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Wenn der Proporz nicht proportional ist – oder: Eine Ode an Pukelsheim

Ein Gastbeitrag von Claudio Kuster, persönlicher Mitarbeiter von Ständerat Thomas Minder.

Die Wahlkreise der nationalen Proporzwahl (Nationalratswahlen) sind hinsichtlich der zu vergebenden Mandate sehr unterschiedlich gross: Sie reichen von kleinen Einer- (AI, AR, GL, NW, OW und UR) und Zweierwahlkreisen (JU und SH) bis hin zu den bevölkerungsreichsten Kantonen Waadt, Bern und Zürich mit deren 18, 26 und 34 Mandaten. Der schiere Unterschied dieser Wahlkreise stellt jedoch – obschon immer wieder kritisch betrachtet[1] – per se kein staatspolitisches Problem dar.

Denn es ist zwar richtig, dass die Zürcher Stimmberechtigten 34 Mal so viele Parlamentarier in den Nationalrat entsenden können wie diejenigen aus dem Kanton Glarus beispielsweise. Doch je zu vergebender Sitz kommt gleichzeitig der Stimmabgabe des Glarner Stimmbürgers – gegenüber derjenigen des Zürchers – eben auch ein 34 Mal so hohes Stimmgewicht zu. (Genau genommen sind es sogar ein überproportionales 35.4-Faches, da Glarus über einen «aufgerundeten» Nationalratssitz verfügt. In Appenzell Innerrhoden beträgt das Vielfache des Stimmgewichts je Wähler und Mandat gegenüber dem Kanton Zürich sogar 88.0.)

Zudem wurde bei der Gründung des Bundesstaats just das Zweikammersystem mit föderalem Korrektiv installiert, welches qua Ständerat allen Kantonen – mit ihren jeweils zwei Standesvertretern – das gleiche Stimmengewicht im nationalen Parlament zugesteht. Die Kritik an unterschiedlich grossen Wahlkreisen wird somit durch das Zweikammersystem ad absurdum geführt. Der Nationalrat, beziehungsweise sein Wahlprozedere, braucht nicht zu einer – zweiten! – Standeskammer umfunktioniert zu werden.

Dennoch, ein wesentlicher Mangel haftet der seit 1919 angewandten Proporzwahl für den Nationalrat durchaus an: Das Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff führt zu nicht optimalen, das heisst nicht immer repräsentativen und teilweise verfälschten, da verzerrten Ergebnissen. Denn in den heute vorherrschenden kleineren und mittelgrossen Wahlkreisen findet keine unverfälschte Stimmabgabe statt, da effektiv nur Listen von grösseren Parteien reelle Aussichten auf einen Wahlerfolg zuteil kommt. Man spricht von einem sogenannten (zu hohen) natürlichen Quorum.

Im Kanton Schaffhausen mit seinen zwei Nationalratssitzen beispielsweise beträgt dieses Mindestquorum faktisch 33,3 Prozent. Nur jene Listen, welche auf wenigstens diesen Wähleranteil gelangen, erhalten ein Mandat auf sicher. Bei den letzten Wahlen 2011 erreichten dies die zwei Parteien SVP und SP. Die 18 % Wählerinnen und Wähler der drittstärksten Partei FDP (sowie der damit verbundenen Listen von CVP und jf) indessen konnten zwar von ihrer Präferenz Gebrauch machen, doch mit der gleichzeitigen Gewissheit, dass ihr Urnengang höchstwahrscheinlich keinen Niederschlag im eidgenössischen Parlament finden wird. Je nach Kanton existieren also – nicht prozedural gewollt, aber mathematisch bedingt – Sperrquoten von 11,1 (TI) über 16,7 (BS, GR und NE) bis hin zu 50 Prozent (oben erwähnte Einerwahlkreise).

Das Wahlverfahren sei daher durch die «doppeltproportionale Divisormethode mit Standardrundung» (besser bekannt als «doppelter Pukelsheims» oder «Neues Zürcher Zuteilungsverfahren») zu ersetzen, so wie es kürzlich Ständerat Thomas Minder (parteilos, SH) in seiner Motion «Doppelter Pukelsheim bei Nationalratswahlen» eingebracht hat.

Dabei werden die Sitze in einem ersten Schritt auf die Parteilisten gemäss nationalem Wähleranteil verteilt, der Oberzuteilung. Erst in einer zweiten Runde wird die Zuteilung auf die einzelnen Kantone getätigt. Dadurch werden insbesondere Reststimmen, die gerade in kleineren Kantonen und bei kleineren Parteien heute wertlos verfallen, immerhin der entsprechenden Partei andernorts gutgeschrieben.

Aus Sicht des Wählers würde es fortan durchaus sinnvoll, auch in kleineren Kantonen, ja selbst in solchen mit bloss einem einzigen Nationalratsmandat, eine Liste einer kleineren Partei einzulegen. Zwar wird dadurch kaum dem Kandidaten im eigenen Kanton zum Sieg verholfen, jedoch zählt die Stimme für die Partei auf nationaler Ebene; sie fliesst in die Oberzuteilung ein. Dadurch werden immerhin Kandidaten jener Partei in anderen Kantonen indirekt unterstützt.

Das heutige System benachteiligt tendenziell die kleineren Parteien, wobei je nach Konstellation (insbesondere abhängig von Listenverbindungen, siehe hinten) auch grössere Parteien wie beispielsweise die FDP Profiteure eines Systemwechsels sein könnten: Bei den Wahlen 2007 hätte die FDP mit «Pukelsheim» zwei zusätzliche Sitze erhalten, während sie bei den Wahlen 2011 auf die gleiche Sitzanzahl gelangt wäre.

Die vollständigen Sitzverschiebungen der Oberzuteilung sehen in einer Ex-post-Neuberechnung bei den vergangenen zwei Nationalratswahlen wie folgt aus:

Partei NR-Wahlen 2007[2] NR-Wahlen 2011[3]
SVP -3 -1
SP -3 -8
FDP +2 =
CVP -2 -3
GPS -1 +2
GLP = -1
BDP +2
EVP +3 +2
Lega = =
CSP = +1
CSPO =
EDU +2 +3
LPS =
MCG/MCR =
SD +1
Solidarités/PDA/AL = (PDA) / +1 (Sol.) +2
Piraten +1

Die hier dargelegte Problematik existiert – zum Teil mehr, zum Teil weniger akzentuiert – auch auf Stufe der Kantone, bei den (Proporz-)Wahlen für die kantonalen Legislativen (und analog bei Kommunalparlamentswahlen, sofern verschiedene Wahlkreise existieren, beispielsweise Stadtkreise). Das Bundesgericht schritt daher in den letzten Jahren schon in etlichen Kantonen und in der Stadt Zürich ein, da es das angewandte Wahlverfahren als bundesverfassungswidrig taxierte. Insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot sowie die Garantie der politischen Rechte (Art. 8 und Art. 34 BV) wurden verletzt.

Auf direkte oder zumindest indirekte Pressionen aus Lausanne hin, stellten so die Kantone Zürich, Aargau und Schaffhausen ihr Wahlsystem auf den «Doppelten Pukelsheim» um. 2010 rügte das Bundesgericht die Kantone Zug und Nidwalden: Zug wird sein Wahlsystem bis 2014 umstellen; der Nidwaldner Landrat hat angedeutet, ebenfalls den «Pukelsheim» einzuführen. Im Kanton Uri wird derweil proaktiv über das zukünftiges Wahlsystem gerungen, wobei nach der Ablehnung der Volksinitiative «Kopf- anstatt Parteiwahlen» die Variante «Majorzwahl» kaum mehr zur Diskussion steht. Als Ausweg bleibt auch hier – nebst der Vergrösserung der Wahlkreise – bald nur noch «Pukelsheim».

Aufgrund von Beschwerden befasste sich das Bundesgericht zudem kürzlich mit dem Kanton Schwyz, welcher sehr kleine (z.T. Einer-) Wahlkreise kennt, da diese den einzelnen Gemeinden entsprechen. In konstanter Rechtsprechung hielt das höchste Gericht in diesem Appellentscheid[4] fest:

«Ein Proporzverfahren zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihrem Wähleranteil entspricht. Soweit in einer Mehrzahl von Wahlkreisen gewählt wird, hängt die Realisierung des Verhältniswahlrechts u.a. von der Grösse der Wahlkreise und damit zusammenhängend vom natürlichen Quorum ab. (…) Genügt die Ausgestaltung eines Wahlsystems diesen Anforderungen nicht, so ist es mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben von Art. 34 Abs. 2 BV nicht vereinbar. (…) Je mehr Mandate einem Wahlkreis zustehen, desto tiefer ist das natürliche Quorum, d.h. der Stimmenanteil, den eine Liste benötigt, um bei der ersten Sitzverteilung einen Sitz zu erhalten. Ein tiefes natürliches Quorum trägt dazu bei, dass alle massgeblichen politischen Kräfte nach Massgabe ihrer Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen können. (…) Hohe natürliche Quoren bewirken, dass nicht bloss unbedeutende Splittergruppen, sondern auch Minderheitsparteien mit einem gefestigten Rückhalt in der Bevölkerung von der Mandatsverteilung ausgeschlossen bleiben. (…) Um der Rechtssicherheit willen hat das Bundesgericht festgehalten, dass natürliche Quoren, welche die Limite von 10 % übersteigen, mit einem Verhältniswahlrecht grundsätzlich nicht zu vereinbaren sind.»

Diesem «schwerwiegenden Verstoss» gewahr, beantragt daher der Bundesrat mit gleichlautender Begründung dem Kanton Schwyz die Gewährleistung zum Wahlsystem in der neuen Kantonsverfassung (§48 Abs. 3) zu versagen: «(…) hohe Quoren verzerren den Proporz und bewirken eine Ungleichbehandlung der Stimmberechtigten innerhalb des Wahlkreises. Sie führen zu einer grossen Zahl an gewichtslosen Stimmen, weil die gewählten Listen keinen Sitz erringen. Für die kleineren Parteien wirken sie als Wahlkreissperre.»

Wie gezeigt, müssen in einem Wahlkreis mindestens neun Sitze zu vergeben sein, damit der Proporz gewahrt werden kann und die Wahl nicht de facto zu einer verkappten Majorzwahl verkommt. Unterzöge man nun die nationalen Wahlkreise einer (hypothetischen) abstrakten Normenkontrolle, so müssten die Wahlkreise in nicht weniger als 19 Kantonen (AR, AI, BL, BS, FR, GL, GR, JU, NE, NW, OW, SH, SZ, SO, TG, TI, UR, VS und ZG) als bundesverfassungswidrig bezeichnet werden. Lediglich in den 7 bevölkerungsreichsten Kantonen (AG, BE, GE, LU, SG, VD und ZH) mit jeweils mindestens neun Mandaten, ist der Proporz auch tatsächlich einigermassen proportional.

Die vorliegende naheliegende Forderung, «Pukelsheim» auch für die nationalen Proporzwahlen zu verwenden, wurde bereits vor einigen Jahren in den Nationalrat getragen (Vorstösse 03.3377, 07.3884 und 09.410), jedoch nicht weiter verfolgt. Verständlich, konnten doch erst bei den kommunalen Wahlen des Zürcher Gemeinderates (2006 und 2010) sowie bei den kantonalen Wahlen in Zürich (2007 und 2011), Schaffhausen (2008 und 2012) und Aargau (2009) Erfahrungen mit dem neuen Berechnungssystem gemacht und Vertrauen erlangt werden. Die Akzeptanz, sowohl im Elektorat wie auch bei den Parteien und ihren Kandidaten, erscheint sehr hoch; Rufe zurück zu «Hagenbach-Bischoff» waren nirgends zu vernehmen. Der Bundesrat attestierte so 2008 bei der Beantwortung eines analogen Postulats immerhin: «Wenn sich das System allenthalben bewährt, kann eine Einführung auf Bundesebene geprüft werden.» Es scheint nun die Zeit reif, das bundesrätliche Versprechen einzulösen.

Diesen Lobeshymnen zum Trotz: Auch «Pukelsheim» ist nicht perfekt, können und würden doch durchaus gewisse Paradoxien auftreten. So beispielsweise, dass in einem Wahlkreis die Partei X mehr Sitze erhalten kann wie die Partei Y, obschon X weniger Stimmen erlangte als Y. Doch solche und andere, teilweise verheerendere Paradoxien (Beispiel: Partei X hätte mehr Sitze geholt, wenn sie weniger Stimmen erzielt hätte) gibt es in jedem erdenklichen Wahlsystem. Es ist gar bewiesen, dass das perfekte Wahlsystem ohne jegliches Paradoxon schlicht inexistent ist.[5]

Die genannten Nachteile und Verzerrungen lassen sich teilweise mit Listenverbindungen auffangen. Nur führen diese wiederum zu neuen Verzerrungen, welche ihrerseits den Wählerwillen inadäquat abbilden können und vereinzelt für Unverständnis sorgen. So seien an dieser Stelle die Motion Frehner «Verbot von Listenverbindungen bei den nationalen Parlamentswahlen» und Motion FDP-Liberale Fraktion «Wählerwillen ernst nehmen. Überparteiliche Listenverbindungen abschaffen» erwähnt, welche die Möglichkeit der Listenverbindung abschaffen wollen. Die darin genannten Widersprüche sind ernst zu nehmen, sie können das Vertrauen in das Wahlverfahren und somit in die Demokratie durchaus untergraben.

Jene Vorstösse würden jedoch nicht befriedigen, da sie lediglich die Symptome des heutigen Systems verlagern würden. Denn das Aufsplitten in die einzelnen Parteilisten würde die dargelegten Unzulänglichkeiten des Systems Hagenbach-Bischoff wiederum akzentuieren. So lautet denn auch die Stellungnahme des Bundesrates zu den beiden Motionen: «[Die Listenverbindungen] sind eine verbreitete Folgeerscheinung des geltenden Mandatszuteilungsverfahrens Hagenbach-Bischoff. (…) Die von den Motionären vorgeschlagene Massnahme bekämpft einzig ein Symptom, nicht aber die Verzerrungen, die aus der höchst unterschiedlichen Grösse der Kantone als Wahlkreise resultieren. Änderungen am Wahlsystem müssten denn auch darauf abzielen, diese Verzerrungen zu eliminieren.»

Die Verzerrungen seien daher an der Wurzel anzupacken, da mit dem System «Pukelsheim» Listenverbindungen sowieso obsolet würden.


[1] Zwar nicht die nationale, sondern die kantonale Ebene betrachtend: «Unterschiedlich grosse Wahlkreise bewirken zudem, dass im Vergleich unter den Wahlkreisen nicht jeder Wählerstimme das gleiche politische Gewicht zukommt.» (BGer-Urteil 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011 vom 19.03.2012, siehe auch FN 4)

[3] Eigene Berechnung mit BAZI: http://www.math.uni-augsburg.de/stochastik/bazi/ (anderslautend: Hermann, Michael, Twitter 25.07.2012: https://twitter.com/mhermann_/status/228027221724516352)

[5] Weber, Anina, «Vom Proporzglück zur Proporzgenauigkeit», in: AJP 11/2010 S. 1373/1377

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Versuch einer Regierungsreform – Folge 742

Bundeshaus

Unter der Bundeshauskuppel wird eine Regierungsreform diskutiert – mal wieder. Bild: Christoph Hurni

Wenn am Montag die Herbstsession des eidgenössischen Parlaments beginnt, steht für den Nationalrat ein nur allzu bekanntes Geschäft auf dem Programm: Unter dem Titel «Staatsleitungsreform» schreiben Parlament und Bundesrat seit über einem Jahrzehnt an einem neuen Kapitel in der Chronologie der Anläufe zu einer Regierungsreform.

Die Diskussion über eine Reform der Bundesregierung reicht wesentlich weiter zurück. Im Prinzip wird darüber gestritten, seit es den Bundesrat gibt. Von den zahllosen Vorschlägen, die vonseiten des Parlaments und (seltener) der Regierung eingebracht werden, war allerdings keiner vom Erfolg gekrönt. Und es sieht nicht danach aus, dass sich daran in nächster Zeit etwas ändern würde.

Das Problem scheint zu sein, dass selbst unter jenen Politikern, die eine Reform grundsätzlich befürworten, keine Einigkeit darüber besteht, wo eigentlich der Schuh drückt. Gemeinsam ist ihnen nur das diffuse Gefühl, dass unsere Regierung nicht optimal funktioniert. Aber schon bei der Diagnose der Ursachen gehen die Meinungen weit auseinander.

Viele Politiker machen die Probleme an einer grundsätzlichen Führungsschwäche fest. Sie fordern daher eine Stärkung des Bundespräsidiums. Im Raum steht gegenwärtig die Verlängerung der Amtsdauer des Bundespräsidenten auf zwei Jahre. Dieser könnte – so die Idee – eine stärkere Rolle innerhalb des Gremiums einnehmen und sich international besser vernetzen. Die Idee stammt vom Bundesrat selbst. Im Nationalrat zeichnet sich allerdings ein Nein ab. Das Problem ist, dass eine Stärkung des Präsidiums zwangsläufig dem Prinzip von Machtteilung und Konkordanz innerhalb der Regierung widerspricht. Das Schweizer Regierungssystem basiert gerade auf dem Fehlen einer eigentlichen Führung, die den Kurs des Gremiums vorgeben würde – auch wenn die Konkordanz zunehmend ausgehöhlt wird.

Einer ganz anderen Diagnose liegt der Vorschlag einer Erweiterung des Bundesrats zugrunde: Die Befürworter dieser Idee führen die Schwächen der Schweizer Regierung vor allem auf die hohe Arbeitsbelastung der sieben Mitglieder zurück. Im Vergleich zu anderen Regierungen ist der Bundesrat tatsächlich relativ klein. Eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte auf neun, wie sie nun im Raum steht, birgt aber wiederum die Gefahr, dass sich das Problem der Führungsschwäche akzentuiert.

So blockieren sich die Befürworter der beiden Vorschläge gegenseitig. Als einzige Idee mit Chancen im Parlament bleibt somit die Erhöhung der Zahl von Staatssekretären übrig, die den Bundesrat entlasten sollen. Das ist allerdings keine Reform auf Regierungsebene, sondern auf Verwaltungsebene. Somit darf das Projekt einer Reform des Bundesrats einmal mehr als gescheitert betrachtet werden.

Die unendliche Geschichte der Schweizer Regierungsreform ist damit jedoch nicht abgeschlossen. Bereits stehen weitere Vorschläge in den Startlöchern. Zu erwähnen ist insbesondere die Idee, bei der Wahl des Gremiums anzusetzen, die in diesem Blog zu einem früheren Zeitpunkt bereits diskutiert worden war. Eine entsprechende Parlamentarische Initiative des parteilosen Ständerats Thomas Minder steht vor der Beratung in der kleinen Kammer.