an die stärkste Liste.»[9]

Dieses wahlrechtliche Essentialium wurde immerhin in der Vernehmlassung von einigen aufmerksamen Akteuren eingebracht[10], jedoch weder von Regierung (aus ausweichenden Gründen), noch Kommission oder Parlament aufgegriffen. Der Regierungsrat schrieb, «der vorgeschlagene Doppelproporz [entspricht] dem Wahlsystem des Kantons Nidwalden, das keine Majorzbedingung kennt»[11] – Nidwalden kennt aber auch nur einen einzigen Kleinwahlkreis; ausser Emmetten (zwei Sitze) erhalten alle Wahlkreise drei oder mehr Sitze. Auch hätte man statt über den Vierwaldstättersee einen Blick über den nächsten Hügel nach Nordwesten werfen dürfen: Zug wählt ebenso im Doppelproporz – aufgrund seiner beiden Zwei-Sitz-Wahlkreise inklusive Majorzbedingung.[12]

Wie weiter mit den «Kuckuckskindern»?

Was könnte Schwyz nun tun? Das Kind mit dem Bade ausschütten und tatsächlich zurück zum «einfachen und verständlichen Majorz»? Oder doch in den sauren Proporz-Apfel beissen?

Die eleganteste Möglichkeit wäre wohl, es dem Kanton Schaffhausen gleich zu tun. Auch dieser wählt im kommenden Jahr seinen Kantonsrat im Doppelproporz. Und auch er hat einen kleinen Einerwahlkreis – und unterliess bisher die Implementierung der Majorzbedingung. Doch heuer will die Regierung diesen Makel noch rechtzeitig beheben.[13]

Eine zweite Variante bestünde darin, das Grundproblem zu beheben, welches den gezeigten verletzten Mehrheitsbedingungen zugrunde liegt: die 17 Miniwahlkreise, insbesondere die viel zu kleinen Einerwahlkreise. Hier setzt genau die Volksinitiative «Für gerechte Proporzwahlen» der kleinen Parteien und der SP an, die vom Parlament bereits durchberaten und somit abstimmungsreif ist, aber erst zu einem späteren Zeitpunkt vors Volk gelangen soll (sofern sie nicht zurückgezogen wird). Zwar schreibt dieses Volksbegehren kein bestimmtes Proporzwahlsystem vor, geschweige denn eine konkrete neue Wahlkreiseinteilung. Jedoch würde sie die geltende Sitzgarantie für alle 30 Schwyzer Gemeinden aus der Verfassung streichen, was als Signal interpretiert werden müsste, diese aufzulockern.

Drittens schliesslich könnten die ersten Wahlen im neuen doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren einfach mal abgehalten werden, im Wissen, dass mit einiger Wahrscheinlichkeit noch die eine oder andere Kinderkrankheit auftreten wird. Diese könnten während der nächsten Legislatur in Ruhe analysiert und durch eine nachhaltigere Lösung behoben werden.

Letztendlich entbehrt die «ewige» Schwyzer Wahlrechtsreform nicht einer gewissen Ironie: Die Stimmbürger können nun zwischen einem etwas unausgereiften Proporz und einem radikal-anachronistischen Majorz auswählen – optimal wäre ein kluger Mix zwischen beiden gewesen.

 


[1] § 48 Abs. 3 KV/SZ. Dazu stiesse noch ein zweiter Satz: «Das Gesetz kann Mindestquoren vorsehen.» Im ausführenden revidierten Kantonsratswahlgesetz (§ 16 Abs. 3 KRWG; siehe Fn. [3]) würde ein Quorum von 1 Prozent vorgesehen, das genau dem Idealanspruch eines Mandats entspricht.

[2] § 48 Abs. 2 KV/SZ wurde gewährleistet, womit die Mindestsitzgarantie für alle 30 Gemeinden erhalten bleiben konnte (BBl 2013 2621). Zur Vorgeschichte der Schwyzer Wahlreform siehe BGE 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011 vom 19. März 2012 sowie Yvo Hangartner (2012): Entscheidbesprechung 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011, AJP 6/2012, 846 ff.; Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems. Vgl. zur Verfassungsreform im Allgemeinen: Paul Richli (2012): Zur neuen Schwyzer Kantonsverfassung – Mehr als eine Kopie oder ein Verschnitt, ZBl 113/2012, 391 ff.; Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99. Vgl. zur Gewährleistungdebatte: Pierre Tschannen (2014): Die Schwyzer Kantonsverfassung, das Bundesgericht und die Bundesversammlung – Ein Lehrstück, in: Berner Gedanken zum Recht – Festgabe der Rechtswisschenschaftlichen Fakultäten der Universität Bern für den Schweizerischen Juristentag 2014, 2014, 405 ff.

[3] Kantonsratswahlgesetz vom 17. Dezember 2014 (KRWG) (publ. im Amtsblatt Nr. 51 vom 19. Dezember 2014, S. 2822 ff.)

[4] Vgl. Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher (2004): Das neue Zürcher Zuteilungsverfahren für Parlamentswahlen, AJP 5/2004, 519; dies. (2011): Doppelproporz bei Parlamentswahlen – ein Rück- und Ausblick, AJP 12/2011, 1589.

[5] Zwar hat Regierungsrat Rüegsegger in der Kantonsratsdebatte verlauten lassen: «Wichtig ist auch noch, dass bis jetzt bewusst darauf verzichtet worden ist, irgendwelche Modellrechnungen anzustellen. Wir haben weder innerhalb von der Regierung, der Verwaltung aber auch nicht mit der Kommission irgendwelche hypothetische Modellrechnungen gemacht, mit welchen wir einschätzen könnten, bei welchem System wer wieviel gewinnt oder verliert. […] Ich bin Ihnen letztlich dankbar, dass dies von Ihnen so akzeptiert worden ist und wir nicht mittels parlamentarischem Vorstoss dazu genötigt worden sind, irgendwelche hypothetischen Modellrechnungen abzugeben.» (Verhandlungsprotokoll, ao. Sitzung vom 19.11.2014, S. 994) Jedoch haben diverse Akteure sehr wohl Berechnungen angestellt, aber so weit ersichtlich nur mit den (unzulänglichen) Daten der Kantonsratswahlen: Vgl. Schwyzer Volksblatt der SVP, Februar 2015, S. 4 («[…] wir haben mit den Wahlstimmen von 2012 die Wahl nach den Regeln des Doppelten Pukelsheim simuliert.»); ebenso eine Maturaarbeit des späteren Beschwerdeführers vor Bundesgericht (1C_445/2011) sowie Parteisekretärs der FDP Schwyz für die Kantonsratswahlen 2008: Flavio Kälin (2008): Kanton Schwyz – Wahlsysteme für Kantonsratswahlen, Kantonsschule Kollegium Schwyz, Anhang 1.

[6] Bei der Zuhilfenahme der Daten der Nationalratswahlen stellt sich aber die Frage, wie mit den damaligen Kleinparteien und Nebenlisten umzugehen sei. Würden auch die Jungparteien JSVP, JCVP und JUSO mit eigener Liste(ngruppe) antreten? Selbst ob die im Kantonsrat bisher gar nicht vertretenen BDP und EVP sowie die Grünen (1 Mandat) je eigene Listen aufstellen würden, ist unklar. Wir haben daher vier Varianten untersucht, ausgehend von 17 parallelen Listen gemäss Nationalratswahl bis hin zu relativ kompakten, konsolidierten Listengruppen gemäss den damaligen Listenverbindungen:

  • Variante A: alle 17 Listen gemäss NR 2011, je separat
  • Variante B: Listen mit Wähleranteil <1 % zu Stammliste addiert (aufgrund des vorgesehenen Mindestquorums von 1 %)
  • Variante C: alle Listen zu einparteiigen Listengruppen addiert
  • Variante D: Listengruppen gemäss Listenverbindungen NR 2011; ausser BDP separat

Letztendlich wird Variante C, die oben präsentierte Variante, wohl der Realität am nächsten kommen. Die anderen Varianten A, B und D wie auch Variante C inklusive der hier vorgestellten Majorzbedingung können hier betrachtet werden. Letztlich finden die verletzten Mehrheitskriterien in ähnlicher Form und Anzahl auch bei den anderen Varianten statt.

[7] Die mathematischen Gegebenheiten anerkennend, hat denn auch das Bundesgericht gegenläufige Sitzverschiebungen (hier noch Wahlkreisverbände betreffend) als zulässig taxiert: BGE vom 09.12.1986, ZBl 1987, 367 ff.; BGE 1P. 671/1992 vom 08.12.1993, ZBl 10/1994, 483 ff.

[8] Das Mehrheitskriterium (auch: Mehrheitsbedingung, Majority criterion) verlangt, dass aus einer (bestimmten) Mehrheit an Stimmen eine Mehrheit an Sitzen resultiert. Vgl. auch (die absolute Mehrheit betreffend) Pukelsheim/Schuhmacher (2004), 520.

[9] Pukelsheim/Schuhmacher (2011), 1597 (Hervorhebungen durch den Verfasser).

[10] Den majorzbedingten Doppelproporz regten die Vernehmlassungsantworten an von: FDP des Kantons Schwyz, Gemeinde Sattel sowie diejenige des Verfassers dieses Beitrags.

[11] Beschluss Nr. 659/2014 des Regierungsrat des Kantons Schwyz, Initiative «Für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» mit Gegenvorschlag, 17. Juni 2014, S. 13. Die dort skizzierte, theoretisch mögliche Diskrepanz zwischen (zu geringer) Oberzuteilung und (zu zahlreicher) via Majorzbedingung zugewiesener Mandate wäre durchaus zu beheben, bspw. durch eine nur subsidiäre Majorzbedingung, siehe Claudio Kuster (2014): Vernehmlassungsantwort: Kantonsratswahlen: Verfassungs- und Gesetzesvorlagen des Kantons Schwyz, S. 8 ff.

[12] Aus dem Zuger Wahlgesetz sollte man die Majorzbedingung indes besser nicht abschreiben. Denn wird dort nicht nur das Mindestquorum falsch berechnet, sondern auch die Majorzbedingung fehlerhaft legiferiert, vgl. Claudio Kuster (2014): Kritik: Doppelproporz im Wahlgesetz Zug, S. 1

[13] Kanton Schaffhausen: Schwerpunkte der Regierungstätigkeit 2015, vom Regierungsrat beschlossen am 06.01.2015, S. 16.

Majorz: Revival in Schwyz, Katerstimmung in Grossbritannien

In seinem Mutterland Grossbritannien kommt das Mehrheitswahlsystem unter Druck. In Schwyz dagegen könnte es bald ein Revival erleben.

Wird bald niemand mehr hier drin im Majorz gewählt? Bild: Simon Phipps (Flickr)

Wird bald niemand mehr hier drin im Majorz gewählt? Bild: Simon Phipps (Flickr)

Lange war das Majorzsystem in Grossbritannien so unbestritten wie die Queen oder die allgemeine Überzeugung, dass Blutwurst zu einem ordentlichen Frühstück gehöre. Das System der (relativen) Mehrheitswahl (im englischen Sprachraum «First-past-the-post» bzw. FPTP genannt) war derart typisch britisch, dass es weitherum als «Westminster System» Bekanntheit erlangte.[1]

Vor den Unterhauswahlen am 7. Mai ist der Majorz im Königreich allerdings so stark in Frage gestellt wie nie zuvor. Denn es wird immer offensichtlicher, dass das britische Wahlsystem immer weniger zum heutigen britischen Parteiensystem passt.

Die Mitglieder des House of Commons werden traditionell in Einerwahlkreisen gewählt, und zwar nach relativem Mehr. Das heisst, der Kandidat mit den meisten Stimmen gewinnt, auch wenn er keine Mehrheit erlangt hat. Dieses Verfahren gibt den Wählern einen starken Anreiz, ihre Stimme einer grossen Partei zu geben. Denn um realistische Chancen auf den Sieg zu haben, muss eine Partei in einem Wahlkreis mindestens 25 oder 30 Prozent der Wähler hinter sich haben.[2]

Als Folge davon wird die britische Politik traditionell von zwei Parteien dominiert[3] – zunächst von Konservativen und Liberalen, seit den 1920er Jahren von Konservativen und Labour. In der Blütezeit des Zwei-Parteien-Systems teilten Tories und Labour 97 Prozent der Stimmen unter sich auf.

Vom Zwei- zum Sechs-Parteien-System

Von einem solchen Anteil können sie heute nur träumen: Gemäss den Umfragen dürften sie am 7. Mai zusammen noch auf etwas über 60 Prozent kommen. Denn entgegen der Logik der relativen Mehrheitswahl wird die politische Landschaft in Grossbritannien immer vielfältiger. Als dritte Kraft neben Labour und Konservativen haben sich in jüngerer Vergangenheit die Liberaldemokraten etabliert. Auf der rechten Seite des politischen Spektrums erfährt die EU-skeptische UKIP regen Zulauf. Und ganz links haben die Grünen nach Jahren der Bedeutungslosigkeit in den Umfragen einen kometenhaften Aufstieg hingelegt.

Parallel dazu haben sich mit der Scottish National Party (SNP) in Schottland und Plaid Cymru in Wales regionale Parteien etabliert.[4] Die Scottish National Party (SNP) hat Labour im schottischen Parlament längst als stärkste Kraft abgelöst. Im Unterhaus ist sie bisher mit 6 Sitzen (von 59 in Schottland) schwach vertreten, dürfte allerdings deutlich zulegen.

Starke Verzerrung

Das britische Wahlsystem vermag diese Vielfalt immer weniger abzubilden; Vieles deutet darauf hin, dass die Verzerrung des Wählerwillens tendenziell zunehmen wird. Die Konservativen und Labour werden zwar die grössten Parteien bleiben, dürften aber deutlich mehr Sitze erringen, als es ihren Wähleranteilen entsprechen würde. Umgekehrt dürften kleinere Parteien schlecht bedient werden oder ganz vom Parlament ausgeschlossen bleiben.

Doch das ist nicht die einzige Ungerechtigkeit: Denn das Wahlsystem benachteiligt nicht einfach kleine Parteien, sondern vor allem kleine Parteien, deren Wählerschaft besonders breit gestreut ist. So könnte die UKIP weniger Sitze erringen als die SNP, obschon sie mehr Wähler hat (gemäss Umfragen dürfte die UKIP auf 10 bis 20 Prozent kommen). Denn die SNP tritt zwar nur in Schottland an, ist dort dafür eine Macht. Die UKIP dagegen hat zwar im ganzen Land Anhänger, aber eben nirgends wirklich viele.

Bei den Wahlen am 7. Mai dürfte die Sitzverteilung daher so verzerrt sein wie selten zuvor. Das weckt inzwischen selbst bei Tories – eigentlich bedingungslose Verfechter von FPTP – Zweifel am Wahlsystem. Der konservative «Telegraph» berichtete kürzlich besorgt darüber, dass Labour bei den Unterhauswahlen weniger Stimmen als die Konservativen holen und am Ende trotzdem als Siegerin dastehen könnte.

Ob dieses Szenario eintreffen wird, ist offen. Wahrscheinlich ist hingegen, dass Grossbritannien nach dem 7. Mai weiter von einer Koalition regiert werden wird – keine gute Nachricht für ein Wahlsystem, das dafür gelobt wird, dass es stabile Regierungen hervorbringt.

Werden bald alle hier drin im Majorz gewählt? Bild: Kanton Schwyz

Werden bald alle hier drin im Majorz gewählt? Bild: Kanton Schwyz

Gesellschaftlicher Wandel

Während die relative Mehrheitswahl in ihrem Mutterland zunehmend in Frage gestellt wird, könnte sie an einem anderen Ort bald ein Revival erleben: Im Kanton Schwyz kommt am 8. März eine Volksinitiative «für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» der SVP zur Abstimmung, welche die relative Mehrheitswahl in der Verfassung verankern will. Dies, nachdem das bisherige Wahlsystem vom Bundesgericht für verfassungswidrig erklärt worden war.[5]

Ob das vorgeschlagene Majorzsystem mit dem in der Bundesverfassung verankerten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbar ist, ist fraglich, insbesondere nachdem das Bundesgericht in einem kürzlichen Urteil zu Appenzell Ausserrhoden ziemlich strikte Bedinungen an den Majorz gestellt hat.[6]

Davon abgesehen stellt sich auch die Frage, ob der Majorz für den Kanton Schwyz das geeignete System darstellt. Das Parteiensystem in Schwyz ist noch diversifizierter als jenes in Grossbritannien: Im Kantonsrat sind trotz der grösstenteils sehr kleinen Wahlkreisen sechs Parteien vertreten.[7]

Zudem haben Grossbritannien und die Schweiz zumindest eines gemeinsam: den Trend der sinkenden Parteibindung.[8] Anders als früher lassen sich Wähler heute nicht mehr so leicht in bestimmte Kategorien zwängen. Die homogene Arbeiterschaft, die früher geschlossen Labour beziehungsweise die Sozialdemokraten unterstützte, gibt es nicht mehr.

Dass ein mittelständischer Büroangestellter in Südengland seine Stimme den Konservativen gibt, ist heute so wenig selbstverständlich, wie dass ein Kleinunternehmer in Zürich die FDP wählt oder ein Bergbauer in Uri die CVP. Die Einstellungen der Bürger sind heute vielfältiger, sie lassen sich nicht mehr in einem eindimensionalen Zwei-Parteien-System abbilden. Doch je mehr Parteien es gibt, desto stärker wird im Majorz der Wählerwillen verzerrt.

Angesichts des gesellschaftlichen Wandels stellt sich die Frage, wie angemessen das (relative) Mehrheitswahlsystem in der heutigen Zeit noch ist. Man darf gespannt sein, welche Antworten die Schwyzer und die Briten auf diese Frage finden.

 

Einen sehr lesenswerten Artikel zum Thema hat jüngst der «Economist» publiziert.

 


[1] Nach dem Gebäude, in dem das britische Parlament untergebracht ist.

[2] Der tiefste Wähleranteil, der je zum Sieg reichte, waren 26.0 Prozent. Das sind beinahe schon philippinische Verhältnisse (siehe Lotterie um das Präsidentenamt).

[3] Die Politikwissenschaft spricht in diesem Zusammenhang von «Duvergers Gesetz».

[4] Auch in Nordirland gibt es regionale Parteien, dort waren die Konservativen und Labour aber ohnehin nie vertreten.

[5] Zur Vorgeschichte der Schwyzer Wahlreform siehe Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems. Vgl. zum Ganzen: Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99.

[6] BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014, E. 12.5.3. Vgl. kritisch gegenüber dem Majorz: Daniel Bochsler (2015): Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt, Napoleon’s Nightmare 09.02.2015 (sowie in «St. Galler Tagblatt», 14.02.2015 und «Urner Wochenblatt», 20.02.2015); ebenso Andrea Töndury (2012): Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff. und ders. (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff. Den Majorz befürwortend: Georg Müller (2015): Sind Wahlen von Parlamenten nach dem Majorzsystem verfassungswidrig?, SJZ Nr. 4/2015, 103 ff. Zur Zulässigkeit der relativen Mehrheitswahl, so weit ersichtlich, bisher nur der bejahende Entscheid vom 15. März 2013 des Verfassungsgerichts Nidwalden (VG 12 1), Tschopp/Amstutz gg. Landrat NW i.S. Zulässigkeit des Gegenvorschlages des Referendumskomitees «Majorz: Kopf- statt Parteiwahlen» zur Teilrevision des Gesetzes über die Verhältniswahl des Landrates. Vgl. zum Ganzen auch: Erich Aschwanden (2014): Majorz-Initiative mit Nebenwirkungen, NZZ vom 15. November 2014.

[7] Bei den letzten Nationalratswahlen 2011 traten im Kanton Schwyz (für die bloss vier Sitze) sogar 17 Listen an.

[8] Vgl. hierzu Entzauberte Konkordanz und Die Bürger nicht erst am Schluss fragen.

Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt

Auch in Appenzell Ausserrhoden gewinnen Parteien immer mehr an Einfluss. Die Wahlstatistik zeigt erstmals die schwindende Bedeutung der Parteilosen. Damit könnte die letzte Stunde des Majorz geschlagen haben, zumindest in den mittelgrossen Gemeinden.

Ein Gastbeitrag von Daniel Bochsler (Politikwissenschaftler am Zentrum für Demokratie Aarau und der Universität Zürich).[1]

Die beiden Appenzell standen zuletzt noch für einen politischen Mythos: Sie verkörpern die Demokratieidylle, in der die Bürgerinnen und Bürger selber Politik machen, ohne auf Parteien angewiesen zu sein. Und für eine Politik, in der die Persönlichkeit zählt, nicht das Parteibuch.

Das Bundesgericht zollt in seinem jüngsten Urteil zu den Ausserrhoder Kantonsratswahlen dieser Appenzeller Eigenheit Respekt. Das gleiche Gericht, das sonst schweizweit das Prinzip der Verhältniswahl in grossen Wahlkreisen verordnet, gewährt Ausserrhoden einen Sonderstatus, weil es die Parteilosen hoch achtet:

«Der ausserordentlich hohe Anteil an in den Kantonsrat gewählten parteiunabhängigen Personen [spricht] dafür, dass in den kleinen Gemeinden des Kantons Appenzell A.Rh. die Zugehörigkeit oder die Nähe der Kandidaten zu einer politischen Gruppierung nicht für alle Wähler von entscheidender Bedeutung ist, sondern dass viele Wähler vorwiegend Personen wählen, die ihnen persönlich bekannt sind oder die sich innerhalb der Gemeinde besonders engagiert haben.»[2]

Und nur deswegen erachtet das Bundesgericht den Majorz weiterhin als zulässig. Das Gleiche dürfte umso mehr für Innerrhoden gelten, wo die Parteien eine noch geringere Rolle spielen.

Hingegen ist das Urteil als unmissverständliche Warnung an die Kantone Graubünden, Schwyz und Uri zu verstehen. In Graubünden wird noch immer nach Majorz gewählt, und zumal in sehr ungleich grossen Wahlkreisen[3]. Im Kanton Schwyz hat die SVP eine Volksinitiative für die Wiedereinführung des Majorz eingereicht, nicht zuletzt um sich gegen die vom Bundesgericht verordnete Wahlreform zu grösseren Wahlkreisen oder einem Doppelproporz (nach Michel Balinski und Friedrich Pukelsheim) zu wehren.[4]

Kleine Gemeinden als Spezialfall

Doch die neueste Wahlstatistik zum Ausserrhoder Kantonsrat zeigt[5], dass das Bundesgerichtsurteil auch hier Brisanz hat: Der Proporz kommt womöglich schon schneller als angenommen, denn die Bedeutung der Parteien wurde hier bislang deutlich unterschätzt, zumindest was die mittelgrossen Gemeinden angeht. Die Gemeinden sind in Ausserrhoden zugleich auch Wahlkreise für die kantonalen Parlamentswahlen.

Demnach bleibt der Mythos der parteifreien Demokratie nur noch in den ganz kleinen Gemeinden bestehen. In allen Ausserrhoder Gemeinden ab 3000 Einwohnerinnen und Einwohnern (also in Heiden, Teufen und Speicher) hat dagegen bereits heute die Parteipolitik Einzug gehalten. Vor vier Jahren waren bereits 73 respektive 74 Prozent der Stimmen in Heiden und Teufen Parteistimmen, 83 Prozent der Stimmen waren es in Speicher. Von einer reinen Personenwahl sind alle drei Gemeinden weit entfernt, wie auch etliche kleinere Gemeinden, etwa Trogen, Grub, Schönengrund, Bühler oder Schwellbrunn.

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Die Grafik illustriert die prozentualen Stimmenanteile der Parteilosen in allen 20 Ausserrhoder Gemeinden in Abhängigkeit zur Wahlkreisgrösse (gem. Bevölkerung, logarithmiert). Die gestrichelte vertikale Linie repräsentiert die Bevölkerungsgrösse von 3000 Einwohnern.

 

Ein echter Proporz würde sich aber vor allem für die drei grösseren Gemeinden (Heiden, Teufen und Speicher) anbieten: Dort waren bis anhin jeweils vier resp. sechs Sitze zu vergeben, nach der Neueinteilung wird die Sitzzahl auf fünf resp. sieben angehoben. Appenzell Ausserrhoden stellt es als einziger Kanton seinen Gemeinden frei, den Wahlmodus (Majorz oder Proporz) selber zu wählen, doch bisher hat nur Herisau zum Proporz gewechselt.[6] Mit Herisau und den drei grössten Gemeinden würden immerhin 35 von 65 Sitzen nach Proporz bestellt.

Das Bundesgericht urteilte im Unwissen um die wahren Verhältnisse in Appenzell Ausserrhoden. Es ging von einer viel grösseren Bedeutung der Parteilosen aus: In den 19 Ausserrhoder Gemeinden, die nach Majorz wählen, erzielen die Parteilosen beachtliche 43 Prozent der Sitze (22 von 51 Majorz-Sitzen), in 14 Gemeinden wurden Parteilose gewählt. Allerdings lagen bis heute aus Appenzell Ausserrhoden keine Statistiken der Wählerstimmen vor. Wir haben deswegen die Stimmenzahlen für die Kantonsratswahlen 2011 direkt bei den Gemeindebehörden recherchiert, und die entsprechenden Parteienstärken in der BFS-Wahlstatistik veröffentlicht.

Wählerinnen und Wähler in den drei mittelgrossen Ausserrhoder Gemeinden dürften jetzt zu Recht monieren, das Urteil trage der Situation in den entsprechenden Gemeinden nicht genügend Rechnung: Ihre Stimmgleichheit wird durch das Majorzwahlrecht tangiert, und Personenwahlen sind in den mittelgrossen Gemeinden eine Illusion. Es wäre also nachvollziehbar, wenn einzelne Wahlberechtigte aus den betreffenden Gemeinden bereits mit Blick auf die Kantonsratswahlen im März das Ausserrhodener Wahlrecht erneut anfechten würden, allerdings nicht mit Blick auf die Verhältnisse im Kanton, sondern in den betreffenden Gemeinden.

Drahtseilakt fürs Bundesgericht

Für das Bundesgericht wäre dies Neuland: Bis heute hat es in seinen Urteilen zum Wahlrecht der Kantone[7] jeweils die Kantone als Einheit betrachtet, und insbesondere Ungleichheiten zwischen den Wahlkreisen gerügt. Es müsste nun also die Verhältnisse in einzelnen Gemeinden unter die Lupe nehmen. Für das Gericht wäre dies ein Drahtseilakt. Aus der Urteilsbegründung im Falle des Ausserrhodener Mehrheitswahlrechts lässt sich schliessen, dass die Stimmengleichheit in den drei Gemeinden klar verletzt wird. Infolge der Bedeutung der Parteien in den drei Gemeinden gibt es keine Gründe mehr am Majorz festzuhalten.

Allerdings hat das Bundesgericht bisher immer die gesamtkantonale Situation ins Visier genommen, und nicht diejenige in den jeweiligen Wahlkreisen: Wichtig ist vor allem die Gleichheit der Stimmen im gesamten Wahlgebiet, über die Wahlkreise hinweg. Eine Sonderbehandlung von grossen Gemeinden wäre ein Novum. Allerdings ist Ausserrhoden aufgrund seiner Gemeindeautonomie in der Wahlrechtsfrage eine Ausnahme; eine Sonderbehandlung der grossen Gemeinden würde damit der kantonalen Rechtstradition entsprechen. Allerdings würde sich bald die Frage stellen, ob ein allfälliges Proporz-Verdikt aus Lausanne nicht bald auch auf weitere Gemeinden ausgedehnt werden müsste. Wie sich das Bundesgericht entscheiden würde, ist daher kaum absehbar.

In der Diskussion um das Ausserrhodener Wahlrecht kaum beachtet wurde schliesslich die Frage, ob denn parteilose Kandidatinnen und Kandidaten nicht auch im Proporz antreten und gewinnen können. Offenbar macht hier die Kreativität der Gesetzgeber an der Landesgrenze Halt. Ein Blick nach Malta, Irland[8] oder Finnland würde sich lohnen.[9] Hier werden die nationalen Parlamente nach Proporz gewählt, allerdings basiert die Stimmabgabe auf Kandidatenstimmen. In allen drei Fällen können auch parteiunabhängige Kandidaten antreten und gewählt werden, und mit einigen Anpassungen an die Schweizer Gepflogenheiten würde ein solches Wahlrecht womöglich auch Ausserrhoden gut anstehen. Wenn sich ein Geldgeber melden sollte, wäre das vielleicht sogar eine Studienreise einer Delegation des Ausserrhodener Kantonsrates wert.

 

Anhang (Uri):

UR 2012 Parteilose Bevölkerung

Die Grafik illustriert die prozentualen Stimmenanteile der Parteilosen in 18 Urner Gemeinden in Abhängigkeit zur Wahlkreisgrösse (Wahlberechtigte).

 

Toni Infanger (Bauen) ist der einzige Urner Landrat, der als Parteiloser gewählt wurde, und Parteien dominieren seit jeher das Geschehen im Kanton. Das täuscht aber über die Bedeutung der Parteilosen in den kleineren Gemeinden hinweg. In den Landratswahlen 2012 erreichten Parteilose in den vier Gemeinden Göschenen, Hospental, Spirigen und Wassen Wähleranteile zwischen 27 und 46 Prozent. Bei Anteilen von um die 40 Prozent – auf kantonaler Ebene – ging das Bundesgericht im Fall Appenzell Ausserrhodens davon aus, dass die Personenwahl überwiegt, und der Majorz – ausnahmsweise – beibehalten werden kann. In Bauen fanden die Wahlen an der Gemeindeversammlung, in Silenen fanden stille Wahlen statt.

 


[1] Ich danke Karima Bousbah und Lukas Lauener für die ausgezeichnete Mitarbeit bei der Datenrecherche, und Andrea Töndury und Claudio Kuster für die hilfreichen Kommentare.

[2] BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014, E. 12.5.3.

[3] Andrea Töndury (2012): Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff. Der Kanton Uri verwendet ein Graben-Mischsystem, wonach in den (derzeit zwölf) kleinsten Wahlkreisen mit 1–2 Sitzen im Majorz, und in den grösseren Wahlkreisen (derzeit acht; 3–14 Sitze) im Proporz gewählt wird (Art. 88 Abs. 1 KV/UR).

[4] Erich Aschwanden (2014): Majorz-Initiative mit Nebenwirkungen, NZZ vom 15. November 2014. Vgl. zur Vorgeschichte Lukas Leuzinger (2012): Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und ders. (2013): Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems sowie ausführlich Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99.

[5] Bundesamt für Statistik & Zentrum für Demokratie Aarau: Parteistärken bei kantonalen Parlamentswahlen 2010-2015, 9. Februar 2015.

[6] Art. 71 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden i.V.m. Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte AR und Art. 10 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Gemeinde Herisau. Das konkrete Wahlverfahren (nach Hagenbach-Bischoff) wiederum ist im Reglement vom 6. Januar 1975 über die Wahl des Einwohnerrates und der Mitglieder des Kantonsrates (Proporzwahlreglement) geregelt.

[7] Vgl. Übersicht bei Lukas Leuzinger (2013): Musterschüler und Sorgenkinder unter den kantonalen Wahlsystemen sowie Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff.

[8] Malta und Irland bestellen ihre nationalen und kommunalen Parlamente wie auch ihre Delegationen ans Europäische Parlament durch die Übertragbare Einzelstimmgebung (Single transferable vote [STV]); David Farrell/Jonathan Katz (2014): Assessing the Proportionality of the Single Transferable Vote, Representation 50 (1), 13–26.

[9] Manuel Álvarez-Rivera (2014): Elections to the Finnish Eduskunta (Parliament), in: Election Resources on the Internet, http://www.electionresources.org.

«Die Wähler reagieren sehr sensibel auf das Wahlsystem»

Sollen die Kantonsparlamente von Zug und Nidwalden künftig nach dem Pukelsheim gewählt werden? Für hitzige Diskussionen ist gesorgt. Im Interview äussert sich der Vater des Verfahrens, der deutsche Professor Friedrich Pukelsheim, zur Kritik an seinem Modell und erklärt, was ihn als Mathematiker an der Politik fasziniert.

Friedrich Pukelsheim

Friedrich Pukelsheim. Bild: Universität Augsburg

Herr Pukelsheim, Sie stehen hinter dem Wahlsystem, das in der Zentralschweiz gegenwärtig für hitzige Diskussionen sorgt. Hätten Sie damit gerechnet, dass das «doppeltproportionale Zuteilungsverfahren», wie es wissenschaftlich heisst, in der Schweiz eine solche Debatte auslösen könnte?

Friedrich Pukelsheim: Nein, das hätte ich nicht erwartet. Es hat mich schon positiv überrascht, dass Zürich, Aargau und Schaffhausen das System eingeführt haben. Dass es nun auch in anderen Kantonen diskutiert wird, freut mich. Natürlich gibt es auch Leute, die gegen einen Wechsel sind, es ist ja nachvollziehbar, dass es in einer Demokratie unterschiedliche Meinungen gibt.

Wieso können denn die Zuger oder die Nidwaldner nicht einfach ihr bisheriges Wahlsystem beibehalten?

Das Problem ist, dass beide Kantone viele Wahlkreise haben, die zum Teil sehr klein sind. In Walchwil beispielsweise sind nur drei Sitze zu vergeben. Das Bundesgericht hat entschieden, dass bei solch kleinen Wahlkreisen nicht mehr von einer richtigen Proporzwahl gesprochen werden kann.

Was ist denn das Problem an den kleinen Wahlkreisen?

Wenn es in einem Wahlkreis nur einen Sitz zu vergeben gibt, dann ist klar, dass er an die stärkste Partei geht, und die anderen Parteien gehen leer aus. Wenn es zwei Sitze gibt, bekommt vielleicht auch die zweitstärkste Partei noch ein Mandat, aber die anderen nicht.

Mit anderen Worten: Die kleinen Parteien werden benachteiligt.
Genau – viel wichtiger ist aber, dass die Wähler benachteiligt werden. Denn die Wähler der kleinen Parteien bleiben in diesen Wahlkreisen ohne Vertretung im Parlament.

Und was kann das von Ihnen vorgeschlagene Verfahren daran ändern?

Das Wesentliche am doppeltproportionalen Verfahren ist, dass die Sitze über den ganzen Kanton hinweg proportional verteilt werden – sowohl auf die Wahlkreise als auch auf die Parteien. Dadurch kann sich jeder Wähler sicher sein, dass seine Stimme einen Einfluss auf das Ergebnis hat – vielleicht nicht in seinem eigenen Wahlkreis, aber im Kanton. Es ist also unerheblich, ob ich in einer kleinen Gemeinde wohne oder in einer grossen. Es herrscht Wahlgleichheit über den ganzen Kanton.

Das tönt schön und gut, aber wollen die Wähler in Baar wirklich, dass die Walchwiler die Sitzverteilung in ihrer Gemeinde beeinflussen können?

Das ist eine grundsätzliche Frage: Wählt der Wähler einen Repräsentanten für den Kanton, oder wählt er einen Repräsentanten für seinen Wahlkreis? Letztlich ist es eine Frage des politischen Selbstverständnisses der Bevölkerung.

Eine andere Kritik an Ihrem Verfahren ist, dass es zu kompliziert sei. Um die Verteilung der Sitze zu bestimmen, benötigt man einen Computer, von Hand kann man sie nicht ausrechnen.

Ja, aber wer rechnet heutzutage noch Wahlen von Hand aus? Wichtig ist, dass das Ergebnis überprüft werden kann, und das Ergebnis kann beim Doppelproporz viel leichter überprüft werden als bei der bisherigen Methode. Wer sagt, die Berechnung sei zu schwierig, dem würde ich unterstellen, dass er noch nie eine Wahl nach dem bisherigen System ausgerechnet hat, sonst würde er die Hände über dem Kopf zusammenschlagen, wie umständlich das ist.

Wieso löst denn so etwas Technisches wie das Wahlrecht solch hitzige öffentliche Debatten aus wie jetzt etwa in Zug oder in Schwyz?

Die politischen Rechte sind eben die Grundlage der Demokratie, hier werden die Leute direkt angesprochen. Viele Politiker haben immer noch das Bild des dummen Wählers im Kopf, der das Wahlrecht nicht wirklich versteht. Ich sehe das anders. Es mag ja sein, dass die Wähler die Rechnungen nicht durchführen können. Aber sie verstehen sehr wohl die Auswirkungen von Wahlsystemen und reagieren sehr sensibel darauf. Das sieht man etwa daran, dass viele Wähler in kleinen Wahlkreisen gar nicht erst zur Urne gehen, weil sie denken: Wenn ich nicht eine der starken Parteien wähle, hat meine Stimme ohnehin keinen Einfluss.

Ist es sinnvoll, dass die Wähler über Wahlsysteme abstimmen?

Ja, absolut! Bei den Wählern ist diese Entscheidung viel besser aufgehoben als bei den Parteien. Nach meiner Erfahrung ist die Idee, dass alle Stimmen gleich viel zählen sollen, unter den Wählern akzeptiert. Die Politiker haben natürlich eine andere Sichtweise, sie wollen vor allem den Vorteil für ihre Partei sichern.

Mit anderen Worten: Jene Parteien sind gegen Ihr Verfahren, die damit Sitze verlieren würden.

Genau. Da sieht man dieses parteipolitische Eigeninteresse. Aber ich glaube, dass dieses parteipolitische Eigeninteresse so nicht von den Wählern geteilt wird.

Was fasziniert Sie als Mathematiker an politischen Fragen?

Ich habe mich in der ersten Hälfte meiner akademischen Laufbahn mit ganz anderem beschäftigt. Dabei bin ich durch Zufall auf ein Problem gestossen, das auch für das Wahlrecht relevant ist. Ich habe dann damit begonnen, mich über meinen eigenen Fachbereich hinaus mit dem Thema zu beschäftigen. Das Wahlrecht betrifft sehr viele Bereiche, das ist ja gerade das Spannende daran. Am Anfang betrachtete ich das Thema aus der Sichtweise des Mathematikers: Es gibt ein Problem, und am Ende kommt eine optimale Lösung heraus. Doch bei Wahlsystemen gibt es keine optimalen Lösungen. Die Kantone sind verschieden, und das spiegelt sich in den Wahlsystemen wider. Als Mathematiker kann ich nur Vorschläge machen. Am Ende muss die Bevölkerung in diesen Kantonen entscheiden, welches System für sie das richtige ist.

(Erschienen am 7. September in der Neuen Luzerner Zeitung)

Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?

Wie in manchen Innerschweizer Kantonen wird derzeit auch in Zug über ein neues Wahlsystem gerungen. Vor wenigen Wochen noch wurde das Wahlverfahren des Regierungsrats verhältnismässig reibungslos von Proporz auf Majorz umgestellt. Bei der Bestellung der Legislative indessen gehen die Wogen ungleich höher. So wurde bereits 2010 gemäss langjähriger bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch das Zuger Wahlsystem verfassungswidrig erklärt.

Die Regierung schlug im Sommer 2012 dem Kantonsrat vor, er sei doch fortan nach dem doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren zu wählen. In Zürich, Aargau und Schaffhausen hat sich dieses bewährt und so trat die Legislative Anfangs Jahr auf das Geschäft ein. Parallel dazu braute sich jedoch im Nachbarkanton Schwyz – oder eher: in Bern? – ein Sturm der Empörung zusammen: Der Nationalrat versagte dem Urkanton die vollständige Gewährleistung seiner neuen Kantonsverfassung. Der Zankapfel auch da: Ein nicht ganz so proportionales Proporzsystem. Am Fusse der Mythen brach eine elektorale Welt zusammen. Hauptschuldig ist und bleibt «ein oberschlauer, gescheiter Professor aus Deutschland, der nicht einmal hier wohnt, uns mit mathematischen Berechnungen vorschreiben geht, wie wir die Verteilungen vorzunehmen haben». Im Kanton Zürich herrsche «heute ein grosses Durcheinander», ja «verseuchte Wahlen» – «so weit hat es dieser Pukelsheim gebracht»!

Die Welle der Entrüstung schwappte alsbald auf Zug über. Flugs wurde da ein Vorstoss (CVP) eingereicht, der die föderale Opposition via Standesinitiative «zur Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» zurück nach Bundesbern tragen sollte. In der 2. Lesung zur Zuger Wahlgesetzrevision im April überboten sich die Lokalpolitiker mit Anträgen, wie dem Augsburger Professor der Garaus zu machen sei: Mal wurde ein Mischsystem vorgeschlagen (FDP), welches bloss in den drei Städten Proporzwahlen vorsah, dann lieber ein Rückweisungsantrag (CVP) mit kantonsweiter Majorzwahl. Als besonders empfänglich erwies sich aber der kecke Vorschlag (CVP), doch gleich ein «Pukelsheim-Verbot» in die erhabene Kantonsverfassung zu placieren. Die zuständige Regierungsrätin warnte die bürgerlichen Parlamentarier vergeblich vor der drohenden Verfassungskrise. Doch die Gesetzesmacher waren nicht mehr zu halten, sie suchten geradezu die Konfrontation, die plebiszitäre Demarkation.

«Ausgeschlossen ist das doppelt-proportionale Zuteilungsverfahren» (und ebenso Wahlkreisverbände, doch diese Konstrukte taugen interessanterweise nie als Feindbild) sollten also die Zuger Stimmbürger am kommenden 22. September in ihre Verfassung schreiben. Den zwei einzigen bekannten Möglichkeiten, wie Kleinstwahlkreise mit bloss zwei, drei Sitzen elegant in ein kohärentes Wahlsystem eingebettet werden könnten, einen definitiven Riegel schieben? Die nächsten Kantonsratswahlen abermals mit dem geltenden Verfahren abhalten, damit das Bundesgericht nicht «bloss» das Prozedere, sonder gar die Wahlen an sich kassiert? Mehreren Parteien und Einzelpersonen wurde dies zu bunt, sie gelangten vor Monatsfirst erneut ans höchste Gericht.

Wenig überraschend stoppte gestern das Bundesgericht die anberaumte Abstimmungsvorlage, sie ist und bleibt verfassungswidrig. Für Aufsehen erregte höchstens noch, dass nunmehr vergessen geglaubte Artikel der Bundesverfassung zur Begründung herangezogen wurden: «Bund und Kantone unterstützen einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und arbeiten zusammen. Sie schulden einander Rücksicht und Beistand. Sie leisten einander Amts- und Rechtshilfe.» Als nächsthörere Eskalationsstufe schiene nur noch die Sezession.

Den Zugerinnen und Zugern wird nunmehr lediglich das angeblich so ungeniessbare Menü «Doppelproporz» serviert. Wäre der Kanton in seinem 661. Jahr überhaupt noch regierbar, würde jene Kröte geschluckt? Oder herrschte bald Anarchie? Diese Frage kann wenigstens annäherungsweise beantwortet werden. Denn wären die letzten Parlamentswahlen 2010 bereits nach dem zur Diskussion stehenden Zuteilungsverfahren abgehalten worden, so sähen die Sitzverschiebungen wie folgt aus:

Wahlen 2010 (Doppelproporz)
CVP FDP SVP Alterna-
tive/GPS
SP GLP Gemeinde total
Stadt Zug 3 5 4 4 2 1 19
Oberägeri 1 (-1) 1 1 1 (+1) 4
Unterägeri 2 2 1 1 6
Menzingen 2 1 3
Baar 4 3 4 1 2 1 15
Cham 3 2 2 1 2 10
Hünenberg 2 1 1 (-1) 1 (+1) 1 6
Steinhausen 2 2 1 1 6
Risch 1 1 (-1) 2 1 1 (+1) 6
Walchwil 1 1 1 3
Neuheim 1 1 2
Kanton total 22 19 18 10 8 3 80
Veränderung -1 -1 -1 +2 =0 +1

Tektonische Verschiebungen sehen anders aus. Das Erdrütschchen hätte lediglich drei Sitze anders zugeteilt: Die übervorteilten grösseren Parteien CVP, FDP und SVP hätten je einen Sitz an die kleineren Alternativen/Grünen beziehungsweise an die aufstrebenden Grünliberalen abgeben müssen. Die Beschwerdeführerin SP sässe gar auf der gleichen Sitzzahl wie sie im aktuellen Verfahren erhielt (weil sie heute mitunter von einer gemeinsamen Liste mit den Grünen profitiert).

Der Zuger Brei zu Pukelsheim wird also dereinst nicht mehr halb so heiss gegessen wie man heute vermuten könnte.

Schöne Worte und handfeste Interessen

Nach der Gründung des Bundesstaates im 19. Jahrhundert manipulierten die Freisinnigen in der Innerschweiz das Wahlrecht, um ihre Macht zu sichern. So teilten die Machthaber in Luzern die Wahlkreise für die Nationalratswahlen nach geologischen Kriterien ein, weil die katholisch-konservative Opposition dadurch weniger Stimmen holte.[1]

Tempi passati – heute ist die CVP längst die dominante politische Kraft in den Innerschweizer Kantonen. Als solche hat sie wenig Interesse an Änderungen bei den Wahlsystemen dieser Kantone, welche die grossen Parteien bevorzugen. Es verwundert daher wenig, dass sich die Partei mit Händen und Füssen gegen die drohenden Wahlrechtsreformen in mehreren Zentralschweizer Kantonen sträubt. Hintergrund ist die Rechtssprechungspraxis des Bundesgerichts, das die Wahlsysteme von Zug, Schwyz und Nidwalden für verfassungswidrig erklärt hat, weil die Wahlkreise für die Parlamentswahlen zu klein sind und kleinere Parteien dadurch benachteiligt werden. Zuletzt verweigerte der Nationalrat deshalb dem Kanton Schwyz die vollständige Gewährleistung der Kantonsverfassung.

Um ihr Wahlrecht in Einklang mit der Bundesverfassung zu bringen, müssen Zug, Schwyz und Nidwalden nun entweder die Wahlkreise (die bislang durch die Gemeinden gebildet werden) vergrössern, oder aber einen Mechanismus einführen, der eine wahlkreisübergreifende Verteilung der Sitze auf die Parteien ermöglicht.[2] Das würde allerdings die Dominanz der grossen Parteien eindämmen. Der Fraktionschef der Zuger CVP, Andreas Hausheer, will deshalb eine Standesinitiative auf den Weg bringen, um Bundesgericht und -parlament in Wahlrechtsfragen zu entmachten. Die Bundesverfassung müsse so geändert werden, dass die Kantone ihr Wahlsystem uneingeschränkt selbst festlegen können, fordert Hausheer laut der NZZ in einer Motion. Mit anderen Worten: Nicht die kantonalen Gesetze sollen sich an die Bundesverfassung halten, sondern umgekehrt.

Von was für einem Verständnis von Rechtsstaat das zeugt, soll an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden. Interessant sind allerdings einmal mehr die Argumente, die gegen eine Reform des Wahlrechts vorgebracht werden. Im Bericht ist von «föderalistischen Werten» die Rede, von «Einmischungen von aussen», die es zurückzudrängen gelte, und von der Tradition, die angeblich vorschreibt, dass auch Kleinstgemeinden eigene Wahlkreise bilden. Zufälligerweise werden diese grossen Worte stets von jenen ins Feld geführt, die am stärksten vom gegenwärtigen System profitieren und bei einer Wahlrechtsreform Sitzverluste zu befürchten hätten. Der Kanton Zug bildet keine Ausnahme, wie ein Blick das Ergebnis der letzten Kantonsratswahlen 2010 zeigt.

Partei Sitze Sitzanteil Wähleranteil Differenz Sitze Pukelsheim
CVP

23

28.8%

23.0%

5.7%

18 (-5)

FDP

20

25.0%

23.7%

1.3%

19 (-1)

SVP

19

23.8%

21.9%

1.8%

18 (-1)

Alternative

8

10.0%

13.4%

-3.4%

11 (+3)

SP

8

10.0%

12.3%

-2.3%

10 (+2)

GLP

2

2.5%

5.2%

-2.7%

4 (+2)

Total

80

Die CVP hat 23 Prozent Wähleranteil, hält aber fast 30 Prozent der Sitze. Ebenfalls überrepräsentiert, wenn auch nur leicht, sind die FDP und die SVP. Stark unterrepräsentiert sind dagegen die kleinen Parteien. Würden die Parlamentssitze über den gesamten Kanton zugeteilt, könnten diese Parteien ihre Sitzstärke deutlich steigern.

Die Tabelle zeigt auch, weshalb eine Änderung des Wahlsystems im Parlament einen schweren Stand hat: Die Parteien, die überrepräsentiert sind, haben zusammen eine solide Mehrheit – und können damit jede Änderung blockieren, die ihnen einen Machtverlust bringt.

Ohne den Christlichdemokraten unterstellen zu wollen, keine aufrichtigen Kämpfer für Föderalismus und kantonale Souveränität zu sein: ganz selbstlos ist ihr Kampf gegen Wahlrechtsreformen nicht. Als dominante Kraft im Kanton Zug und allgemein in der Innerschweiz drohen der CVP – wie auch anderen etablierten Parteien – deutliche Sitzverluste, wenn proportionalere Wahlsysteme eingeführt werden. Klar, dass man seine Privilegien nicht kampflos aufgibt.


[1] Damals wurde noch im Majorzverfahren gewählt. Quelle: Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, zitiert in: Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good und Bettina Platipodis: Direkte Demokratie. Herausfordungen zwischen Politik und Recht.

[2] Beispielsweise durch Wahlkreisverbunde oder das System des doppelten Pukelsheims.