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Das Finanzreferendum – ein Eigentor für die SVP?

Die Debatte über die Beschaffung eines neuen Kampfflugzeugs hat auch die Forderung nach einem nationalen Finanzreferendum neu entflammt. Doch welche Folgen hätte dies in der Praxis? Eine Auswertung von Umfragedaten zeigt: Die Stimmbürger wollen vor allem bei Armee und Landwirtschaft sparen.

Von Lukas Leuzinger, Lucas Leemann und Claudio Kuster

Es herrscht seltene Einigkeit im Bundeshaus: Eine so bedeutende Ausgabe wie der Kauf neuer Kampfflugzeuge darf nicht ohne Mitsprache des Volkes getätigt werden, beteuerten jüngst Parlamentarier aller Parteien, nachdem die vom Bundesrat eingesetzte Expertengruppe «Neues Kampfflugzeug» ihren Bericht vorgelegt hatte (in welchem sie empfahl, die Flieger über das ordentliche Armeebudget zu beschaffen). Der Kauf müsse dem Referendum unterstellt werden, so der Tenor.

Allerdings: Wenn es nicht gerade um Flugzeuge geht, scheint den Politikern kein Betrag gross genug zu sein, um ihn an den Stimmbürgern vorbei auszugeben. So jedenfalls müssen die Reaktionen auf den Vorschlag von SVP-Nationalrat Thomas Aeschi interpretiert werden, das Finanzreferendum auf Bundesebene einzuführen. SP-Präsident Christian Levrat schimpfte die Idee ein «Ablenkungsmanöver». Auch die CVP spricht sich mehrheitlich dagegen aus und selbst die FDP-Fraktion ist gespalten. Dabei würde die Bundesversammlung keineswegs Neuland betreten: Alle Kantone haben das Finanzreferendum bereits eingeführt.

Mehrere Anläufe

Auf Bundesebene wird dieses direktdemokratische Instrument seit den 1950er Jahren – nicht zufällig also seit dem starken Ausbau des Leistungsstaats nach dem Zweiten Weltkrieg – regelmässig propagiert. Dannzumal gleich mit einer Volksinitiative, deren direkter Gegenvorschlag 1956 beachtliche 46 Prozent Zustimmung erhielt. In der Endphase des Kalten Kriegs wurde 1987 eine Volksinitiative «Rüstungsreferendum» der SP ebenfalls abgelehnt (41 Prozent Ja). Im Gegensatz zur ersten Initiative aus liberalen Kreisen, die ein allgemeines Finanzreferendum vorsah, hätte das sektorielle Finanzreferendum der SP nur Ausgaben (ohne untere Limite!) im Bereich der Beschaffung von Kriegsmaterial und militärischen Bauten anvisiert.

Parlamentarischen Vorstössen für dasselbe Ansinnen ist seither ebenso wenig Erfolg beschieden. Seit 2003 wird das Finanzreferendum praktisch nur noch von der SVP sowie vereinzelten rechtsbürgerlichen Nationalräten (FDP und Lega) vorgeschlagen.[1] Eine vorübergehende Mehrheit erlangte 2004 immerhin eine parlamentarische Initiative der SVP, die sodann ausformuliert und in die öffentliche Vernehmlassung geschickt wurde. Obschon eine komfortable Mehrheit von 17 Kantonen die Einführung des Finanzreferendums befürworteten (7 waren dagegen) und ebenso die FDP und SVP grünes Licht gaben (CVP, SP, EVP und Liberale lehnten ab), bekam die vorberatende Kommission plötzlich kalte Füsse und bat den Nationalrat, den Vorstoss zu kassieren. – Eine Neuauflage der SVP und der bisher letzte Versuch war abermals 2013 traktandiert. Jetzt wollte selbst die FDP nichts mehr von der finanzpolitischen Kompetenzerweiterung des Souveräns wissen, einzig die ausgabendisziplinerte GLP hielt der SVP die Stange.

Interssant ist überdies, dass im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1996 auch der Bundesrat ein Finanzreferendum vorschlug – wenngleich eine eher plebiszitäre Form: das Parlament hätte jeweils ad hoc entscheiden müssen, welche Vorlagen vors Volk dürfen und welche nicht. Er begründete dies jedoch nicht – wie die späteren Promotoren – mit finanzpolitischen Überlegungen, sondern brachte vornehmlich demokratietheoretische Überlegungen vor. Denn jenes Finanzreferendum war ein Bestandteil eines (aus bundesrätlicher Sicht) austarierten «Reformpakets Volksrechte», das diverse Schraubendrehungen an den direktdemokratischen Rechten ansetzte (um letztlich in praktisch allen Bereichen zu scheitern).

Finanzreferendum ist nicht gleich Finanzreferendum

Wovor haben die Politiker in Bundesbern eigentlich Angst? Oder anders gefragt: Welche Auswirkungen hätte ein Finanzreferendum? Die Antwort auf diese Frage hängt entscheidend davon ab, wie ein solches Instrument ausgestaltet wäre: Ein Finanzreferendum kann obligatorisch sein (d.h. alle Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen zur Abstimmung) oder fakultativ (d.h. Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen vors Volk, sofern genug Unterschriften zusammenkommen), die Ausgabenschwelle kann hoch oder tief sein und sie kann differenziert angesetzt werden in Abhängigkeit davon, ob es sich um eine einmalige oder um eine wiederkehrende Ausgabe handelt. Zudem muss definiert werden, was überhaupt als referendumsfähige Ausgabe gilt: Verpflichtungskredite? Voranschlagskredite? Eine (aus den oben genannten Gründen mit Vorsicht zu geniessende) Übersicht gibt eine Auswertung der Finanzverwaltung im Auftrag Aeschis, die untersuchte, was alles unter ein fakultatives Finanzreferendum mit einer Ausgabenschwelle von 250 Millionen Franken fiele. Demnach könnte gegen rund zehn Posten pro Jahr das Referendum ergriffen werden (nur Verpflichtungskredite wurden berücksichtigt). Betroffen wäre etwa die Armee, die Entwicklungszusammenarbeit oder der Strassenverkehr.

Entscheidend wäre aber nicht nur, welche Ausgaben dem Referendum unterstünden, sondern vor allem, welche am ehesten Gefahr liefen, in einer Abstimmung zu scheitern. Um dies beurteilen zu können, haben wir uns angeschaut, in welchen Bereichen die Bürger im Allgemeinen eher mehr und in welchen sie eher weniger Geld ausgeben wollen.

Als Grundlage verwendeten wir Antworten auf der Onlineplattform Smartvote, welche etwas mehr als 11’000 Stimmberechtigte im Nachgang zu den nationalen Wahlen 2015 in einer Umfrage angegeben haben.[2] Die Daten wurden nach Geschlecht, Altersgruppe, Kanton und Parteipräferenz gewichtet. Sie zeigen ein grobes Bild, welche Bundesausgaben im Stimmvolk im Allgemeinen auf Zustimmung stossen und welche nicht.[3]

Nur 10 Prozent wollen höhere Armeeausgaben

Die Auswertung zeigt Interessantes. Zunächst erstaunt nicht, warum der Kauf neuer Kampfflugzeuge so umstritten ist: Gemäss den Zahlen möchten über 60 Prozent der Stimmbürger bei der Armee sparen; ein Drittel will sogar «deutlich weniger» ausgeben – nur rund 10 Prozent möchten die Ausgaben erhöhen (siehe Grafik). Damit herrscht beim Militär der mit Abstand grösste Sparbedarf. (Das sind, wie gesagt, generelle Aussagen, sie bedeuten nicht, dass diese 60 Prozent Nein zu neuen Kampfflugzeugen sagen würden.)

Die zweitbeliebteste Option zur Ausgabensenkung ist die Landwirtschaft. Hier möchten rund 40 Prozent weniger Geld ausgeben. Damit erscheinen ausgerechnet die beiden Bereiche, in denen die finanzpolitisch konservative SVP mehr ausgeben will, durch ein allfälliges Finanzreferendum besonders gefährdet.

Wenig zu befürchten hätte gemäss den Zahlen dagegen der Bereich Bildung und Forschung. Auch bei der öffentlichen Sicherheit und beim öffentlichen Verkehr möchte nur eine kleine Minderheit weniger ausgeben. Bei der sozialen Sicherheit halten sich die Sparwilligen und die Ausgabenfreudigen ziemlich genau die Waage.[4]

Natürlich kann die Sache ziemlich anders aussehen, wenn die Bürger über eine konkrete Ausgabe abstimmen müssen. Die Frage «Wollen Sie in die Bildung investieren?» wird wohl manch einer anders beantworten als die Frage «Sind Sie für den Bau einer neuen Fachhochschule?» (insbesondere, wenn man das Preisschild daneben sieht).

Forderungen nach einem Finanzreferendum sind oft weniger vom Wunsch nach mehr demokratischer Mitbestimmung als von politisch-materiellen Interessen motiviert. Allerdings legt die Auswertung nahe, dass jene, die ein Referendum für Staatsausgaben am stärksten befürworten, nicht zwingend am meisten davon profitieren würden.

 


[1] Folgende Vorstösste seit den 1980er Jahren forderten ein Finanzreferendum in irgendeiner Form:

[2] Wir bedanken uns bei Smartvote für das Zurverfügungstellen der Daten.

[3] Die Zahlen sind natürlich mit Vorsicht zu interpretieren. Denn trotz Gewichtung sind die Daten möglicherweise nicht perfekt repräsentativ für die Gesamtheit der Stimmberechtigten.

[4] Die einzige uns bekannte Umfrage, die Ähnliches erhob, war jene, die das Forschungsinstitut Sotomo kürzlich im Auftrag des Think Tanks Avenir Suisse erstellt hat. Die Daten sind allerdings schlecht vergleichbar, weil einerseits zum Teil andere Kategorien gewählt wurden (so wurde die Armee mit der Polizei zusammengefasst), und weil die Teilnehmer andererseits nicht nur zu den Bundesausgaben befragt wurden, sondern auch zu den Ausgaben von Kantonen und Gemeinden.

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E-Demokratie: Trügerische Fortschrittlichkeit

«Sicherheit vor Tempo» hiess jahrelang die Losung der Bundeskanzlei im Umgang mit dem Projekt «Vote électronique». Nun geht es dem Bundesrat aber offensichtlich nicht schnell genug. Gerade aus demokratietheoretischer Sicht drängt sich aber ohnehin keine weitere Beschleunigung und Digitalisierung des Abstimmungsvorgangs auf. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Neuesten Medienberichten zufolge möchte der Bundesrat die Digitalisierung der direkten Demokratie vorantreiben. Testversuche in verschiedenen Kantonen hätten gezeigt, dass rund zwei Drittel der stimmberechtigten Testpersonen von der Stimmabgabe per Mausklick Gebrauch machen. Grund also, die direkte Demokratie einer digitalen Generalwartung zu unterziehen? Kaum, denn technologieromantischen Vorstellungen zum Trotz schafft Digitalität per se keinen Mehrwert und Bequemlichkeit darf im Kontext der politischen Selbstherrschaft kein valides Argument sein.

 

Gross waren die Hoffnungen und Erwartungen an elektronische Formen der Stimmabgabe. Doch das grosse Versprechen, Demokratiedeprivierte politisch zu (re)animieren, wurde durch Auswertungen empirischer Studien rasch enttäuscht. E-Voting, so fand man heraus, führt nicht zu einer höheren demokratischen Beteiligung, sondern substituiert lediglich die analogen Formen der Stimmabgabe.[1] Man könnte nun von der Nutzung dieses neuen Instruments schliessen, es sei praktisch und daher nützlich, oder der Tugend des Zweifelns folgend fragen, welche Folgen diese technische Erneuerung auf die Bürgerinnen und Bürger haben und wie sich ihr Verhältnis zum Staat verändert.

Der Abstimmungsmodus, also wie ein individueller Entscheid herbeigeführt wird, ist gerade aus einer politphilosophischen Warte sehr zentral. Denn Demokratie im Sinne der politischen Selbstherrschaft wirkt verpflichtend auf den Einzelnen, durchaus auch auf einer moralischen Ebene. Es wird erwartet, dass man sich mit der Materie seriös auseinandersetzt, dem öffentlich-medialen Diskurs folgt und die eigene Meinung im Dialog auf ihre argumentative Standfestigkeit hin prüft und gegebenenfalls revidiert. Der Gang an die Urne oder an den Postbriefkasten wirken fördernd auf diesen reflexiven und kommunikativen Prozess. Es ist eine Hürde, die man für die Stimmabgabe nehmen muss, die man jedoch nur dann zu nehmen bereit ist, wenn man von der Wichtig- und Richtigkeit des eigenen Votums überzeugt ist.

Erst Digitalisierung ermöglicht grossflächige Angriffe

Wird die Stimmabgabe per Mausklick eingeführt, so bedeutet dies zwar nicht, dass Sachentscheide per se weniger reflektiert werden, doch die Wahrscheinlichkeit zu affektgeleiteten Entscheiden wird mit Sicherheit zunehmen; dazu bedarf es keinen prophetischen Fähigkeiten. Insofern wirkt der analoge Gang zur Urne entschleunigend und garantiert auch bedingt durch seine raumzeitliche Dimensionalität eine minimale Seriosität und Rationalität des Stimmentscheids.

Doch auch aus einer informatischen beziehungsweise sicherheitstechnischen Perspektive würden wir uns mit dem flächendenkenden (und gemäss Bundesrat gar substituierenden) E-Voting einen Bärendienst erweisen. Denn es ist absehbar, dass es zu systematischen Hackerangriffen, die schlimmstenfalls gar nie als solche erkannt werden, kommen wird. Solche grossflächige und damit potenziell das Abstimmungsresultat verändernde Manipulationen werden erst durch die Digitalisierung mit relativ geringem Aufwand möglich. Dass solche Manipulationen bei Wahldemokratien bereits stattfinden ist hinlänglich bekannt. Im Kontext der direkten Demokratie, wo mit hoher Frequenz sachpolitische Entscheide gefällt werden, bekommt diese Gefahr eine ganz andere Dimension.

Lassen wir uns also von dieser digitalen Verlockung nicht verführen. Denn mehr als das ist sie nicht.

 


[1] Vgl. nur Daniel Bochsler, Can Internet voting increase political participation? – Remote electronic voting and turnout in the Estonian 2007 parliamentary elections, Conference “Internet and Voting”, Fiesole, 3-4 June 2010; Micha Germann/Uwe Serdült, Internet Voting for Expatriates: The Swiss Case, JeDEM 6(2): 197-215, 2014.

«Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

Political scientist David Altman expects the rise of direct democracy around the world to continue. He warns, however, that referendums can be damaging when initiated top-down instead of bottom-up.

David Altman, in 2016, more countries have made use of direct democracy than ever before (siehe Hauptartikel). What are the reasons for this rise?

David Altman.

David Altman.

David Altman:[*] One reason is that if politicians give citizens the possibility to vote on matters directly, it’s extremely difficult to go back. Many countries have introduced instruments of direct democracy in recent years, for example the Netherlands. It’s almost impossible to take away a right from the citizens once they have it. Another reason is that, from the point of view of the politicians, it can be very appealing to resort to instruments of direct democracy.

Why?

In most cases, a referendum is initiated not by citizens – as is the case most of the times in Switzerland – , but top-down, which means it’s either a mandatory referendum or a plebiscite called by the government or by the legislature. Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest: They want to mobilise people to strengthen their power base.

So you would say that direct democracy is not always a good thing?

No. Like many things, direct democracy is not per se good or bad – it all depends on how the process is designed. Switzerland is, in my opinion, a positive example. Switzerland is the country that holds by far the most direct democratic votes on the national level of all countries. At the same time, it is also the most consensual political system of all European countries. It might seem paradox that the majoritarian idea is weakest in a country with such a frequent use of the majoritarian instrument of direct democracy, but it’s not: if a law can be put before the people, political actors need to negotiate, discuss and find a solution with the broadest possible support. By the way, exactly the same pattern is observable in Latin America: Uruguay is the country with the most frequent use of direct democracy, and it’s also the country with the most consensual political system.

And what are examples of bad use of direct democracy?

Let’s take the example of Brexit: David Cameron used the plebiscite to resolve a power struggle inside his own party. I don’t think this is a sensible way to use direct democracy. Or take Hungary, where Viktor Orban has used a plebiscite to mobilise his supporters. Such moves can be damaging for the democratic culture in a country.

What do you think of quotas that require a certain turnout for a vote to count?

I think that’s really bad idea. Such quotas open the door for demobilisation campaigns, with which politicians are trying to prevent citizens from voting. This contradicts the republican idea that citizens should participate in a democracy and use their rights.

Do you think that direct democracy will continue to spread around the world or are politicians getting tired of it after recent decisions such as the Brexit vote or the one in Italy?

I am convinced that the rise of direct democracy will continue. As I said, it’s almost impossible to take away rights of the citizens once you given them. Of course plebiscites and other forms of direct democracy can be risky for politicians, but their risk is not for the referendum to take place, but for them to lose it. So they will think more carefully about how to design the bills that they present to the people. But they will not refrain from using direct democracy.

 

Siehe auch Hauptartikel Direkte Demokratie liegt im Trend

 


[*] David Altman is Professor of Political Science at the Universidad Católica in Chile and author of the book «Direct Democracy Worldwide».

Direkte Demokratie liegt im Trend

2016 führten so viele Länder Volksabstimmungen durch wie niemals zuvor. Allerdings gibt es sehr grosse Unterschiede, wie stark die Bürger tatsächlich die Politik ihrer Staaten mitbestimmen können.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im St. Galler Tagblatt am 31. Januar 2017.

Für Schweizerinnen und Schweizer gehören sie zum Alltag: die Volksabstimmungen, für die wir alle drei Monate an die Urne gerufen werden, um über Sachfragen zu entscheiden, das nächste Mal am 12. Februar. Die Schweiz ist Weltmeisterin in direkter Demokratie: Rund die Hälfte aller jemals durchgeführten nationalen Volksabstimmungen fand hierzulande statt.

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Anzahl Länder, in denen Volksabstimmungen auf nationaler Ebene stattfanden (1900-2016). Quelle: International IDEA.

 

Diesen Spitzenplatz wird uns so bald niemand streitig machen. Doch andere Länder holen auf. Ob die Brexit-Abstimmung in Grossbritannien, die abgelehnte Verfassungsreform in Italien oder die Abstimmung über das Friedensabkommen mit der Farc-Guerilla in Kolumbien: In immer mehr Staaten können Bürger nicht nur an Wahlen teilnehmen, sondern die Politik in Abstimmungen unmittelbar beeinflussen. Insgesamt fanden vergangenes Jahr weltweit in 26 Ländern Volksabstimmungen statt – das sind so viele wie noch nie. Damit setzt sich der Trend der letzten Jahre und Jahrzehnte fort (siehe Grafik).

Oft bestimmen Regierungen, worüber abgestimmt werden darf

Die wachsende Verbreitung der direkten Demokratie widerspiegle das zunehmende Bedürfnis der Menschen nach Selbstbestimmung, sagt Gerald Häfner. «Die Bürgerinnen und Bürger geben sich immer weniger damit zufrieden, dass über ihre Köpfe hinweg entschieden wird, ohne dass sie gefragt werden.» Häfner hat sich als deutscher EU-Parlamentsabgeordneter und Mitbegründer des Vereins Mehr Demokratie über Jahre für mehr direkte Demokratie eingesetzt.

Die zunehmende Beliebtheit von Volksabstimmungen sieht er grundsätzlich positiv. Bei den Verfahren, nach denen diese Abstimmungen durchgeführt werden, sieht er jedoch teilweise grosse Mängel: «Unter dem Namen direkte Demokratie werden oft Verfahren kaschiert, die eher in autokratische Systeme passen.» Während in der Schweiz Volksinitiative und fakultatives Referendum von den Bürgern angestossen werden und Politiker im Grunde keinen Einfluss darauf haben, ob eine Vorlage vors Volk kommt oder nicht, funktioniert die direkte Demokratie vielerorts von oben nach unten: Regierungen wie jene von Ex-Premier David Cameron in Grossbritannien bestimmen, worüber das Volk abstimmen darf und worüber nicht. «Solche Plebiszite dienen meist der Bestätigung der Machthaber und nicht der demokratischen Mitbestimmung der Bürger », bemängelt Häfner. Er findet, dass in einer direkten Demokratie die Bürger sowohl abstimmen als auch Abstimmungen auslösen können müssen, ohne auf die Grosszügigkeit von Regierung oder Parlament angewiesen zu sein.

Kritik an Plebisziten übt auch David Altman, Politikwissenschaftler und Autor des Buches «Direct Democracy Worldwide». Nach wie vor würden die meisten Volksabstimmungen weltweit nicht von Bürgern initiiert, sondern von oben verordnet. Oft setzten Politiker Plebiszite aus taktischen Gründen ein. «Das kann schädlich sein für die demokratische Kultur in einem Land.» (Siehe Interview «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»)

Keine gute Idee findet Altman auch, dass Volksabstimmungen vielerorts nur dann gültig sind, wenn sich ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten daran beteiligt. In Italien gilt beispielsweise bei Referenden ein Minimum von 50 Prozent. Solche Anforderungen öffnen laut Altman die Tür für Demobilisierungskampagnen, mit denen Politiker die Bürger von der Abstimmung abzuhalten versuchen, damit die Beteiligung unter dem notwendigen Wert bleibt. «Das widerspricht der Idee, dass in einer Demokratie die Bürger sich beteiligen und ihre Rechte nutzen sollen.»

Deutschland könnte bald nachziehen

Nach wie vor ein weisses Blatt, wenn es um nationale Volksabstimmungen geht, ist Deutschland. Zwar hat sich die direkte Demokratie in den Gemeinden und den Bundesländern in den letzten 20 Jahren stark verbreitet. Für Abstimmungen auf Bundesebene gibt es jedoch keine Rechtsgrundlage – noch nicht. Nach Einschätzung von Gerald Häfner dürfte sich das bald ändern. Die Mehrheit der grossen Parteien spreche sich inzwischen für nationale Volksabstimmungen aus, sagt der Grünen-Politiker. «Nur noch die CDU ist dagegen.» Nach der Bundestagswahl im Herbst stehen die Chancen laut Häfner gut, dass das Parlament das nötige Gesetz beschliesst.

Häfner wie auch Altman sehen die Schweiz in Sachen direkte Demokratie als Vorbild. Es gebe aber auch Dinge, welche die Schweiz von anderen Ländern lernen könne, sagt Häfner. Er verweist auf das dreistufige Verfahren, das in den deutschen Bundesländern zur Anwendung kommt. Dabei wird mit einer Initiative zunächst nur ein Antrag ans Parlament gestellt, sich mit einem Thema zu befassen. Das sogenannte Volksbegehren erfordert eine höhere Zahl von Unterschriften. Lehnt das Parlament das Begehren ab, kommt es in der Regel zu einer Volksabstimmung. Dieses dreistufige Verfahren erlaube eine vertiefte Diskussion über ein Anliegen vor der Volksabstimmung, erklärt Häfner.

 

Siehe auch Interview mit David Altman «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

Rohdaten zum Download

Knifflige Aufgabe für die Stimmbürger

Kaum eine Vorlage der letzten Jahre war so komplex wie die Unternehmenssteuerreform III. Unter solchen Umständen spielen die Kampagnen eine entscheidende Rolle – und möglicherweise auch das Geld.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» am 3. Januar 2017.

Patentbox, zinsbereinigte Gewinnsteuer, Entlastungsbegrenzung – es ist keine leichte Kost, die den Stimmbürgern am 12. Februar vorgesetzt wird, wenn sie über die Unternehmenssteuerreform III abstimmen. Mit der Reform sollen Steuerprivilegien, die international unter Beschuss geraten sind, abgeschafft werden; um den Abzug von Firmen zu verhindern, sollen Unternehmen andere Begünstigungen erhalten, etwa, indem Einnahmen aus Patenten nur teilweise besteuert werden.

Die entsprechenden Detailbestimmungen sind aber derart kompliziert, dass selbst Politiker im Parlament Mühe hatten, sie zu verstehen. «Diese Reform ist eine der komplexesten Abstimmungsvorlagen der letzten Jahre», sagt Laurent Bernhard, Politikwissenschaftler an der Universität Zürich. Diese Ausgangslage stellt die Parteien und Verbände vor eine grosse Aufgabe. Denn: «Je anspruchsvoller der Inhalt ist, desto wichtiger wird die Kam-pagne», so Bernhard.

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Die Abstimmungsvorlagen mit der höchsten Komplexität (Anteil der Stimmbürger, die angegeben haben, dass ihnen «eher schwer» fiel, sich ein Bild über die Vorlage zu machen) der letzten 20 Jahre. Quelle: VOX-Analysen, Aufbereitung: Thomas Milic, Sotomo

Anschauungsunterricht bietet die letzte Reform der Unternehmenssteuern, die 2008 mit 50,5 Prozent der Stimmen angenommen wurde. Im Gegensatz zu dieser vollzieht die Schweiz die aktuelle Reform zwar nicht freiwillig. Dennoch ist die Ausgangslage teilweise vergleichbar: Auch damals ging es um eine steuerliche Entlastung gewisser Firmen, auch damals standen Bundesrat und bürgerliche Parteien hinter der Vorlage, auch damals ergriff die Linke das Referendum – und auch damals war die Materie ausserordentlich komplex. In der Nachwahlbefragung gaben 54 Prozent der Befragten an, es sei ihnen eher schwergefallen, sich ein Bild von der Vorlage zu machen (40 Prozent fiel es eher leicht, 6 Prozent antworteten «weiss nicht» oder gaben keine Antwort). Bei keiner anderen Vorlage in den letzten zehn Jahren war dieser Wert höher (siehe Grafik).

Dass die Stimmbürger Mühe mit dem Inhalt der Vorlage hatten, zeigt auch eine Studie von Laurent Bernhard. Er stellte Stimmbürgern Fragen zu drei verschiedenen Vorlagen, um herauszufinden, wie gut sie über den Inhalt informiert waren. Dabei zeigte sich, dass die Leute über die Unternehmenssteuer­reform II deutlich schlechter Bescheid wussten als über die beiden anderen Abstimmungen (Asylgesetzrevision und die SVP-Initiative zu Einbürgerungen).

Angesichts des trockenen Themas setzten im Abstimmungskampf beide Seiten auf radikale Vereinfachung: Die Befürworter der Vorlage dampften ihre Argumente auf den Slogan «I love KMU» zusammen. Die SP konterte mit dem Spruch «Ich bin doch nicht blöd!». Die KMU spielen auch diesmal eine wichtige Rolle in der Kampagne der Befürworter. Diese argumentieren vor allem mit der Standortattraktivität und der Sicherung von Arbeitsplätzen, was sie unter dem Slogan «Schweiz stärken» zusammenfassen. Die Gegenkampagne läuft unter dem Titel «Aufruf zum Schutz des Mittelstandes». Vieles deutet darauf hin, dass der Abstimmungskampf diesmal noch teurer wird als bei der letzten Steuerreform. Damals gaben gemäss dem Forschungsinstitut Sotomo beide Seiten insgesamt 4,5 Millionen Franken allein für Werbeplakate und -inserate aus. Die Befürworter setzten rund 25 Mal mehr Geld ein als die Gegner. Im Abstimmungskampf zur Unternehmenssteuerreform III plant das Nein-Lager, rund 400000 Franken auszugeben, etwa doppelt so viel wie 2008. Das Ja-Komitee macht keine Angaben zum Budget – die bereits jetzt hohe Dichte an Zeitungs­inseraten und Plakaten lässt aber erwarten, dass es nicht weniger sein wird als bei der letzten Steuerreform.

Schlechte Erinnerungen an letzte Reform

Welche Rolle die finanziellen Mittel im Abstimmungskampf spielen, ist umstritten. Die meisten Wissenschaftler gehen davon aus, dass die eingesetzten Mittel einen Einfluss auf das Resultat haben können, dieser jedoch in der Regel nicht sehr gross ist. Aber: «Bei Vorlagen wie der Unternehmenssteuerreform III, die relativ komplex sind und zu denen viele Stimmbürger keine gefestigte Meinung haben, ist der potenzielle Einfluss des Geldes grösser», sagt Politikwissenschaftler Thomas Milic von Sotomo. Er gibt aber zu bedenken, dass Inhalt und Ausrichtung entscheidend dafür sind, ob eine Kampagne dieses Potenzial ausschöpfen kann.

Und noch etwas anderes spielt laut Milic eine Rolle: «Bei schwierigen Vorlagen folgen die Stimmbürger eher dem Bundesrat.» Voraussetzung dafür ist, dass sie ihm vertrauen. Das Vertrauen in die Regierung ist in der Schweiz generell relativ hoch. Wenn es um Unternehmenssteuern geht, hat der Bundesrat allerdings ein Glaubwürdigkeitsproblem: Vor der letzten Reform bezifferte er die zu erwartenden Steuerausfälle bei Bund und Kantonen mit rund 900 Millionen Franken. Tatsächlich wurden es mehrere Milliarden. Dieser Patzer des Bundesrats veranlasste sogar das Bundesgericht zu einer scharfen Rüge. Allerdings sind die Einnahmen aus Firmensteuern unter dem Strich gestiegen. Dennoch dient die damalige Fehlinformation der SP als wichtiges Argument in der aktuellen Kampagne.

Für Wahlen (und Abstimmungen!)

Der belgische Historiker David Van Reybrouck propagiert das Los als Mittel gegen die Demokratiemüdigkeit. Das radikale Plädoyer für Vertrauen in die Bürger ist ein spannender Ansatz, bleibt jedoch auf halbem Weg stecken.

Die Beteiligung an Wahlen sinkt, das Vertrauen in demokratische Institutionen ebenfalls, radikale politische Kräfte erschüttern die Politik, die Debatte im Zeitalter der Mediendemokratie wird immer schneller, dreckiger und oberflächlicher. Die Diagnose, die der belgische Historiker David Van Reybrouck in seinem Buch «Gegen Wahlen» stellt, ist nicht neu. Schon zur Jahrtausendwende prägte Colin Crouch den Begriff «Postdemokratie», und kaum ein Tag vergeht, an dem nicht ein Leitartikel Sorgen über die Zukunft der Demokratie zum Ausdruck bringt.

9783835318717lWas Van Reybrouck von den meisten Besorgten unterscheidet, ist seine Lösung. Das grundlegende Problem, schreibt er, sei das elektoral-repräsentative System, das sich in allen demokratischen Staaten etabliert hat. Dieses sei nämlich gar nicht demokratisch, sondern aristokratisch. Eine wahre Demokratie besetze Posten nicht durch Wahlen – sondern durch das Los.

Um seine These zu untermauern, geht Van Reybrouck zurück zu den Anfängen der Demokratie, ins antike Athen. Dort wurden tatsächlich viele wichtige Stellen im Staat unter den Bürgen ausgelost. Nur bestimmte Positionen, die spezifische Fähigkeiten erforderten (etwa die des Kriegsherrn), wurden durch Wahlen besetzt. Dieses System garantierte laut Van Reybrouck, dass im Grunde keine Unterschiede zwischen Regierten und Politikern bestanden.

Ausgeloster Landammann

Der Historiker nennt weitere historische Beispiele, in denen das Losverfahren zum Einsatz kam, so etwa in Venedig und Florenz in der frühen Neuzeit. Dass die aristokratischen Stadtstaaten als Beispiele für ein angeblich besonders demokratisches Verfahren herhalten müssen, ist eine Ironie in Van Reybroucks Argumentation. Er hat aber recht, wenn er darauf hinweist, dass das Los als Auswahlmechanismus in der Geschichte weiter verbreitet ist, als uns heute bewusst ist.

Auch in der Schweiz fand das Losverfahren Anwendung, und zwar auch in Staaten, die im Gegensatz zu Venedig und Florenz wenigstens dem Grundsatz nach demokratisch organisiert waren. Es ist heute kaum noch bekannt, dass eine Zeitlang einige Landsgemeindeorte sowie Graubünden (ebenso übrigens das aristokratische Bern) wichtige Ämter per Los vergaben. Sie taten dies indes nicht aus demokratischer Überzeugung heraus, sondern, um der weitverbreiteten und teilweise massiven Bestechung bei Wahlen einen Riegel zu schieben. Kandidaten für wichtige Stellen überboten sich darin, massenhaft Stimmen zu kaufen.[1] Dieses Übel zu beenden, war auch im Interesse der reichen Oberschicht, denn einige ihrer Angehörigen trieben den Bestechungswettkampf so weit, dass sie sich selber völlig ruinierten.

Weil weder Verbote noch Eidesbekenntnisse die Korruption aus der Welt zu schaffen vermochten, sah man als einzigen Ausweg die Auslosung der Ämter, um den Anreiz für Bestechungen zu unterbinden. Dabei wurden zunächst Wahlen und Auslosung kombiniert: In Glarus etwa wurde ab 1640 der Regierungschef (Landammann) aus sechs gewählten Kandidaten ausgelost. Weil auch in diesem System Unregelmässigkeiten allzu regelmässig vorkamen, gingen die Glarner 1791 zum reinen Losverfahren über: ein Teil der Ämter (ausgenommen war das Landammannamt und einige andere Positionen) wurde unter sämtlichen Bürgern des Landes ausgelost. Dies führte dazu, dass zuweilen Leute zu einem Amt kamen, die dafür völlig ungeeignet waren (z.B. weil sie nicht lesen konnten). In vielen Fällen verkauften die glücklichen Gewinner ihr Amt daher einfach an den Meistbietenden, womit man wieder dort war, wo man angefangen hatte: beim Ämterkauf.

Dass das Losverfahren nicht aus demokratischen Überlegungen heraus eingeführt wurde, zeigt sich schon daran, dass sämtliche Kantone das Verfahren wieder abschafften, sobald sie das Gefühl hatten, das Problem der Korruption einigermassen im Griff zu haben.

Das Los wurde zwar von namhaften Denkern wie Aristoteles oder Rousseau befürwortet. In der breiten Bevölkerung fand es hingegen wenig Anklang. Die demokratischen Bestrebungen des 19. Jahrhunderts forderten die Ausweitung des Wahlrechts, das Ende der Pressezensur, direktdemokratische Rechte, später proportionale Wahlverfahren – aber nicht die Auslosung von politischen Ämtern. Man kann das Losverfahren als gerechter, effizienter oder besser bezeichnen. Dass es demokratischer sein soll, ist hingegen eine absurde Behauptung. Schon der Begriff Demokratie steht in Konflikt mit der Auslosung von Ämtern. Wie soll das «Volk» «herrschen» können, wenn die Entscheidungsgewalt in den Händen einer kleinen Gruppe von Glücklichen liegt, die das grosse Los gezogen haben?[2] Es zeugt auch nicht gerade von grossem Vertrauen in den mündigen Bürger, wenn man glaubt, ihm einen Gefallen zu machen, indem man ihm ein Recht entzieht.

Der Sozialismus glaubte, eine gerechte Wirtschaftsordnung zu schaffen, indem er den Menschen die Wahlfreiheit wegnahm und wirtschaftliche Transaktionen an eine zentrale Planungsbehörde delegierte. Diese Logik übernimmt, wer glaubt, eine gerechtere Demokratie zu schaffen, indem er den Menschen die Wahlfreiheit wegnimmt.

Erwachsene statt Stimmvieh

Dabei ist die Grundidee Van Reybroucks eigentlich überzeugend: Zwischen Bürgern und Politikern sollte es keine Unterschiede geben. Den Menschen sollte zugetraut werden, mitzureden, Ideen einzubringen und mitzuentscheiden. Sein Ideal ist die deliberative Demokratie, in der die Bürger (und eben nicht nur die Politiker) durch öffentliche Beratung und Diskussion zu (idealerweise) gerechten und sinnvollen Lösungen kommen. Zu Recht weist Van Reybrouck darauf hin, dass es schon vielversprechende Ansätze gab, zufällig ausgeloste Bürger in den politischen Prozess einzubeziehen. Meist geschah dies auf lokaler Ebene (etwa in vielen Gemeinden in der Toskana), aber nicht nur. So erarbeitete in Irland eine Gruppe von 66 ausgelosten Bürgern und 33 Politikern eine Änderung der Verfassung. Es ging um insgesamt acht Themenbereiche. Der umstrittenste Vorschlag, die Einführung der Homo-Ehe, wurde 2015 in einer Volksabstimmung von 62 Prozent der Stimmenden angenommen.

«Behandelt man den mündigen Bürger wie Stimmvieh, so wird er sich wie Stimmvieh verhalten, behandelt man ihn aber wie einen Erwachsenen, so wird er sich wie ein Erwachsener verhalten.»[3] Der Satz von Van Reybrouck ist der beste des ganzen Buches. Umso irritierender ist seine tiefe Ablehnung der direkten Demokratie. Die Bürger sollen zwar mehr mitreden, aber nur wenn sie ausgelost werden und in einer Gruppe unter Anleitung von Experten diskutieren. Die Mitwirkung einer breiteren Öffentlichkeit dagegen ist offenbar nicht erwünscht. Denn bei Referenden «bittet man alle, über ein Thema abzustimmen, mit dem sich meist nur wenige auskennen». «Sehr oft» komme deshalb das «Bauchgefühl» der Stimmenden zum Ausdruck, erklärt uns der Historiker, ohne dafür Belege anzuführen.[4] Damit übernimmt Van Reybrouck letztlich die aristokratischen Vorstellungen, die er so leidenschaftlich kritisiert, wonach der gemeine Bürger im Grunde keine Ahnung habe und Entscheidungen daher richtigerweise von einem auserwählten Zirkel von Experten gefällt werden sollten – bloss, dass dieser Zirkel nun nicht mehr gewählt, sondern ausgelost werden soll.

Aristokratische Vorstellungen

Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass hier einmal mehr Kritik an Ergebnissen mit Kritik an Prozessen vermischt wird und die direkte Demokratie als Prügelknabe herhalten muss, weil die Leute nicht immer so entscheiden, wie man es selbst gerne hätte. Dazu passt auch Van Reybroucks Reaktion auf den Entscheid der britischen Stimmbürger, aus der EU auszutreten. Die Abstimmung sei durch «schlecht informierte» Leuten entschieden worden, bemängelte der Wissenschaftler, für den offenbar feststeht, dass jeder «richtig» Informierte für den Verbleib in der Union stimmen muss.

Das Abdriften Van Reybroucks in Richtung solcher aristokratischer und bevormundender Vorstellungen ist vor allem deshalb zu bedauern, weil direkte Demokratie und deliberative Demokratie einander keineswegs «vollkommen entgegengesetzt» sind, wie er es uns glauben machen will – im Gegenteil: Sie könnten sich sogar gut ergänzen. Ausgeloste Gruppen von Bürgern sind gut dazu geeignet, Sachfragen nüchtern und ohne Druck von aussen zu diskutieren, neue Ideen aufzunehmen und geeignete Lösungen zu finden. Was diesen Gruppen jedoch fehlt, ist demokratische Legitimität und demokratische Kontrolle. Möglicherweise ist sich Van Reybrouck dessen selbst bewusst, denn er schreckt letztlich von der Forderung zurück, die endgültige Entscheidungsmacht ausgelosten Gruppen zu übertragen. Stattdessen schlägt er ein Zweikammer-System vor, in dem eine Kammer ausgelost und die andere gewählt wird. Was die ausgelosten Bürger ersinnen, muss also letztlich von gewählten Politikern bestätigt werden. Aber wenn man schon von der Vorstellung ausgeht, dass es keine Unterschiede zwischen Bürgern und Politikern geben soll – sollte man den Bürgern dann nicht auch zutrauen, dass sie diese Aufgabe mindestens so gut wie ihre Politiker erfüllen können?


[1] Oft geschah die Bestechung in Form von Einladungen zum Essen und (vor allem) Trinken: In Zug beispielsweise zechten 1760 die Wähler volle zwei Wochen lang auf Kosten zweier Kandidaten, die sich um das Amt eines Landvogts bewarben. (Quelle: Heinrich Ryffel (1903): Die Schweizerischen Landsgemeinden, S. 146-147)

[2] Bezeichnenderweise mussten im antiken Athen Kandidaten eine Tauglichkeitsprüfung (Dokimasie) absolvieren, bevor sie ein Amt antreten konnten. (Quelle: Bruno S. Frey und Margit Osterloh (2016): Aleatorische Demokratie, Working Paper, CREMA)

[3] David Van Reybrouck (2016): Gegen Wahlen. Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, S. 156.

[4] Van Reybrouck 2016, S. 128-129.

«Man kann bei der Auslegung nicht den bissigen Hund zu einer schmeichelnden Katze machen»

Rechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller sieht die Zuwanderungsinitiative durch den Inländervorrang light nicht umgesetzt. Seine Kollegin Astrid Epiney widerspricht: Die Initiative selbst gebiete eine Umsetzung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 8. November 2016.

Mit Kontingenten und Höchstzahlen soll der Bund die Zuwanderung steuern, verlangte die Masseneinwanderungsinitiative. Nun arbeitet das Parlament an einem Inländervorrang light. Ist der Verfassungsauftrag damit erfüllt?

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: )

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: parlament.gv.at)

Bernhard Ehrenzeller:[*] Nein, er ist offensichtlich nicht erfüllt. Wer lesen kann, sieht, dass in diesem Verfassungsartikel nicht nur ein allgemeines Bekenntnis zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung steht. Er verlangt Begrenzungsmassnahmen, namentlich Kontingente, Höchstzahlen und einen wirksamen Inländervorrang. Man kann nicht sagen, dass die vorliegende Umsetzungsvorlage diesem Auftrag entspricht.

Astrid Epiney:[‡] Das sehe ich anders. Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass der Bundesrat internationale Abkommen neu zu verhandeln hat, so dass sie im Einklang stehen mit der neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das redlich versucht, aber zum Verhandeln gehören immer zwei, und die EU wollte eben nicht über das Freizügigkeitsabkommen verhandeln. Artikel 121a schreibt nicht vor, dass die Schweiz das Abkommen kündigen muss. Daher ist er so auszulegen, dass die Umsetzung im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen muss.

Es steht aber auch nirgendwo in der Verfassung, dass man das Abkommen nicht kündigen soll.

Epiney: Das darf man natürlich. Aber bislang gibt es, glaube ich, nur wenige, die dies anstreben.

Ehrenzeller: Klar ist, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens weitreichende rechtliche und politische Konsequenzen für unser Verhältnis zur EU hätte. Ein Zwang zu einem solchen Schritt lässt sich nicht aus dem Verfassungstext ableiten.

Christoph Blocher hat angekündigt, eine Initiative zur Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu lancieren, sollte das Parlament die Zuwanderungsinitiative nicht wortgetreu umsetzen. Würden im Fall einer Kündigung auch die Bilateralen I automatisch dahinfallen?

Epiney: Ja, jedes der Abkommen enthält eine sogenannte «Guillotine-Klausel», die das vorsieht. Die Vertragsparteien könnten aber natürlich einvernehmlich beschliessen, den einen oder anderen Vertrag gleichwohl weiterzuführen.

Als Stimmbürger fragt man sich doch, weshalb eine Mehrheit am 8. Februar 2014 den Entscheid für Höchstzahlen und Kontingente gefällt hat, wenn sich das Parlament nun einfach nicht daran hält.

Astrid Epiney. (Foto: )

Astrid Epiney. (Foto: UZH)

Epiney: Es wäre nicht das erste Mal, dass das Parlament eine Volksinitiative nicht so umsetzt, wie sich dies möglicherweise auf den ersten Blick aufgedrängt hat. Das ist so im System angelegt: Das Initiativrecht ist nur sehr wenigen materiellen Schranken unterworfen, so dass auch Initiativen lanciert werden können, die mit anderen Verfassungsbestimmungen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen in Konflikt stehen. Bei der Auslegung solcher Verfassungsnormen ist dann auch dem Gesamtzusammenhang Rechnung zu tragen, und der Wortlaut einer Bestimmung ist nicht das einzige Auslegungskriterium. Im Falle umsetzungsbedürftiger Verfassungsbestimmungen obliegt es dem Parlament, diese Auslegung letztverbindlich vorzunehmen. Die allgemeinen Auslegungsgrundsätze können dazu führen, dass der Wortlaut relativiert wird, wie das zum Beispiel bei der Alpeninitiative oder auch der Ausschaffungsinitiative der Fall war. Und es kommt vor, dass Verfassungsbestimmungen toter Buchstabe bleiben. Die Mutterschaftsversicherung stand 50 Jahre lang in der Verfassung, ohne dass sie umgesetzt wurde.

Ehrenzeller: Die erwähnten Beispiele sind nicht mit der heutigen Situation vergleichbar. Die Mutterschaftsversicherung wurde in der Tat 50 Jahre lang nicht realisiert – aber nicht, weil das Parlament das nicht versucht hätte. Es gab mehrere Anläufe, die jedoch am Referendum scheiterten. Bei der Alpeninitiative gab es das praktische Problem, dass man nicht innert zehn Jahren den ganzen Güterverkehr auf die Schiene verlagern konnte. Es braucht dafür zunächst die nötige Infrastruktur. Das Parlament hat doch Einiges zur Umsetzung unternommen, auch wenn das Ziel der Initiative nicht ganz erreicht wurde. Bei der Masseneinwanderungsinitiative haben wir es hingegen mit einer weitgehenden Nichtumsetzung der Verfassung zu tun.

Was müsste denn das Parlament tun, um dem Verfassungsauftrag gerecht zu werden?

Ehrenzeller: Das Problem ist, dass wir zwei Normen haben, die nicht miteinander kombinierbar sind: Einerseits das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz bindet, und andererseits einen Verfassungsartikel, der quer steht zur Personenfreizügigkeit. Nun hat der Nationalrat einen politischen Grundsatzentscheid gefällt, indem er der Einhaltung des Abkommens den Vorrang einräumt und damit einen Widerspruch zum ebenso verbindlichen Verfassungsartikel schafft. Die Frage ist nun: Wie beseitigt man diesen rechtlichen Widerspruch, von dem auch der Bundesrat ausgeht? Wenn man das Freizügigkeitsabkommen in der vorgegebenen Frist nicht ändern kann, bleibt nur die Option, in irgendeiner Weise die Verfassung anzupassen.

Das will der Bundesrat ja auch tun: Er hat entschieden, einen direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorzulegen. Könnte der Widerspruch damit aufgelöst werden?

Ehrenzeller: Ich begrüsse natürlich den Entscheid des Bundesrates. Noch wissen wir aber nichts über den Inhalt dieses Gegenvorschlags. Aus meiner Sicht sollte der Artikel 121a angesichts der absehbaren politischen Kontroversen nicht angetastet werden. Wenn man da zu schrauben beginnt, dann löst dies eine erneute Einwanderungsdiskussion aus, und es wird nie eine Einigung geben. Mein Vorschlag ist deshalb, den Artikel so stehen zu lassen und nur die Übergangsbestimmungen anzupassen. Man könnte beispielsweise die Übergangsfrist streichen und gleichzeitig den Verhandlungsauftrag an den Bundesrat bestehen lassen.

Ist dieser Ausweg nicht etwas gar billig? Der Widerspruch zwischen Initiative und gesetzlicher Umsetzung bliebe ja bestehen. Das Problem würde einfach hinausgeschoben.

Ehrenzeller: Es ist nun einmal so, dass wir einen Verfassungsartikel haben, der eine harte Begrenzung der Zuwanderung zum Ziel hat. Gleichzeitig bekennt sich die Schweiz dazu, die eingegangenen völkerrechtlichen Verträge einzuhalten. Der Auftrag, diese Verträge anzupassen, würde bei der Streichung der Frist weiter bestehen. Doch im Moment ist die Vertragsänderung offenbar nicht möglich. Das anzuerkennen ist nicht billig, das ist realistisch. Es war kurzsichtig von den Initianten, eine Drei-Jahres-Frist in die Initiative zu schreiben.

Epiney: Das würde bedeuten: Die Umsetzungspflicht von Artikel 121a steht unter dem Vorbehalt, dass man eine Einigung mit der EU erlangt.

Ehrenzeller: Ja, soweit Freizügigkeitsabkommen bestehen. Das ist das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung und Völkerrecht. Im Moment versucht das Parlament, die Initiative so weit umzusetzen, wie es mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist. Da werden Spielräume ausgelotet. Aber wir wissen doch nicht, wann eine diplomatische Gelegenheit kommt, weiterzugehen und das Freizügigkeitsabkommen in irgendeiner Form zu ändern. Ausgeschlossen ist dies nicht. Wir müssen aber wohl abwarten, bis die Verhandlungen über den Austritt Grossbritanniens aus der EU abgeschlossen sind.

Sie, Frau Epiney, sind der Ansicht, dass es dazu keine Verfassungsänderung braucht.

Epiney: Genau, und zwar, weil die neue Verfassungsbestimmung wie gesagt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens nicht verlangt. Da der Versuch der Neuverhandlung gescheitert ist, kann die Pflicht zur Umsetzung nur so weit gehen, wie sie mit dem Abkommen vereinbar ist. Dies ändert nichts daran, dass es politisch klug sein mag, einen Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu überlegen. Aber ob sich damit das Grundproblem lösen lässt, ist offen.

Generell: Wie gross ist der Spielraum des Parlaments bei der Umsetzung von Volksinitiativen?

Ehrenzeller: Es gibt anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn immer im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Zum Beispiel hat das Parlament bei der Verwahrungs- oder der Ausschaffungsinitiative das Gesetz deutlich verschärft, gleichzeitig jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt. Aber man kann auf dem Weg der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen.

Epiney: Ich bin grundsätzlich einverstanden. Was ich schade finde, ist, dass der Blick auf die wichtigen Fragen oft verstellt wird durch die ständige Berufung auf den Volkswillen. Der Volkswille als solcher ist bei der Interpretation einer Verfassungsbestimmung irrelevant, auch wenn die Diskussionen im Vorfeld der Annahme einer Initiative durchaus im Rahmen der Heranziehung der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden können. Der Hinweis auf den Volkswillen impliziert im Übrigen, dass man allen anderen Meinungen die Legitimität abspricht. Das ist gefährlich.

Das Bundesgericht hat in einem Urteil vor einem Jahr bereits angekündigt, dass es dem Personenfreizügigkeitsabkommen den Vorrang geben würde vor der gesetzlichen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative. Welche Bedeutung hat dieses Urteil?

Epiney: Das Urteil hat eine grosse Bedeutung. In der Praxis bedeutet es, dass eine Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, die nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist, nicht angewandt werden könnte – es sei denn, das Abkommen würde gekündigt.

Wenn das so ist, können wir uns die ganze Umsetzungsdiskussion doch sowieso sparen: Das Bundesgericht wird ohnehin nichts akzeptieren, was dem Freizügigkeitsabkommen widerspricht.

Ehrenzeller: So würde ich das nicht sagen. Aus meiner Sicht war diese Aussage des Bundesgerichts unnötig und unklug. Das Bundesgericht stellte damit das Freizügigkeitsabkommen praktisch auf die gleiche Stufe wie die Verfassung. Es hat dem Parlament quasi präventiv vorgegeben, was es als gesetzgebende Behörde bei der Umsetzung der Initiative tun darf und was nicht. Damit hat es seine Rolle als Gericht überschritten. Verallgemeinert hätte die Aussage des Bundesgerichts im Übrigen stark einschränkende Auswirkungen auf das Initiativrecht.

In den vergangenen Jahren wurden wiederholt Initiativen eingereicht und teilweise angenommen, die in Konflikt zu internationalen Verträgen stehen. Sollte man nicht eine Lösung finden, um solche Widersprüche zu verhindern?

Epiney: Zunächst muss man sagen, dass das Zusammenspiel zwischen Landesrecht und Völkerrecht jahrzehntelang gut funktioniert hat. Spannungen gab es immer, aber dank einer gewissen Disziplinierung der initiativfähigen Gruppierungen kam es nie zu grösseren Problemen. In der jüngeren Vergangenheit ist allerdings eine Verlotterung der Sitten beim Gebrauch des Initiativrechts festzustellen. Ich wäre dafür, dass man das Initiativrecht auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt. Damit könnte das Parlament die Ziele der Initianten flexibler umsetzen. Auf absehbare Zeit sehe ich aber keine konsensfähige Lösung.

Könnte man nicht einfach Landesrecht generell vor Völkerrecht stellen, wie das die SVP mit einer Initiative will?

Ehrenzeller: Es wäre verheerend, den Vorrang des Landesrechts absolut festzuschreiben. Damit würde die Schweiz jede Vertragsglaubwürdigkeit verlieren. Ebenso wäre es unklug, einen absoluten Vorrang des Völkerrechts festzuschreiben. Jedes Land bewahrt sich im Umgang mit internationalem Recht gewisse Spielräume, um notfalls eine Abwägung vornehmen zu können. Es muss den politischen Behörden bei triftigen Gründen möglich sein zu sagen: «Diese Verfassungsbestimmung ist uns so wichtig, dass wir ihr Priorität einräumen vor der Vertragsverpflichtung.» Dann muss man aber auch bereit sein, die Konsequenzen der Vertragsverletzung zu tragen.

 


[*] Bernhard Ehrenzeller ist Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Er beschäftigt sich schwergewichtig mit Verfassungsfragen, unter anderem hat er massgeblich am St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung mitgewirkt.

[‡] Astrid Epiney ist Professorin für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, wo sie zudem als Rektorin amtiert. Sie forscht vor allem zum Verhältnis zwischen nationalem und internationalem, insbesondere europäischem Recht.

125 Jahre Volksinitiative – taugt das Unterschriftenquorum noch als Relevanztest?

Heute feiert das eidgenössische Volksinitiativrecht 125-jähriges Jubiläum. Festfreude kommt gleichwohl keine auf: Wir würden über zu viele Initiativen abstimmen. Und erst noch über die «falschen».

«Aus einer historischen und langfristigen Sicht muss es aufgrund der
Anlage
des Volksinitiativrechts immer wieder Bestrebungen geben, die
es ‹eindämmen›
oder gar abschaffen wollen. Diese Bemühungen sind
verständlich, aber sie richten
sich klar gegen die direkte Demokratie.»
Andreas Kley[1]

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kundtat (BBl 1891 IV 1).

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung vom 5. Juli 1891 kundtat.

Heute «feiert» das Volksinitiativrecht sein 125-jähriges Jubiläum; mit Volksabstimmung vom 5. Juli 1891 wurde das Instrument, nachdem es sich ein halbes Jahrhundert zuvor in den ersten Regenerationskantonen zusehends etablierte[2], auch auf eidgenössischer Ebene eingeführt.[3] Wirklich gefeiert wird dieser «Antrag aus dem Volk an das Volk»[4], immerhin das Instrument als Ausfluss direkter Demokratie schlechthin, dieser Tage jedoch nicht.

Während 1991 der 100-jährige Geburtstag komplett vergessen ging,[5] so ist man heuer schlicht nicht in Festlaune.[6] Zu oft hat das ungebändigte Wesen die letzten Jahre auf die Torte gespuckt (und im Februar 2014 diese gar noch mit Wucht ins Gesicht der versammelten hiesigen Elite gedrückt). Gefeiert wird in Bundesbern demgegenüber lieber das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung – als erhabenes Tagebuch der repräsentativen Demokratie gewissermassen die Antithese zur Volksinitiative –, das derzeit ebenfalls den 125. Geburtstag feiert.[7]

Grundsatzentscheide über Kühe, Velo, Take-Away

Die direktdemokratische Stimmung scheint also gedrückt in der «Musterdemokratie». Nicht nur ob «falschen» Volksentscheiden des uninformierten, emotionalen und wankelmütigen Souveräns, sondern bereits über die unüberblickbare «Flut» von Vorlagen.[8] Solche drehten sich bei kürzlichen Urnengängen um richtungsweisende Grundsatzentscheide wie Take-Away-Mehrwertsteuer, Milchkuh, Grundeinkommen, GLP-«8 Prozent»-Initiative. Und vielleicht bald in unseren Stimmkuverts: Hornkuh, Vollgeld, Stromeffizienz, Verhüllung, Ernährung, Bewegung. Und weil’s wichtig und gesund ist, gleich nochmals Ernähung und Velo. Zugegeben, adressieren diese Stichworte – allesamt hängige, gegebenenfalls darüber zu befindende Volksinitiativen – die drängendsten, relevanten Fragen der Nation? Es mögen prima vista Zweifel aufkommen, ob der Filter noch richtig justiert ist.

So zeigt sich alt Bundesrat Arnold Koller in seiner Autobiografie schon seit einiger Zeit besorgt: «Nach Auffassung des Bundesrates darf erwartet werden, dass, wer viereinhalb Millionen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an die Urne ruft, eine gewisse Repräsentanz seines Anliegens aufzeigt. In den vielen öffentlichen Vorträgen, die ich ihm Rahmen der Verfassungsreform [Ende 1990er-Jahre] hielt, brachte ich diese Mängel auf die Kurzformel: ‹Wir stimmen zu viel und nicht immer über das Wichtige ab!›»[9]

«Schwer auszusprechendes Fremdwort ‹Initiative›»

NZZ-Chefredaktor Eric Gujer hat kürzlich ins gleiche Klagelied eingestimmt: «Dass die direkte Demokratie an einer Überdosis an Initiativen krankt, ist schon oft beklagt worden. Doch es ist vermutlich weniger die schiere Zahl, die zu schaffen macht, sondern eher die Art der eingereichten Initiativen. Zunehmend versprechen deren Urheber Lösungen für Probleme, von deren Existenz die breite Öffentlichkeit noch gar nichts wusste.» Der Gipfel der Ignoranz sei erreicht, wenn eine (Grundeinkommen-)Initiative primär damit beworben werde, sie sei einer vertieften Diskussion wert.[10]

Dass das Volksinitiativrecht (alt) Bundesräte und liberale Leitblätter wenig begeistert, erstaunt kaum – dies war schon im Geburtsjahr 1891 nicht anderes. So schlug dem NZZ-Leser nach dem Urnengang auf der ersten Seite entgegen: «Grosse Schichten des Volks haben gar nicht gewusst, worum es sich handelt; sie haben weder das schwer auszusprechende Fremdwort ‹Initiative› verstanden noch die Sache selbst begriffen. […] Als ungefährliches Ding konnten sie es ja annehmen, aber dass man damit die Welt reformiren könne, das glaubt bei uns Niemand. Welch gefährliche Waffe sie damit in die Hand bekommen haben, das wissen nur die Führer der Ultramontanen und Sozialdemokraten.»[11]

500’000 Franken für Jux?

Sowohl der konservative Koller als auch der liberale Gujer vergessen hierbei jedoch dreierlei: Erstens fusst das Initiativrecht gerade auf der Idee, dass für einmal nicht Bundesräte und Chefredakteure, Parlamentarier und Lobbyisten, sondern eine stattliche Anzahl gemeiner Bürger ihre Reformanträge (nur Anträge!) in den politischen Prozess einspeisen können sollen. Derlei Desiderata mögen zwar manchmal läppisch bis absurd anmuten – wer hierfür indes 200’000 bis 500’000 Franken für die erfolgreiche Lancierung einer Initiative in die Hand nimmt, beweist bereits hinreichend, dass ihm dabei ernst ist.

Zweitens sollen gerade in einem multikulturellen, quadrilingualen, föderalen Bundesstaat durchaus auch Minderheiten ihr Minderheitsanliegen zumindest einmal zur Diskussion bringen dürfen. Eine Verfassungsänderung erzwingen werden sie dabei zwar regelmässig nicht. Ihr Unmut wird dabei jedoch institutionell kanalisiert, was einerseits gewalttätige Aufstände verhindert, andererseits aber das Anliegen auf die eine oder andere Art aufnimmt.[12] So zeitigen Volksinitiativen immerhin zu grob 50 Prozent indirekte Wirkungen, oftmals in Form eines Gegenvorschlags.[13]

Drittens schliesslich ist die These falsch, dass wir vermehrt für «Irrelevantes» an die Urne gerufen werden. Im Gegenteil: Die langjährige Statistik der durchschnittlichen Erfolgsquoten von Volksinitiativen (Ja-Stimmenanteil) pro Legislatur weist geradezu in eine andere Richtung:

Ja-Anteile VI je Legislatur

Die Empirie zeigt also keinerlei Anzeichen von «Initiativmüdigkeit». Aus Sicht des Souveräns – der einzig legitimen Instanz, diese Frage zu beurteilen – werden nicht zu viele Begehren an ihn herangetragen. Die durchschnittlichen Ja-Stimmenanteile sinken nicht etwa, was der Fall wäre, wenn öfters respektive einfacher reine Partikularinteressen an die Urne gelangen würden. Die mittlere Zustimmungsrate steigt über die Legislaturen hinweg sogar leicht an. Die Stimmberechtigten empfinden die ihnen vorgelegten Verfassungsänderungen also als zunehmend relevanter; in den letzten drei Legislaturen (2003 bis 2015) stiessen die «Anträge aus dem Volk» denn immerhin bei durchschnittlich knapp 40 Prozent der Stimmbürger auf Anklang.

Quorum von 2.6 Millionen wie «damals»

Bei der aktuellen Debatte um die «Initiativenflut» und die realitätsfremden Forderungen zur Erhöhung des Unterschriftenquorums – nach BDP-Präsident Martin Landolt sollen’s 250’000 sein, nach «Avenir Suisse» lieber gleich 400’000 – wird just dieser Aspekt komplett ignoriert. Welchen Anteil das Quorum im Verhältnis zu allen Stimmberechtigten anno 1848 auch immer ausmachte, ist für die heutige Debatte schlicht nicht relevant. Die Volksrechte-Kritiker gehen von der irrigen Prämisse aus, eine dannzumalige Quote (etwa 8 Prozent der Stimmberechtigten, was heute über 400’000 entspricht) aus einem fernen Jahrhundert sei die für ewig «richtige». Dabei übersehen sie interessanterweise, dass ein paar Jahre vor Gründung des Bundesstaats teilweise ein Unterschriftenquorum von 50 Prozent (!) vorherrschte. Wieso also nicht gleich zurück zu «damals» und 2.6 Millionen fordern?

Die Hürde ist dann optimal justiert, wenn sie die Spreu vom Weizen trennt, mithin nur solche Begehren in die parlamentarischen Mühlen einspeist, die – vor dem Volk, nicht vor der Parlament! – nicht von vornherein völlig chancenlos erscheinen.

Ebendiese Filterfunktion, dieser Relevanztest funktioniert derzeit so gut wie nie zuvor. Wer dennoch daran herumschräubeln will, rüttelt an den Grundfesten der direkten Demokratie. Selbst dies sei zwar erlaubt. Jedoch sollte der intendierte oder zumindest präferierte Umbau in eine parlamentarische Demokratie immerhin offen gelegt werden.

 


[1] Andreas Kley, Volksinitiativen: Das Parlament als Vermittler zwischen Volk, Regierung und Gerichten?, Parlament, Parlement, Parlamento 1/15, 36 ff., 41.

[2] Vgl. Alfred Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848, Bern 1992, 303 ff.

[3] BBl 1891 IV 1 ff. Genau genommen wurde hier das Volksinitiativrecht auf Teilrevision des Bundesverfassung eingeführt; die Initiative auf Totalrevision exisierte seit der Gründung des Bundesstaats 1848 (Art. 113 BV 1848), war und ist jedoch ziemlich bedeutungslos.

[4] Als Urheber dieses Diktums wird sowohl Fritz Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 398, als auch als auch eine Formulierung im BGE 25 I 64 ff., 77, E. 5 vom 2. März 1899 erwähnt, vgl. Giovanni Biaggini, Fritz Fleiner (1867–1937), in: Peter Häberle/Michael Kilian/Heinrich Wolff, Staatsrechtslehrer des 20. Jahrhunderts, 111 ff., 120, Fn. 40.

[5] Hans-Urs Wili, Jux Populi? Vox Dei?, 100 Jahre eidgenössische Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung, ZSR 1991, 485 ff., 487.

[6] Vgl. hierzu exemplarisch nur die Beiträge in Georg Kreis (Hrgs.), Reformbedürftige Volksinitiative, Verbesserungsvorschläge und Gegenargumente, Zürich 2016, insb. von Christine Egerszegi-Obrist, Astrid Epiney, Georg Kreis, Giusep Nay, Lukas Rühli und Daniel Thürer.

[7] Vgl. François Comment (Hrsg.), 125 Jahre Amtliches Bulletin der Bundesversammlung / Les 125 ans du Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale / I 125 anni del Bollettino ufficiale dell’Assemblea federale, Bern 2016.

[8] Siehe zur «Initiativenflut» nur die Beiträge Auf der Suche nach der «Initiativenflut», «Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben» und Zu viel des Guten?.

[9] Arnold Koller, Aus der Werkstatt eines Bundesrates, Bern 2014, S. 137.

[10] Eric Gujer, Beschäftigungstherapie für Staatsbürger, NZZ, 30. April 2016.

[11] Die Abstimmung vom 5. Juli, NZZ, 7. Juli 1891, S. 1.

[12] Vgl. zur Protest- und Oppositionsfunktion sowie zur Integrationsfunktion nur Gabriela Rohner, Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012, 43 ff.

[13] Vgl. a. a. O., 233 ff.

E-Voting: «Es gibt immer ein kleines Restrisiko»

E-Voting: Der Präsident der Staatsschreiberkonferenz, Peter Grünenfelder, sieht im elektronischen Abstimmen eine Weiterentwicklung der Demokratie. Der grüne Nationalrat Balthasar Glättli warnt vor Sicherheitsrisiken.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 22.02.2016.

Wählen und Abstimmen übers Internet – das ist bislang fast ausschliesslich Auslandschweizern vorbehalten. Bei den eidgenössischen Wahlen 2015 konnte in den Kantonen Genf und Neuenburg aber erstmals auch ein Teil der im Inland wohnhaften Stimmberechtigten übers Internet wählen. Bislang haben 13 Kantone Versuche mit E-Voting durchgeführt. Im August 2015 verweigerte der Bundesrat allerdings neun Kantonen die Bewilligung für E-Voting für die eidgenössischen Wahlen. Der Grund: Eine Überprüfung hatte ergeben, dass die Daten der Stimmbürger nach der Stimmabgabe nicht vollständig gelöscht werden und somit das Stimmgeheimnis verletzt werden könnte.

Die betroffenen Kantone beschlossen daraufhin, das gemeinsame Projekt «Consortium Vote électronique» abzubrechen. Bei den eidgenössischen Wahlen konnten nur vier Kantone die Stimmabgabe per Internet anbieten (Genf, Luzern, Basel-Stadt und Neuenburg). Nach dem Abbruch des Projekts der neun Kantone gibt es noch zwei E-Voting- Systeme, die in der Schweiz zur Anwendung kommen: Ein vom Kanton Genf entwickeltes System, das 2003 erstmals angewendet wurde. Sowie ein System, das die Post in Zusammenarbeit mit der spanischen Firma Scytl anbietet und das derzeit vom Kanton Neuenburg genutzt wird.

Beide Systeme sind sogenannte Systeme der zweiten Generation. Sie ermöglichen also die individuelle Verifizierbarkeit. Das bedeutet, dass jeder Stimmbürger nachprüfen kann, ob seine Stimme korrekt abgegeben wurde. Das mittelfristige Ziel des Bundes besteht darin, dass die Systeme daneben auch die universelle Verifizierbarkeit garantieren. Das bedeutet, dass der Kanton, der die Stimmabgabe organisiert, überprüfen kann, ob das angegebene Wahlresultat stimmt.

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

 

Nächsten Sonntag sind wieder Abstimmungen. Wir alle können unsere Stimme entweder an der Urne oder brieflich abgeben. Warum reicht Ihnen das nicht, Peter Grünenfelder?

Peter Grünenfelder:[*] Wenn wir sicherstellen wollen, dass alle Stimmberechtigten ihre Rechte wahrnehmen können, müssen wir neben den bisherigen Kanälen auch die elektronische Stimmabgabe, sprich E-Voting, ermöglichen. Denn mit der brieflichen Stimmabgabe kommen die Stimmzettel vieler Auslandschweizer nicht rechtzeitig bei der Staatskanzlei an. Zudem garantiert E-Voting, dass die Stimme gültig abgegeben wird – was heute nicht immer der Fall ist. Bei den eidgenössischen Wahlen 2011 beispielsweise waren 3 Prozent der eingegangenen Wahlzettel ungültig.

Balthasar Glättli, erledigen Sie Einzahlungen heute noch am Postschalter?

Balthasar Glättli:[‡] Nein, allerdings muss ich sagen: Seit ich das elektronisch mache, brauche ich viel mehr Zeit dafür. (schmunzelt)

Wieso soll es denn nicht möglich sein, elektronisch zu wählen, wenn wir doch heute so viele Alltagsgeschäfte online erledigen?

Glättli: Ich bin kein fundamentaler Gegner von E-Voting – aber es gibt einen grundlegenden Unterschied dazwischen, Bankgeschäfte online zu tätigen und abzustimmen. Beim Abstimmen muss nicht nur sichergestellt sein, dass die Stimme richtig ankommt, sondern auch, dass das Stimmgeheimnis sichergestellt ist. Bei der Bank bin ich froh, wenn sie weiss, wer eine Überweisung gemacht hat. Beim elektronischen Abstimmen ist das Gegenteil der Fall: Es geht den Staat nichts an, wie ich abstimme. Ausserdem ist es sehr wichtig, dass das Vertrauen in ein Abstimmungsresultat gewährleistet ist. Wenn ein elektronisches System irgendwo eine Hintertür hat oder gehackt werden kann, besteht die Gefahr, dass das Ergebnis verfälscht wird.

Diese Gefahr besteht auch bei der Stimmabgabe per Post oder an der Urne.

Glättli: Natürlich, es ist schon heute möglich, z. B. einzelne Couverts aus dem Briefkasten zu fischen und die Stimme zu verändern. Beim elektronischen Wählen und Abstimmen kann jedoch mit sehr viel weniger Aufwand das Resultat im Grossen verändert werden. Hier brauchen wir wirklich 100 Prozent Sicherheit, dass das nicht passiert.

Grünenfelder: Balthasar Glättli ist für mich der personifizierte digitale Widerspruch: Er ist hochaktiv in den sozialen Medien, obwohl diese teilweise grosse Sicherheits­lücken aufweisen. Gleichzeitig fordert er für E-Voting 100-prozentige Sicherheit. Ich teile das Anliegen, dass die Sicherheit beim E-Voting das Allerwichtigste ist. Wir haben aber heute zahlreiche Hürden eingebaut, sowohl seitens der Kantone als auch des Bundes. Die Systeme der zweiten Generation erfüllen bereits heute die Bedingung der individuellen Verifizierbarkeit und werden weiterentwickelt zur universellen Verifizierbarkeit. Wir haben in der Schweiz bisher 214 pannenfreie Urnengänge mit E-Voting durchgeführt. Das ist ein Erfolgsausweis. Aber wir sind immer noch in der Pilotphase, und die Systeme werden weiter verbessert.

Vergangenen August versetzte der Bundesrat E-Voting in der Schweiz allerdings einen Rückschlag, als er dem System, das in neun Kantonen zum Einsatz kam, die Bewilligung verweigerte.

Grünenfelder: Ich halte diesen Entscheid nach wie vor für falsch. Das System hat die Anforderungen des Bundes aus unserer Sicht erfüllt. Zudem sind Unterbrüche beim E-Voting für das Vertrauen der Stimmbürger in diesen Abstimmungskanal weit gravierender als Hacker­angriffe; das zeigen auch wissenschaftliche Untersuchungen. Die digitale Revolution, die derzeit im Gang ist, erfordert einen pragmatischen Umgang. Wenn man 100 Prozent risikofreie Urnengänge verlangt, müssten auch das briefliche Abstimmen und das Abstimmen an der Urne verboten werden. Es gibt immer ein kleines Restrisiko – doch wir setzen alle Energie ein, dass das Risiko so nahe bei null liegt wie möglich.

Glättli: Aus meiner Sicht hat der Entscheid des Bundesrats das Vertrauen eher gestärkt. Er hat gezeigt, dass er das Motto «Sicherheit vor Tempo» ernst nimmt. Natürlich wäre es für die Benutzerakzeptanz womöglich besser gewesen, wenn man die Sicherheitslücke einfach unter den Teppich gekehrt hätte. Aber es ist notwendig, Probleme ehrlich zu benennen, wenn es Probleme gibt.

Grünenfelder: Derart auf die leichte Schulter nehmen sollte man diesen Entscheid nicht. In den Kantonen, die E-Voting bei den letzten Wahlen nicht mehr anbieten konnten, ging die Wahlbeteiligung bei den Auslandschweizern zum Teil massiv zurück.

Glättli: Meine Hauptkritik ist, dass man E-Voting ausdehnen will, obwohl nicht alle Systeme individuelle und universelle Verifizierbarkeit bieten und somit nicht auf dem neusten technischen Stand sind. Ich würde erwarten, dass man zuerst den Schritt macht zum sichereren System, bevor man E-Voting auf eine grössere Zahl von Stimmberechtigten ausdehnt.

Grünenfelder: Diese Systeme kommen bereits zum Einsatz. Die Frage ist: Wollen wir warten, bis alle Systeme auf dem maximalen Stand der Technik sind, und dann E-Voting flächendeckend einführen? Oder wollen wir schrittweise vorgehen, indem wir die Pilotphase sukzessive ausdehnen, zuerst auf die Auslandschweizer, dann auf die Stimmberechtigten im Inland?

Sie sehen E-Voting also nach wie vor als Erfolgsgeschichte?

Grünenfelder: Ich möchte daran erinnern: Nachdem man die briefliche Wahl eingeführt hat, dauerte es zehn Jahre, bis 50 Prozent der Stimmenden brieflich wählten. Beim E-Voting haben schon bei der ersten Abstimmung 50 Prozent der Stimmenden, denen dieser Kanal offenstand, elektronisch gewählt. Mittlerweile sind wir bei bis zu 70 Prozent. Wir leben in der digitalen Revolution. Die jungen Leute wachsen mit den elektronischen Medien auf. Hier darf der Staat nicht stehen bleiben.

Glättli: Es ist doch aufschlussreich, dass gerade Politiker und politische Kräfte, die besonders nahe an der digitalen Welt sind, etwa die Piratenpartei, jene sind, die E-Voting am skeptischsten gegenüberstehen. Sie sehen eben nicht nur das Potenzial der digitalen Welt, sondern auch die Risiken und Gefahren, die damit verbunden sind.

Grünenfelder: Wenn man Herrn Glättli zuhört, meint man, es gebe nur Schwierigkeiten und Risiken. Die elektronische Stimmabgabe bietet immense Chancen, und darüber wird kaum geredet. Aber die Kantone werden weitermachen. Heute reden wir über E-Voting, bald wird die Diskussion über die elektronische Unterschriftensammlung geführt werden. Unsere Demokratie muss und wird sich weiterentwickeln.

Viele Politiker erhoffen sich von E-Voting eine höhere Stimm- und Wahlbeteiligung. Wissenschaftliche Studien haben für die Schweiz und andere Länder jedoch keinen signifikanten Effekt gezeigt, sondern eher eine Verschiebung von anderen Kanälen zum E-Voting.

Grünenfelder: Bei den Auslandschweizern ist E-Voting sehr beliebt. Für die Stimmberechtigten im Inland gibt es noch keine ausreichenden Erfahrungswerte. Ich glaube aber nach wie vor, dass der elektronische Kanal geeignet ist, der jungen Generation die Demokratie näherzubringen. Es wird sicher nicht so sein, dass, wenn heute drei von zehn jungen Stimmbürgern regelmässig abstimmen, es mit E-Voting zehn von zehn sein werden. Aber es werden sicher nicht weniger sein, möglicherweise sogar etwas mehr.

Glättli: Beim E-Voting stellen sich auch staatspolitisch schwierige Fragen. Auf Facebook liest man schnell ein Argument und klickt auf «like». Ist es richtig, das Wählen und Abstimmen auf eine «Klickdemokratie» zu reduzieren? Ich finde es eigentlich richtig, wenn man als Stimmbürger drei Momente überlegen muss, bevor man seine Stimme abgibt.

Grünenfelder: Da muss ich dagegenhalten: Bei der elektronischen Stimmabgabe ist es nicht mit einem Klick getan. Es ist ein mehrminütiger staatsbürgerlicher Akt, einfach in elektronischer Form.

Wenn Sie am 28. Februar die Möglichkeit hätten, elektronisch abzustimmen, würden Sie davon Gebrauch machen?

Grünenfelder: Ja.

Glättli: Höchstens, um einmal zu schauen, wie das in der Praxis funktioniert. Wahrscheinlich würde ich aber aus reiner Bequemlichkeit meine Stimme weiterhin brieflich abgeben.

 


[*] Peter Grünenfelder (49) ist Staatsschreiber des Kantons Aargau und Präsident der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz. Ab 1. April leitet er die Denkfabrik Avenir Suisse.

[‡] Balthasar Glättli (44) sitzt seit 2011 für die Zürcher Grünen im Nationalrat. Beruflich führt er eine Firma für Kampagnen und Webdesign.

 

Wieso sich die Demokratie schlecht als Argument gegen (oder für) die Durchsetzungsinitiative eignet

Vor der Abstimmung am 28. Februar sprechen die Gegner der Durchsetzungsinitiative vom drohenden Ende des Rechtsstaats und der Gefahr einer Diktatur. Die Warnungen vor dem «Volksabsolutismus» basieren allerdings auf einem seltsamen Verständnis von Demokratie.

Ebenfalls publiziert (leicht gekürzt) in der «Basler Zeitung» am 17.02.2016.

Landsgemeinde Appenzell 2012

Volksabstimmung an einer Appenzeller Landsgemeinde.
Bild: hdzimmermann

Eigentlich könnte man meinen, bei der Durchsetzungsinitiative, gehe es um Landesverweise für straffällige Ausländer. Wer den aktuellen Abstimmungskampf verfolgt, erhält indes den Eindruck, es stehe nicht weniger als die demokratische Grundordnung auf dem Spiel. Gegner und Befürworter geizen nicht mit grossen Worten. So wähnt SVP-Übervater Christoph Blocher die Schweiz «auf dem Weg zur Diktatur», die offenbar nur durch ein Ja am 28. Februar abgewendet werden kann. Die Gegner argumentieren genau umgekehrt: Es sei gerade der «Volksabsolutismus», der zur Diktatur und zum Niedergang der Schweiz führe. Wenn das Stimmvolk das Parlament und die Gerichte ausschalte, verstosse es gegen die «Grundregeln der Demokratie», warnte auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga an der Medienkonferenz zum Auftakt des Abstimmungskampfs. Bei nüchterner Betrachtung kommen allerdings Zweifel an der These auf, die Durchsetzungsinitiative gefährde die Demokratie.

Vom Volk abhänigig

«Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus», heisst es im deutschen Grundgesetz. Das gilt – vielleicht noch in grösserem Masse – auch für die Schweiz.[1] Parlament, Regierung und Gerichte werden alle direkt oder indirekt durch die Stimmbürger gewählt. Das bedeutet, dass sie demokratisch legitimiert sind, aber auch, dass sie vom Volk abhängig sind. Das Volk verleiht ihnen Macht und schränkt diese gleichzeitig ein. Der Handlungsspielraum von Parlament, Regierung und Gerichten ist stets limitiert durch den Spielraum, der ihnen die Stimmbürger zuzugestehen bereit sind.

Nach Daniel Binswanger «beruht die Erfolgsgeschichte der Schweiz gerade darauf, dass die Volkssouveränität politischen ‹Checks and Balances› unterworfen ist». Das klassische Gewaltendreieck bestehend aus Parlament, Regierung und Gerichte fusst idealerweise tatsächlich auf der Idee, dass sich diese drei Institutionen gegenseitig kontrollieren und hemmen. Der Stimmbürgerschaft als Gesamtheit des Staatsvolks und somit als übergeordnetem Organ kommt der Funktion der «Checks and Balances» jedoch gerade keine Bedeutung zu. Im Gegenteil, erstere drei Institutionen verdanken ihre schiere Existenz gerade der vierten, durch welche sie (direkt wie die Bundesversammlung oder immerhin indirekt) legitimiert sind.[2] [3]

Die Frage der Definitionshoheit

Damit soll keineswegs gesagt werden, das Volk dürfe alles und habe immer recht. Das ist indes eine ganz andere Frage. Wie an anderer Stelle ausgeführt, ist niemand, auch nicht der Verfassungs- und Gesetzgeber, legitimiert, die grundlegenden Rechte und Freiheiten einer Person zu verletzen. Jemanden ohne Grund einzusperren oder ihn zu enteignen, ist falsch, egal ob der Entscheid dazu ein Parlament, eine Regierung, ein Gericht oder eine Mehrheit der Stimmbürger fällt. Die entscheidende Frage ist jedoch, wer diese Grundrechte und -freiheiten definiert und wer entscheidet, ob eine Verletzung vorliegt oder nicht.

Diese Frage stellt sich auch im Zusammenhang mit der Durchsetzungsinitiative. Wer bestimmt, ob die Ausschaffung eines kriminellen Ausländers eine ungerechtfertigte Verletzung oder eine unverhältnismässige Einschränkung seiner Grundrechte darstellt? Über Landesverweise entscheidet in der Schweiz die Judikative – die Richter müssen sich allerdings an den gesetzlichen Rahmen halten, der ihnen letztlich vom Volk vorgegeben wird. Und es steht der Mehrheit der Stimmbürger frei, diesen Rahmen anzupassen und den Entscheidungsspielraum der Gerichte in dieser Frage einzuschränken oder gar aufzuheben. Wie gerecht und wie zielführend diese Lösung ist, darüber kann man geteilter Meinung sein. Es handelt sich aber nicht um eine Aushebelung des Rechtsstaats oder um einen Verstoss gegen die Grundregeln der Demokratie, sondern um einen ganz gewöhnlichen Vorgang, indem das Volk von seinen (verfassungsmässigen) Kompetenzen als Verfassungs- und Gesetzgeber Gebrauch macht.

Aus dem gleichen Grund ist auch die Kritik, mit der Initiative werde das Parlament ausgeschaltet, irreführend. Ehrlicherweise müssten diese Kritiker umgehend die Abschaffung des fakultativen und obligatorischen Referendums fordern, da mit diesen Instrumenten immer wieder Entscheide des Parlaments umgestossen werden. Auch wäre die Volksinitiative, wie sie in sämtlichen Kantonen praktiziert wird, gemäss jener Argumentationdes Teufels, da sie die Gesetzesebene (teilweise gar die Verordnungsebene und Einzelbeschlüsse) betrifft. Es ist ja gerade Sinn und Zweck der direkten Demokratie, dass die Stimmbürger das Parlament korrigieren können, wenn sie mit dessen Entscheiden nicht einverstanden sind – auf welcher Normstufe diese auch immer angesiedelt sind.

Diktatur der Mehrheit oder der Minderheit?

Doch besteht damit nicht die Gefahr einer «Diktatur der Mehrheit», die Gefahr, dass eine Mehrheit des Volkes einzelne Personen oder Minderheiten diskriminiert, ihre Grundrechte verletzt? Definitiv. Aber besteht nicht auch die Gefahr, dass eine Minderheit des Volkes (beispielsweise das Parlament oder die Regierung) dasselbe tut?[4] Hier sind wir wieder bei der Definitionshoheit über die Menschenrechte.

Man kann natürlich der Ansicht sein, dass Menschenrechte am besten gewährleistet sind, wenn sie in der Hand einer kleinen Gruppe von Fachkundigen oder Richtern sind. Es gibt in der Geschichte allerdings genug Beispiele von gravierenden Menschenrechtsverletzungen, von Folterungen bis Völkermorden, für die kleine Gruppen aus der Elite der Gesellschaft verantwortlich waren. Demgegenüber haben die Stimmberechtigten in der Schweiz in der Vergangenheit sehr oft ein feines Sensorium für individuelle Rechte und Freiheiten gezeigt. Zuweilen haben sie sogar Regierung und Parlament zurückgepfiffen, wenn diese sich über die Verfassung hinwegsetzten. Nicht ohne Grund bezeichnete der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti in einer Rede 1954 die Demokratie als «Hüterin der Menschenrechte».

Man kann daher optimistisch sein, dass die Demokratie in der Schweiz unabhängig vom Abstimmungsresultat am 28. Februar weiterbestehen wird. Die Warnungen vor einer drohenden Diktatur mögen ein wirkungsvolles Mobilisierungsinstrument im Abstimmungskampf sein. Der Realität werden sie jedoch nicht gerecht.

 


[1] Erstaunlicherweise ist die Volkssouveränität respektive die direkte Demokratie nicht wörtlich in der Bundesverfassung verankert; sie ergibt sich jedoch implizit daraus. Einige Kantonsverfassungen halten aber einleitend die demokratische Grundordnung mit der Wendung fest: «Die Staatsgewalt beruht auf dem Volk.» (So etwa Art. 1 Abs. 3 KV-ZH, Art. 1 Abs. 2 KV-BE, Art. 2 KV-SH.)

[2] Mit den Kantonen existiert aber durchaus ein paritätischer Gegenspieler zum Volkssouverän: Nur wenn gleichzeitig eine Mehrheit der föderalen Einheiten eine beantragte Verfassungsänderung gutheisst, kann diese in Kraft treten.

[3] Im Übrigen wirkt die These Binswangers auch deshalb seltsam, weil neben Kalifornien noch viele weitere Bundesstaaten in den USA das Instrument der Volksinitiativen kennen, ohne dass sie daran zugrundegegangen wären.

[4] Immerhin setzt sich das Bundesparlament regelmässig über die Verfassung hinweg (siehe Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung) und nunmehr bemerkt selbst Binswanger, dass «es auch die Landesregierung mit der Verfassungskultur nicht mehr sehr genau [nimmt]».