Monthly Archives: June 2013

Ist die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu tief?

Bei der Einführung der eidgenössischen Volksinitiative 1848[1] lebten in der Schweiz etwas mehr als 2 Millionen Menschen. Seither hat sich die Einwohnerzahl fast vervierfacht. Die Zahl der Unterschriften, die nötig sind, um eine Initiative zustande zu bringen, wurde im gleichen Zeitraum aber nur einmal angepasst: 1977 wurde sie von 50’000 auf 100’000 erhöht. Und auch das war nur eine Reaktion auf die Einführung des  Frauenstimmrechts fünf Jahre zuvor, durch die sich die Anzahl der Stimmberechtigten verdoppelt hatte.

Im Verhältnis zur stimmberechtigten Bevölkerung müssen heute wesentlich weniger Unterschriften gesammelt werden als in den Anfangszeiten des Bundesstaats. Von verschiedenen Seiten wird daher gefordert, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, um dem Bevölkerungszuwachs Rechnung zu tragen.

Sind die Hürden für das Zustandekommen von Volksinitiative und Referendum tatsächlich zu tief? Ein Vergleich mit den Kantonen bietet keine Unterstützung für diese These.

Unterschriftenquorum Volksinitiative (zum Vergrössern klicken)

Unterschriftenquorum Volksinitiative (zum Vergrössern klicken)[2]

Unterschriftenquorum Referendum

Unterschriftenquorum Referendum

In absoluten Zahlen sind die Quoren auf nationaler Ebene wenig überraschend deutlich höher als in jedem Kanton. Aussagekräftiger sind die Hürden, wenn man sie ins Verhältnis zur Zahl der Stimmberechtigten setzt.[3] Hier liegt das nationale Quorum sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum leicht unter dem Durchschnitt in den Kantonen. Um eine Volksinitiative auf Bundesebene zur Abstimmung zu bringen, müssen 1.93 Prozent der Stimmbürger davon überzeugt werden (Durchschnitt der Kantone: 2.5 Prozent). Ein Referendum erfordert die Unterstützung von knapp einem Prozent der Stimmbürger (Durchschnitt der Kantone: 1.8 Prozent).[4]

Angesichts der Tatsache, dass das Unterschriftensammeln im ganzen Land allein wegen der Grössenverhältnisse deutlich aufwändiger ist als in einem einzelnen Kanton, scheinen die Hürden auf Bundesebene durchaus in einem vernünftigen Rahmen zu liegen.[5][6]

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Volksinitiative)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Volksinitiative)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Referendum)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Referendum)

Auffallend ist, dass die Unterschiede zwischen den Kantonen hinsichtlich der Unterschriftenhürden beträchtlich sind: So müssen im Kanton Zürich mit 3000 Stimmberechtigten nur gerade 0.34 Prozent des Stimmvolks überzeugt werden, um ein Referendum zustande zu bringen, in Neuenburg hingegen 4.08 Prozent – mehr als 12 mal mehr.

Generell sind die Hürden in den lateinischen Kantonen höher als in der Deutschschweiz. Sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum liegen die Westschweiz und das Tessin fast geschlossen an der Spitze. Interessant ist der Fall Genf: Die neue Kantonsverfassung, die vergangenes Jahr angenommen wurde, sieht erstmals kein fixes Quorum mehr vor. Stattdessen bemisst sich die Hürde an der aktuellen Zahl der Stimmberechtigten (4 Prozent bei Volksinitiativen, 3 Prozent bei Referenden).

Natürlich ist das Quorum der zu sammelnden Unterschriften aber nicht die einzige Hürde für Initianten und Referendumsführer. Denn die Herausforderung besteht nicht nur darin, eine bestimmte Zahl von Unterschriften zusammenzubekommen, sondern vor allem darin, dass man dazu in aller Regel nur eine beschränkte Zeit zur Verfügung hat.

Sammelfrist Volksinitiative

Sammelfrist Volksinitiative (in Tagen)

Sammelfrist Referendum

Sammelfrist Referendum (in Tagen)

Vergleicht man die Fristen für das Unterschriftensammeln, fallen wiederum die grossen Unterschiede zwischen den einzelnen Kantonen auf. So hat man in Basel-Stadt und Solothurn (wie auf Bundesebene) eineinhalb Jahre Zeit, um die nötigen Unterschriften für eine Initiative zusammenzubekommen. Sieben Kantone verzichten gar ganz auf zeitliche Hürden. Im Tessin läuft die Sammelfrist dagegen nur gerade zwei Monate – was die ohnehin schon hohe Hürde von 10’000 Unterschriften zu einem Hindernis macht, das ohne eine starke Organisation im Rücken kaum zu überwinden ist.

Wie wir noch sehen werden, unterscheiden sich die Kantone aber nicht nur hinsichtlich Unterschriftenquoren und Fristen, sondern auch darin, wie und wann sie die Unterschriften bescheinigen. Welche Modelle es in den Kantonen gibt und was sich daraus im Hinblick auf die hängige Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte ergibt, wird der zweite Teil unserer Serie nächste Woche zeigen.

Die vollständigen Daten finden sich hier.


[1] Damals konnte man allerdings nur Volksinitiativen zur Totalrevision der Verfassung einreichen. Die Möglichkeit von Initiativen zur Teilrevision der Verfassung entstand erst 1891.

[2] In den Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell-Innerrhoden gibt es formell keine Volksinitiative. Die Möglichkeit, an der Landsgemeinde einen Antrag zu stellen, entspricht aber faktisch einer Volksinitiative, für die nur eine Unterschrift benötigt wird.

[3] Als Grundlage dienten die Zahlen der Volksabstimmung vom März 2013.

[4] Ausgeklammert wurden jeweils Kantone, in denen eine einzelne Person alleine eine Initiative einreichen kann (Glarus und Appenzell-Innerrhoden) bzw. das Referendum ergreifen kann (Glarus).

[5] Hinzu kommt, dass seit 1848 zwar die Kommunikation vereinfacht wurde, aber auch die briefliche Stimmabgabe (1978 fakultativ via Kantone, ab 1994 zwingend) eingeführt wurde: Damit konnten mit dem lange Zeit üblichen Unterschriftensammeln vor Stimmlokalen immer weniger Leute erreicht werden.

[6] In der EU ist das Quorum im Verhältnis zur Wahlbevölkerung übrigens wesentlich tiefer: Um eine Bürgerinitiative vor die Kommission zu bringen, reicht bereits die Unterstützung von 0.2 Prozent der Wahlberechtigten (Zahl der Wahlberechtigten gemäss der Datenbank von International IDEA). Hinzu kommt, dass Unterschriften auch online gesammelt werden können.

Mani Matter und der Konsens zur Uneinigkeit

Mani Matter im Berner Matte-Quartier.

Mani Matter im Berner Matte-Quartier.

Als Liedermacher ist Mani Matter auch über 40 Jahre nach seinem Tod den meisten Schweizern wohlbekannt. In seinen Stücken nimmt er mit Schalk und Humor die Wunderlichkeiten des Lebens und die Gesellschaft aufs Korn.

Weniger bekannt ist, dass Mani Matter auch eine ernste und nachdenkliche Seite hatte. In seinen Liedern scheint diese zuweilen durch. Und doch würde man, wenn man seine Musik hört, nicht ahnen, dass Matter ein äusserst scharfsinniger Denker und begabter Jurist war.

Mani Matter – der mit bürgerlichem Vornamen Hans Peter hiess – studierte an der Universität Bern Rechtswissenschaft und entwickelte bald ein Interesse für staatsrechtliche Fragen. Seine ursprünglich geplante Dissertation zum Thema «Repräsentation und Referendum» wäre aus staatspolitischer Sicht bestimmt interessant zu lesen gewesen, er verwarf diese Idee jedoch aus Zeitgründen zugunsten einer Arbeit zu einem verfahrensrechtlichen Thema. Nachdem er diese abgeschlossen hatte, war Matter als Assistent an der Universität tätig und begann sich intensiv mit der pluralistischen Staatstheorie zu befassen. Er beschloss, zu diesem Thema eine Habilitationsschrift zu verfassen, und zog zu diesem Zweck für ein Jahr nach England.

Während er an dem Werk schrieb, wuchsen aber seine Zweifel, ob die akademische Laufbahn der richtige Weg für ihn sei. Er entschied sich letztlich dagegen und kehrte nach Bern zurück, um – wie er sich ausdrückte – «die Juristerei ein für allemal zum Broterwerb» zu «degradieren» und eine Beamtenstelle bei der Stadt anzutreten. Seine Habilitation, obschon praktisch fertig, reichte er nie ein. So blieb die Schrift während Jahrzehnten der Öffentlichkeit verborgen – bis Benjamin Schindler darauf stiess und von ihr so fasziniert war, dass er beschloss, das Werk in Buchform zu veröffentlichen. Das Buch «Die Pluralistische Staatstheorie» ist vergangenes Jahr im Zytglogge-Verlag erschienen.

Die pluralistische Theorie bezeichnet eine Denkrichtung des Staatsrechts, die sich gemäss Matter vor allem durch zwei Merkmale charakterisiert:

  • Einerseits stellt sie sich gegen die bis zum Ende des 19. Jahrhunderts vorherrschende Souveränitätslehre. Diese sah den Staat als oberste Autorität und schrieben ihm eine höchste Willensmacht zu, von der sich alles Recht ableitete. Die Pluralisten bestritten diese uneingeschränkte Autorität.
  • Stattdessen sahen sie den Staat als einen Verband unter vielen, die in einer Gesellschaft existieren. Der Staat definiert sich aus Sicht der Pluralisten nicht durch seine Autorität oder seine absolute Willensmacht, sondern durch seinen Zweck, den er in der Gesellschaft leistet.[1]

Freilich unterscheiden sich die Pluralisten in ihren Theorien teilweise deutlich voneinander. Mit seinem Werk wollte Matter einen Überblick über die Ideengeschichte der pluralistischen Theorie bieten. Zu diesem Zweck beschreibt er die Theorien von sechs Denkern, welche aus seiner Sicht massgeblichen Einfluss auf die pluralistische Staatstheorie hatten: Otto von Gierke, Emile Durkheim, William James, Léon Duguit, Hugo Krabbe und Harold Laski.

Mit Ausführungen zu eigenen Theorien und Vorstellungen hält sich Matter dabei zurück. Dennoch sind bei der Lektüre seine Sympathien für die Theorie Laskis nicht zu übersehen (was wohl auch der Grund ist, dass er zum Verfassen der Arbeit nach England ging).

Eine der zentralen Fragen, von denen Matter ausgeht, ist: Wodurch – wenn überhaupt – ist der Staat legitimiert, für die Bürger einer Gesellschaft verbindliche Regeln zu definieren und sie zur Einhaltung dieser Regeln zu verpflichten?

Die Souveränitätslehre beantwortet diese Frage dahingehend, dass es für das Funktionieren einer Gesellschaft unerlässlich ist, dass es eine oberste Instanz gibt, die bestimmt und durchsetzt, was Recht ist und was nicht.

Die Pluralisten wollten aber nicht einfach annehmen, dass der Staat absolute Macht besitzt und sich von ihm alles Recht ableitet. Aus ihrer Sicht muss das Recht aus einer anderen Quelle entstammen. So sehen Duguit und Krabbe das «Rechtsbewusstsein», das innerhalb der Gesellschaft existiert, als Ursprung des Rechts, dem sich auch der Staat unterzuordnen hat. Eine schlüssige Herleitung dieses «Rechtsbewusstseins» bleiben beide schuldig. Sie gehen einfach davon aus, dass in einer Gesellschaft eine allgemeine Auffassung darüber besteht, was Recht ist und was nicht.

Laski ging in der Ablehnung einer obersten Autorität weiter: Er zweifelte nicht nur die allumfassende Autorität des Staates, sondern auch jene des Rechts an. Aus seiner Sicht existiert in jeder Gesellschaft eine Vielzahl von Rechtsauffassungen, und keine, auch wenn sie «allgemein» anerkannt ist, darf legitimerweise über die anderen gestellt werden.

Diese Ausführungen erscheinen zunächst sehr theoretisch. Doch die Frage nach der Quelle des Rechts und der Legitimität ist von hoher praktischer Relevanz. Mani Matter veranschaulicht dies wohl selbst am besten, und zwar in seinem Lied «Dynamit». Darin beschreibt er, wie er eines Nachts einen «bärtigen Kerli» daran hindert, das Bundeshaus in die Luft zu sprengen, indem er in flammenden Worten die Errungenschaften des schweizerischen Bundesstaates beschwört. Doch nach seiner Heldentat befallen ihn Zweifel darüber, ob seine Beschreibung des Staates als höchste Errungenschaft gerechtfertigt war.

Matter überzeugt den verhinderten Attentäter von der legitimen Autorität des Staates, nur um kurz darauf ebendiese Legitimität zu hinterfragen. Das Lied spricht damit eine grundsätzliche Frage an: Ist es legitim, dass der Staat uneingeschränkt darüber befinden kann, welches Recht für seine Bürger gilt? In einer Demokratie führt diese Frage bald zu einem Dilemma: Beantwortet man sie mit Ja, legitimiert man, dass der Staat im Namen einer Mehrheit einzelne Mitglieder der Gesellschaft benachteiligen oder unterdrücken kann. Spricht man ihm aber diese Legitimität ab, stellt man notwendigerweise die Legitimität der Demokratie in Frage.

Laski argumentiert, dass der Staat nicht die absolute und uneingeschränkte Autorität beanspruchen kann, weil der dazu die absolute und uneingeschränkte Zustimmung aller Bürger bräuchte. Diese kann er aber nicht erhalten, weil niemals alle Bürger uneingeschränkt einer Meinung sind.

Diese Begründung mutet nun tatsächlich sehr radikal an, weil man daraus schliessen könnte, dass der Staat überhaupt nichts mehr machen kann, weil immer jemand dagegen ist. Darauf will Laski aber nicht hinaus. Der Staat soll nach seiner Auffassung sehr wohl handeln und das tun, was seinem Zweck entspricht. Dieser Zweck ist nun aber nicht wie bei Duguit und Krabbe die Entsprechung eines diffusen «Rechtsbewusstseins». Vielmehr entscheidet jeder Bürger für sich, worin der Gemeinschaftszweck besteht und ob er tatsächlich erfüllt wird. Der Staat soll versuchen, seinen Zweck für alle Bürger so gut wie möglich zu erfüllen und so die Zustimmung der Bürger zu gewinnen, auch wenn ihm das nicht vollständig gelingen kann. Laski verlangt von jedem Einzelnen eine kritische Prüfung des staatlichen Handelns – genau wie sie Matter im Lied «Dynamit» unternimmt.

Auf der letzten Seite seiner Habilitationsschrift bringt Matter Laskis Lehre mit einem Zitat auf den Punkt: «Ein Mensch muss, vor allem, sich selber treu sein (…) der grösste Beitrag, den er zum Staat leisten kann, ist die Anstrengung eines moralischen Urteils». Die Vielfalt dieser Urteile anzuerkennen, ist der Kern seiner Staatstheorie. Die Arbeit schliesst mit einem weiteren Zitat Laskis, das auch den Untertitel des Buches lieferte:

«We shall make the basis of our State consent to disagreement.»


[1] Im Folgenden wird vor allem der erste Punkt relevant sein.

Welche Politiker sitzen in den Bankräten der Kantonalbanken?

Vor Kurzem waren die Kantonalbanken und ihre teilweise fragwürdige Corporate Governance Thema in diesem Blog. In vielen Kantonen legt das Parlament gleichzeitig den gesetzlichen Rahmen für die für die staatseigene Bank fest, beaufsichtigt sie und wählt ihr oberstes Führungsgremium, den Bankrat (in manchen Kantonen Verwaltungsrat genannt). Oft wird dieser mit Vertretern der Parteien besetzt, vielfach sind es selbst Parlamentarier. Die Fraktionen winken sich gegenseitig ihre Kandidaten durch, unabhängig davon, ob diese das nötige Fachwissen mitbringen. Die wichtigste Qualifikation ist das Parteibuch.

Doch wie viele Politiker sitzen eigentlich in den Bankräten der Kantonalbanken? Dank der Wirtschaftsdatenbank Infocube können wir diese Frage erstmals genau beantworten. Die Datenbank kombiniert die Angaben zu den Führungsgremien der Kantonalbanken gemäss Handelsregister mit den politischen Ämtern deren Mitglieder.

Kanton Name Behörde Partei
Aargau Roland Brogli Regierung CVP
Aargau Ruth Humbel Nationalrat CVP
Aargau Corina Eichenberger-Walther Nationalrat FDP
Appenzell-Innerrhoden Josef Koch-Signer Parlament parteilos
Appenzell-Innerrhoden Josef Manser Parlament parteilos
Appenzell-Innerrhoden Daniel Fässler Regierung CVP
Freiburg Markus Alexander Ith Parlament FDP
Freiburg Solange Berset Parlament SP
Freiburg Georges Camille Godel Regierung CVP
Basel-Land Adrian Ballmer-Held Regierung FDP
Basel-Land Claude Janiak Ständerat SP
Basel-Stadt Markus Lehmann Parlament CVP
Basel-Stadt Helmut Hersberger Parlament FDP
Basel-Stadt Andreas Sturm Parlament glp
Basel-Stadt Andreas Christoph Albrecht Parlament LDP
Basel-Stadt Sebastian Frehner Parlament SVP
Basel-Stadt Ernst Mutschler Parlament FDP
Basel-Stadt Karl Schweizer Parlament SVP
Glarus Peter Rufibach Parlament BDP
Glarus Rolf Widmer Regierung CVP
Luzern Christoph Lengwiler Parlament CVP
Nidwalden Erich Amstutz-Zwyssig Parlament CVP
Schaffhausen Florian Hotz Parlament JFSH
Schaffhausen Dino Tamagni Parlament SVP
Schaffhausen Ernst Anton Landolt Regierung SVP
Schaffhausen Markus Müller Parlament SVP
St. Gallen Martin Gehrer Regierung CVP
Tessin Fulvio Pelli Nationalrat FDP
Waadt Luc Recordon Ständerat Grüne
Zug Matthias Michel Regierung FDP
Zürich Hans Kaufmann Nationalrat SVP

Gemäss den Daten haben 31 Bankräte gleichzeitig ein höheres politisches Amt inne.[1] Die Auswertung zeigt aber auch, dass es sich dabei nicht nur um kantonale Parlamentarier handelt. In 8 Bankräten ist auch die Kantonsregierung mit einem Mitglied vertreten (in einigen Kantonen, etwa St. Gallen und Schaffhausen, ist das gesetzlich vorgeschrieben). Hinzu kommen 6 Bundesparlamentarier – sie befinden sich momentan in einem Interessenkonflikt, denn bei der anstehenden Abstimmung zum dringlichen Bundesgesetz über den US-Steuerstreit müssen sie eine Entscheidung treffen, die schwerwiegende Auswirkungen auf «ihre» Bank haben dürfte.

Auffallend – wenn auch wenig überraschend – ist, dass in jenen Kantonen, in denen das Parlament den Bankrat bestimmt, häufiger Parlamentarier zum Zug kommen. In Basel-Stadt, Appenzell-Innerrhoden, Schaffhausen und Freiburg wählt das Kantonsparlament sämtliche oder zumindest einen Grossteil der Mitglieder des Bankrats. In jenen Kantonen, in denen die Regierung den Bankrat bestimmt, kann dagegen kein eindeutiges Muster in der Zusammensetzung festgestellt werden.[2]

Bei den Parteizugehörigkeiten fällt auf, dass Mittepolitiker in den Bankräten besonders gut vertreten sind. An der Spitze liegt die CVP, gefolgt von der FDP. Untervertreten (gemessen an den Sitzanteilen in den kantonalen Parlamenten) sind dagegen die Sozialdemokraten und in geringerem Mass die SVP.

Diese Interpretationen sind insofern mit Vorsicht zu geniessen, als die Daten lediglich Bankräte erfassen, die aktuell ein politisches Amt innehaben. Parteimitglieder, die kein politisches Amt ausüben oder nur eines auf Gemeindeebene, tauchen nicht als Parteienvertreter auf, auch wenn sie das in der Praxis sind. In diese Kategorie fallen auch ehemalige Parlamentarier, die etwa im Bankrat der Zürcher Kantonalbank die Hälfte der Mitglieder ausmachen. Würde man diese Personen einbeziehen, würde die Zahl der Parteienvertreter in den Bankräten wohl deutlich höher liegen.

Besten Dank an Adrienne Fichter für das Zusammenstellen der Daten.


[1] Gesamthaft zählen die Bankräte der Kantonalbanken 184 Mitglieder.

[2] Wer bei welchen Kantonalbanken den Bankrat wählt, zeigt diese Tabelle.

Volkswahl-Initiative: Vom Jubiläumsgeschenk zur Zangengeburt

Die Volksinitiative zur Volkswahl des Bundesrates der SVP stösst nicht nur im aktuellen, lauen Abstimmungskampf auf vergleichsweise wenig Zuspruch. Es ist augenscheinlich, dass das Begehren morgen Sonntag zum dritten Mal abgelehnt wird. Die Idee war schliesslich bereits bei deren Lancierung innerhalb der Volkspartei auf alles andere als einhelligen Beifall gestossen. Eine Spurensuche.

Sie erschien am 16. Januar 1998 im Gewand eines Jubiläumsgeschenks, serviert vom Gratulanten Nationalrat Christoph Blocher. Nicht nur zum 150. Geburtstag des Schweizerischen Bundesstaats, sondern auch zum 350-Jahre-Jubiläum «Loslösung vom Deutschen Reich», 200 Jahre Helvetische Republik und 10 Jahre Albisgüetli-Tagung der SVP Zürich. Das Mitbringsel: Die Volkswahl des Bundesrates.

Was «unsere Vorfahren 1848 und auch noch 1874 als allzu kühn verwarfen», wurde damals von Blocher im Jubiläumsjahr 1998 wiederaufgegriffen. «Die Persönlichkeitswahl des Bundesrates und dessen Wiederwahl durch das Volk wäre eine echte Regierungsreform, wirksamer als das Präsidialsystem, wirksamer als ein paar neue Staatssekretäre, wirksamer als eine neue Bundesverfassung» pries der Laudator den ehemals von linker Seite postulierte Ladenhüter Direktwahl an. Blocher nutze sie gleichsam, um sie als probaten Gegenvorschlag zur damals diskutierten Verfassungsrevision und der zuvor vom Volk verworfenen Staatsleitungsreform mit Staatssekretären schmackhaft zu machen.

Die Zürcher Kantonalsektion beantragte daraufhin erfolgreich, einen nationalen, ausserordentlichen Parteitag einzuberufen, der die Lancierung einer Volksinitiative in diesem Sinne beschliessen sollte. Die Euphorie und Festfreude, der Pathos und Problemdruck schienen sodann aber bereits stark abgeklungen.

Gegenargumente des Generalsekretärs

Denn am 4. Juli 1998, als sich in Schaffhausen die SVP-Delegierten zur Beratung trafen, publizierte der (bereits damalige) Generalsekretär Martin Baltisser in den «Schaffhauser Nachrichten» einen Gastartikel zum Thema Volkswahl des Bundesrates. In starkem Kontrast zur Befehlsausgabe des Züricher Parteipräsidenten setzte Baltisser aber nicht etwa einen obendrauf, sondern legte unter dem Titel «Ein kontroverses Thema» einen ebensolchen Beitrag vor. Zwar führte er natürlich zuerst die bis heute hervorgebrachten Vorteile auf («mehr Volksnähe», «Stärkung der Gewaltentrennung», «Zuweisung von Verantwortung», «weniger ‹Filz›», «mehr Einfluss des Souveräns»). Doch erstaunen dann gerade seine 13 «Hauptargumente, welche gegen die Volkswahl sprechen»:

  • «Mangelnde, objektive Information über die Kandidaten und deren Qualitäten»
  • «Noch grössere Macht den Medien»
  • «Grosse Rolle der Finanzen bzw. der Werbung (wer über grosse Mittel verfügt, ist im Vorteil)»
  • «Permanenter Wahlkampf der sieben Bundesräte, um Wiederwahl zu sichern; Sachgeschäfte leiden»
  • «‹Populäre› Bundesräte müssen nicht die Besten sein»
  • «Entmachtung des Parlamentes»
  • «Schwierige praktische Umsetzung»
  • «Kurzfristige Politik und Entscheide werden gefördert (auf Wahlzyklus ausgerichtet)»
  • «Unpopuläre Departemente (z. B. Finanzen) werden schwierig zu verteilen»
  • «Horrende Kosten für Wahlkampf der Parteien»
  • «Berücksichtigung der Minderheiten über ‹technische› Massnahmen unbefriedigend»
  • «Verbesserung gegenüber heutiger Situation fraglich»
  • «Zeithorizont von gegen 10 Jahren zur Umsetzung der Idee; damit ungeeignet für rasche Verbesserung der Situation»

Der letzte Kritikpunkt ist heute freilich obsolet, auch wenn die Umsetzung – kämen Volkswahlen denn 2015 erstmals zum Zug – gar 17 Jahre in Anspruch genommen haben würde. Das restliche Dutzend von Nachteilen des Systemwechsels sind heute die mehrheitlich von den Initiativgegnern vorgebrachten Argumente. Hervorzuheben ist, dass die Volkspartei 1998 noch (in gleich zwei Punkten) die Rolle des Geldes kritisch ansprach, gehört sie doch unterdessen zu den eher besser bemittelten Parteien und spricht sich dezidiert gegen Revisionen im Bereich der Politfinanzierung aus. Im aktuellen Wahlkampf eher kaum erörtert wurde das Gegenargument «kurzfristige Politik und Entscheide», welches jeweils eher im Kontext von Mandatsperioden auftaucht (so bei der Verlängerung des Bundesratspräsidiums).

Beim Unbehagen um die «schwierige praktische Umsetzung» kommt zur Geltung, dass natürlich bereits damals grundlegende Fragen wie «Majorz oder Proporz?», «Einheitswahlkreis oder deren sieben regionale?», «Kantonsklausel?», «Minderheitenschutz?», «Passivlegitimation?», «Absolutes oder relatives Mehr?», «Präsidium?» und «Departementsverteilung?» debattiert wurden. Am Parteitag traten denn auch nicht nur Initiant Blocher und Christoph Mörgeli, sondern ebenso externe Historiker, Politologen und der Direktor des Bundesamts für Justiz auf.

Parteitag 133 zu 111 gegen Volksinitiative

Baltisser schloss seinen Beitrag, indem er die «interessante Alternative» zur Diskussion stellte, «dass das Parlament weiterhin für die Wahl der sieben Bundesräte verantwortlich sein soll, das Volk aber über eine Bestätigungswahl die Möglichkeit der Mitsprache erhalten soll.» Gleichzeitig forderte er die Bundesratswahl in einem Wahlgang sowie die Aufhebung der Kantonsklausel. Während ersteres immer wieder Inhalt von erfolglosen parlamentarischen Vorstössen werden sollte, wurde zweiteres ein Semester später vom Volk so beschlossen.

Unter diesen Vorzeichen darf nicht erstaunen, dass der nicht enden wollende Sonderparteitag das Postulat höchst ambivalent beriet, zumal selbst die damalige Bundeshausfraktion das Begehren mehrheitlich ablehnte. Der ehemalige SVP-Parteipräsident Hans Uhlmann (dessen Kantonalsektion Thurgau 15 Jahre später ebenfalls die Nein-Parole fassen wird) liess sich mit «Die Volkswahl passt überhaupt nicht in unser System» zitieren. Nationalrat Blocher hielt dem entgegen, dass «die papierene Gewaltentrennung dekadent geworden» sei und «alle Gewalten jetzt täglich im gleichen Raum verkehren, per du sind, voneinander abhängig und geprägt durch gegenseitige Kritiklosigkeit.»

Ausgezeichnete Chancen beim Stimmvolk

Trotz der rhetorischen Klasse Blochers wuchs die Front der Volkswahl-Gegner an, da nicht nur der Einfluss der elektronischen Medien gefürchtet wurde, sondern dabei der Schutz der sprachlichen und regionalen Minoritäten nicht zufriedenstellend wahrgenommen werden konnte. Die welsche Delegation stellte so den Antrag, das Projekt Volkswahl komplett abzubrechen. Dieser obsiegte zwar nicht, jedoch entschieden die Delegierten mit 133 zu 111 Stimmen, den Plan nicht weiter auf der Schiene «Volksinitiative» zu verfolgen, sondern via Staatsleitungsreform. Die der Volkswahl abgeneigten Bundesparlamentarier wurden also mit dem Auftrag betraut, in der Wandelhalle für das Ansinnen zu lobbyieren.

Wohl im Wissen, dass die Parlamentarier damit nicht reüssieren würden, wurde parallel der Leitende Ausschuss beauftragt, einen Bericht auszuarbeiten, wie die Volkswahl anderweitig eingeführt werden könnte. Der von Historiker Christoph Mörgeli Ende 1999 verabschiedete Bericht erkannte den parlamentarischen Weg ebenfalls als «wenig erfolgversprechend», weshalb er die Variante Volksinitiative, als letzte und einzige, dafür «sehr erfolgversprechende» Möglichkeit anpries. So seien auch «die Chancen des Begehrens beim Stimmvolk ausgezeichnet».

Die 51 Gegenvorschläge zur Volkswahl

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster.

Wenn die Schweizer Stimmberechtigten am Sonntag über die Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» befinden, können sie nur Ja oder Nein stimmen. Bundesrat und Parlament haben zwar erst in Betracht gezogen, jedoch schliesslich darauf verzichtet, dem Volksbegehren einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Das dürfte vor allem mit strategischen Überlegungen zusammenhängen. Am fehlenden Problembewusstsein scheint es jedenfalls nicht zu liegen. Denn mit dem seit 1848 praktisch unverändert geltenden Verfahren zur Wahl der Landesregierung ist niemand vollends zufrieden. Das beweisen die zahlreichen Vorstösse, die in den letzten 30 Jahren im Parlament eingereicht wurden.

Die folgende Übersicht zeigt, welche Ansätze zur Wahlreform des schweizerischen Regierungssystems seit 1983 im Parlament diskutiert wurden:

  • Die Idee der Volkswahl der Regierung wurde nicht nur durch zwei Volksinitiativen lanciert (1898 «für die Volkswahl des Bundesrates und die Vermehrung der Mitgliederzahl», 1939 «Wahl des Bundesrates durch das Volk und Erhöhung der Mitgliederzahl»), sondern auch im Parlament mehrfach vorgebracht – interessanterweise kamen die Vorstösse in den letzten drei Dekaden aber vornehmlich aus der linken Ratshälfte (Pa. Iv. HämmerlePa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. ZisyadisPa.Iv. Wermuth). Die Vorstösse verlangten die Wahl mal im Proporz, mal im Majorz und die ersteren drei zusätzlich Mindestquoten für die Geschlechter beziehungsweise die Landesregionen. Die hängige Initiative Wermuth nimmt weiter die Forderung nach transparenter Kampagnenfinanzierung mit Obergrenze auf und will den Bundesrat ebenso auf neun Mitglieder aufstocken.
  • Ein anderer Reformansatz betrifft die Zusammensetzung des Bundesrats:
    • Mehrere Vorstösse hatten eine bessere Vertretung der Landessprachen bzw. Sprachregionen zum Ziel, wobei insbesondere die italienischsprachige Minderheit besser berücksichtigt werden soll (Po. Comte, Ip. Carobbio). Gleichsam schwebte den Initianten eine bessere regionale Durchmischung vor, zumal derzeit «vier Mitglieder des Bundesrates aus einem Umkreis von 25 Kilometern um Bern stammen, während wichtige Landesgegenden in der Regierung nicht vertreten sind». Sie wollten dies entweder über eine feste Anzahl Mitglieder je Sprachregion (Pa. Iv. Rennwald) erreichen oder aber über die Einschränkung, dass höchstens zwei Bundesräte aus derselben Landesgegend (von deren sieben) kommen dürfen (Kt. Iv. Tessin).
    • Auch die Vertretung der Geschlechter wurde mehrfach thematisiert. Die Pa. Iv. Bär wollte 1993, als nach dem erzwungenen Rücktritt von Elisabeth Kopp zwischenzeitlich keine Frau mehr im Gremium Einsitz nahm, lediglich eine «angemessene Vertretung» in die Verfassung schreiben. Im gleichen Jahr wurde eine Volksinitiative («für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden (Initiative 3. März)») lanciert, welche mitunter wie später die Pa. Iv. Sozialdemokratische Fraktion (nach der Abwahl von Ruth Metzler) und die Pa. Iv. Rennwald eine Garantie von drei Sitzen für beide Geschlechter vorsah.
    • Die Vertretung der Kantone war vor allem in den 1990er Jahren ein Thema, als 1993 die zukünftige Bundesrätin Ruth Dreifuss ihre Niederlassungspapiere von Genf nach Bern verlegte. Denn gemäss der damals geltenden Kantonsklausel, durfte «nicht mehr als ein Mitglied aus demselben Kanton stammen» (Art. 96 Bundesverfassung 1874). Jene umstrittene Einschränkung aus Gründungszeiten wurde daher in diversen parallelen Vorstössen (Pa. Iv. BircherPa. Iv. DucretPa. Iv. HallerPa. Iv. RufPa. Iv. Schiesser, Pa. Iv. Fraktion LdU / EVPPa. Iv. Wanner) ins Visier genommen, die eine Abschwächung beziehungsweise Aufhebung verlangten. Die breite Kritik führte schliesslich zur Abschaffung der Kantonsklausel (Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR, Pa. Iv. Ruf) durch eine Volksabstimmung im Vorfeld der neuen Bundesverfassung von 1999. Drei andere Vorstösse wiederum (Mo. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Revision Kommission Nationalrat, Mo. Lauper) wollten die Definition der Kantonszugehörigkeit konkretisieren, was 1986 auch gelang.
  • Neben den erwähnten zwei Volkswahl-Volksinitiativen und der Tessiner Standesinitiative forderten weitere Begehren (Ip. FialaKt. Iv. Tessin), die Anzahl der Bundesräte von sieben auf neun zu erhöhen. Das Anliegen floss nach der Jahrtausendwende auch in das bundesrätliche Projekt der Staatsleitungsreform ein, scheiterte aber im Parlament. Die erneute Standesinitiative aus dem Südkanton wurde im letzten Herbst im Nationalrat vergleichsweise knapp mit 92 zu 85, im Ständerat im März gar mit 21 zu 20 verworfen. Zwei gleichlautende Motionen (Mo. de Buman, Mo. Fehr Jacqueline) werden das Ansinnen abermals, wohl 2014, aufs politische Parkett bringen, wobei unterdessen nicht nur mit der Vertretung der Sprachen argumentiert wird, sondern – aufgrund der diversifizierten Parteien- und Fraktionenlandschaft – vermehrt auch jene  Repräsentation in den Fokus rückt. Weitere knappe Zufallsresultate sind daher zu erwarten.
  • Eine ganze Reihe von Vorstössen befassten sich mit dem parlamentarischen Verfahren:
    • Die Idee der parallelen Einzelwahl der Bundesräte wurde bereits mehrmals (Mo. Kühne, Mo. Kühne, Mo. WeyenethMo. Weyeneth, Mo. Weyeneth, Pa. Iv. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Pa. Iv. Minder) vorgebracht, wobei sich die Vorschläge in Details unterscheiden. Grundsätzlich sollen hiernach die Mitglieder des Bundesrats zwar weiterhin einzeln, jedoch nicht mehr hintereinander, sondern gleichzeitig gewählt werden. Begründet wurde die synchrone Wahl, weil diese weniger anfällig auf taktische Stimmabgaben und Retourkutschen sei. Zudem würden (durch den Wegfall des Anciennitätsprinzips) die amtsälteren Bundesräte nicht bevorzugt.
    • Ein weitergehender Vorschlag stellt die unveränderbare Listenwahl (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Markwalder, Pa. Iv. Hiltpold, Pa. Iv. Grüne Fraktion) dar. Diese Idee wurde ebenfalls schon in diesem Blog diskutiert. Im Parlament war sie jedoch chancenlos. Kritisiert wurde vor allem, dass ein solcher Systemwechsel das Ende der helvetischen Konkordanzregierung bedeuten würde (was im Falle der Pa. Iv. Zisyadis indessen auch das explizite Ziel war).
    • Mit dem Zeitpunkt der Wahl befasst sich die Pa. Iv. Minder, welche vorschlug, die Bundesratswahl ein Jahr nach hinten zu verschieben, um sie aus dem Eindruck der zeitnah stattfindenden Parlamentswahlen zu bringen.
    • Die Geschehnisse bei der Wahl Eveline Widmer-Schlumpfs 2007 standen am Ursprung der Pa. Iv. Lustenberger, die bei Bundesratswahlen Einschränkungen durch Parteistatuten verhindern wollte.
    • Schliesslich forderten mehrere Vorstösse (Pa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Hodgers), dass die Parlamentarier die Magistratspersonen nicht mehr geheim wählen sollen, sondern durch offene Stimmabgabe.
  • Nicht mit der Ernennung von Bundesräten, sondern mit ihrer Absetzung befassten sich eine Hand voll Vorstösse, welche die Möglichkeit der Amtsenthebung forderten. Die Initiative dazu sollte entweder durch einen parlamentarischen Misstrauensantrag (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Grüne Fraktion) kommen oder aber via Abberufungsbegehren aus dem Volk (Pa. Iv. Schlüer). Erfolgreich war indessen nur jene Gesetzesänderung (Pa. Iv. Hochreutener, Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR), welche seit 2009 die Feststellung der Amtsunfähigkeit von Bundesräten bei schwerwiegender gesundheitlicher Probleme ermöglicht.
  • Weitere Vorschläge betreffen die Voraussetzung der Wählbarkeit:
    • Auf das Alter fokussierten zwei Vorstösse, wobei der erste eine obere Grenze auf das 67. Altersjahr forderte (Mo. Zapfl) während der andere die Voraussetzung des Mindestalters aufheben wollte (Mo. Müller Geri). Prägnantes Argument: «Ein Baby als Bundesrat? Warum nicht, wenn es das Parlament will?»
    • Die Pa. Iv. Guinand verlangte, dass jemand nur Bundesrat werden kann, wenn eine offizielle Kandidatur vorliegt. Auslöser für den Vorstoss war übrigens nicht die Wahl Widmer-Schlumpfs, sondern jene Francis Mattheys 14 Jahre zuvor.
  • Diverse Vorstösse schliesslich befassten sich mit der Amtsdauer, die von vier auf fünf Jahre hätte verlängert werden sollen (Pa. Iv. Chevrier) oder aber die eine Amtszeitbeschränkung von zwei Legislaturen, also von total acht Jahren, vorsahen (Frage Wasserfallen, Pa. Iv. Wasserfallen, Mo. Leutenegger).

Bemerkenswert ist, dass kein klarer Trend hinsichtlich der Urheber der Vorstösse auszumachen ist, sondern dass sie aus sämtlichen Fraktionen des Parlaments stammten. Erfolgreich waren jedoch die allerwenigsten dieser Vorschläge, und jene, die reüssierten, sahen eher Nebensächliches vor. Die weitreichendste Revision am Wahlverfahren seit 1848 war die Abschaffung der Kantonsklausel 1999. (Nein, das sukzessive Einbinden der oppositionellen Katholisch-Konservativen 1891, der BGB 1929 und der Sozialdemokraten 1949, was sodann in der bundesrätlichen Zauberformel von 1959 bis 2003 mündete, stellten sehr wohl politisch relevante Umwälzungen und Zäsuren dar, fusste indessen nicht auf institutionell-rechtlichen Systemänderungen.)

Auch bei der Abstimmung über die Volkswahl-Initiative am Sonntag zeichnet sich ein Nein ab. Damit könnte man die Diskussion als beendet betrachten. Man könnte eine Ablehnung aber auch als Gelegenheit sehen, sich einmal in Ruhe und ohne den Druck des Abstimmungskampfs mit dem schweizerischen Regierungssystem zu befassen und die Optionen neu zu beurteilen. Diese Übersicht mag dabei als Inspiration und Kompass dienen. Chancenreich erscheint aktuell zumindest die Erhöhung der Anzahl Bundesräte auf neun.