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Primus inter pares oder Leithammel?

In den meisten Kantonen ist der Regierungspräsident hauptsächlich ein repräsentatives Amt. Mancherorts wird das helvetische Konkordanzsystem indes mit Elementen einer Präsidialrepublik gespickt.

Sprechen Schweizer mit Ausländern über die hiesige Politik, kommen sie oft schon bei der ersten Frage ins Schwitzen: Den Namen des Regierungsoberhaupts können die wenigsten aus dem Stegreif nennen. Wozu auch? Im helvetischen Konkordanzsystem ist das Amt des Bundespräsidenten so unbedeutend, dass ein aktives Auswendiglernen kaum der Mühe wert wäre – zumal man den Namen alljährlich wieder neu lernen müsste.

Das spezielle Regierungssystem, das die Schweiz auf Bundesebene kennt, entspricht in weiten Teilen jenem in den Kantonen. In den Sitzungszimmern der Regierungsräte, Conseils d’État, Staatsräte, der Innerrhoder Standeskommission und des Tessiner Consiglio di Stato spielt es ebenfalls eine untergeordnete Rolle, wer an der Spitze steht. Das Regierungspräsidium ist in der Regel eine hauptsächlich repräsentative Funktion. Doch es gibt Ausnahmen.

Amtszeit

In neun Kantonen ist die Amtszeit des Regierungspräsidenten länger als ein Jahr.

Alte Tradition…

Abweichungen gibt es zunächst bei der Amtszeit: In 17 von 26 Kantonen beträgt die Amtszeit des Regierungsvorsitzenden analog zum Bundespräsidenten ein Jahr (siehe Karte). Sechs Kantone wechseln ihren Regierungschef alle zwei Jahre aus. Dabei fällt auf, dass alle sechs Landsgemeinde- oder ehemalige Landsgemeindekantone sind. Die längere Amtszeit ist ein Relikt aus der Zeit, als der Landammann eine Stellung irgendwo zwischen Landesvater und Autokrat innehatte, Heeresführer, oberster Richter und Vorsitzender des Parlaments (beziehungsweise einer Vorform davon) war.[1] In den beiden verbliebenen Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell Innerrhoden wird der Landammann nach wie vor an der Versammlung per Handaufheben gewählt. In Uri und Appenzell Ausserrhoden erfolgt die Wahl an der Urne, Zug und Schwyz haben diese Aufgabe ans Parlament delegiert. In der Regel gibt es keine Kampfwahlen und man folgt wie beim Bundesrat dem Anciennitätsprinzip, um zu bestimmen, wer an der Reihe ist.

Die einzige Ausnahme ist Appenzell Innerrhoden, der Kanton mit dem wohl seltsamsten Regierungssystem der Schweiz: Hier gibt es zwei Landammänner, den Regierenden und den Stillstehenden, die ihre Funktionen jedes Jahr tauschen. Dabei leiten beide ein eigenes Departement (der eine das Erziehungs-, der andere das Volkswirtschaftsdepartement) und haben keine zusätzlichen Kompetenzen gegenüber den anderen Regierungsmitgliedern, abgesehen davon, dass der Regierende Landammann jeweils die Landsgemeinde leitet.

Wahlkörper

In fünf Kantonen bestimmen die Stimmberechtigten den Vorsitzenden der Regierung. In den anderen kommt diese Aufgabe Parlament oder Regierung zu.

… oder vor kurzem eingeführt

Anders ist es in Basel-Stadt und Genf: Hier wird der Regierungspräsident beziehungsweise Président du Conseil d’État nicht nur für die ganze Legislatur (in Basel vier, in Genf fünf Jahre) gewählt, sondern er steht auch einem speziellen Präsidialdepartement vor. Basel-Stadt hat im Rahmen der Totalrevision der Kantonsverfassung 2005 das Modell übernommen, wie es viele Schweizer Städte kennen: Ein vom Volk gewählter Stadtpräsident mit eigenen Aufgaben, der als Aushängeschild der Stadt wirkt. Das Interesse an dem Amt war bislang aber nicht sonderlich gross. Im vergangenen Herbst ging die Grüne Elisabeth Ackermann als einzige ernstzunehmende Kandidatin in den zweiten Wahlgang, nachdem FDP-Regierungsrat Baschi Dürr seine Kandidatur zurückgezogen hatte.

In Genf ist das Präsidialsystem ebenfalls neu: Es wurde mit der Totalrevision der Verfassung 2013 eingeführt. Der Unterschied zu Basel-Stadt besteht darin, dass der Regierungsvorsteher nicht durch das Volk, sondern durch die Regierung selber bestimmt wird. Der seit 2013 amtierende François Longchamp (FDP) ist unter anderem für die Beziehungen zum Bund und zum internationalen Genf zuständig.

Ein ähnliches System wie Genf kennt der Kanton Waadt: Auch hier wird der Präsident aus der Mitte der Regierung bestimmt. Er steht allerdings keinem speziellen Departement vor. Nuria Gorrite (SP), die das Präsidium im Juni dieses Jahres von ihrem Parteikollegen Pierre-Yves Maillard übernommen hat, hat also wie die übrigen Regierungsräte ein ganz «normales» Departement (in ihren Fall das Infrastrukturdepartement). Aufgrund der Wahl durch den Conseil d’État repräsentieren die Regierungspräsidenten in Genf und der Waadt die Machtverhältnisse in ihrer jeweiligen Regierung (bürgerliche Mehrheit in Genf, linke Mehrheit in der Waadt).

Mit der Macht und dem Einfluss der Präsidenten Frankreichs oder den USA sind die Modelle in den Schweizer Kantonen natürlich nicht zu vergleichen. Über Dinge ausserhalb des eigenen Departements kann hierzulande kein Regierungsvorsteher allein entscheiden. Aber immerhin: Auch in der konsensgeprägten Schweiz sind nicht alle Regierungsmitglieder nur primus inter pares.

 

Download: Regierungspräsidien in den Kantonen – Übersicht über die verschiedenen Systeme (Excel-Tabelle)

 


[1] In Appenzell Innerrhoden war der regierende Landammann noch bis 1995 gleichzeitig Vorsteher der Regierung und des Parlaments.

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Die Vertretung der Westschweiz im Nationalrat wächst – auf Kosten von Bern und Luzern

In Kürze werden die 200 Nationalratssitze neu auf die Kantone verteilt. Die Gewinner finden sich ennet der Saane. Derweil hält Berns Abwärtstrend an.

Nach den letzten Nationalratswahlen 2015 mussten im Kanton Bern die Nationalräte Heinz Siegenthaler (BDP) und Aline Trede (Grüne) ihre Mandate abgeben, weil ihre Parteien je einen Sitz einbüssten. Nicht besser erging es Roland Fischer (GLP) im Luzernischen, auch er wurde nicht wiedergewählt. Und die Chancen dieser drei Kantonalsektionen, anlässlich der nächsten Wahlen 2019 wieder Mandate zurückzugewinnen, sind seither kaum gestiegen.

Aufgrund des neuen Volkszählungsgesetzes werden die 200 Nationalratssitze vor jeder Gesamterneuerungswahl gemäss der aktuellen Wohnbevölkerung verteilt,[1] also auch wieder für die Wahlen 2019. Der Bundesrat wird bald, sobald die finalen Registererhebungen der hierfür massgeblichen ständigen Wohnbevölkerung per 31. Dezember 2016 verfügbar sind, diese Sitzverteilung vornehmen. Anhand der provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS) lässt sich diese Neuverteilung aber schon heute berechnen.[2] Und diese zeigt: Nachdem der Kanton Bern bereits anslässlich der Wahlen 2015 einen Sitz verlor (25), wird er per 2019 einen weiteren einbüssen (neu: 24). Auch der Kanton Luzern muss Federn lassen und seinen zehnten Sitz, den er von 1991 bis 2015 halten konnte, wieder abgeben (wie wir übrigens schon vor vier Jahren prophezeit haben):

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2012–2016 NR-Sitze 2015 NR-Sitze 2019 Δ Sitze 2015–2019
Aargau +5.7% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +2.8% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +3.3% 7 7 =
Basel-Stadt +3.0% 5 5 =
Bern +3.4% 25 24 -1
Freiburg +7.0% 7 7 =
Genf +5.7% 11 12 +1
Glarus +2.0% 1 1 =
Graubünden +1.9% 5 5 =
Jura +3.1% 2 2 =
Luzern +4.5% 10 9 -1
Neuenburg +2.3% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +3.5% 1 1 =
Schaffhausen +3.6% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.9% 6 6 =
St. Gallen +3.2% 12 12 =
Tessin +3.7% 8 8 =
Thurgau +5.6% 6 6 =
Uri +1.3% 1 1 =
Waadt +6.9% 18 19 +1
Wallis +5.4% 8 8 =
Zug +6.3% 3 3 =
Zürich +5.6% 35 35 =

 

Des einen Leid, des anderen Freud: Die zwei Nationalratssitze werden den Kantonen Genf und Waadt gutgeschrieben. Damit wächst die Westschweizer «Bundeshausfraktion» auf 50 Sitze an und stellt neu exakt einen Viertel der Volksvertreung.[3]

Wieso gewinnen respektive verlieren gerade diese vier Kantone je einen Sitz? Hier spielt natürlich einerseits ihr über- respektive unterproportionales Bevölkerungswachstum eine Rolle. Die Sitzgewinner Waadt und Genf sind, nach Freiburg, die zweit- und fünftstärkst wachsenden Kantone der massgeblichen Periode 2012–2016. Andererseits sind grosse Kantone schlicht anfälliger für Sitzgewinne und -verluste, weil sich dort relative Bevölkerungsveränderungen, absolut betrachtet, in ungleich mehr Personen niederschlagen als in einem Kleinkanton. Dass von den neuerlichen Sitzverschiebungen der zweit-, dritt-, fünft- und siebtgrösste Kanton betroffen ist, erstaunt daher nicht.

Und wer wären – hypothetisch betrachtet – konkret die Mandatsgewinner und -verlierer in diesen vier Kantonen, würde die neue Sitzverteilung schon in der laufenden Legislatur gelten?

  • Genf: Ensemble à Gauche (Jean Batou): +1 (neu: 1)
  • Waadt: Grüne (Christian Van Singer): +1 (neu: 3)
  • Bern: SP Männer (Alexander Tschäppät): -1 (neu: 2)
  • Luzern: CVP (Andrea Gmür): -1 (neu: 2)

 

Nachtrag 30. August 2017:

Der Bundesrat hat heute die finale Sitzverteilung auf die Kantone für die Nationalratswahlen 2019 vorgenommen und dabei die hier dargestellten Berechnungen bestätigt.

 


[1] Siehe Details zum Verteilverfahren und zum Systemwechsel im Beitrag Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[2] Erfahrungsgemäss sind die provisorischen Erhebungen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. Dazu kommt, dass die hier dargestellte Sitzverteilung sehr stabil ist: Luzern müsste 730 zusätzliche Bewohner erhalten, damit der Sitzverlust abgewendet werden könnte. Bern bräuchte gar 12’560 zusätzliche Bewohner.

[3] Die 8 Walliser Sitze wurden hierbei proportional zur Oberwalliser Wohnbevölkerung einerseits (2 Sitze) und derjenigen des Mittel- und Unterwallis (6 Sitze) andererseits aufgeteilt.

 

Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum

Ende Woche befindet der Kanton Zürich über eine Volksinitiative zur fakultativen Einführung des kommunalen Ausländerstimmrechts. Eine Gelegenheit, die mannigfaltigen Möglichkeiten zur politischen Partizipation durch Ausländerinnen und Ausländer in den Kantonen genauer zu beleuchten. Die verschiedenen föderalen und kommunalen Mitwirkungs- und Stimmrechte führen vom konsultativen Mitreden bis hin zum effektiven Mitwählen/-stimmen auf Gemeinde- und Kantonsebene.

Plakat der Zürcher Volksinitiative «für mehr Demokratie»

Mitspracherechte

Seit ihrer ersten Verfassung 1848 kennt die Schweiz das Petitionsrecht, welches allen Bürgern erlaubt, Eingaben an jegliche Behörden zu richten. Die Unterschriften einer Petition müssen weder quantitativen noch qualitativen Bedingungen genügen, weshalb das Instrument als ziemlich schwaches Mitspracherecht gilt. Dennoch wurde es kürzlich von der Bundeskanzlerin just dahingehend verteidigt und vor deren Abschaffung gewarnt, weil es ebenso Ausländerinnen und Ausländern offen stehe. Als eine der wenigen überwiesenen Petitionen der letzten Jahre sei so auf ein Begehren einer kurdischen Partei hingewiesen, welches – letztlich erfolgreich – um Schweizer Unterstützung der Anerkennung der Kurden in Syrien bat.

Der ausländischen Bevölkerung wird sodann ein Recht auf Anhörung bei Vernehmlassungen im Gesetzgebungsverfahren zugestanden. Ein wenig weiter noch gehen zwei Kantone: Im Thurgau steht es den Gemeindeversammlungen frei, auch die ausländischen Mitbewohner miteinzubeziehen – zwar ohne Stimmrecht, immerhin aber um «in Gemeindeangelegenheiten beratend mitzuwirken». Das Konsultationsrecht wurde mitunter in Bischofszell, Gachnang, Gottlieben, Herdern, Langrickenbach und Schlatt eingeführt.

In Appenzell Ausserrhoden wiederum ist die gesamte Bevölkerung eingeladen, mittels «Volksdiskussion» zu Geschäften des Kantonsrats Anträge einzureichen. Wird davon Gebrauch gemacht, können solche gar persönlich vor dem Parlament in Herisau begründet werden. Während immerhin zu jedem zweiten Geschäft schriftliche Anträge aus dem Volk eintreffen, wird kaum jemals ein ausländischer Appenzeller vors Plenum getreten sein: Seit deren Einführung 1995 wagte sich erst eine Handvoll Personen zur mündlichen Volksdiskussion.

Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden

Acht Kantonsverfassungen sehen derzeit das kommunale Stimm- und Wahlrecht für Ausländer vor. Während jedoch die drei Deutschschweizer Kantone AR, BS und GR die effektive Einführung subsidiär den Gemeinden überlassen, ist das Ausländerstimmrecht in den Gemeinden der Westschweizer Kantone obligatorisch. Im Kanton Basel-Stadt wiederum bleibt das Ausländerstimmrecht ein toter Buchstabe, da die zwei potentiellen Gemeinden Bettingen und Riehen von dessen Einführung bisher absahen. Theoretisch käme hierzu wohl auch die Einwohnergemeinde Basel-Stadt infrage – die jedoch kein eigenes Parlament bestellt.

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Subsidiarität; Passivwahl- recht Karenzfrist Automatisch /Opting-In Gemeinden eingeführt
Appenzell Ausser-rhoden
(Totalrevision 1995)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
10 Jahre in der Schweiz, davon 5 im Kanton Opting-In Speicher (seit 2002), Trogen (2004), Wald (1999) (3 von 20 Gemeinden)
Basel-Stadt
(Totalrevision 2006)
fakultativ;
keine Vorgabe
keine Vorgabe keine Vorgabe keine (von 3)
Freiburg
(Totalrevision 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
5 Jahre im Kanton automatisch alle (164)
Genf
(Volksinitia- tive 2005)
obligatorisch;
nur aktiv
8 Jahre in der Schweiz automatisch alle (45)
Graubünden
(Totalrevision 2003)
fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)
keine Vorgabe keine Vorgabe (faktisch: überall automatisch) Almens, BeverBregaglia, Conters, Fideris, Flerden, Masein, Pratval, Sils im DomleschgTschappina (alle ohne Wartefrist); Arosa, St. Antönien (beide nach 5 Jahren); Sagogn (nach 6 J.); Bonaduz, Cazis, Sumvitg, Vals (alle nach 10 J.) sowie Schnaus (Details unbekannt). (18 von 158)
Jura
(Kantonsgrün- dung 1979)
obligatorisch; aktiv sowie
(ab 1998) für Parlamente passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton automatisch aktives Wahlrecht: alle (57);
passives Wahlrecht: alle Gemeinden mit Parlament (Delémont, Haute-Sorne, Le Bois, Porrentruy, Val Terbi)
Neuenburg
(teilw. 1849)
obligatorisch;
aktiv und (ab 2007) passiv
1 Jahr im Kanton automatisch alle (37)
Waadt
(Totalrevision 2003)
obligatorisch;
aktiv und passiv
10 Jahre in der Schweiz, davon 3 im Kanton automatisch alle (318)

Die Ausländerinnen und Ausländer werden, mit einer Ausnahme, in allen Kantonen automatisch ins Stimmregister eingetragen, sobald die entsprechende Wartefrist abgelaufen ist. Einzig der Kanton Appenzell Ausserrhoden stellt die Stimmberechtigung erst auf Begehren der Interessierten aus. Dieses Opting-In scheint den Kreis der ausländischen Stimmbürger stark zu schmälern: So haben in der Gemeinde Speicher lediglich 8 von 400 Ausländern das nötige Begehren gestellt, im beschaulicheren Wald immerhin 10 von 45 Berechtigten. Trotz dieser hohen Hürden haben doch einige der 20 Ausserrhodner Kommunen die Mitbestimmung der Migranten refüsiert, so Bühler mit 310 zu 135 Stimmen.

Inserat der Zürcher Gegner des Ausländerstimmrechts

Einmal das Stimmrecht erlangt, darf im Appenzellischen nicht nur gewählt, sondern ebenso kandidiert werden. Denn das aktive Ausländerstimmrecht ist – erstaunlicherweise mit Ausnahme von Genf und teilweise Jura – in den meisten Kantonen an das Passivwahlrecht geknüpft. So kam es, dass in der Gemeinde Wald (AR) vor einigen Jahren ein Holländer in den Gemeinderat gewählt wurde.

Im Jura dürfen derweil in Gemeinden, die ein Parlament bestellen, die ausländischen Stimmberechtigten für (nur) ebendieses Gremium kandieren. In Delémont wurden hierdurch bereits Italiener und Spanier in die örtliche Legislative gewählt. Und im Jahr 2005 amtete mit dem Italiener Franceso Prudente (CSP) gar ein Ausländer als Parlamentspräsident – eine Premiere europaweit. Dies übrigens «ohne dass es Probleme gab», wie im Abstimmungsbüchlein 2007 zur Erweiterung der Wählbarkeit auf alle kommunalen Ämter zu lesen war. Jener Vorschlag wurde dennoch knapp abgelehnt.

Bedenkenswert ist letztlich, dass das kommunale Ausländerstimmrecht stets durch eine Totalrevision der Kantonsverfassung  implementiert wurde. Einzig im Kanton Genf gelang dies 2005 durch eine explizite Volksabstimmung – mit knapper 52-Prozent-Mehrheit zur Volksinitiative «J’y vis j’y vote». Gleichentags wurde, wie sonst so oft bei diesem Ansinnen, eine parallele Volksinitiative zur Einführung des Passivwahlrechts für Ausländer mit 53 Prozent abgelehnt.

Stimm- und Wahlrecht auf Kantonsebene

Lediglich zwei Kantone haben das Ausländerstimmrecht auf kantonaler Ebene eingeführt – Jura im Rahmen seiner Kantonsgründung 1979 und Neuenburg durch die neue Kantonsverfassung 2002:

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
Aktiv- / Passivwahlrecht Karenzfrist Einschränkungen
Jura
(Kantonsgründung 1979)
nur aktiv 10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton keine
Verfassungsänderungen und Verträge von Verfassungsrang
Neuenburg
(Totalrevision 2002)
nur aktiv 5 Jahre im Kanton

Im Vergleich zu den kommunalen Rechten sind die Ausländer hier zwar ebenfalls zur aktiven Wahl befugt, wenngleich sie selbst nicht wählbar sind. Ausländische Staats-, Stände- und Kantonsräte sind daher auch in der Westschweiz nirgends anzutreffen. 2007 wurde eine Neuenburger Initiative klar verworfen, die das kantonale Passivwahlrecht eingeführt hätte. Zu den Nationalratswahlen sind die ausländischen Stimmberechtigen übrigens grundsätzlich ausgeschlossen, da diese dem nationalen, nicht dem kantonalen Recht unterstehen. Personen, welche das Stimmrecht erworben haben, sind jedoch ermächtigt, kantonale Volksbegehren zu unterzeichnen, insbesondere Initiativen und Referenden.

Der Kanton Jura – gerne als Vorzeigekanton in Sachen Ausländerstimmrecht hervorgebracht – kennt sodann eine kaum beachtete, aber essenzielle Einschränkung: Ausländische Stimmbürger dürfen zwar über Gesetzesänderungen und Finanzbeschlüsse mitbestimmen. Die höchste kantonale Normstufe indessen, die «Constitution jurassienne» und Verträge von Verfassungsrang sind weiterhin den Schweizer Stimmbürgern vorbehalten.

Repräsentiert Nationalrat Blocher auch Asylsuchende, Diplomaten und Kinder?

Wen repräsentiert eigentlich Christoph Blocher (SVP/ZH)? Die Verteilung der Nationalratssitze betrachtend, nicht nur Schweizer Mannen und Frauen.

Gewählt wurde Nationalrat Christoph Blocher (SVP/ZH) bei den letzten Nationalratswahlen mit 139’120 Stimmen, die von Zürcher Stimmberechtigten, also Schweizerinnen und Schweizern rührten. Da er nach dem Proporzwahlverfahren ins Parlament gehievt wurde, braucht er grundsätzlich auch nur für seine Wählerinnen und Sympathisanten der Schweizerischen Volkspartei zur politisieren.

Tritt jedoch die Frage hinzu, wieso er eigentlich einer von just 34 (zukünftig: 35) Zürcher Parlamentarier ist, könnte man auch zu einem anderen Schluss gelangen. Denn die Zuteilung der 200 Nationalratssitze auf die 26 Wahlkreise geschieht nicht anhand der Anzahl Stimmberechtiger der jeweiligen Kantone. Die Verfassung sieht nämlich vor, die Nationalratssitze «nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone» zu verteilen. Als sogenannte Repräsentationsbasis fungieren also nicht nur die Eidgenossen, sondern die ständige Bevölkerung, wodurch Elektorat und Repräsentierte divergieren. Nationalrat Blocher – wie auch seine 33 Zürcher Kolleginnen und Kollegen – repräsentiert zwar politisch hauptsächlich Schweizer Mannen und Mütter. Zuteilungs-mathematisch vertreten die Parlamentarier aber gleichwohl niedergelassene Ausländer und Kinder. Kurzaufenthalterinnen und Diplomaten. Asylsuchende und aufgenommene Flüchtlinge. (Nicht jedoch Auslandschweizer, obschon diese ebenso zur aktiven wie passiven Wahl zugelassen sind.)

Diese breite Berechnungsbasis für das Sitzzuteilungsverfahren wird seit der Gründung des Bundesstaats 1848 angewandt, wenn auch damals noch «Seelen der Gesammtbevölkerung» in den «Nationalrath» entsandt wurden. Den untergeordneten Staatsebenen schreibt die Bundesverfassung jedoch nicht zwingend dasselbe Verfahren vor. Daher finden sich in den Kantonen drei weitere Repräsentationsbasen wieder, auf welchen die Distriktzuteilung zur Bestellung der kantonalen Parlamente fusst. Weiter sind derzeit mehrere Vorstösse hängig, welche ebenfalls Änderungen an der massgeblichen Bevölkerung anstreben:

Modell «Ständige Wohnbevölkerung»:
21 Kantone[1] wenden die gleiche Repräsentationsbasis an wie der Bund, indem sie nebst den Schweizer Bürgern alle Personen mitzählen, welche sich seit wenigstens 12 Monaten in der Schweiz befinden. Dazu zählen mitunter Personen, welche sich seit über einem Jahr im Asylprozess befinden, wie auch vorläufig aufgenommene Flüchtlinge. Weiter gesellen sich Diplomaten und internationale Funktionäre hinzu. Nicht berücksichtigt wird hier die «nichtständige Wohnbevölkerung», hauptsächlich Kurzaufenhalter (Bewilligung L).

Modell «Zivilrechtliche Bevölkerung»:
Im Kanton Freiburg wird praktisch die gleiche Repräsentation wie die «ständige Wohnbevölkerung» verwendet. Nicht berücksichtigt werden hier lediglich die Diplomaten, was jedoch praktisch kaum zu Änderungen an der Sitzzuteilung führt.

Modell «Schweizer Bürger sowie ausländische Personen mit Ausweis C oder B»:
Kürzlich hat die SVP-Bundeshausfraktion eine Motion in den Nationalrat getragen, welche einen Kompromiss in der Berücksichtigung der Repräsentation der ausländischen Bevölkerung sucht: Das Verfahren integriert im Vergleich zu den obigen Modellen zwar ebenso die ausländische Wohnbevölkerung, wenngleich nur jene, welche sich zumindest mittelfristig hierzulande niederlässt. Nebst den Diplomanten werden hier vornehmlich die Personen im Asylprozess (F und N) nicht miteinbezogen. Da letztere proportional auf die Kantone verteilt werden, ergäben sich auch hierbei nur kleinere Änderungen bei der Sitzverteilung. Dieses Modell wird derzeit in keinem Kanton angewandt.

Modell «Schweizer Wohnbevölkerung»:
In den drei Kantonen Graubünden, Uri und Wallis wird auf die Nationalität Schweiz abgestellt. Gleiches will eine hängige Berner Motion für die Wahlkreiszuteilung für die Grossratswahlen installieren. Im Berner Grossrat wie im Kantonsrat Appenzell Ausserrhoden wiederum sind analoge Motionen auf Standesinitiative hängig, welche dieses Modell für die Nationalrats-Sitzzuteilung vorsehen möchten.

Modell «Schweizer Stimmberechtigte»:
Im Kanton Basel-Landschaft schliesslich findet sich die engste, wenn auch kongruente Repräsentation wieder, da hier nur die Wählerschaft selbst massgeblich ist für die Sitzzuteilung in die Wahlkreise. In Baselland werden – nebst der ausländischen Bevölkerung – also auch weder Kinder noch Entmündigte durch die Landräte vertreten. Nachdem man in Solothurn erfuhr, dass der Kanton 2015 nur noch 6 Nationalräte stellen wird, wurde auch dort flugs ein Antrag für eine Standesinitiative eingereicht, die dieses Modell für die nationalen Wahlen einführen soll.

 

Wie gezeigt, streben drei unterschiedliche Vorstösse eine Änderung der Repräsentationsbasis zum Sitzzuteilungsverfahren des Nationalrats an. Die Diskussion über die verschiedenen Modelle ist keineswegs eine rein theoretische Angelegenheit, sondern hat durchaus grosse praktische Relevanz. Dies zeigt folgende Übersicht, welche das aktuelle Verfahren mit den drei vorgeschlagenen Methoden und deren hypothetischen Sitzverteilungen vergleicht:

Repräsenta-tionsbasis
(alle Zahlen von 2011, BFS STAT-TAB)
Ständige Wohn- bevölkerung
(= aktuelles Verfahren)
Schweizer plus Ausländer mit Ausweis B/C
(= Motion SVP-Fraktion)
nur Schweizer Bevölkerung
(= Verfahren GR/UR/VS; Vorstösse BE/AR)
nur Schweizer Stimm-
berech
tigte
(= Verfahren BL; Vorstoss SO)
Zürich 35 35 34 (-1) 34 (-1)
Bern 25 25 28 (+3) 28 (+3)
Waadt 18 18 16 (-2) 16 (-2)
Aargau 15 16 (+1) 16 (+1) 16 (+1)
Genf 12 11 (-1) 9 (-3) 9 (-3)
St. Gallen 12 12 12 12
Luzern 10 10 10 10
Tessin 8 8 8 8
Wallis 8 8 8 8
Basel-Landschaft 7 7 7 7
Freiburg 7 7 8 (+1) 7
Solothurn 6 6 7 (+1) 7 (+1)
Thurgau 6 6 6 6
Basel-Stadt 5 5 4 (-1) 5
Graubünden 5 5 5 5
Neuenburg 4 4 4 4
Schwyz 4 4 4 4
Zug 3 3 3 3
Jura 2 2 2 2
Schaffhausen 2 2 2 2
Appenzell A.Rh. 1 1 2 (+1) 2 (+1)
Appenzell I.Rh. 1 1 1 1
Glarus 1 1 1 1
Nidwalden 1 1 1 1
Obwalden 1 1 1 1
Uri 1 1 1 1

 

Die Ursache für die erwarteten Sitzwanderungen liegt auf der Hand: Die Kantone, welche Federn lassen müssten, haben überdurchschnittliche Ausländeranteile. Die Geberkantone Genf (39 %), Basel-Stadt (33 %) und Waadt (32 %) haben denn auch die höchsten Anteile, während bei Zürich (25 %) zusätzlich die hohe absolute Anzahl Nationalratssitze mitspielt. In der UNO-Stadt Genf haben zusätzlich die über 22’000 Diplomaten einen bedeutsamen Einfluss: Alleine aufgrund ihrer Präsenz darf Genf heute einen zusätzlichen Nationalrat stellen (zulasten Aargau).

Umgekehrt profitieren tendenziell Kantone mit unterdurchschnittlichen (< 23 %) Anteilen ausländischer Bevölkerung, allen voran Bern (14 %), der hier als zweitgrösster Kanton sein ganzes Gewicht in die Waagschale werfen kann. Die etwaigen Sitzgewinne für Aargau, Freiburg und Solothurn (Ausländeranteile 19–22 %) müssen jedoch als eher zufällig bezeichnet werden, spielen hier doch auch andere Effekte hinein, namentlich ihre vorteilhaften Bevölkerungsentwicklungen.

Schlussendlich soll jedoch unabhängig von den drei eigennützig motivierten Anträgen auf Standesinitiative (AR, BE und SO wären allesamt Sitzgewinner – komplettierende Vorstösse aus AG und FR lassen noch auf sich warten) überdacht werden, welche Repräsentationsbasis die legitimste ist: Ein gänzlicher Ausschluss der ausländischen Bevölkerung, wie es die zwei letzteren Modelle vorsehen, erscheint nicht opportun. Denn die Legislative fällt durchwegs Entscheide, welche für die komplette hiesige Bevölkerung relevant sind; unsere Paragraphen und Steuerfüsse gelten ebenso für die 23 Prozent Nicht-Schweizer.

Opportune Berücksichtigung der gesamten Bevölkerung

Da sie schon nicht mitbestimmen können, soll wenigstens die Anzahl Volksvertreter auch von den Ausländerinnen und Ausländern abhängig gemacht werden. Der Einbruch in die Erfolgswertgleichheit der Wählenden (Genfer Wähler haben heute grob 50 % mehr Wahlkraft als die Urner – weil sie gewissermassen auch für die 39 % Ausländer in Genf «mitbestimmen» können) ist dabei aufgrund des übergeordneten, öffentlichen Interesses hinzunehmen.

Inkonsequent sind darüber hinaus die Befürworter der Basis «Schweizer Bevölkerung» (Vorstösse AR und BE), da sie mit der vermeintlichen Kongruenz zwischen den Bürgern mit aktivem und passivem Wahlrecht einerseits und der Repräsentationsbasis andererseits argumentieren. Doch werden hier just die zahlreichen Minderjährigen gefliessentlich unter den Tisch gekehrt: Stimmberechtigte und Schweizer sind zwei paar Schuhe.

Ganz generell ist von einem Nationalrat (und ebenso übrigens von einem Ständerat) zu erwarten, dass er sich nicht nur für seine «eigenen» Wähler einsetzt, sondern für das übergeordnete Landesinteresse. Entsprechend erscheint es durchaus vernünftig, dass die gesamte Bevölkerung des Landes für die Verteilung der Nationalratssitze massgebend ist. Hier soll jedoch gleichwohl auf eine Bevölkerungsbasis abgestellt werden, welche hierzulande nicht nur kurzfristig, sondern mittel- bis langfristige Wurzeln schlägt, wie es die Motion der SVP-Bundeshausfraktion vorschlägt. Ob deswegen jedoch gleich die dazu nötige Teilrevision der Bundesverfassung in Angriff genommen werden soll, ist ob der erwarteten geringen Wirkung (eine einzige Sitzverschiebung) die andere Frage.

 

Ergänzung (01.09.2013):

Im Verlauf dieser Woche wurden im Kontext der Sitzzuteilung an die Nationalrats-Wahlkreise folgende weitere Artikel bzw. Erlasse publiziert:

 


[1] Die Kantone AG, AI, AR, BE, BS, GE, GL, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, VD, ZG, ZH.

Warum sich Genf über die Jura-Fusion freut

Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse.

Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse. (Bildquelle)

Die Fusions-Gegner mögen's martialisch.

Die Fusions-Gegner mögen’s martialisch. (Bildquelle)

Am 24. November stimmt die Bevölkerung im Berner Jura darüber ab, ob sie im Kanton Bern verbleiben oder sich dem Kanton Jura anschliessen möchte. Gleichzeitig wird im Kanton Jura über den Zusammenschluss mit dem Berner Jura abgestimmt. Auf dem Weg zu einer Fusion wäre das allerdings nur der erste Schritt: Anschliessend müssten beide Regierungen einen interkantonalen Vertrag abschliessen, den die Bevölkerungen beider Kantone gutheissen müssten. Schliesslich müsste eine neue Kantonsverfassung ausgearbeitet werden, welche wiederum der Zustimmung der Bürger im Berner Jura und im Kanton Jura bedürfte.[1]

Die Jura-Frage birgt auch über dreissig Jahre nach der Gründung des Kantons Jura politischen Sprengstoff. Die Abstimmung im November führt denn auch bereits zu hitzigen Diskussionen im Berner Jura, aber auch in den Kantonen Jura und Bern, wie nebenstehende Plakate zur Abstimmung zeigen.

Guten Grund, die Abstimmung aufmerksam zu verfolgen, gibt es aber auch in einem anderen Teil der Schweiz: Im Kanton Genf. Denn: Sollte sich der Berner Jura dem Kanton Jura anschliessen, könnte Genf unverhofft ein weiterer Nationalratssitz in den Schoss fallen.

Wie ist das möglich?

Gemäss Bundesverfassung werden die Nationalratssitze proportional zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt. Wechselt also ein Teil des Kantons Bern zum Kanton Jura, verliert Bern tendenziell Sitze im Nationalrat, während Jura welche dazugewinnt. Bloss: Jura gewinnt nicht zwingend genau so viele Sitze, wie Bern verliert. Entscheidend sind die Nachkommareste.

Die Verteilung der Nationalratssitze erfolgt nach dem so genannten Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren). Dabei wird zunächst die so genannte Verteilungszahl ermittelt, anschliessend wird die Bevölkerungszahl jedes Kantons durch diese Verteilungszahl dividiert, woraus sich der theoretische Sitzanspruch des Kantons ergibt. Weil dieser aber in aller Regel keiner ganzen Zahl entspricht, wird beim Hare-Niemeyer-Verfahren zunächst abgerundet. Die Sitze, die noch nicht zugeteilt sind, werden anschliessend in der Restverteilung an die Kantone mit den höchsten Nachkommaresten vergeben.

Nun kann es passieren, dass bei einer Verschiebung der Bevölkerung von einem Kanton zu einem anderen diese Nachkommareste so ungünstig ausfallen, dass ein dritter, scheinbar unbeteiligter Kanton profitiert. Genau das könnte bei einem Wechsel des Berner Juras passieren: Auf der Grundlage der Bevölkerungszahlen von 2012 (die für die Nationalratswahlen 2015 massgebend sind), gehören Bern und Jura heute zu jenen 12 Kantonen mit den höchsten Nachkommaresten, die dadurch ein zusätzliches Mandat erhalten.

Rechnet man den Berner Jura dem Kanton Jura zu, sind aber die Reste beider Kantone zu klein. Bern verliert dann zwei Sitze, doch Jura gewinnt nur einen dazu. Den zweiten Berner Sitz würde sich Genf mit einem Nachkommarest von 0.469 sichern. Dieses Phänomen ist eine Folge der fehlenden Konsistenz der Quotenverfahren, welche sich mitunter auch im Wählerzuwachsparadoxon manifestiert.

Das Genfer Proporzglück hängt allerdings an seidenem Faden, und zwar in doppelter Hinsicht:

Erstens ist nicht sicher, ob der ganze Berner Jura den Kanton Bern verlässt. Unabhängig vom Resultat der Abstimmung am 24. November haben die einzelnen Gemeinden anschliessend die Möglichkeit, separat über einen Kantonswechsel zu befinden. Je nachdem, wie viele Gemeinden davon Gebrauch machen, könnte der Kanton Jura sämtliche Sitze erben, die Bern abgeben muss (oder aber es gibt gar keine Veränderung bei der Sitzverteilung).[2]

Zweitens dürfte es bis zu einer allfälligen Fusion noch einige Jahre dauern. Wie sich bis dahin die Bevölkerungen in den einzelnen Kantonen entwickeln, steht in den Sternen. Falls der Kanton Genf nicht stark genug wächst, könnte ihm der zusätzliche Sitz doch noch durch die Lappen gehen. Schärfster Konkurrent ist der Kanton Tessin, der mit einem Nachkommarest von 0.463 nur wenig hinter Genf liegt – es geht um wenige hundert Einwohner, die den Ausschlag geben. Auch im Südkanton gibt es also gute Gründe, die Abstimmung auf der anderen Seite der Schweiz aufmerksam zu verfolgen.

Mitarbeit: Claudio Kuster


[1] Vermutlich müssten am Ende noch das Schweizer Volk und Stände der Fusion ihren Segen erteilen.

[2] Konkret sind für die Sitzverschiebungen folgende vier Szenarien möglich:

  • Weniger als 4861 Einwohner wechseln vom Kanton Bern zum Kanton Jura: Keine Veränderung.
  • 4861 bis 28’700 wechseln: Bern -1 Sitz / Genf +1 Sitz
  • 28’701 bis 45’218 wechseln: Bern -1 / Jura +1
  • Mehr als 45’219 wechseln (insb. der gesamte Berner Jura): Bern -2 / Jura +1 / Genf +1