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Was ist neu bei den Wahlen 2019? (Teil II: kantonales Recht)

Wahlrecht für Auslandschweizer, neue Zustellkuverts, Berechnung des absoluten Mehrs oder Urnenöffnungszeiten: Bei den eidgenössischen Wahlen kommen auch Dutzende Neuerungen im kantonalen Wahlrecht zur Anwendung. Wir erläutern die wesentlichen Novellen in sämtlichen Kantonen.

Im ersten Teil dieses Beitrags haben wir die rechtlichen Neuerungen des Bundesrechts für die anstehenden Wahlen erläutert. Im Verlauf der letzten vier Jahre haben jedoch auch etliche Kantone grössere oder kleinere Schraubendrehungen an ihren kantonalen Wahlgesetzen vorgenommen. Da das kantonale (und teilweise sogar kommunale) Wahlrecht subsidiär für die Nationalratswahlen gilt,[1] ergeben sich auch hierdurch einige lokale Neuerungen. Darüber hinaus sind die Ständeratswahlen kantonale Wahlen; die Kantone regeln das Wahlsystem fürs Stöckli also weitgehend eigenständig.[2] Im Folgenden erläutern wir die wesentlichen Änderungen, die auch die aktuellen Nationalrats- und Ständeratswahlen betreffen.[3]

 

Aargau: Auslandschweizer wählen auch die Ständeräte

Bei den Nationalratswahlen, die primär vom Bund geregelt werden, sind die Auslandschweizer schweizweit wahlberechtigt. Ständeratswahlen sind demgegenüber kantonale Wahlen, weshalb hier die Kantone individuell darüber entscheiden, ob auch den Auslandschweizern das Wahlrecht einzuräumen sei;[4] knapp die Hälfte der Kantone lässt dies zu.[5]

Im vergangenen Herbst hat der Aargauer Verfassungsgeber knapp (50.7 % Ja) das Ständeratswahlrecht für Auslandschweizer eingeführt.[6] Die Befürworter argumentierten, es sei «nur schwer nachvollziehbar, warum im Ausland wohnhafte Stimmberechtigte sich an den Nationalratswahlen beteiligen dürfen, hingegen von den gleichzeitig stattfindenden Ständeratswahlen ausgeschlossen sind». Die von der Auslandschweizer-Organisation (ASO) beantragte Ausweitung des Stimmrechts sei daher sinnvoll. Die ablehnende Minderheit brachte vor, die Nähe und der Bezug zum Kanton Aargau seien für die Standesvertreter wichtig. Wer den Aargau vertreten wolle, müsse mit den hiesigen Gegebenheiten und Sachverhalten vertraut sein.

 

Appenzell Innerrhoden: Ausmehrung des Ständerats an der Landsgemeinde

Der Kanton Appenzell Innerrhoden tanzt bei der Bestellung des Ständerats gleich mehrfach aus der Reihe: Als Kanton mit bloss halber Standesstimme stellt er nur einen statt zwei Ständeräte. Dieser wiederum wird nicht wie in den anderen 25 Kantonen an der Urne gewählt, sondern an der traditionellen Landsgemeinde. Damit einhergehend fällt in Innerrhoden die Nationalrats- und Ständeratswahl zeitlich auseinander, da die ordentliche Landsgemeinde jeweils Ende April tagt. Am 28. April wurde daher bereits Daniel Fässler als «erster» der diesjährigen Gesamterneuerungswahlen gewählt; er nimmt seit vergangener Sommersession im Stöckli Einsitz.

Wiederkandidierende Ständeräte wurden bisher stillschweigend gewählt, wenn die Landsgemeinde keine Namen von Gegenkandidaten in den Ring rief. Neu ist nun, dass an der Landsgemeinde auch die bisherigen Ständeräte explizit gewählt werden müssen; es wird immer ausgemehrt.[7]

 

Basel-Landschaft: Unvereinbarkeit Regierungsrat–Bundesversammlung / Informationsblatt

Seit 1892 durfte einer (aber nicht mehr!) der fünf Basellandschaftlichen Regierungsräte gleichzeitig auch dem National- oder Ständerat angehören. Zuletzt sass 1945 ein Regierungsrat parallel im Nationalrat; ein Doppelmandat mit Ständerat gab es nie. Seit einem Jahr ist diese Ämterkumulation nicht mehr zugelassen.[8] Die Arbeitsbelastung für eine wirkungsvolle Ausübung beider Ämter sei zu hoch, da in den vergangenen Jahrzehnten die Anforderungen sowohl im Regierungskollegium als auch in den eidgenössischen Räten kontinuierlich angestiegen sei.

Die Stimmberechtigten erhalten überdies zusammen mit den Wahlzetteln neu ein amtliches Informationsblatt mit den Namen aller Kandidaten für den Ständerat, die von mindestens 15 Stimmberechtigten vorgeschlagen worden sind.[9] Wählbar sind aber weiterhin alle Stimmberechtigten.

 

Basel-Stadt: Befreiung Wahlvorschlags-Unterzeichnungen, separater Stimmrechtsausweis

Bei den Baselstädtischen Majorzwahlen können 30 Stimmberechtigte einen Wahlvorschlag einreichen, der dann auf dem Wahlzettel abgedruckt wird. Die Wähler können so ihre bevorzugten Kandidaten einfach ankreuzen. Ab diesen Wahlen sind Parteien, die bei den letzten Wahlen für den Grossen Rat mindestens einen Sitz erzielten, von dieser Unterzeichnungspflicht befreit.[10]

Neu gilt bei der Briefwahl das Stimmkuvert nicht mehr gleichzeitig als Stimmrechtsausweis. Dieser ist nun, wie andernorts üblich, separat im Abstimmungskuvert enthalten (eigentlich sogar gleich zwei: ein Stimmrechtsausweis für die persönliche und ein weiterer, anonymisierter, für die briefliche Stimmabgabe).[11]

 

Bern: Weniger Kandidaten im zweiten Wahlgang, keine kantonalen Vorlagen im Wahlherbst

Im Kanton Bern sind bei Majorzwahlen (wie den Ständeratswahlen) nur Personen wählbar, die auf einem Wahlvorschlag figurieren. Verbleiben im zweiten Wahlgang, nachdem sich die wenig chancenreichen Kandidaten zurückgezogen haben, nur noch so viele Kandidaturen wie Sitze zu besetzen sind, so werden diese in stiller Wahl gewählt. In der Vergangenheit hielten jedoch auch Personen mit äusserst geringen Erfolgschancen an der Teilnahme am zweiten Wahlgang fest und forcierten damit als unnötig erachtete Wahlgänge (beispielsweise 2015, als nebst den bisherigen Ständeräten Werner Luginbühl [43 % der Stimmen] und Hans Stöckli [41 %] auch Bruno Moser [1 %] an der Kandidatur festhielt). – Neu sind für den zweiten Wahlgang nur noch jene Kandidaten zugelassen, die im ersten Wahlgang mindestens drei Prozent der Stimmen erhalten haben.[12] Die Urheber eines Wahlvorschlags dürfen jedoch für den zweiten Wahlgang Ersatzkandidaturen vorschlagen.[13]

Überdies wird neu im Jahr der nationalen Wahlen – analog zur Regelung auf Bundesebene – die zehnmonatige Frist zur Ansetzung von Volksabstimmungen um ein halbes Jahr verlängert.[14] Dadurch müssen im Wahlherbst keine kantonalen Abstimmungen abgehalten werden; solche können ins Folgejahr verschoben werden.

 

Freiburg: Noch keine Transparenz bei nationalen Wahlen

Im März 2018 wurde im Kanton Freiburg die Volksinitiative «Transparenz bei der Finanzierung der Politik» mit fast 70 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Sie verlangt, dass politische Parteien und Organisationen, die sich an Wahlen beteiligen, ihre Budgets, Rechnungen und Zuwendungen offenlegen. Der Verfassungsartikel[15] ist nicht unmittelbar anwendbar, er wird derzeit in einem Umsetzungserlass konkretisiert und soll auf die kantonalen Wahlen 2021 Anwendung finden. Erwähnenswert ist, dass das Gesetz über die Politikfinanzierung nicht nur für die Ständeratswahlen, sondern auch für die (primär bundesrechtlich geregelten) Nationalratswahlen gelten soll – erstmals voraussichtlich bei den eidgenössischen Wahlen 2023.[16]

Bis zu den letzten Wahlen galt das Antwortcouvert gleichzeitig als Stimmrechtsauswies, letzterer war auf dem Kuvert aufgedruckt. Seit 2016 liegt der Stimmrechtsausweis separat bei; wird er umgedreht, so ist im Sichtfenster die Adresse des Abstimmungsbüros sichtbar, wohin das Antwortcouvert retourniert werden kann.[17]

 

Glarus: Totalrevidiertes Wahlgesetz bringt diverse kleinere Neuerungen

Im Gegensatz zu Appenzell Innerrhoden werden in Glarus die Ständeräte nicht an der Landsgemeinde, sondern an der Urne gewählt, gleichzeitig wie der Nationalrat. Die Glarner Landsgemeinde hat 2017 ein neues Wahlgesetz[18] beschlossen, welches nun auch diverse kleinere Anpassungen für die nationalen Wahlen mit sich bringt: Zunächst wurden die Zustellfristen für das Wahlmaterial denjenigen des Bundes angepasst; die Wahlzettel für den Ständerat müssen (wie diejenigen für den Nationalrat) den Wählern zwischen drei und vier Wochen vor dem Wahltag zugestellt werden.[19]

Wer seine Stimme an der Urne abgeben will, soll sich seinen Weg nicht durch Unterschriftensammlungen oder andere Aktionen bahnen müssen. Solche sind daher nicht nur in, sondern neu auch vor den Stimmlokalen verboten.[20] – Die Wahlzettel müssen nicht mehr abgestempelt werden.[21] – Nachdem die Glarner 2014 nach zwei überraschenden Vakanzen (SR Pankraz Freitag verstarb und SR This Jenny trat kurz darauf zurück) gleich zwei kurzfristige Ersatzwahlen in den Ständerat durchführen mussten, ist die Frist, innert welcher Ersatzwahlen durchzuführen sind, von drei auf sechs Monate heraufgesetzt worden.[22] – Neu dürfen die Resultate bei Wahlen und Abstimmungen soziodemografisch ausgewertet werden.[23]

 

Nidwalden: Mehr Unterschriften, mehr gültige Wahlzettel, kleineres absolutes Mehr

Wahlvorschläge für den je einen Sitz in den Nationalrat und Ständerat konnten bisher von Einzelpersonen eingereicht werden. Nunmehr findet für alle Mehrheitswahlen dasselbe Wahlvorschlagsverfahren statt, das die Unterzeichnung von mindestens fünf Aktivbürgern erfordert.[24] – Wahlzettel sind nun auch gültig, wenn sie lediglich ins Rückantwortkuvert gelegt werden.[25] Sie werden nicht mehr als ungültig ausgeschieden, wenn sie sich nicht im separaten, kleinen Stimmzettelkuvert befinden. Mit dieser Massnahme soll die Anzahl ungültiger Stimmen reduziert werden.

Für die Berechnung des absoluten Mehrs im ersten Wahlgang bei Majorzwahlen wurden bisher auch leere Wahlzettel miteinbezogen. Fortan werden hierzu nur noch die in Betracht fallenden Stimmen berücksichtigt, womit das absolute Mehr leicht gesenkt wird.[26] Die Regel kommt heuer indes noch nicht zur Anwendung, weil Ständerat Hans Wicki bereits in stiller Wahl gewählt worden ist (und bei den Nationalratswahlen das relative Mehr genügt).

 

Obwalden: Neues Stimmkuvert mit zwei Innenfächern

Wie auch in einigen anderen Kantonen, musste der Kanton Obwalden aufgrund neuen Vorgaben der Post sein Stimmkuvert anpassen. Er hat sich für die «Solothurner Lösung» entschieden. Das neue Stimmkuvert hat zwei Innenfächer: Im Fach ohne Sichtfenster liegen die Stimmzettel und die Abstimmungserläuterungen, im Fach mit Sichtfenster befindet sich der Stimmrechtsausweis.[27]

Fahrende mit Obwaldner Heimatort waren bisher einzig in eidgenössischen Angelegenheiten stimm- und wahlberechtigt. Diese Diskriminierung ist nun beseitigt worden, indem ihnen das Stimmrecht auch in kantonalen Angelegenheiten (wie die Ständeratswahlen) zuerkannt worden ist.[28]

 

Schaffhausen: Neue Vergabe der Listennummern, vereinfachte Briefwahl

Es gibt verschiedene Methoden, wie die Listennummern für die Wahllisten vergeben werden (siehe Wo die Juso die Nummer 1 ist). Im Kanton Schaffhausen wird die Reihenfolge der Wahlzettel für den Nationalrat neu anhand der Wählerstärke der Listen bei der jüngsten Kantonsratswahl zugeteilt.[29] Die SVP hält damit die Listennummer 1, die SP die 2, die FDP die 3 usw.

Nachdem bei den Wahlen 2015 die Gebühr fürs Versäumen der Stimmpflicht von drei auf sechs Franken erhöht worden ist, haben die Behörden seit diesem Jahr die briefliche Stimmabgabe ein bisschen bürgerfreundlicher ausgestaltet: Einerseits werden die Gemeindebriefkästen neu am Wahlsonntag um 11 Uhr geleert anstatt bereits am Samstagmittag.[30] Andererseits müssen in den Gemeinden Schaffhausen[31], Neuhausen[32] und Stein am Rhein[33] die Rücksendekuverts nicht mehr frankiert werden (siehe Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab).

 

Schwyz: Einheitliche Urnenöffnungszeiten, noch keine transparente Wahlfinanzierung

Bisher konnten die Gemeinden des Kantons Schwyz die Urnen bis 12 Uhr geöffnet haben. Neu gilt eine kantonsweit einheitliche Urnenöffnungszeit am Wahlsonntag von 10 bis 11 Uhr.[34] – Neu gewählte Ständeräte dürfen erst dann Einsitz im Rat nehmen, wenn beide Mitglieder rechtskräftig gewählt sind.[35] Wird also gegen die Wahl des einen Mitglieds Beschwerde erhoben, so ist automatisch auch die Vereidigung des anderen neu gewählten Ständerats in der Schwebe.

Wie in Freiburg, so ist im März 2018 auch in Schwyz ein ähnlicher neuer Verfassungsartikel zur Offenlegung der Politikfinanzierung angenommen worden.[36] Das darauf fussende, neue Transparenzgesetz wurde im vergangenen Mai vom Volk angenommen (54 % Ja, obschon es alle Parteien abgelehnt haben) und würde auch die Ständeratswahlen betreffen.[37] Aus Sicht der Initianten wurde die Initiative aber nur unzulänglich umgesetzt, weshalb sie beim Bundesgericht gegen den Erlass Beschwerde erhoben haben. Ob, wann und in welcher Form das Schwyzer Transparenzgesetz in Kraft gesetzt werden wird, ist also noch offen.

 

St. Gallen: Neues Wahlgesetz bringt neue Vergabe der Listennummern und ermöglicht Rückzüge

Im Kanton St. Gallen ist dieses Jahr ein totalrevidiertes Wahl- und Abstimmungsgesetz[38] in Kraft getreten. Die Neuerungen für die aktuellen National- und Ständeratswahlen sind indes von begrenzter Tragweite. Der Regierungsrat hat immerhin vorgeschlagen, die Berechnung des absoluten Mehrs nicht mehr anhand der gültigen Wahlzettel, sondern anhand der gültigen Stimmen vorzunehmen (wie in den meisten Kantonen der Deutschschweiz üblich).[39] Dadurch wäre das absolute Mehr gesunken, womit auf einige zweite Wahlgänge hätte verzichtet werden können. Der Kantonrat lehnte dies jedoch ab.

Im Kantonsrat eingebracht wurde jedoch eine neue Regelung zur Vergabe der Listennummern bei Proporzwahlen. Neu werden diese in der Reihenfolge des Stimmenanteils vergeben, den die Parteien bei den letzten Wahlen erlangt haben.[40] Etwaige Unterlisten von Parteien erhalten ebenfalls dieselbe Listennummer, jedoch mit einem Buchstaben als Zusatz.[41] So tritt derzeit die SVP mit den Listen 01a, 01b, 01c und 01d an, die CVP mit den Listen 02a, 02b, 02c und 02d usw. – Eingeführt wurde zudem die Möglichkeit, Kandidaten wieder zurückzuziehen.[42] Damit soll verhindert werden, dass Personen auf den Wahlzetteln aufgeführt werden, die faktisch gar nicht mehr zur Verfügung stehen.

 

Tessin: harmonisierte Stimmgemeinde der Auslandtessiner

Am 10. Februar 2019 hat das Tessin eine Verfassungsänderung angenommen, welche das kantonale (und kommunale) Wahlrecht der Auslandtessiner neu regelt.[43] Bisher waren nämlich nur jene Auslandschweizer in Tessiner Angelegenheiten stimm- und wahlberechtigt, die ihren Heimatort im Südkanton haben. Neu ist der letzte Wohnsitz in der Schweiz massgeblich, so wie es auch das neue Auslandschweizergesetz für die politischen Recht auf Bundesebene vorsieht. Durch diese Harmonisierung werden einige Nachteile behoben, etwa das Auseinanderfallen der massgeblichen Stimmgemeinde bei kantonalen und nationalen Wahlen sowie Schwierigkeiten bei der Aktualisierung der Stimmregister.

 

Wallis: Briefwahl muss am Freitag eintreffen

Wer im Kanton Wallis brieflich wählen möchte, musste bisher dafür besorgt sein, dass die Sendung vor Schluss des Urnengangs bei der Gemeindeverwaltung eintrifft. Neu muss die Post bereits am Freitag vor der Wahl eintreffen, ansonsten ist die briefliche Stimmabgabe ungültig.[44]

 

Zug: Unterstützung privater Abstimmungs- und Wahlhilfen

Der Kanton Zug hat die gesetzliche Grundlage geschaffen, um jungen Stimmbürgern (von 18 bis 25 Jahren) nebst dem offiziellen Stimmmaterial auch private Wahl- und Abstimmungshilfen zustellen zu können. Damit sind beispielsweise private Abstimmungserläuterungen wie «Easyvote» gemeint. Kanton und Gemeinden können solche Projekte finanziell unterstützen und ihnen die Adressen der Jungwähler zur Verfügung stellen, falls die Wahl- und Abstimmungshilfen die Grundsätze der Neutralität und Sachlichkeit gewährleisten.[45]

 

Zürich: Verkürzte Fristen für zweiten Ständerats-Wahlgang

Findet im Kanton Zürich für die Ständeratswahlen ein zweiter Wahlgang statt, so gelten neu ziemlich kurze Mindestfristen für die Zustellung der Wahlunterlagen: Es genügt, wenn das Wahlkuvert zehn Tage vor dem Wahlgang bei den Wählern eintrifft.[46] Diese stark verkürzte Frist (die normale Frist beträgt drei bis vier Wochen) gilt zudem nicht nur für die Ständeratswahlen, sondern auch für jegliche weitere kantonale oder kommunale Wahlen und Abstimmungen, die auf jenen Wahltag gelegt werden.[47] – Für kommunale Abstimmungsvorlagen (wie etwa am 17. November in der Stadt Zürich) gilt daher eine unterschiedliche Zustellfrist, je nachdem, ob überhaupt ein zweiter Ständerats-Wahlgang vonnöten ist oder nicht.

 

Im ersten Teil dieses Beitrags sind die Neuerungen der Wahlen 2019 dargelegt, die sich aufgrund Änderungen des Bundesrechts ergeben.

 


[1] Art. 83 BPR.

[2] Art. 39 Abs. 1 und Art. 150 Abs. 3 BV.

[3] Keine oder nur untergeordnete, die Wähler nicht betreffende Änderungen seit den letzten Wahlen 2015 gibt es in den Kantonen AR, GR, LU, SO, TG und UR. In den Kantonen GE, JU, NE, TI und VD wurden nur die grundlegenden Änderungen auf Verfassungsstufe berücksichtigt. Nicht berücksichtigt wurden überdies Novellierungen betreffend die elektronische Stimmabgabe, da derzeit kein E-Voting-System in Betrieb ist.

[4] Art. 150 Abs. 3 BV.

[5] Vgl. VPB 1/2014 vom 6. März 2014 (Bundesverfassung, Auslandschweizer Stimmberechtigte und Ständeratswahlen).

[6] § 59 Abs. 3 KV/AG.

[7] Art. 7 Abs. 3 VLGV/AI.

[8] § 72 Abs. 2 KV/BL.

[9] § 26 Abs. 3 GPR/BL.

[10] § 36 Abs. 5 WahlG/BS.

[11] § 8 Abs. 1 WahlV/BS.

[12] Art. 109 Abs. 1 PRG/BE.

[13] Art. 111 PRG/BE. Diese Möglichkeit ist erstaunlicherweise selbst Unterzeichnern von Wahlvorschlägen erlaubt, deren Kandidat die 3%-Hürde im ersten Wahlgang nicht erreicht hat!

[14] Art. 42 Abs. 3 PRG/BE.

[15] Art. 139a KV/FR.

[16] Erläuternder Bericht vom 19. August 2019 zum Vorentwurf des Gesetzes über die Politikfinanzierung, S. 22.

[17] Art. 18 Abs. 3 PRG/FR.

[18] Gesetz über die politischen Rechte (GPR) vom 07.05.2017.

[19] Art. 32 Abs. 1 GPR/GL; für den zweiten Wahlgang gilt weiterhin die verkürzte Frist von 10 Tagen.

[20] Art. 11 Abs. 4 GPR/GL.

[21] Art. 17 GPR/GL e contrario.

[22] Art. 39 Abs. 2 GPR/GL.

[23] Art. 26 Abs. 1 GPR/GL.

[24] Art. 60 WAG/NW.

[25] Art. 28 Abs. 1 Ziff. 5 EG BPR/NW.

[26] Art. 72 Abs. 1 WAG/NW.

[27] Art. 16 und 35 AbstV/OW.

[28] Art. 3 Abs. 5 AG/OW.

[29] Art. 2g WahlG/SH.

[30] Art. 53bis Abs. 3 WahlG/SH.

[31] Art. 2 Abs. 1 Verordnung über die briefliche Stimmabgabe/Schaffhausen.

[32] Art. 1 Abs. 1 Verordnung betreffend vorfrankierte Stimm- und Wahlcouverts/Neuhausen am Rheinfall.

[33] Art. 1 Abs. 1 Verordnung betreffend vorfrankierte Stimm- und Wahlcouverts/Stein am Rhein.

[34] § 26 Abs. 1 WAG/SZ.

[35] § 54a Abs. 1 WAG/SZ.

[36] § 45a KV/SZ.

[37] § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 TPG/SZ.

[38] Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 05.12.2018 (WAG).

[39] Art. 92 Abs. 2 E-WAG/SG.

[40] Art. 42 Abs. 2 WAG/SG.

[41] Art. 42 Abs. 4 WAG/SG.

[42] Art. 26 Abs. 1 WAG/SG.

[43] Art. 30 KV/TI.

[44] Art. 26 Abs. 2 kGPR/VS; Art. 14 Abs. 2 Verordnung über die briefliche Stimmabgabe/VS sah indes bereits früher vor, dass «[d]ie Sendung bei der Gemeindeverwaltung spätestens am Freitag, der der Wahl oder der Abstimmung vorausgeht, eintreffen [muss]. Die zu spät eintreffenden Übermittlungsumschläge werden nicht geöffnet».

[45] § 8 Abs. 6 WAG/ZG.

[46] § 84a Abs. 2 GPR/ZH.

[47] § 84a Abs. 3 GPR/ZH.

 

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Fusion wider Willen: Wenn Gemeinden zwangsverheiratet werden

Ein Überblick über die Möglichkeit und Wirklichkeit von Zwangsfusionen von Gemeinden in den Schweizer Kantonen. Und wie solche begründet werden.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher[1]

1. Einleitung

Das schweizerische Gemeindewesen befindet sich in einem tiefgreifenden Wandlungsprozess. Alte Gemeindestrukturen werden durch neue Formen interkommunaler Zusammenarbeit und territoriale Umstrukturierungen abgelöst. Seit der Jahrtausendwende hat ein veritables Fusionsfieber eingesetzt. Jährlich werden dutzende territoriale Reformprojekte aufgegleist, von denen die grosse Mehrheit schliesslich auch die Abstimmungshürde nimmt. Der Gemeindebestand nahm seither um etwa 700 Gemeinden auf 2’212 ab.[2]

In der Regel verlaufen die Fusionen und Eingemeindungen einvernehmlich und im Interesse aller beteiligten Parteien. Trotzdem kommt es gelegentlich vor, dass einzelne Gemeinden gegen ihren Willen zur Fusion gedrängt werden. Darauf kann ein intensiver Rechtsstreit entbrechen, der bisweilen bis ans Bundesgericht als letztinstanzliche Entscheidungsbehörde weitergezogen wird.

Dieser Beitrag soll einerseits einen Überblick über die Rechtsgrundlagen und damit die Möglichkeiten für Zwangsfusionen in den Schweizer Kantonen bieten. Andererseits sollen anhand bisheriger Streitfälle die Argumente sowie bundesgerichtlichen Erwägungen für und wider Zwangsfusionen erörtert werden. Durch diese Gesamtschau kann ein Beitrag zu einem besseren Verständnis von Zwangsfusionen als «schwerstmöglicher Eingriff in den Schutzbereich der Gemeindeautonomie»[3] geleistet werden

2. Die kantonalen Rechtsgrundlagen für Zwangsfusionen

Im Unterschied zu anderen Staaten sind die öffentlichen Strukturen der Schweiz ausgeprägt dezentral organisiert. Die öffentlichen Verwaltungsaufgaben werden zu einem wesentlichen Teil von den Gemeinden als unabhängige demokratische Gebietskörperschaften und als Vollzugsorgane von Bund und Kantonen in subsidiärer Allzuständigkeit erledigt.[4] Nur wenn sie mangels Ressourcen dazu ausserstande sind oder wenn die Bereitstellung bestimmter öffentlicher Güter auf einer höheren Staatsebene effizienter vollbracht werden kann, findet eine vertikale Kompetenzverschiebung «nach oben» statt.

Dieses Subsidiaritätsprinzip findet seinen Niederschlag auch in der Kompetenzregelung für Gemeindereformen: Sie fallen in die Zuständigkeit der Kantone. Es gibt weder eine gesetzliche oder verfassungsmässige Grundlage, die dem Bund die aktive Einmischung in kommunale Fusionsprozesse erlauben würde, noch eine bundesrechtliche Bestandesgarantie zugunsten der Gemeinden. Die Bundesverfassung hält einzig fest: «Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»[5] Jeder Kanton hat daher sein eigenes Fusionsregime und seine eigene Praxis im Umgang mit «fusionsrenitenten» Gemeinden. Im Folgenden werden die 26 kantonalen Fusionsregimes in drei unterschiedliche Regime-Typen aufgeteilt.

Die drei Fusionstypen im Überblick.

 

2.1. Protektiver Typus: Bestandesgarantie

Dem ersten protektiven Typus werden jene 17 Kantone (AG, AI, AR, BL, BS, GE, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, UR, VD, ZG, ZH) zugerechnet, bei denen die Gemeindeautonomie durch eine in der Kantonsverfassung verankerte Bestandesgarantie geschützt wird.[6] Zwangsfusionen sind hier nicht erlaubt. Eine Möglichkeit, dies zu erreichen, ist die namentliche Aufzählung aller Gemeinden in der Kantonsverfassung (AI, AR, BS, OW, ZG)[7].

Der Kanton St. Gallen kennt zwar eine Verfassungsgrundlage für Zwangsfusionen.[8] Das konkretisierende Gemeindevereinigungsgesetz verzichtet aber auf diese Möglichkeit, womit auch in St. Gallen der Gemeindebestand gesetzlich geschützt ist.[9]

2.2. Regulativer Typus: Zwangsfusionen theoretisch möglich

Den zweiten regulativen Typus bilden die sechs Kantone (BE, FR, GL, GR, JU, LU), in denen eine Zwangsfusion zwar rechtlich möglich ist, bisher jedoch nie angewandt wurde.

Ein Zusammenschluss von Gemeinden gegen ihren Willen bedürfte immerhin einiger Voraussetzungen. So werden hier, eher vage, «überwiegende kommunale, regionale oder kantonale Interessen» (BE, FR)[10] oder dort das Erfordernis «einer wirksamen und wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung» (LU)[11] verlangt. In Graubünden kann eine Gemeinde fusioniert werden, die infolge ihrer geringen Anzahl Einwohner oder unzureichender personeller oder finanzieller Ressourcen dauernd ausserstande ist, den gesetzlichen Anforderungen zu genügen und ihre Aufgaben zu erfüllen. Desgleichen droht Gemeinden, wenn ihr Mitwirken für die Abgrenzung oder Aufgabenerfüllung einer neuen Gemeinde unentbehrlich ist (eine Mehrheit der anderen betroffenen Gemeinden muss dem Zusammenschluss aber zugestimmt haben).[12] Man möchte hiermit verhindern, dass bei Zusammenschlüssen von Talschaften das Veto einer Gemeinde die ganze Fusion verhindert.[13] Auch im Jura wären Zwangsfusionen nur in Ausnahmefällen möglich, so etwa, wenn die Gemeinde aufgrund ihrer prekären finanziellen Lage nicht mehr in der Lage ist, ihren Verpflichtungen nachzukommen oder wenn ihre Organe in der Vergangenheit regelmässig unvollständig gebildet wurden.[14]

Das Organ, das die Zwangsfusion verfügen würde, ist regelmässig das kantonale Parlament.[15] In Luzern unterliegt dieser Beschluss dem fakultativen Referendum, womit das kantonale Stimmvolk über Zwangsfusionen befindet.[16]

2.2.1. Spezialfall Glarus

Seit dem 1. Januar 2011 sieht zwar auch die Verfassung der Kantons Glarus eine Bestandesgarantie für die nunmehr bloss drei Gemeinden vor.[17] Doch die Umstände, unter denen am 7. Mai 2006 die Glarner Landsgemeinde einer Massenfusion zustimmte, vermögen die zahlreichen Bedenken prozeduraler sowie verfassungsrechtlicher Art nicht gänzlich auszuräumen.[18] Denn bei der Zwangsfusion der 25 bestehenden Ortsgemeinden zu drei Einheitsgemeinden handelte es sich nicht um ein ordentliches Traktandum, sondern um einen Abänderungsantrag, der den ursprünglichen Antrag seitens des Landrats und der Regierung zur Schaffung eines zehn Gemeinden umfassenden Verbunds modifizierte. Es ist zum einen fraglich, ob das anwesende Stimmvolk in der Lage war, sich zu diesem spontan in der Versammlung eingebrachten Abänderungsantrag eine differenzierte Meinung zu bilden und über allfällige Konsequenzen zu räsonieren, die mit dem Fusionsentscheid verbunden sind.[19] Zum anderen wurden die Gemeinden weder angehört noch ging dem Entscheid eine Beschlussfassung der Gemeinden voraus, wie die Verfassung damals explizit verlangte.[20]

2.3. Restriktiver Typus: Zwangsfusionen effektiv angeordnet

Den dritten restriktiven Typus bilden schliesslich die drei Kantone (TG, TI, VS), in denen Zwangsfusionen nicht nur rechtlich möglich sind, sondern bereits effektiv angeordnet wurden.[21]

2.3.1. Thurgau

Per 1. Januar 1990 trat im Kanton Thurgau eine neue Verfassung in Kraft, mit der die seit der Helvetik bestehende Gemeindeordnung mit Orts- und Munizipalgemeinden komplett reformiert werden sollte. Aus den vormaligen 179 Orts- und Munizipalgemeinden sollten 80 leistungsfähige politische Gemeinden werden,[22] wofür eine Frist von zehn Jahren vorgesehen war.[23] Im Zuge dieser umfassenden Neugestaltung der Gemeindelandschaft wurden einzelne Gemeinden auch gegen ihren Willen fusioniert.[24]

Seit dieser Reformphase in den 1990er Jahren hat sich am Thurgauer Gemeindewesen wenig verändert. Zwangsfusionen bleiben aber möglich: Der Grossen Rat das Recht, «aus triftigen Gründen Änderungen in Bestand oder Gebiet politischer Gemeinden zu beschliessen, sofern mindestens die Hälfte der betroffenen Gemeinden zustimmt.»[25]

2.3.2. Wallis

Um die Jahrtausendwende sollten sich im Rahmen eines Fusionsprojekts im Walliser Bezirk Goms fünf Klein- und Kleinstgemeinden zu einer Einheitsgemeinde zusammenschliessen (Binn, Ausserbinn, Ernen, Mühlebach und Steinhaus). In einer konsultativen Vorabstimmung äusserten sich vier der fünf Gemeinden zustimmend zum Fusionsvorhaben. Die ablehnende Gemeinde Binn wurde darauf von der Planung ausgenommen. Zwei Jahre später lehnte die Gemeinde Ausserbinn das Fusionsprojekt in einer Volksabstimmung überraschenderweise deutlich ab.[26]

Der Grosse Rat leistete der eher dürftig begründeten Empfehlung des Staatsrats, der Fusion der vier Gemeinden (einschliesslich Ausserbinn) zuzustimmen, sodann Folge und besiegelte damit die Zwangsfusion von Ausserbinn. Rechtlich stützte man sich auf Art. 71 Abs. 2 Kantonsverfassung, wonach der Staatsrat unter gewissen Bedingungen Gemeinden zwingen kann, zusammenzuarbeiten oder sich zu öffentlich-rechtlichen Verbänden zusammenzuschliessen.[27] Gegen den Entscheid wurde beim Bundesgericht erfolglos ein Rekurs eingelegt.[28]

2.3.3. Tessin

Während die erwähnten Gemeindefusionen im Thurgau und Wallis Ausnahmecharakter hatten, haben Zwangsfusionen im Tessin bereits eine längere Tradition. Sie sind Teil oder Wirkung einer rigorosen Fusionsstrategie, welche die tessinische Regierung im Rahmen des kantonalen Richtplans schon seit Längerem verfolgt. Zählte der Südkanton im Jahr 1994 noch 247 Gemeinden, so waren es im April 2017 gerade noch deren 115. Bis ins Jahr 2020 sieht die ambitiöse Strategie gar nur noch 23 Einheitsgemeinden vor.[29] Besonders strukturschwache, abgelegene Talschaften sollten räumlich-infrastrukturell und wirtschaftlich besser erschlossen und in grössere, leistungsfähigere Gemeindeverbände integriert werden.

Doch die in den meisten Fällen von der kantonalen Regierung angeregten Fusionen treffen immer wieder auf Widerstand, gerade in peripheren Regionen, in deren Abgeschiedenheit sich im Verlaufe der Zeit ein starkes Eigenbewusstsein herausgebildet hat und wo das Bedürfnis nach politischer Autonomie vielleicht grösser ist als in zentrumsnahen Ortschaften. So wurden im Tessin bereits sieben Gemeinden gegen ihren Willen fusioniert.[30] Rechtsgrundlage bildet das Fusionsgesetz von 2003, welches vorsieht, dass der Grosse Rat unter Berücksichtigung des Gemeininteressens eine Region gegebenenfalls entgegen den Präferenzen einzelner Gemeinden eine Fusion verfügen kann. Obschon die für Fusionsfragen zuständigen Ämter um die Findung einvernehmlicher Lösungen bemüht sind und renitente Gemeinden vorgängig mit attraktiven Anreizstrukturen zu zähmen versuchen, verfährt das Tessin am resolutesten mit widerspenstigen Kommunen und schreckt bei ausbleibendem Erfolg auch vor Zwangsfusionen nicht zurück.

3. Argumente für Zwangsfusionen

Grundsätzlich sind die Gründe für Zwangsfusionen weitgehend identisch mit jenen regulärer Fusionen. Im Folgenden werden die wichtigsten drei resümiert.

3.1 Gewährleistung der Wirtschaftsentwicklung

Ein zentrales Argument für die (zwangsweise) Fusionierung von Gemeinden bilden Überlegungen wirtschaftsstruktureller und finanzpolitischer Art. Eine Gemeinde, die auf dem Autonomierecht pocht, muss einen wesentlichen Teil der öffentlichen Aufgaben in Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit erfüllen können.[31] Dies ist jedoch gerade in bevölkerungsarmen und entlegenen Gemeinden mit schlechten Entwicklungsaussichten wie etwa Ausserbinn VS (41 Einwohner) oder Vergeletto TI (65) nicht der Fall.

Bedingt durch die tiefen Steuereinkünfte können wesentliche öffentliche Dienstleistungen nicht oder nur unzureichend bereitgestellt werden. Solche Kleinstgemeinden befinden sich oftmals in finanzieller Abhängigkeit vom Kanton. Ausserbinn etwa bezog über einen Drittel seiner Einkünfte aus dem kantonalen Finanzausgleich.[32] Doch auch ein intakter Gemeindehaushalt schützt nicht zwingend vor einer Fusion. So fand im Rahmen eines Beschwerdegangs der Gemeinde Vergeletto beim Bundesgericht das Argument, finanziell auf den eigenen Beinen stehen zu können, bei den Richtern kein Gehör. Der Umstand, dass das gesamte Fusionsprojekt ohne die Gemeinde Vergeletto sinnlos gewesen wäre, wurde von den Richtern höher gewichtet als das Bedürfnis der Gemeinde nach Autonomie.[33] Diese auf das Gemeininteresse zielende Argumentation findet sich immer wieder bei Zwangsfusionen im Kanton Tessin.

3.2 Überwindung demokratischer Defizite

Oft werden demokratiepolitische Bedenken vorgebracht. Strukturschwache Kleinstgemeinden laufen mangels finanzieller Ressourcen, Verwaltungspersonal und Aspiranten für politische Ämter Gefahr, die lokale Demokratie zu unterhöhlen. Durch den Zusammenschluss mehrerer Gemeinden kann aus Sicht der Befürworter eine tragfähigere Grundlage für kommunales Handeln geschaffen werden: Nutzung von Skaleneffekten, Verbreiterung und Effizienzsteigerung des öffentlichen Angebots, Professionalisierung der Gemeindeverwaltung, Entschärfung des latenten Problems fehlenden politischen Wettbewerbs um Gemeindeämter, usw.

Ausserdem bestehen zwischen den involvierten Gemeinden oftmals Zweckverbände, die aus demokratischer Sicht nicht unproblematisch sind.[34] Durch die Fusion wird jene interkommunale Zusammenarbeit obsolet.

3.3 Selbstbehauptung im Wettbewerbsföderalismus

Daneben spielt auch die Erhaltung der Standortattraktivität eine wichtige Rolle bei Erwägungen von Zwangsfusionen. Die Kantone und Gemeinden stehen in einem wettbewerbsartigen Konkurrenzverhältnis zueinander. Von der öffentlichen Hand wird ein breit gefächertes Angebot zu günstigen Preisen erwartet (günstiges Bauland, gute öffentliche Schulen, intakte Infrastruktur, Arbeitsplätze, familienergänzende Strukturen usw.).

Diese Dynamik setzt insbesondere die Kantone unter Zugzwang, da von untätigen, strukturkonservativen und von Ausgleichszahlungen abhängigen Gemeinden die Gefahr ausgeht, dass sie die gesamte regionale Entwicklung hemmen. Zaudernde Fusionskandidaten respektive die Gemeindebevölkerung wird hierzu oftmals mit reizvollen Angeboten geködert. Die Gemeinde Ausserbinn versuchte man mit der Reduktion des Steuerfusses von 1.5 auf 1.3 doch noch in Fusionsstimmung zu bringen, jedoch ohne Erfolg.[35]

4. Argumente gegen Zwangsfusionen

Ungeachtet des stets individuellen Kontexts von Zwangsfusionen gibt auch einige wiederkehrende Contra-Argumentationsmuster.

4.1 Verletzung der Gemeindeautonomie und Demokratie

Einer Zwangsfusion geht notwendigerweise ein negativer Volksentscheid voraus. Die Missachtung des demokratischen Mehrheitswillens ist nicht nur ein herber Eingriff in das kommunale Selbstbestimmungsrecht, sondern stellt auch eine Verletzung der politischen Rechte der Stimmenden dar. Wenn ein Volksentscheid seine Rechtsverbindlichkeit verliert, dann wird dadurch das Vertrauen der Bürger in die lokale Demokratie unterminiert.

Dieser per se gewichtige Einwand findet indes bei Diskussionen rund um Zwangsfusionen kaum Resonanz, da nur dort zwangsfusioniert wird, wo die Rechtslage solche explizit gegen den Willen der betroffenen Gemeinden zulässt.

4.2 Verletzung justiziabler Verfahrensrechte

Trotzdem sind Gemeinden nicht komplett schutzlos übergeordneten Fusionsbestrebungen ausgeliefert. Diverse Kantone, in denen Zwangsfusionen möglich sind, sehen bestimmte Verfahrens- und Mitwirkungsrechte zugunsten der betroffenen Gemeinden vor. Diese Rechte sind überdies in der für die Schweiz im Juni 2005 in Kraft getretenen, teilweise unmittelbar anwendbaren Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung verbrieft.

Rechtlich bedeutsam wurde die Charta erstmals bei einer Verfassungsinitiative im Kanton Tessin, die den Zusammenschluss der Agglomerationsgemeinden um Locarno und um Bellinzona forderte. Der Grosse Rat erklärte die Initiative für ungültig, da sie alle Kantonsbewohner (also auch die nicht betroffenen) über das politische Schicksal dieser beiden Bezirke hätte entscheiden lassen, gegebenenfalls auch gegen deren Willen.[36] Die Initianten rekurrierten hiergegen vor dem Bundesgericht, das jedoch die Ungültigkeit bestätigte und zudem auf die Charta verwies,[37] die in Artikel 5 vorschriebt, dass «[b]ei jeder Änderung kommunaler Gebietsgrenzen die betroffenen Gebietskörperschaften vorher anzuhören [sind], gegebenenfalls in Form einer Volksabstimmung». Der fehlende oder ungenügende Einbezug betroffener Gemeinden und ihren Bevölkerungen kann folglich sehr wohl erfolgreich gerügt werden.

4.3 Entsolidarisierung, Entfremdung und politischer Kontrollverlust

Nebst diesen eher formellen Einwänden gibt es noch eine Reihe von Sorgen und Ängsten der Bevölkerung über den Fortbestand ihrer Gemeinschaft, die zwar kein justiziables Gewicht haben, erfahrungsgemäss dennoch oft den Kern des Widerstands bilden. Befürchtet wird der Verlust der kommunalen Identität oder der Zerfall des gemeinschaftlichen Gefüges und der inneren Solidarität infolge verstärkter Bevölkerungsbewegungen.

Gerade für «abgeschlossene Gemeinschaften» in der Peripherie kommen derartigen Überlegungen eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung zu. Vorgebracht wird auch, dass aus dem Zusammenschluss eine Verringerung der politischen Einflussmöglichkeiten resultiert und dadurch die politische Kontrolle über das eigene Gemeindegebiet verloren geht.

5. Fazit

Seit den 1990er hat in der Schweiz ein veritables «Gemeindesterben» eingesetzt, der Gemeindebestand hat seither um über einen Viertel abgenommen. Doch einzelne Gemeinden bieten diesem Fusionstrend die Stirn und pochen auf ihre politische Eigenständigkeit. Oft tun sie dies erfolgreich, doch in einzelnen, wenigen Fällen greifen die kantonalen Behörden rigoros durch und zwingen Gemeinden zu Zusammenschlüssen. Dabei handelt es sich um schwerwiegende Eingriffe von grosser politischer Tragweite.

Aus staatspolitischer Sicht ist Zurückhaltung angezeigt, was die Verordnung solcher Zwangsmassnahmen anbetrifft. Denn Gemeinschaftsbildung setzt einen gemeinen Willen voraus, so wie auch eine Trauung die explizite Zustimmung von Braut und Bräutigam voraussetzt. Zum anderen beweisen nicht weniger als 22 Kantone, die bislang auf Zwangsfusionen verzichteten und stattdessen auf einen konsensuellen Lösungsweg sowie gezielte Anreizstrukturen setzen, dass es auch ohne geht.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

 


[1] Sandro Lüscher ist Politologe und Neuzeithistoriker, er arbeitet als Assistent und Doktorand am Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich. Dieser Beitrag ist eine gekürzte Fassung seiner Arbeit im Rahmen des Seminars «Grösse und Demokratie: Territoriale Reformen und demokratische Legitimität».

[2] Stand 1. Januar 2019.

[3] Meyer, Kilian (2011): Gemeindeautonomie im Wandel. Eine Studie zu Art. 50 Abs. 1 BV unter Berücksichtigung der Europäischen Charta der Gemeindeautonomie (Dissertation). Norderstedt: Books on Demand GmbH: 389.

[4] Meyer, Kilian (2015): Verhältnis von Bund und Kantonen, Abschnitt 3 zu Gemeinden. In: Waldmann, Bernhard, Belser, Eva Maria und Epiney, Astrid (Hrsg.) Bundesverfassung. Basel: Helbing Lichtenhahn Verlag, 949-968: 952.

[5] Art. 50 Abs. 1 BV.

[6] Meyer 2011: 17.

[7] Art. 15 Abs. 1 KV/AI; Art. 2 KV/AR; § 57 Abs. 1 KV/BS; Art. 2 Abs. 1 KV/OW; § 24 Abs. 1 KV/ZG.

[8] Art. 99 Abs. 2 lit. b KV/SG.

[9] Von Rohr, Muriel (2018): Gemeindefusionen – Rechtliche Aspekte und bisherige Erfahrungen. Zürich: 20, 51 ff.

[10] Art. 108 Abs. 3 KV/BE; Art. 135 Abs. 4 KV/FR.

[11] § 74 Abs. 3 KV/LU.

[12] Art. 72 Abs. 1 Gemeindegesetz/GR.

[13] Von Rohr 2018: 23.

[14] Art. 112 Abs. 3 KV/JU, Art. 69b Loi sur les communes/JU.

[15] Bspw. Art. 108 Abs. 3 KV/BE; § 74 Abs. 3 KV/LU; Art. 112 Abs. 3 KV/JU; Art. 72 Abs. 1 Gemeindegesetz/GR. Vgl. Von Rohr 2018: 58.

[16] § 74 Abs. 3 KV/LU.

[17] Art. 118 Abs. 1 KV/GL.

[18] Meyer 2011: 354 f. und Schaub, Martin (2007): Verfassungsrechtliche Aspekte der Glarner Gemeindefusion. Aktuelle juristische Praxis AJP 10, 1299-1307.

[19] Vgl. Schaub 2007.

[20] Art. 118 Abs. 1 und 2 KV/GL in der Fassung bis zum 31. Dezember 2010: «1 Änderungen im Bestand der Gemeinden oder deren Grenzen müssen von den betroffenen Gemeinden beschlossen und vom Landrat genehmigt werden. 2 Kommt eine Einigung nicht zustande, kann die Landsgemeinde auf Antrag einer der betroffenen Gemeinden oder des Landrates eine solche Änderung beschliessen.»

[21] Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2011): Nach der Zwangsfusion bleibt die Bitterkeit.

[22] Meyer 2011: 365.

[23] Vgl. § 98 Abs. 2 KV/TG: «Die Bildung der politischen Gemeinden hat innert zehn Jahren nach Inkrafttreten dieser Verfassung zu erfolgen. Danach bezeichnet das Gesetz die politischen Gemeinden, deren Bestand diese Verfassung gewährleistet.»

[24] Vgl. Steiner, Reto für Neue Zürcher Zeitung (2003): Gemeindezusammenschlüsse können Erwartungen nicht immer erfüllen; Duvillard, Laureline für swissinfo.ch (2010): Nicht alle Gemeinden haben «Fusionitis».

[25] § 58 Abs. 4 KV/TG.

[26] Die Zustimmung sank um über 30 Prozentpunkte auf 42.4 Prozent. Man muss jedoch anfügen, dass die Gemeinde nur 39 stimmfähige Bürger hat (Stand 2002), von denen immerhin 33 am Urnengang teilnahmen. Für weitere Informationen siehe Staatsrat des Kantons Wallis (2004): Botschaft zum Beschlussentwurf betreffend den Zusammenschluss der Munizipalgemeinden Ausserbinn, Ernen, Mühlebach und Steinhaus: 5-9.

[27] Die drei Voraussetzungen sind unter dem Art. 135 KV des kantonalen Gemeindegesetzes statuiert. Dort heisst es, dass eine Gemeinde zwangsfusioniert werden kann, a) wenn ein negativer Entscheid zu einem Fusionsprojekt ihren finanziellen Weiterbestand gefährdet; b) wenn eine einzige Gemeinde das Hindernis zu einer Fusion darstellt, währenddem die angrenzenden Gemeinden bereits ihre Zustimmung zu einer bedeutenden Fusion gegeben haben; c) wenn eine Gemeinde nicht mehr in der Lage ist, das Funktionieren der Institutionen zu gewährleisten, namentlich dann, wenn sie die freigewordenen Ämter aufgrund der beschränkten Einwohnerzahl nicht wiederbesetzen kann. In casu relevant war der Punkt b).

[28] BGE 131 I 91.

[29] Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2014): Tessiner Regierung will den Kanton neu entwerfen.

[30] Dazu gehören Sala Capriasca zu Capriasca, Aquila zu Blenio, Bignasco zu Cevio, Muggio zu Breggia, San Nazzaro zu Gambarogno sowie Vergeletto und Onsernone zu Onsernone (dies war schweizweit der erste Fall einer doppelten Zwangsfusion). Vgl. Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2013): Neue Unruhe in Tessiner Gemeinde; Lob, Gerhard (2015): Bundesgericht segnet doppelte Zwangsfusion ab. Schweizer Gemeinde 6, 13-15.

[31] Meyer 2011: 367 f.

[32] Vgl. BGE 131 I 91.

[33] Lob 2015.

[34] Meyer 2011: 369.

[35] Steuerfusssenkungen sind bei Fusionen durchaus üblich. In der Regel übernehmen die Fusionsgemeinden den zuvor tiefsten Steuerfuss unter den beteiligten Gemeinden (Steiner, Reto, Reist, Pascal und Kettiger, Daniel (2010): Gemeindestrukturreform im Kanton Uri. Analyse der Urner Gemeinden und mögliche Handlungsoptionen: 54).

[36] Tribune de Genève (2016): Pas de vote cantonal sur des fusions de communes.

[37] BGE 142 I 216.

Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab

In Gemeinden, die Stimmcouverts nicht vorfrankieren, liegt die Beteiligung laut einer Studie 2 Prozentpunkte tiefer. Die Forscher glauben nicht, dass dies an den Kosten für eine Briefmarke liegt, sondern an der zusätzlichen Hürde.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 5. September 2017.

Bald steht die wichtige Abstimmung über die Rentenreform an. In einer Umfrage von GFS Bern gaben indes lediglich 55 Prozent der Befragten an, am 24. September bestimmt teilnehmen zu wollen. Eine Studie der Universität Freiburg zeigt nun, dass die Beteiligung bei Abstimmungen auch davon abhängt, ob den Stimmbürgern ein vorfrankiertes Couvert vorliegt. Gemäss den Forschern steigt die Beteiligung um rund 2 Prozentpunkte, wenn dies der Fall ist.

porto-stimmcouvert

In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Neun Kantone übernehmen derzeit bei Wahlen und Abstimmungen das Porto für die Rücksendung oder verpflichten die Gemeinden, dies zu tun, so etwa Zürich, St. Gallen oder Genf (siehe Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?). In sieben Kantonen ist die Vorfrankierung für die Gemeinden optional (siehe Karte rechts). In den letzten Jahren gab es in verschiedenen Kantonen und Gemeinden Forderungen, diese Massnahme einzuführen, um die Stimmbürger zur Teilnahme an Urnengängen zu motivieren. Meist scheiterten sie aus Kostengründen. In der Stadt Luzern etwa rechnete die Regierung mit einem Aufwand von etwa 27’000 Franken pro Urnengang, wenn sich ein wenig mehr als 50’000 Stimmberechtigte beteiligen. Zudem weisen die Gegner regelmässig darauf hin, dass aufgrund der bisherigen Erfahrungen kein positiver Einfluss auf die Stimmbeteiligung festgestellt werden könne.

«Effekt ist grösser als erwartet»

Letzteres Argument hat nun allerdings an Überzeugungskraft verloren. In ihrer Studie haben die Ökonomen Mark Schelker und Marco Schneiter die Stimmbeteiligung in den Gemeinden des Kantons Bern über den Zeitraum von 1989 bis 2014 verglichen. Bern gehört zu jenen Kantonen, welche die Rücksendecouverts nicht vorfrankieren, den Gemeinden aber erlauben, dies zu tun.

18 der 325 untersuchten Gemeinden übernahmen zumindest zeitweise das Porto für die Rücksendung, wobei 6 die Massnahme wieder aufhoben (oft aus Kostengründen). Die Wissenschafter berücksichtigten weitere Faktoren, die einen Einfluss auf die Stimmbeteiligung haben könnten, etwa Durchschnittseinkommen oder Demografie, um die Auswirkung der Portoübernahme isolieren zu können. «Der Effekt ist grösser, als ich erwartet hätte», kommentiert Mark Schelker das Resultat der Untersuchung, die demnächst in der wissenschaftlichen Zeitschrift «Electoral Studies» veröffentlicht wird. Er geht davon aus, dass nicht in erster Linie die Kosten der Briefmarke die Leute vom Abstimmen abhält. «Es ist schlicht eine zusätzliche Hürde für die Stimmabgabe, wenn man eine Briefmarke bereithaben oder einkaufen muss.» Grundsätzlich sei die Beteiligung umso höher, je tiefer die Hürden lägen.
Soll die Post Stimmcouverts gratis verschicken?

Befürworter von vorfrankierten Stimmcouverts fühlen sich durch die Untersuchung in ihrem Anliegen bestärkt. Die Luzerner SVP-Nationalrätin Yvette Estermann sagt, das Resultat bestätige ihren persönlichen Eindruck. «Ich spreche immer wieder mit Leuten, die nicht abgestimmt haben, weil sie gerade keine Briefmarke zu Hause hatten.»

Estermann hatte vor vier Jahren in einer Interpellation angeregt, die Vorfrankierung schweizweit einzuführen. Der Bundesrat schrieb in seiner Antwort, aufgrund der Erfahrungen aus den Kantonen sei eine Erhöhung der Stimmbeteiligung durch die Massnahme «nicht zu erwarten». Weiter wies er auf die Bestrebungen der Regierung hin, die elektronische Stimmabgabe flächendeckend einzuführen. Damit könnten die Stimmberechtigten ihre Stimme ebenfalls ohne Zusatzkosten abgeben.

«Eine Investition, die sich lohnt»

Estermann plant nun, in der Herbstsession einen neuen Vorstoss einzureichen. Ihr geht es ­darum, möglichst viele Bürger einzubinden. «Ich denke, die Vorfrankierung würde das Bewusstsein der Leute für ihre politischen Rechte stärken», sagt sie. Der Bundesrat schätzte in seiner damaligen Antwort, dass es etwas über eine Million Franken pro Urnengang kosten würde, die Antwortcouverts aller Stimmberechtigten in der Schweiz vorzufrankieren. Estermann schlägt vor, dass die Post diesen Aufwand tragen soll – im Sinne eines Service public.

Nicht alle sind aber damit einverstanden, dass der Staat die Portokosten der brieflich Stimmenden übernehmen soll. In Obwalden schlug der Regierungsrat jüngst vor, die Vorfrankierung abzuschaffen. Die Anregung dazu kam von den Gemeinden, welche die Kosten für die Massnahmen tragen müssen. Der Kantonsrat entschied im Juni aber, die Regelung beizubehalten. Der zuständige Regierungsrat Christoph Amstad (CVP) findet, es sei zumutbar, dass die Stimmberechtigten das Porto selber bezahlen. «Es ist ein Privileg, dass die Bürgerinnen und Bürger abstimmen können», sagt er. «Das sollte jedem eine Briefmarke wert sein.» Wem die Kosten dafür zu hoch seien, könne das Couvert auch direkt bei der Gemeinde einwerfen.

Studienautor Mark Schelker hingegen hält es für sinnvoll, wenn der Staat die Portokosten übernimmt. «Die Vorfrankierung von Stimmcouverts ist eine Investition, die sich lohnt», sagt er. Zum einen sei es normativ wünschenswert, dass sich die Bürger möglichst frei von Hürden an der Demokratie beteiligten. «Zum anderen sind auch bessere Ergebnisse zu erwarten, wenn mehr Stimmbürger ihre Präferenzen an Abstimmungen ausdrücken – vorausgesetzt, sie beteiligen sich aus freien Stücken und nicht aus Zwang.»

Amtswürde wider Willen

In sieben Kantonen kann der Staat Bürger dazu zwingen, ein Amt zu übernehmen, in das sie gewählt worden sind. Die praktische Bedeutung des Amtszwangs schwindet jedoch.

Es mutet ziemlich absurd an, was sich jüngst in der Zürcher Oberländer Gemeinde Fehraltorf abspielte: Der langjährige Gemeindepräsident Wilfried Ott wollte – ein halbes Jahr vor Ende seiner Amtszeit – vorzeitig zurücktreten. Er begründete dies damit, dass er seinem Nachfolger Zeit geben wolle, sich einzuarbeiten, bevor die neue Legislatur beginnt.

Bloss: Aus Otts Plan wurde nichts. Der Bezirksrat liess den Gemeindepräsidenten wissen, dass er ihn nicht zurücktreten lasse. Er verwies auf den im Kanton Zürich geltenden Amtszwang: Laut dem Gesetz über die politischen Rechte ist jeder Bürger verpflichtet, ein Milizamt, in das er gewählt wird, auszuüben. Zwar kann sich davon befreien, wer dasselbe Amt bereits zwei Amtsperioden ausgeübt hat oder wer über 60 Jahre alt ist (was beides auf Ott zutrifft). Nach Interpretation des Bezirksrats gelten diese Ausschlussgründe jedoch nur bei Amtsantritt – wer einmal ein Amt akzeptiert hat, muss die ganze Amtsdauer durchhalten.

Sieben Kantonen kennen heute noch den Amtszwang (zum Vergrössern klicken).

Acht Kantone kennen heute noch den Amtszwang.

Das Milizsystem, so hört und liest man immer wieder, ist das Fundament des schweizerischen Staatswesens. Es baut darauf, dass sich die Bürger freiwillig und nebenamtlich für die Gemeinschaft engagieren, sei es im Bundesparlament, im Kantonsrat, in der Bezirksschulpflege oder eben im Gemeinderat. Aber was, wenn sich nicht genug Bürger finden, die ein solches Engagement auf sich nehmen? In sieben Kantonen heisst die Antwort auf diese Frage: Amtszwang – das heisst, die Bürger sind zur Übernahme des Amtes verpflichtet, in das sie gewählt werden.[1] Der Kanton Bern hat den Amtszwang im Prinzip abgeschafft, stellen es aber den Gemeinden frei, einen solchen einzuführen. Mindestens zwei Dutzend haben das gemacht. Zur Anwendung kam der Amtszwang 2002 in Finsterhennen. Dort wurde ein Bürger, der gegen seinen Willen in den Gemeinderat gewählt worden war, mit 4000 Franken Busse bestraft, weil er nicht an den Sitzungen des Gremiums teilnahm.

Hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtszwangs gibt es grosse Unterschiede. Einige Kantone sehen diesen nur für die Gemeindeebene, andere auch für gewisse Ämter auf kantonaler Ebene vor, in anderen gilt er nur für ganz bestimmte Ämter. Fast ausschliesslich handelt es sich jedoch um Ämter, die mittels Wahl (durch das Volk oder eine Behörde) besetzt werden.[2] Ebenfalls ist unbestritten, dass der Amtszwang nur für Nebenämter gilt, da er sonst eine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit darstellte.

Kanton Amts-
zwang?
Behörden Ausnahmen Sanktionen
Zürich Ja Gemeindevorsteherschaft, Rechnungsprüfungs-kommission, Kommissionen mit selbstständigen Verwaltungsbefugnissen, Wahlbüro, Beisitzende des Arbeitsgerichts und des Mietgerichts, Handelsrichter, Organe von Zweckverbänden Über 60-jährig, bereits anderes Amt, bereits zwei Amtsdauern absolviert, «andere wichtige Gründe» Weisungen, Ordnungsbussen möglich, werden in der Praxis aber «kaum» ausgesprochen
Luzern Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden Über 65-jährig, Amt bereits eine Amtsdauer ausgeübt, gesundheitliche oder wirtschaftliche Nachteile Nicht definiert
Uri Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Gemeinderat u.a. (alle Ämter, die durch das Volk, eine Gemeindeversammlung, eine Korporation oder das Volk der Landeskirchen gewählt werden) Über 65-jährig, bereits in anderem Amt, bereits einmal  zwei Amtsdauern im selben Amt oder drei Amtsdauern in einem anderen Amt absolviert, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse
Nid-
walden
Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Obergericht, Kantonsgericht, Gemeinderat Über 60-jährig, Krankheit oder Gebrechen, schon in anderer Behörde oder drei Amtsdauern in einer Behörde absolviert, bereits einmal wegen Verweigerung einer Amtsausübung gebüsst, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse (abhängig vom Amt)
Solo-
thurn
Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden «wichtige Gründe» Bis zu 3000 Franken Busse
Appen-
zell Inner-rhoden
Ja Standeskommission, Kantonsgericht sowie Ämter, welche durch den Grossen Rat, die Standeskommission, die Bezirks-, Kirchen- oder Schulgemeinde, ferner durch ein Gericht, den Bezirks-, Kirchen- oder Schulrat übertragen werden Über 65-jährig, Amt bereits vier Jahre ausgeübt, acht Jahre in einem Amt mit Amtspflicht absolviert Busse
Wallis Ja Gemeinderat, Gemeinderichter, Burgerbehörden, Wahlbüro «wichtige Gründe» keine Informationen
Bern Optional für Gemeinden Alle Organe der Gemeinde Über 60-jährig, Krankheit, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse

Unterschiede gibt es auch in Bezug auf mögliche Sanktionen. In den meisten Kantonen droht unwilligen Gewählten eine Busse. In Uri und Nidwalden kann diese bis zu 5000 Franken betragen. Die Höhe ist aber abhängig davon, um welches Amt es sich handelt. Ein Nidwaldner, der sich dem Gemeinderatsamt verweigert, kann auch mit 500 Franken davonkommen. In Zürich wären nach Auskunft der Staatskanzlei Weisungen und Ordnungsbussen «denkbar», es komme aber «kaum» vor, dass Sanktionen ausgesprochen werden. Dem Amt für Gemeinden des Kantons Luzern sind keine Fälle bekannt, in denen der Amtszwang zur Anwendung kam. «Deshalb musste in der Praxis auch noch nie die Frage betreffend allfälliger Sanktionen gegen Personen, die ihr Amt verweigern, geklärt werden.» Fehlen Sanktionen, ist der Amtszwang eigentlich eine Amtspflicht, deren Nichtbeachtung keine Folgen hat.

In der Deutschschweiz stärker verbreitet

Früher war der Amtszwang noch stärker verbreitet. Anfang der 1940er Jahre galt er in 11 Kantonen generell und in 2 weiteren fakultativ für die Gemeinden.[3] In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zwangen sogar «beinahe alle Kantone» ihre Bürger zur Übernahme von Ämtern.[4]

Ebenso wie die Stimmpflicht ist der Amtszwang heute vor allem in den Deutschschweizer Kantonen verbreitet, was möglicherweise mit dem genossenschaftlich-republikanischen Staatsverständnis zusammenhängt, das diesseits der Saane stärker verankert ist. Demnach geniesst der Einzelne eine Reihe von Bürgerrechten, ist im Gegenzug aber auch gewissen Bürgerpflichten unterworfen. Liberalen Vorstellungen läuft das Instrument dagegen zuwider. Dass jemand gegen seinen Willen dazu gezwungen werden kann, ein Amt zu übernehmen, erscheint als sehr weitgehender Eingriff in die persönliche Freiheit. Staatsrechtler sehen denn den Amtszwang auch nur als Ultima ratio gerechtfertigt, um die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens aufrechterhalten zu können.[5]

Offenbar war es in der Vergangenheit noch öfter nötig, zu diesem Mittel zu greifen. Dass der Amtszwang an Beliebtheit eingebüsst hat, ist vor allem auf die schwindende praktische Bedeutung zurückzuführen. Im Jahr 1900 hatte die durchschnittliche Gemeinde in der Schweiz rund 1000 Einwohner. Weil die Anzahl Gemeinden seither abgenommen, die Bevölkerung sich hingegen mehr als verdoppelt hat, liegt der Wert heute bei rund 3600. Da sich besonders kleine Gemeinden zusammengeschlossen haben, ist der «Pool» an verfügbaren Kandidaten grösser geworden. Gleichzeitig deutet vieles darauf hin, dass die Leute im Allgemeinen weniger bereit sind, ein Milizamt zu übernehmen.

Kley (1989) nennt als weiteren Faktor die fast flächendeckende Einführung von Urnenwahlen, die dazu führte, dass Kandidaten früher selektioniert werden und auch früher kundtun können, dass sie ein Amt nicht wollen.[6] Hinzu kommt, dass bei der Rekrutierung von politischem Personal die Parteien eine wichtige Rolle spielen. Ihre Bedeutung ist heute gegenüber dem 19. Jahrhundert sicherlich auch in den Gemeinden höher.

Indirekte Wirkung

Jedenfalls teilen die Kantone mit Amtszwang auf Anfrage fast ausnahmslos mit, dieses Instrument komme kaum zur Anwendung, oder man kann sich gar nicht erinnern, wann zum letzten Mal jemand gegen seinen Willen in ein Amt gewählt wurde. Von praktischer Relevanz ist der Amtszwang eigentlich nur in sehr kleinen Gemeinden, bei denen sich ohnehin die Frage nach der Überlebensfähigkeit stellt. Natürlich hat der Amtszwang eine starke «präventive» beziehungsweise indirekte Wirkung, wie mehrere Kantone bestätigen: Leute sind eher bereit, ein Amt anzunehmen oder eine Kandidatur zu akzeptieren, wenn sie wissen, dass sie dazu gezwungen werden können, wenn sie es nicht tun. Ob das aber der sinnvollste Weg ist, um Menschen von einem Engagement im Gemeinwesen zu überzeugen, ist zu bezweifeln.

Es stellt sich denn auch die Frage, ob der Amtszwang tatsächlich (noch) notwendig ist, zumal eine Vielzahl von Gemeinden – auch kleine – ohne dieses Instrument auskommen, und offensichtlich noch nicht untergegangen sind. Zudem lässt sich selbst der strengste Amtszwang umgehen, wie der Fall der Urner Gemeinde Bauen gezeigt hat, wo sich 2008 drei Stimmbürger dem Amtszwang entzogen, indem sie das Dorf verliessen. Um dem Mangel an Kandidaten für Gemeindeämter beizukommen, kann der Amtszwang ohnehin nur das letzte Mittel sein. Wirksamer ist – neben allfälligen Fusionen –, die Posten attraktiver zu gestalten. Vielerorts wäre es auch angebracht, das Engagement für die Gemeinschaft finanziell etwas grosszügiger zu verdanken. Das ist zwar aufwändiger, als die Leute einfach dazu zu zwingen. Mittelfristig zahlt es sich aber aus, wenn Bürger aus eigenem Antrieb ein Amt übernehmen.

Tabellarische Übersicht über die Regelungen der einzelnen Kantone zum Download


[1] Im Kanton Tessin gilt rechtlich der Amtszwang, allerdings nur für offizielle Kandidaten, die zuvor eine schriftliche Erklärung abgegeben haben, dass sie das Amt annehmen werden. Von einem Amtszwang im herkömmlichen Sinne kann daher nicht gesprochen werden. Im Kanton Waadt gilt der Amtszwang nur für die Mitglieder des Wahlbüros und ist daher im Rahmen dieses Vergleichs vernachlässigbar.

[2] In Uri ist der Amtszwang ausdrücklich auf Ämter beschränkt, die durch das Volk (bzw. Korporationen und Angehörige der Landeskirchen) besetzt werden. Demgegenüber sieht die Kantonsverfassung von Appenzell-Innerrhoden den Amtszwang auch für Posten vor, die durch das Parlament oder die Regierung besetzt werden.

[3] Zaccaria Giacometti (1941): Das Staatsrecht der Kantone, S. 287.

[4] BGE 3 I 295, zitiert in: Werner Kuster (1947): Der Amtszwang im Kanton Zürich, Dissertation Universität Zürich.

[5] Siehe etwa Giacometti (1941), Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Urs Flückiger (1947): Der Amtszwang : seine Stellung im liberal-demokratischen Staatsrecht und seine Ausgestaltung im Kanton St. Gallen, Dissertation Universität St. Gallen.

[6] Andreas Kley (1989): Grundpflichten Privater im schweizerischen Verfassungsrecht, Dissertation Universität St. Gallen, S. 219.

Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?

In einigen Kantonen können die Stimmberechtigten bei Abstimmungen ein vorfrankiertes Rücksendecouvert verwenden. Ob diese Massnahme zur Hebung der Beteiligung taugt, ist allerdings fraglich.

Man erfährt einiges über das politische System der Schweiz nur schon, wenn man seinen Wohnort wechselt. Als der Schreibende 2014 aus dem Kanton Zürich in den Kanton Luzern zog, gab es zunächst eine freudige Überraschung: Zwar hatte er bei den bevorstehenden eidgenössischen Abstimmungen bereits abgestimmt. Das Wahl- und Abstimmungsbüro in Luzern liess es sich jedoch nicht nehmen, dem Neuzuzüger die Unterlagen für die lokale Vorlage nachzureichen.[1] Die negative Überraschung folgte kurz darauf beim Blick auf das Stimmcouvert: «Bitte frankieren» stand darauf. Eine böse Überraschung für den ahnungslosen Zürcher, der es bislang als naturgegeben ansah, dass die Abstimmungsunterlagen alle drei Monate mit vorfrankiertem Rücksendecouvert ins Haus flattern.

porto-stimmcouvert

In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Tatsächlich gehört der Kanton Zürich zu einer Minderheit von neun Kantonen, welche den Stimmbürgern für die Ausübung ihrer politischen Rechte das Porto abnehmen.[2] Zehn Stände sehen dies in ihren Gesetzen nicht vor. Sieben Kantone schliesslich überlassen es den Gemeinden, ob sie die Couverts vorfrankieren wollen oder nicht (siehe Grafik). Die meisten Gemeinden in diesen Kantonen machen jedoch nicht davon Gebrauch.[3]

In verschiedenen Kantonen (und selbst auf Bundesebene) gab es in jüngerer Vergangenheit Anregungen, dass der Staat das Porto übernehmen soll. Einen entsprechenden Vorstoss machten etwa die Grünen der Stadt Luzern vergangenes Jahr, nachdem die Beteiligung an den Kantonsratswahlen auf ein neues Rekordtief gefallen war. Das Hauptargument für solche Vorschläge ist denn auch meist die Erhöhung der Stimmbeteiligung. Es gibt jedoch keine wissenschaftlichen Untersuchungen, die einen solchen Effekt belegen würden (allerdings auch keine, die ihn widerlegen würden).

Man könnte freilich auch aus demokratietheoretischer Sicht argumentieren. Geht man von einer mittleren Beteiligung von 45 Prozent bei Volksabstimmungen aus und davon, dass etwa 80 Prozent der Stimmenden den brieflichen Abstimmungskanal nutzen, entstehen pro Urnengang Kosten von fast 2 Millionen Franken. Diese Kosten fallen so oder so an, es stellt sich nur noch die Frage, wer sie trägt. Aus republikanischer Warte könnte man argumentieren, dass die Stimmenden einen Dienst an der Gemeinschaft leisten und es somit fairer wäre, wenn die Gemeinschaft dafür aufkommt und nicht sie selbst. Diese Argumentation steht allerdings nicht auf dem dicksten Eis: Schliesslich wird niemand dazu gezwungen, seine Stimme brieflich abzugeben. Die Vorfrankierung ist somit im Grunde keine Entschädigung für die Kosten der Stimmabgabe, sondern lediglich für die Kosten einer bestimmten Art der Stimmabgabe.

Der effizientere (und erst noch finanziell attraktivere) Weg, um die Stimmbeteiligung zu heben, besteht ohnehin darin, nicht den Stimmenden etwas zu geben, sondern die Nichtstimmenden zu bestrafen – sprich: Stimmpflicht. Allerdings ist auch dieses Mittel nicht frei von Nachteilen.

 


[1] Im Gegensatz dazu schickte mir die Stadt Bern kürzlich ausschliesslich die eidgenössischen Stimmzettel – denn für die Beteiligung an kantonalen und kommunalen Urnengängen gilt im Kanton Bern eine (schweizweit längste und höchstzulässige) Karenzfrist von drei Monaten (Art. 39 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 114 KV-BE).

[2] Im Folgenden sind die neun Kantone und die jeweiligen gesetzlichen Grundlagen der portofreien Zustellkuverts dargelegt:

  • Aargau: «Die Stimmberechtigten können ihre Stimme entweder persönlich an der Urne oder brieflich abgeben. Die briefliche Stimmabgabe ist ab Erhalt der Stimmrechtsausweise zulässig. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 17 Abs. 1 GPR/AG)
  • Appenzell Innerrhoden: «Das Fenstercouvert an das Stimmbüro kann unfrankiert an jedem Ort der Schweiz der Post übergeben, in den Briefkasten des Stimmbüros eingeworfen oder an der Urne abgegeben werden.» (Art. 13 Strich 4 VPR/AI)
  • Basel-Stadt (keine gesetzliche Bestimmung)
  • Genf: «L’Etat envoie à l’électeur le matériel nécessaire pour exercer son droit de vote et prend en charge les frais d’acheminement postal, sur territoire suisse, des votes par correspondance.» (Art. 62 Abs. 1 LEDP/GE)
  • Glarus: «Die Stimmberechtigten erhalten das Stimmmaterial von der Gemeindekanzlei bzw. dem Aktuar der betreffenden Vorsteherschaft gebührenfrei so zugestellt, dass sie es kostenlos (Geschäftsantwortsendung) dem Wahlbüro zurücksenden können.» (Art. 15 Abs. 3 AbstG/GL)
  • Obwalden: «Das Stimmmaterial besteht aus: […] dem amtlichen Zustell- und vorfrankierten Rücksendekuvert samt Stimmrechtsausweis.» (Art. 14 Abs. 1 lit. a AbstV/OW)
  • St. Gallen: «Das Zustellkuvert wird mit dem Vermerk ‹Briefliche Stimmabgabe› versehen und an die von der Gemeinde bezeichnete Stelle adressiert. Es kann der Post oder den Stimmenzählern an der Urne übergeben oder in den vom Rat bezeichneten Briefkasten der Gemeinde eingeworfen werden. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 16bis Abs. 4 UAG/SG)
  • Zug: «Die Gemeinde trägt die Portokosten im Inland.» (Art. 12 Abs. 2 WAG/ZG)
  • Zürich: «Wahl- und Abstimmungsunterlagen sind: […] das portofreie Antwortkuvert für die briefliche Stimmabgabe.» (Art. 60 Abs. 1 lit. g GPR/ZH)

[3] Von den 26 Gemeinden des Kantons Schaffhausen etwa hat bisher keine von dieser Option Gebrauch gemacht.

Live erlebte Regierungsratssitzung: Höflich wie zu Kaisers Zeiten

Die nächste Woche wird die Schaffhauser Regierung neu bestellt. Was und wie die neugewählten Damen und Herren Regierungsräte darob debattieren, ist vertraulich. Nicht so bis vor 30 Jahren, als die Regierungsratssitzungen öffentlich waren. Elisabeth Vetter klopfte während einer der letzten öffentlichen Sitzungen an. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Elisabeth Vetter (†) (Chefredaktorin «Traktandum Magazin»), publiziert 1986 ebenda.[*] 

Zurzeit sind die Regierungsratssitzungen noch in genau drei Kantonen öffentlich, wenn auch mit gewissen Einschränkungen: nämlich in Baselland, in Schaffhausen und in Solothurn. Ab 1987 steht dieses alte Volksrecht nur noch den Solothurnern zu. In den Kantonen Baselland und Schaffhausen wird es auf Ende 1986 abgeschafft – in Baselland im Zusammenhang mit der dann in Kraft tretenden neuen Verfassung, in Schaffhausen aufgrund des neuen Organisationsgesetzes. Das «Traktandum-Magazin» liess sich eine der letzten Möglichkeiten nicht entgehen und visitierte in Schaffhausen eine Regierungsratssitzung. Der folgende Artikel ist ein Stimmungsbericht – also kein Verhandlungsprotokoll.

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Es ist ein Kreuz. Trotz öfteren Jogging- und anderen Trimm-dich-Übungen schafft mich die Treppe hinauf in den zweiten Stock des Schaffhauser Regierungsgebäudes. Nach Luft japsend und etwas zu spät, das heisst zwei Minuten nach acht Uhr, stehe ich vor jenem historischen Saal, in dem jeweils am Dienstagmorgen die fünf Herren Regierungsräte und der Herr Staatsschreiber zu tagen pflegen. Ich straffe meine Schultern, lege Entschlossenheit in mein Kinn und will, todesmutig, anklopfen.

Ich weiss schliesslich, dass an meinem Vorhaben kein Hauch von Illegalität ist, sage mir nochmals, wie ein Schüler vor dem Examen, das Sprüchlein aus dem bis Ende 1986 geltenden Organisationsgesetz auf, wonach «die Verhandlungen des Regierungsrates in der Regel öffentlich sind», ich als Bürgerin dieses Landes also das Recht, wenn nicht sogar die heilige Pflicht und Schuldigkeit habe, dem Regierungsrat auf die Finger zu schauen. Und trotzdem fühle ich mich nicht ganz wohl in meiner Haut. Denn ebensogut weiss ich, dass es die fünf Herren gar nicht gern sehen, wenn ihnen bei ihren öffentlichen Obliegenheiten jemand von der Öffentlichkeit über die Schulter guckt. Ein geflügeltes Schaffhauser Wort heisst denn auch, man dürfe jederzeit an einer öffentlichen Regierungsratssitzung teilnehmen, nur sei sofort, wenn man erscheine, die Sitzung zu Ende…

Der Ratsweibel weiss auch keinen Rat

In den letzten paar Jahrzehnten waren jene Mitglieder der sogenannten Öffentlichkeit an einer Hand abzuzählen, die sich an eine solche Sitzung gewagt haben – zum Beispiel Anfang der fünfziger Jahre ein schon damals «grüner» FDP-Politiker, der gegen den Bau des Kraftwerkes Rheinau kämpfte und in diesem Zusammenhang bei den nächsten Neuwahlen gleich die gesamte Regierung auswechseln wollte; in den sechziger Jahren war es ein Bürger, der sich für die Eingemeindung von Herblingen in die Stadt Schaffhausen interessierte; und schliesslich, irgendwann in den siebziger Jahren, erschien ein Vertreter des Volkes, der sich von den Regierungsratsverhandlungen einen Mordsspass versprach und sich zu diesem Behuf in ein Fasnachtskostüm steckte – ein Vorfall, der für einiges Aufsehen sorgte im kleinen Kanton. Doch seit damals sind auch schon gut zehn Jahre ins Land gegangen. Ich bin also die erste Besucherin seit fast undenklichen Zeiten – und vermutlich die allererste Frau.

Bevor ich anklopfen kann, erreicht mich in Form einer Sekretärin der verlängerte Arm der Schaffhauser Verwaltung. Was ich hier wolle, werde ich angeherrscht. Höflich, aber bestimmt erkläre ich meine Absicht und meinen festen Willen, hier und jetzt an der Regierungsratssitzung teilzunehmen. Der Dame entfährt ein völlig verdattertes «Aber… aber – das geht doch nicht». Ich weise sie darauf hin, dass ich, vom Gesetz her gesehen, im Recht sei, worauf sie enteilt und in ihrer Not den Ratsweibel zu Hilfe ruft, der seinerseits auch keinen Rat weiss und ab geht durch die Mitte, um den bereits tagenden Rat um Rat zu fragen.

Ich stelle meine innere Uhr auf eine längere Wartezeit ein – zu Recht, wie sich herausstellt – und nehme in geziemendem Abstand zur Saaltüre Platz auf einem Stuhl im Gang. Um nichts in der Welt möchte ich – obwohl es mich reizt – als Horcherin an der Wand ertappt werden. Ich weiss schliesslich, dass heute ein brisantes Wahlgeschäft auf der Traktandenliste steht. Trotz meiner Vorsichtsmassnahme bekomme ich draussen recht viel mit von dem, was drinnen verhandelt wird. Offenbar sind die Türen und Wände, vor allem an strategisch wichtigen Stellen, nicht allzu gut gepolstert. Rede und Gegenrede lösen sich im Saal ab. Schliesslich, nach rund zehn Minuten «Sondersitzung», gewinnt der noch immer geltende Buchstabe des Gesetzes die Oberhand, und ich werde hineingebeten.

Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

Der Regierung über die Schultern schauen – hier während der Auswertung der Wahlresultate (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

 

Ich darf an einem Tisch Platz nehmen, der ganz offensichtlich bereit steht für den peinlichen und, wie oben gesagt, nur etwa jedes Jahrzehnt einmal vorkommenden Fall, dass sich jemand von der Öffentlichkeit hierher verirrt. Der Regierungspräsident macht darauf aufmerksam, dass an diesem Morgen, da ja nun «die Öffentlichkeit» anwesend sei, nur jene Geschäfte behandelt würden, die auch vor der «Öffentlichkeit» behandelt werden könnten, während die übrigen «auf später» verschoben würden.

Ich habe keine Einwände, fühle aber meine Schultern schwer und schwerer werden. Schliesslich ruht auf ihnen in den nächsten drei Stunden die ganze Last der Schaffhauser Öffentlichkeit, die immerhin rund 70’000 Personen zählt, von denen beileibe nicht alle leichtgewichtig sind.

Nach einigen kurzen Zwischenbemerkungen zur politischen Wetterlage in anderen Kantonen – «da leben wir hier in Schaffhausen doch in weit komfortableren Verhältnissen» – legen die fünf Regierungsräte los – im Ruck-zuck-Tempo. Man merkt es schnell: Sie sind nicht unvorbereitet in die Sitzungsschlacht gezogen, haben ihre «Hausaufgaben» in Form von ausführlichem Aktenstudium gemacht – was man zum Beispiel von den Mitgliedern des Grossen Rates nicht unbedingt und nicht in jedem Fall guten Gewissens behaupten kann. Doch das nur nebenbei.

Das Tempo ist auch wirklich notwendig. Rund 40 Geschäfte plus Eintretensdebatte und Detailberatung eines neuen Gesetzes werden an diesem Morgen durchgepaukt. Und wenn «die Öffentlichkeit» nicht dabei gewesen wäre, würde sich die Liste wahrscheinlich verlängert haben – nicht nur weil einzelne Geschäfte «auf später» verschoben, sondern auch weil einzelne Voten vor allem Richtung «Öffentlichkeit» abgegeben wurden.

Solothurn behält ein altes Volksrecht bei

Ab 1987 wird Solothurn der einzige Kanton sein, wo – theoretisch – jedermann an den Sitzungen des Regierungsrates teilnehmen darf. Einigermassen überraschend ist, dass dieses Recht auch in der neuen, von den Stimmbürgern Anfang Juni dieses Jahres abgesegneten Kantonsverfassung ausdrücklich verankert ist.

Der Solothurner Staatsschreiber Dr. Konrad Schwaller bemerkt dazu: «Gewisse Diskussionen gab es im Verfassungsrat zu diesem Thema erst dann, als bekannt wurde, dass in Baselland die Öffentlichkeit der Regierungsratssitzungen im Zusammenhang mit der neuen Verfassung abgeschafft wird. Schliesslich aber sagte man sich bei uns, es handle sich hier um ein altes Volksrecht, das man beibehalten wolle. Allein die Tatsache, dass fast nie ein Besucher zu den Sitzungen kommt, war für uns kein Grund, darauf zu verzichten.»

Allerdings: Auch in Solothurn ist dieses Recht teilweise eingeschränkt. Der entsprechende Absatz in der neuen Kantonsverfassung lautet nämlich: «Die Beratungen des Kantonsrates und des Regierungsrates sind öffentlich, soweit schützenwerte private oder öffentliche Interessen nicht entgegenstehen.»

Das alte Volksrecht wird, wie oben gesagt, jedoch höchst selten genutzt, obwohl im Solothurner Regierungsratssaal ringsum an den Wänden Stühle bereit stehen für allfällige Besucher, die ohne vorangehende Anmeldung kommen können und dann durch den Ratsweibel ins Zimmer geleitet werden.

Kaum jemals besucht wurden die Regierungsratssitzungen auch in Baselland. «Und wenn jemand kam, dann waren es meist Leute, die an einem ganz bestimmten, meist politisch hochbrisanten Thema interessiert waren, zum Beispiel an den Diskussionen über Kaiseraugst», betont Landschreiber Franz Guggisberg.

Auch hier war, wie in den Kantonen Solothurn und Schaffhausen, eine gewisse Einschränkung gegeben. Öffentlich behandelt wurden nur die eigentlichen Sachgeschäfte, während Angelegenheiten, die ins Persönliche hineingehen – Entmündigungen, Namensänderungen, persönliche Beschwerden usw. –, unter Ausschluss der Öffentlichkeit behandelt wurden.

Bei den «laufenden Geschäften» – Rekurse, Gesuche, Stipendien, Beiträge usw. usf. – legen die einzelnen Direktionsvorsteher den Sachverhalt kurz dar und stellen Antrag. Der Regierungspräsident ftagt: «Diskussion?», blickt in die Runde und beschliesst das Ganze, wenn keine Reaktion kommt, mit: «Genehmigt.» «Diskussion? – Genehmigt. – Diskussion? Genehmigt.» Das geht Schlag auf Schlag, wie am Fliessband, und zwar, wie hier betont werden muss, in der Amtssprache, in Schriftdeutsch. Es tönt, gelinde gesagt, wenig musikalisch, wie meistens, wenn senkrechte und bodenständige Eidgenossen versuchen, sich in gepflegtem Hochdeutsch auszudrücken.

Ein Umgangston wie zu k.-k.-Zeiten

Und höflich gehen die Schaffhauser Regierungsräte miteinander um – dermassen höflich, dass man plötzlich glaubt, man habe einen Zeitsprung rückwärts gemacht und sei in einer Runde des k.-k.-Hofes selig zu Wien gelandet. Persönlich stehen die Herren auf «Du» miteinander. Hier aber sprechen sie sich, in Schriftdeutsch, mit «Herr Finanzdirektor» oder «Herr Erziehungsdirektor» an. Das führt dann manchmal zu solch schönen Formulierungen, wie etwa: «Mein lieber Herr Polizeidirektor, da kann ich Dir nicht zustimmen, aber wenn auch der Herr Finanzdirektor meint, man könnte – oder was findest Du, Herr Baudirektor?»

Eine kleinere Meinungsverschiedenheit gibt es in bezug auf den bevorstehenden, sozusagen beruflichen Aufenthalt eines Divisionsgerichtes in Schaffhausen. Dessen Mitglieder erwarten, dass die Regierung sie nicht nur zu einem Stehapéritif einlädt, sondern zu einem Imbiss, wie das früher offenbar der Brauch war. Der Militärdirektor, noch nicht allzu lange im Amt und demzufolge, wie er betont, «ein Neuling», weiss nicht, wie er angesichts der allgemeinen Sparappelle mit dieser hochnotpeinlichen Angelegenheit verfahren soll. Der Justizdirektor schlägt, ganz praktischer Mann vom Land – er war früher Heuhändler – «Chäs-Chüechli» vor. Nach ausführlicher Debatte kommt man zu einem salomonischen Resultat und einigt sich auf «Wurst». Damit zeigt man den guten Willen und kann trotzdem den Spargeboten des Staatssäckels nachleben. Und schliesslich, so geht die Überlegung weiter, sei es jenen Besuchern, die nachher noch immer Hunger hätten, zuzumuten, sich auf eigene Kosten ausgiebig zu verköstigen.

Überhaupt: Repräsentationspflichten beanspruchen offenbar einen schönen Teil unserer Regierungsräte. Allein an diesem Morgen wird gleich ein halbes Dutzend solcher Anlässe aufgeteilt und zugewiesen. Würde und Bürde geben sich hier sozusagen die Hand.

Schliesslich, um halb zwölf Uhr und nachdem auch das brisante Wahlgeschäft unter Dach und Fach gebracht ist, schliesst der Regierungspräsident die Sitzung mit dem etwas pessimistischen und doch leicht verfrühten Satz: «Wir nähern uns unserem Ende.»

Der Morgen mindestens ist zu Ende, ein Vormittag mit live erlebtem staatsbürgerlichem Unterricht. «Meine» erste und wohl auch letzte Regierungsratssitzung, an der ich persönlich dabei sein konnte, falls es mich nicht einmal nach Solothurn verschlägt.

 


[*] Elisabeth Vetter († 2015) war anno 1974 die erste Frau in Schaffhauser Redaktionsstuben, als sie bei der «Schaffhauser az» einstieg. Sie schrieb sodann für den «Tages-Anzeiger», die «Schaffhauser Nachrichten», den «Schaffhauser Bock» und fürs «Schaffhauser Magazin». Vetter zeichnete überdies als Chefredaktorin vom «Traktandum-Magazin – Jahrbuch für kommunale und kantonale Politik» (Schaffhausen, Schleitheim, Steiner und Grüninger, 1986–2000), woraus dieser Beitrag stammt (a. a. O., 1986, S. 159–163). Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» dankt Gabriel Vetter für die freundliche Erlaubnis zur Nachpublikation.

Das demokratische Fossil lebt

In den 1990er Jahren galt die Versammlungsdemokratie als überholt, ein Kanton nach dem anderen schaffte die Landsgemeinde ab. Dabei hat sie auch Vorteile, wie ein neues Buch zeigt. Gleichwohl gibt es Reformbedarf.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 7. Mai 2016.

Morgen Sonntag ist es wieder so weit: Auf dem Landsgemeindeplatz in Glarus versammeln sich die Bürgerinnen und Bürger, um über die Angelegenheiten des Kantons zu beraten und abzustimmen. Vergangene Woche haben bereits die Appenzell-Innerrhoder ihre traditionelle Landsgemeinde abgehalten. Appenzell-Innerrhoden und Glarus sind die letzten Kantone, deren Bewohner über Sachfragen nicht an der Urne entscheiden und stattdessen einmal pro Jahr an der Landsgemeinde zusammenkommen, wie es schon seit Hunderten von Jahren Brauch ist.

Landsgemeinde auf dem Zaunplatz in Glarus, 5. Mai 2013. Foto: Kanton Glarus

 

Einst gab es die Landsgemeinde in acht Schweizer Kantonen. Doch ein Kanton nach dem anderen schaffte diese Form der Demokratie ab und ging zum Urnensystem über: Schwyz und Zug bereits vor der Gründung des Bundesstaats 1847, Uri folgte 1928. Zuletzt verabschiedeten sich in den 1990er Jahren gleich drei Kantone von der Landsgemeinde – Nidwalden (1996), Appenzell-Ausserrhoden (1997) und Obwalden (1998).

Systematischer Vergleich

Die Landsgemeinde wirkt damit wie ein demokratisches Fossil, das in den verbliebenen zwei Kantonen nur noch aus Traditionsbewusstsein beibehalten wird; ein überkommenes Relikt aus alter Zeit, das mit den Anforderungen an eine moderne Demokratie nicht mehr vereinbar ist. Aber ist das tatsächlich so?

Hans-Peter Schaub wollte es genau wissen: In einem neuen Buch, das dieser Tage erscheint, stellt der Politikwissenschaftler einen systematischen Vergleich an zwischen Kantonen mit Landsgemeinde und solchen, die an der Urne abstimmen. Im Zentrum steht dabei die grundsätzliche Frage, welches System demokratischer ist. Schaub untersuchte dazu eine Vielzahl unterschiedlicher Indikatoren, mit denen er beispielsweise mass, wie stark der Rechtsstaat, wie unabhängig die Justiz oder wie ausgebaut die direkte Demokratie in einem Kanton ist. Als Untersuchungsobjekte dienten die acht Kantone, die in ihrer Geschichte einmal die Landsgemeinde kannten oder in denen sie heute noch existiert. Da die Kantone alle ähnlich gross und ländlich geprägt sind, sind sie gut vergleichbar. Der Untersuchungszeitraum war 1979 bis 2009.

Überraschende Ähnlichkeit

Zu einem einheitlichen Ergebnis kommt Schaub nicht. «In einigen Bereichen schneidet das Urnensystem besser ab, in anderen dagegen die Landsgemeinde.» Beispielsweise ist in Kantonen mit Urnenabstimmungen das Stimmgeheimnis besser geschützt und die Beteiligung ist höher. Umgekehrt sind in den Landsgemeindekantonen die direktdemokratischen Rechte viel stärker ausgebaut – und werden auch häufiger genutzt.

Mehr als die Unterschiede überraschte Schaub aber, dass die beiden Systeme in vielen Bereichen sehr ähnliche Resultate hervorbrachten. «Beispielsweise wird oft kritisiert, durch die Landsgemeinde würden Minderheiten diskriminiert und individuelle Rechte eingeschränkt», sagt Schaub. «Beides ist nicht der Fall, jedenfalls nicht stärker als bei Urnenabstimmungen.»
Doch auch positive Vorstellungen von der Landsgemeinde wurden teilweise entkräftet, so etwa jene, die Versammlungsdemokratie mache die Leute zu «Citoyens», die sich auch ausserhalb des Landsgemeinde-Rings stärker engagierten. Schaubs Untersuchung zeigt, dass das nicht so ist; so sind Glarner und Innerrhoder etwa weder aktiver in Vereinen sind noch stärker an Politik interessiert als in anderen Kantonen. Das Fazit des Politikwissenschaftlers ist daher, dass keines der beiden Systeme per se demokratischer oder weniger demokratisch ist.

Einschüchterungsversuche

Wieso aber schafften Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden die Landsgemeinde ab? Eine eindeutige Antwort auf diese Frage kann Schaub nicht geben. Er vermutet, dass der Zeitgeist eine Rolle spielte: In den 1990er Jahren wurde die Landsgemeinde vielfach als überholt und nicht mehr zeitgemäss betrachtet. In den Diskussionen vor der Abschaffung war oft die Rede davon, dass das Urnensystem die «modernere» Form der Demokratie sei. Hinzu kamen in jedem der drei Kantone spezielle Umstände.

Auch der Nidwaldner Nationalrat Peter Keller verweist auf den «Geist der 1990er Jahre», der zum Ende der Landsgemeinde in seinem Kanton beigetragen habe. «Der Schweiz fehlte es in dieser Zeit an Selbstsicherheit.» Dem schwindenden Stolz auf die eigenen Traditionen fiel in den Augen des SVP-Politikers auch die Landsgemeinde zum Opfer. In Nidwalden kamen noch spezifische Gründe dazu, namentlich die Nichtwahl von Leo Odermatt in den Regierungsrat an der Landsgemeinde 1994. Odermatt, ein Vertreter der Partei Demokratisches Nidwalden (aus der später die Grünen wurden), unterlag seinem liberalen Kontrahenten um wenige hundert Stimmen. Im Nachgang der Abstimmung wurden Klagen über Einschüchterungsversuche auf Wähler laut. Das dürfte das Vertrauen vieler Nidwaldner in die Versammlungsdemokratie erschüttert haben.

Für Peter Keller war die Abschaffung eine «Tragödie». An der Landsgemeinde habe jeder Stimmberechtigte ans Rednerpult treten und zu seinen Mitbürgern sprechen können, erinnert er sich. «Das hat einem die Demokratie im wahrsten Sinne vor Augen geführt.»

Gewandelter Zeitgeist

Inzwischen scheint der Zeitgeist gekehrt zu haben. Jedenfalls ist die Abschaffung der Landsgemeinde weder in Glarus noch in Appenzell-Innerrhoden ein Thema. In Appenzell stand der Übergang zum Urnensystem einmal zur Diskussion, nachdem der Kanton 1991 vom Bundesgericht zur Einführung des Frauenstimmrechts gezwungen worden war. Die Stimmbürger sprachen sich aber klar für die Beibehaltung aus.

Carlo Schmid war fast dreissig Jahre Innerrhoder Landammann, bevor er 2013 zurücktrat; daneben sass der CVP-Politiker fast ebenso lange im Ständerat. Dass die Landsgemeinde in Innerrhoden weiter besteht, hat aus seiner Sicht «rationale und irrationale Gründe», wie er im Gespräch sagt. «Innerhalb von zwei Stunden erledigt man alle kantonalen Sachfragen und wählt die Regierung. Betriebswirtschaftlich ist es eine ziemlich effiziente Veranstaltung.» Daneben diene die Landsgemeinde aber auch der Identifikation, sie halte die Leute zusammen. Schmid erinnert sich daran, wie er als Landammann jeweils zusammen mit den anderen Mitgliedern der Standeskommission (Regierung) und der Gerichte auf die Tribüne stieg und sich dem versammelten Stimmvolk gegenübersah. «Das macht einem Eindruck.»

Hans-Peter Schaub: «Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer? Urnen- und Versammlungsdemokratie in der Schweiz.» Nomos-Verlag, 2016.

Anpassungen nötig: Knackpunkt Stimmbeteiligung

Dass die Landsgemeinde in den beiden verbliebenen Kantonen unbestritten scheint, ist laut Hans-Peter Schaub allerdings keine Garantie, dass sie bestehen bleibt. «Auch in Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden hätte kaum jemand zehn Jahre vor den Landsgemeindeabschaffungen diese vorausgesehen.» Schaub glaubt deshalb, dass die Landsgemeinden sich reformieren müssen, um dauerhaft mehrheitsfähig zu bleiben. Handlungsbedarf sieht er vor allem bei zwei Punkten: dem fehlenden Stimmgeheimnis und der tiefen Beteiligung

Eine geheime Stimmabgabe wäre auch an der Landsgemeinde technisch möglich, und zwar mit einer elektronischen Abstimmungsanlage, wie sie zum Beispiel an den Generalversammlungen grosser Unternehmen eingesetzt werden. Damit könnte auch das Resultat genau eruiert werden, anstatt dass es wie heute geschätzt werden muss. Der Kanton Glarus prüft derzeit die Einführung eines elektronischen Systems.

Das Problem der tiefen Beteiligung ist schwieriger zu lösen. In Glarus ist die Benutzung des öffentlichen Verkehrs am Tag der Landsgemeinde gratis, trotzdem kommen jeweils nur etwa ein Viertel der Stimmberechtigten. Eine weitere Möglichkeit sind laut Schaub finanzielle Anreize, entweder in Form einer «Belohnung» der Landsgemeinde-Teilnehmer oder aber der «Bestrafung» der Nicht-Teilnehmer, das heisst die Einführung einer Stimmpflicht. Das grösste Hindernis für eine regere Teilnahme dürfte letztlich der Zeitaufwand sein. Stehen viele Geschäfte an, kann die Landsgemeinde schon einmal vier oder fünf Stunden in Anspruch nehmen. Die briefliche Stimmabgabe ist da wesentlich zeitsparender. Allerdings fällt damit auch die unmittelbare Diskussion vor Ort weg, die als wesentliche Qualität der Landsgemeinde gilt.

 

Und was wollen die Europäer?

Die Krise der EU lässt sich nicht lösen, wenn man die Bürger als unselbständige Wesen betrachtet, die vor dem Gespenst des Nationalismus gerettet werden müssen.

Die jüngste Ausgabe des «Club» auf SRF zum Thema «Wie angeschlagen ist die EU?» war nicht arm an Kontroversen. In einem Punkt schienen sich die Gesprächsteilnehmer indes einig zu sein: dass sich die Mitglieder der EU stärker integrieren sollen, oder zumindest nicht weniger stark als heute. Der flammendste Verfechter einer völligen und undifferenzierten europäischen Integration war dabei der österreichische Autor Robert Menasse. Sein Weltbild ist simpel: Die Nationalstaaten sind per se schlecht und gehören abgeschafft, die EU ist gut und soll möglichst alles und jeden Lebensbereich einheitlich umschliessen – von Athen bis Helsinki. Die Nationalstaaten müssten überwunden werden, dozierte er, denn sie führten nur zu Nationalismus und zu neuen Konflikten. Dass auch ein europäischer Nationalismus zu Konflikten führen kann, übersah er dabei geflissentlich. Ebenso, dass gerade die Währungsunion als vermeintlich krönender Höhepunkt der europäischen Integration in die jüngsten Konflikte mündete. Und ironischerweise dazu beigetragen hat, dass in den letzten Jahren in ganz Europa nationalistische Parteien Aufwind bekommen haben.

In den Augen Menasses sind jegliche einzelstaatliche Interessen des Teufels. Zur Griechenland-Krise erklärte er: «Das Problem ist inexistent.» Denn die griechischen Staatsschulden beliefen sich auf lediglich 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts der EU. Dass es den Griechen nicht besser geht, wenn sie wissen, dass ihre Schulden 2 Prozent der EU-Wirtschaftsleistung ausmachen, blendete Menasse aus. Denn wenn man alles «durch die europäische Brille betrachtet», wie er es fordert, lassen sich alle Probleme ganz klein reden.

Gemäss Menasse können die Herausforderungen der EU nur bewältigt werden, wenn die Europäer aufhören, auf das eigene Land zu achten, und stattdessen einen paneuropäischen Demos bildeten. «Wir wissen, dass es demokratisch katastrophal ist, ökonomisch katastrophal ist und sozial katastrophal ist, wenn mächtige Nationen beginnen, wieder nationale Interessen zu verteidigen», erklärte er und führte das Beispiel Deutschlands an. Offenbar ist es also eine Katastrophe, dass gewählte Politiker die Interessen ihrer Wähler vertreten (während andere lieber Geld ausgeben, das sie nicht haben, und die Wähler in anderen Staaten dafür bezahlen lassen).

Europäischer Einheitsstaat oder loser Staatenbund?

Aufhorchen lässt demgegenüber Menasses Vision eines «Europa der Regionen», in welchem die Nationalstaaten aufgelöst sind und stattdessen «Regionen» gebildet werden, welche die Bürger im grossen Gebilde EU vertreten sollen. Diese Entitäten böten genug Identität, findet Menasse, und da sie von Natur aus etwa gleich gross seien, werde damit auch – im Gegensatz zur heutigen Übermacht Deutschlands und der wandelnden Rolle Frankreichs und Grossbritanniens – die Parität der subkontinentalen Einheiten wiederhergestellt.

Nur eine Frage wird in der ganzen Sendung nicht gestellt: Was wollen die Europäer? Wollen sie mehr Integration? Wollen sie ein «Europa der Regionen», also letztlich einen europäischen Einheitsstaat mit aufgelösten Nationalstaaten? Oder möchten sie eine bescheidenere Union, ein loser, auf spezifische Kompetenzen zurückgestutzter Staatenbund und damit wieder mehr Souveränitätsrechte für die Mitgliedsländer?

In Menasses Weltbild lässt sich aber auch dieses Problem leicht beheben: Wer keine Souveränitätsrechte vom Nationalstaat an eine supranationale Organisation abtreten will, muss ein Nationalist sein und geht somit ohnehin in die falsche Richtung. Dass bei Wahlen in vielen Mitgliedsländern zuletzt EU-skeptische Parteien gewannen, ist aus seiner Sicht denn auch nicht etwa als Ruf nach weniger Integration und mehr Subsidiarität zu verstehen, sondern belegt lediglich die Gefährlichkeit des Nationalismus. In der Unsicherheit orientiere sich der Mensch an dem, was er kenne, und das sei die althergebrachte Nation. So wird der Bürger in Menasses Vorstellung zu einem hilfsbedürftigen Wesen, das ohne die väterliche Führung durch die europäischen Institutionen wieder in den Nationalismus zurückfällt und eine Spirale in Gang setzt, die geradewegs zum Faschismus führt.

Differenzierte, vertikale Kompetenzausscheidung

Es ist erstaunlich, wie stark ideologisch geprägt die Diskussion über die EU (sowohl in der EU als auch ausserhalb) ist. Dabei geht es doch eigentlich um nichts anderes als die simple Frage, wo Entscheidungsfindungen am besten aufgehoben sind: In der Gemeinde? Im Kanton? Auf der Ebene des Nationalstaats? In supranationalen Institutionen? Oder, was nicht vergessen werden darf: vielleicht doch besser bei privaten Akteuren, Menschen und Unternehmungen, ohne staatliche Eingriffe? Die Antwort lautet: Überall. Manche staatlichen Aufgaben, etwa der Schutz der Umwelt oder die Flüchtlingspolitik, können durch ein supranationales Gebilde effizienter erfüllt werden, manche Bereiche, etwa die Bildungspolitik oder die Infrastruktur, werden besser dezentral gesteuert, nahe an der Bevölkerung und den lokalen Gegebenheiten angepasst.

Welche Aufgabe auf welcher Stufe am besten aufgehoben ist, können die Bürger am besten entscheiden – wenn man ihnen denn die Möglichkeit lässt. Wer aber ein Weltbild hat, das nur schwarz und weiss kennt, – und von diesen Leuten gibt es viele, EU-Befürworter wie -Gegner – der sieht sich immer bestätigt. Sagen die Bürger Ja zu mehr Integration, ist es gut; sagen sie Nein, haben sie eben noch nicht verstanden, was gut für sie ist. Oder umgekehrt.

Ein «Bundesgesetz gegen die wahlrechtliche Beschneidung Lausannes»?

Diverse Vorstösse möchten der wahlrechtlichen Doktrin des Bundesgerichts Paroli bieten. Und hierzu ein neues Bundesgesetz oder gar eine Verfassungsänderung erwirken. Wie kam es dazu? Und was brächten diese?

Teufelsbrücke

Wie erzürnt der «teuflische» Nationalrat und das Bundesgericht ob der neuerlichen Initiativen aus Uri und Zug reagieren werden?

Kürzlich – und von der Öffentlichkeit praktisch unbemerkt[1] – hat die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-SR) zwei Standesinitiativen aus der Innerschweiz beraten, welche nichts weniger als die «Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» fordern.[2] Und in diesem Sinne gar die Bundesverfassung ändern wollen. Die Kommission gab diesen Begehren zwar nicht statt. Sie lancierte jedoch ihrerseits flugs eine Kommissionsinitiative «Gesetzliche Verankerung der Anforderungen an die Wahlsysteme der Kantone» als eine Art indirekter Gegenvorschlag. Wie kam es dazu? Und was würde jenes neue Gesetz bedeuten?

Blenden wir zurück ins Frühjahr 2013. Damals beriet das Bundesparlament über die Gewährleistung der neuen Schwyzer Kantonsverfassung, welcher zwar der Ständerat grünes Licht gab, die der Nationalrat aber refüsierte. Wie zuvor der Bundesrat (und vorab das Bundesgericht, welches den Ball erst ins Rollen gebracht hatte) betrachtete die grosse Kammer die Schwyzer Wahlkreise als verfassungswidrig.[3] Schliesslich hat kein Proporz-Kanton so viele (30) Wahlkreise und vor allem so kleine: Fast die Hälfte davon sind Einerwahlkreise, was mit «Proporz» nicht mehr allzu viel zu tun hat. Die Wahlrechtsgleichheit wird dadurch verletzt – oder, bildlich gesprochen: Relativ viele Schwyzer Wahlzettel landeten bisher unverwertet im Schredder.

Auslöser CVP des Kantons Zug

Das nationalrätliche Njet stiess jedoch nicht nur in Schwyz selbst (dort musste es geradezu erwartet werden[4]), sondern fast noch mehr im Nachbarkanton Zug auf Unverständnis. Denn auch das Zuger Wahlsystem war zuvor als verfassungswidrig kassiert worden, weshalb just zu jener Zeit der Kanton daran war, sein Wahlrecht – äusserst widerwillig – zu überarbeiten.[5] CVP-Fraktionschef Andreas Hausherr deponierte daher eine Motion auf Einreichung einer Standesinitiative mit dem eingangs erläuterten Ansinnen. Begründet wurde es mit der vermehrten Einmischung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung der kantonalen Wahlsysteme. Aber auch die nationalrätliche Ablehnung eines Wahlverfahrens, obschon dieses vom entsprechenden (Schwyzer) Wahlvolk selbst so angenommen worden ist, stiess auf Unmut. Daher müssten «vom Bundesrecht her hier die notwendigen Grenzen gesetzt werden».

Ein Jahr später pflichtete der Zuger Regierungsrat dem Motionär bei, «dass die jüngere Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich des kantonalen Wahlrechts zunehmend zu einer Beschneidung der Kantone und zur Verunmöglichung kantonaler Eigenständigkeiten» führe. Durch «eine präzisere Formulierung von Artikel 34 der Bundesverfassung und damit auf eine Wieder-Besinnung auf die kantonalen Eigenständigkeiten» soll die bundesgerichtliche Doktrin korrigiert werden. – Ob auch die Zuger Wahlberechtigen diese Konfrontation gesucht hätten, sei dahingestellt, haben diese doch im September 2013 mit hohen 81 Prozent dem neuen doppeltproportionalen Wahlverfahren für den Kantonsrat zugestimmt.

Der Kantonsrat selbst war jedoch mehrheitlich überzeugt, mit dieser Standesinitiative ein Exempel statuieren zu müssen. Ansonsten würde es «letztlich dazu führen, dass in Zukunft das Bundesgericht entscheidet, wie in den einzelnen Kantonen gewählt werden darf», wie die FDP-Sprecherin warnte. Und die CVP war «der Überzeugung, dass es sich bei den diskutierten Wahlrechtsfragen in erster Linie nicht um eine juristische, sondern um eine politische Fragestellung handelt».

Rundumschlag nach Altdorf, Sarnen, Stans, Schwyz, Chur und Sion

Doch dieser Zuger CVP-Offensive nicht genug, haben die Motionäre auch ihre Drähte in die Kantone Schwyz, Uri, Ob- und Nidwalden, Graubünden und Wallis aktiviert, deren Wahlsysteme ebenso reformbedürftig waren beziehungsweise immer noch sind. Die dortigen Sektionen wurden daher motiviert, gleichlautende, parallele Vorstösse einzureichen, um Bundesbern eher unter Druck setzen zu können. Denn Standesinitiativen, die nur aus einem einzigen Kanton rühren, stossen in Bern regelmässig auf wenig Resonanz, wie auch der Zuger CVP-Nationalrat Gerhard Pfister weiss.[6]

In Uri wurden die lokalen CVP- und SVP-Fraktionen tatsächlich aktiv und deponierten alsbald eine analoge Motion. Diese befürchteten, dass dereinst auch in Uri eine Wahlbeschwerde dazu führen könnte, dass das höchste Gericht das dortige Proporz-/Majorz-Mischsystem kassiert. Im Gegensatz zum Zuger Regierungsrat hielt die Regierung in Altdorf aber nicht viel von diesem Vorgehen. Das Bundesgericht habe bei seinen Entscheidungen über die Verfassungsmässigkeit der Proporzwahlsysteme der Kantone Zug, Nidwalden und Schwyz seine Kompetenzen nicht überschritten. Und weiter gibt der Regierungsrat zu bedenken: «Die Kantone verfügen im Rahmen der Vorgaben der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung ihres Wahlsystems über eine ausreichende gesetzgeberische Freiheit. Auch wäre es rechtsstaatlich und demokratisch bedenklich, auf Verfassungsstufe die richterliche Überprüfung des kantonalen Wahlrechts durch das Bundesgericht vollständig auszuschliessen.»

Diese Einwände vermochten indes den Urner Landrat nicht zu überzeugen. Er überwies die Standesinitiative mit 35 zu 23 Stimmen. – In seinem Schreiben an die Bundesversammlung zur Übermittlung der Standesinitiative empfindet nun auch plötzlich die Urner Regierung eine «zunehmende Beschneidung der Kantone, die kantonale Eigenständigkeiten verunmöglicht». Von den rechtsstaatlichen Warnungen ist nichts mehr zu lesen, dagegen «soll in den Kantonen das Volk sein Wahlsystem bestimmen können» wofür «ein Zeichen zu setzen» sei.[7]

Absagen aus Graubünden und Wallis

Auch in Graubünden stiess die Zuger Blaupause auf fruchbaren Boden, was prima vista verständlich ist, wählen doch nebst den Appenzellern einzig noch die Bündner im Majorz. In einem Wahlsystem also, dass rechtspolitisch vermehrt unter Druck gerät.[8] – Der Antrag der Fraktion CVP auf Einreichung einer Standesinitiative wurde indes von der Regierung als «weder rechtlich notwendig noch inhaltlich sinnvoll» beurteilt, denn «die Möglichkeit der Überprüfung grundsätzlicher staatsrechtlicher Fragen – dazu gehört ohne Zweifel auch die Ausgestaltung der Wahlsysteme in den Kantonen – durch das Bundesgericht ist nach dem Staatsverständnis der Regierung unverzichtbar».

Das «Bundesgericht hat auch in der neueren Praxis das Majorzwahlverfahren für Parlamentswahlen immer als gleichwertige Alternative anerkannt», befand der Kommissionspräsident in der Plenumsdebatte. (Eine Einschätzung, die nach dem später folgenden «Appenzeller Urteil» so womöglich nicht mehr gemacht worden wäre.) – Der Bündner Grosse Rat lehnte den Vorstoss darauf mit 61 zu 37 ab.

Nicht besser erging es zur gleichen Zeit einer Dringlichen Resolution der CVP Oberwallis, die in Reaktion eines höchstrichterlichen Urteils betreffend das Walliser Wahlsystem lanciert wurde: «Es kann nicht akzeptiert werden, dass das Bundesgericht demokratisch beschlossene Wahlsysteme grundlos umstösst.» – Im Walliser Grossen Rat hielt Franz Ruppen (SVP) dagegen: «In der Resolution wird ausgeführt, dass die wichtige Frage, wie in Zukunft in den einzelnen Kantonen gewählt werden soll, zu einem guten Teil dem Bundesgericht überlassen wird. Dies trifft keinesfalls zu! Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weitgehend frei. Sie müssen einzig minimale verfassungsrechtliche Prinzipien beachten.» Der Rat folgte ihm und wies die Standesinitiative klar mit 90 zu 33 Stimmen ab.

Ein Bundesgesetz als «Zeichen gegen Lausanne»?

Wie eingangs erwähnt, haben aber die verbleibenden zwei Standesinitiativen dazu geführt, dass die SPK-SR eine eigene Kommissionsinitiative eingereicht hat. Statt einer aufwendigen Verfassungsänderung will diese das Ansinnen auf Gesetzesstufe aufgreifen; ihr Wortlaut liest sich wie folgt:

Die geltende Bundesgerichtspraxis beim kommunalen und kantonalen Wahlrecht wird in einem Bundesgesetz verankert. Dabei wird insbesondere folgenden Punkten Rechnung getragen:

1. Die Kantone legen die Wahlsysteme für die kommunalen und kantonalen Wahlen im Rahmen des Bundesrechts fest.

2. Die Kantone können Proporz-, Majorz- oder Mischverfahren festlegen.

3. Die Kantone können spezielle Regelungen vorsehen, um – namentlich regionale oder sprachliche – Minderheiten zu schützen.

4. Die Kantone können ein gesetzliches Quorum von bis zu 10 Prozent festlegen.

Der Einleitungssatz zu diesem neuen Gesetz suggeriert also, dass damit die geltende, wahlrechtliche Bundesgerichts-Doktrin «bloss» positivrechtlich festgehalten werden soll. Inhaltlich sollen die aktuellen roten Linien nicht verschoben werden, weder erschwert noch vereinfacht. Ob diesem Versprechen nachgekommen werden kann (und von den Urhebern intendiert ist), erscheint fragwürdig:

Ziffer 1 repetiert bloss, was die Bundesverfassung ohnehin längst vorgibt: «[D]ie Kantone regeln sie [die Ausübung der politischen Rechte] in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.» (Art. 39 Abs. 1 BV) Diese deklaratorische Abschreibübung erweist sich als nicht weiter tragisch.

Ziffer 2 ist bereits heikler. Zwar werden derzeit auch Majorz-, ja gar Mischsysteme durch die Rechtsprechung gestützt, so zuletzt im kürzlichen Urteil zum Kanton Appenzell A.Rh.: «Das anwendbare Recht kann ein gemischtes Wahlsystem vorsehen, welches Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält.»[9] Auch der majorzbedingte Doppelproporz (Zug, neu Schaffhausen) erweist sich als eine Art Mischsystem.[10]

Jedoch können die sehr unterschiedlich ausgestalteten Mischsysteme der Kantone Appenzell (Grundsatz Majorz, Gemeinden können Proporz einführen), Uri (horizontales Mischsystem), Basel-Stadt (Einerwahlkreis Bettingen) und Schaffhausen/Zug (majorzbedingter Doppelproporz) keineswegs über einen Leisten geschlagen werden. Die Frage, ob ein konkretes Mischsystem zulässig ist oder nicht, muss stets im Einzelfall geprüft werden.

Letztlich soll auch im Majorz die Erfolgswertgleichheit beachtet werden, sprich: möglichst wenig Stimmen unverwertet unter den Tisch fallen. Durch Mehrheitswahlverfahren mit wahlkreisübergreifendem Ausgleich (etwa: Fair Majority Voting) oder durch Präferenzwahl (Single transferable vote) liesse sich der Majorz durchaus bundesrechtskonform ausgestalten.

Ziffer 3 erscheint ziemlich fragwürdig. Die bundesgerichtliche Doktrin geht hier nämlich weiter, indem sie längst «aus historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen»[11] Einbrüche in die Wahlrechtsgleichheit erlaubt. Doch diese müssen verhältnismässig sein und dürfen insbesondere nur dann hingenommen werden, wenn die zu begünstigenden Entitäten eine tatsächlich schützenswerte Einheit bilden. Diese Abwägung ginge hier verloren, ja kann statisch-generell gar nicht festgezurrt werden. Begünstigungen für die (teilweise viel zu kleinen) Bündner (Wahl-)«Kreise», die nicht einmal mehr Rechtspersönlichkeit entfalten, sind dabei ungleich kritischer zu beurteilen als solche, die beispielsweise genuine sprachliche Minoritäten wie den Berner Jura betreffen.

Entscheidend ist letztlich, dass diese schützenswerten Attribute nicht einfach vordergründig vorgeschoben werden dürfen, um de facto parteiliche Begünstigung zu erwirken. Bezeichnenderweise hat man aus Graubünden noch nie gehört, man wolle den anachronistischer Majorz beibehalten, um die italienischen und rätoromansichen Sprachminderheiten zu schützen. Ironischerweise dürfte man solch tatsächliche Minoritäten sogar mit einem überproportionalen Sitzanspruch im Parlament begünstigten – doch ist dies offensichtlich gar nicht gewollt.

Ziffer 4 schliesslich will direkte Sperrquoren prinzipiell bis zu zehn Prozent erlauben. Gälten die auf Ebene Listenverbindung oder für jede Liste separat? Soll das Erreichen in einem Wahlkreis genügen, um an der Mandatsverteilung in allen anderen Wahlkreisen teilnehmen zu können oder gilt sie je separat? Und wie ist im Doppelproporz vorzugehen (lokal vs. globale Quoren)? Solche subtilen Differenzierungen kann und will die Kommissionsinitiative gar nicht vornehmen; sie können nur von einem Gericht abgewogen werden, welches den Einzelfall individuell prüft – anstatt alles plump über einen Leisten zu schlagen.[12]

Ganz abgesehen davon ist ein Sperrquorum von zehn Prozent prohibitiv hoch. Zur Verhinderung einer «Zersplitterung» eines Parlaments – sofern sich eine solche überhaupt manifestiert – sind Hürden im tiefen einstelligen Prozentbereich absolut hinreichend. Ohnehin existieren in Parlamenten faktisch gar keine Parteien; politisiert wird stets in Fraktionen. Etaige Massnahmen sollten daher (via Parlamentsrecht) auf diese Institution zielen, anstatt das vorgelagerte Proporzwahlverfahren zu verfälschen.

Eine 10-Prozent-Hürde existiert denn in der Schweiz nur in Neuenburg, wo sie jedoch durch das Eingehen von Listenverbindungen regelmässig von allen antretenden Listen relativ einfach erreicht wird.

 

Fazit: Die eingebrachte Kommissionsinitiative hält nicht, was sie verspricht. Sie kommt einem Schnellschuss gleich, der womöglich den beiden Standesinitiativen bloss ein wenig Wind aus den Seglen nehmen wollte. Hierfür aber neue Bundesgesetze vorzuschlagen, ist der falsche Weg, denn die wahlrechtliche Normenkontrolle bleibt besser der Judikative vorbehalten. – Nichtsdestotrotz, gerade da das Ansinnen zum Scheitern verurteilt ist, werden sich die zwei Standesinitiativen «gegen Lausanne» letztlich als Bumerang erweisen und dem Bundesgericht den Rücken stärken.

 


[1] In den Medien ist hierzu nur ein einziger Artikel erschienen: Lukas Leuzinger, Kommission will Bundesgericht ausbremsen, «Neue Luzerner Zeitung», 18.04.2015.

[2] Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen und Geschäft 14.307, Kt.Iv. Zug, Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen. Änderung der Bundesverfassung.

[3] Siehe zur Vorgeschichte die Beiträge Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems.

[4] Im Gutachten Paul Richli, Anfechtungsrisiko im Falle der Übernahme von § 26 Absatz 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz in die neue Kantonsverfassung bzw. in das Gesetz über die Kantonsratswahlen, Luzern 15. Mai/21. Juni 2008, S. 10, wurde bereits klar darauf hingewiesen, dass «ein erhebliches Risiko [besteht], dass die Bundesversammlung im Rahmen der Gewährleistung der neuen Kantonsverfassung die Übernahme von § 26 Absatz 2 [das damalige Wahlsystem] der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz verweigern würde».

[5] Siehe hierzu den Beitrag Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?.

[6] Erich Aschwanden, Einmischung des Bundesgerichts stoppen, NZZ Online, 05.04.2013.

[7] Schreiben vom 7. Juli 2014 vom Landammann und Regierungsrat des Kantons Uri an die Schweizerische Bundesversammlung betreffend Standesinitiative zur Souveränität bei Wahlfragen, siehe Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen.

[8] Vgl. zur Kritik am Mehrheitswahlsystem: BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014; Botschaft des Bundesrats vom 5. März 2004 über die Gewährleistung der Verfassung des Kantons Graubünden, BBl 2004 1107, 1114 f.; Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, Darstellung und kritische Betrachtung der Gesetzgebung und der bundesgerichtlichen Praxis, ZBl 88/1987, S. 37; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung: Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von direkter Demokratie, Basel u. Frankfurt a. M. 1995, S. 500, Rz. 751; Andrea TönduryBundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, 258 ff.; ders., Wahlkreisgrösse und Parlamentswahlsystem, Jusletter 14.08.2006, Rz. 39 ff.; ders., Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff.; ders., Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff.; Christina Bundi, Zum Wahlverfahren für den Bündner Grossen Rat, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 33 ff.; Andreas Auer, Diskussion: Majorz oder Proporz, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 54 ff.; Daniel Bochsler, Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt, Napoleon’s Nightmare, 09.02.2015 (sowie in «St. Galler Tagblatt», 14.02.2015 und «Urner Wochenblatt», 20.02.2015); Angelika Spiess, Das ausserrhodische Wahlverfahren auf dem Prüfstand, Newsletter Institut für Föderalismus, IFF 1/2015.

[9] BGE 140 I 394 vom 26. September 2014, E. 6.3.

[10] Siehe zum Ganzen den Beitrag Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder; Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher, Doppelproporz bei Parlamentswahlen – ein Rück- und Ausblick, AJP 12/2011, 1596 f.

[11] Vgl. BGE 131 I 85 vom 27. Oktober 2004, E. 2.2 sowie Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014, E. 3.2, beide das Wahlsystem Wallis betreffend.

[12] Vgl. zu Sperrquoten Tobias Jaag/Matthias Hauser, Zulässigkeit direkter Quoren bei kantonalen Parlamentswahlen: insbesondere bei den Grossratswahlen im Kanton Aargau, ZBl 2008, 109 (11), 65–94; Beat Oppliger, Die Problmeatik von Wahlsperrklauseln in rechtsvergleichender Sicht, AJP 2/1993, 129 ff.

Kein Stimmrecht für Trunkenbolde und Sozialhilfebezüger?

Seit 1848 ist die Schweiz eine Demokratie – so lernen wir es in der Schule. Zu Beginn entsprach der Bundesstaat dieser Bezeichnung aber mehr schlecht als recht. Zahlreiche Schweizer waren von der Teilnahme ausgeschlossen.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Die Bundesverfassung von 1848 brachte nach gängiger Auffassung den landesweiten Durchbruch des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts in der Schweiz. Dieses Prinzip basierte auf der aufklärerischen Idee, dass alle Menschen von Natur aus die gleichen Rechte haben, ungeachtet ihrer Herkunft oder wirtschaftlichen Stärke.[1] In der Helvetischen Republik lebte das Ideal des allgemeinen Wahlrechts – um 1798 immerhin zum ersten Mal überhaupt in Europa verwirklicht – zwar kurzzeitig auf.[2] In einigen Kantonen waren in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aber haarsträubende Verletzungen dieses Prinzips wieder gang und gäbe. So hatten im Kanton Thurgau die 16 reichsten Bürger eine zweite Stimme.[3]

Die Bundesverfassung von 1848 legte fest: «Jeder Kantonsbürger ist Schweizerbürger. Als solcher kann er in eidgenössischen und kantonalen Angelegenheiten die politischen Rechte in jedem Kanton ausüben, in welchem er niedergelassen ist.»[4] Der Artikel schränkte zugleich ein, dass die Kantone für das kantonale Wahlrecht eine Mindestaufenthaltsdauer als Bedingung festschreiben können, die «jedoch nicht über zwei Jahre ausgedehnt werden darf».

In Bezug auf das Wahlrecht auf nationaler Ebene schrieb die Bundesverfassung für die Nationalratswahlen vor: «Stimmberechtigt ist jeder Schweizer, der das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt hat und im Übrigen nach der Gesetzgebung des Kantons, in welchem er seinen Wohnsitz hat, nicht vom Aktivbürgerrecht ausgeschlossen ist.»[5] Das Wahlrecht auf eidgenössischer Ebene war somit abhängig von jenem auf kantonaler Ebene.

Weil Artikel 4 postulierte, dass alle Schweizer vor dem Gesetz gleich sind, waren frühere Bestimmungen wie jene im Thurgau oder auch ein Zensuswahlrecht verfassungswidrig. Das allgemeine Wahlrecht war somit auf dem Papier gewährleistet.

In der Praxis sah das freilich anders aus. Wie wir wissen, hatten die Kantone bei der Umsetzung bundesrechtlicher Bestimmungen grosse Freiräume und überschritten diese teilweise auch noch. Doch nicht nur deshalb wurde das allgemeine Stimm- und Wahlrecht in den Anfängen des Bundesstaats in vielfacher Hinsicht relativiert.[6] Das illustriert folgender Strauss von Gründen, die zum Ausschluss von diesem Recht führten:

1. Gesetzesverstoss

Sämtliche Kantone schlossen Bürger, die wegen gewisser Vergehen verurteilt worden waren und somit ihre «bürgerlichen Ehren» verloren hatten, vom Wahlrecht aus. Der Katalog von Straftaten, die zum Ausschluss führten, war aber je nach Kanton unterschiedlich umfangreich. In Luzern etwa verloren Bürger schon wegen Bagatelldelikten das Wahlrecht. Erst mit dem Inkrafttreten des Strafgesetzbuches 1942 wurden die Ausschlussgründe wegen Zuchthaus- oder Gefängnisstrafen schweizweit vereinheitlicht.[7]

2. Konkurs

Zwar waren direkte Zensusbestimmungen im Prinzip unvereinbar mit der Bundesverfassung, wenngleich der Kanton Tessin solche 1848 in den Bundesstaat hinüberretten konnte. Doch auch in den meisten anderen Kantonen gab es Regeln, die faktisch wirtschaftliche Bedingungen für das Wahlrecht festsetzten. Im Jahr 1874 schlossen 20 Kantone Bürger vom Stimmrecht aus, die Konkurs anmelden mussten. (5 Kantone davon waren immerhin so grosszügig, bei unverschuldetem Konkurs auf einen Ausschluss zu verzichten.)[8]

3. Armengenössigkeit

Wer seinen Lebensunterhalt nicht selbständig bestreiten konnte, durfte in den allermeisten Kantonen weder wählen noch abstimmen. Nur gerade vier Kantone verzichteten auf eine solche Bestimmung.[9] In manchen Kantonen erhielt das Stimmrecht erst zurück, wer die Unterstützung vollständig zurückbezahlt hatte. Im Wallis herrschte gar eine Art «Sippenhaft»: Wer die Schulden seiner Eltern nicht bezahlte, dem wurde ebenfalls das Stimmrecht entzogen.[10] Zwar empfand der Bundesrat den Ausschluss der unteren sozialen Schichten bereits 1872 als «Missstand», eine entsprechende Wahlbeschwerde wies er nichtsdestotrotz ab.[11] In vielen Kantonen hielten sich derlei Wahlrechtsausschlüsse von «Sozialhilfebezügern» bis 1978.[12]

4. Steuervermeidung

Wer keine Steuern bezahlte, war früher in einigen Kantonen vom Wahlrecht ausgeschlossen. Das hatte den unbeabsichtigten Nebeneffekt, dass sich zahlreiche (meist ärmere) Bürger absichtlich nicht ins Stimmregister eintrugen, um damit der Steuerpflicht zu entgehen. Erst 1915 wurde diese Praxis aufgegeben, nachdem sie das Bundesgericht für verfassungswidrig befunden hatte.[13]

5. Falscher Wohnort

Grosse Skepsis herrschte gegenüber Zugezogenen aus anderen Kantonen. Zwar bestimmte die Bundesverfassung von 1848, dass Niedergelassene in einem Kanton die gleichen politischen Rechte haben wie Bürger dieses Kantons. Sie gewährte den Kantonen aber einen beträchtlichen Spielraum für eine Karenzfrist: Dadurch konnten Bürger, die sich in einem anderen Kanton niederliessen, bis zu zwei Jahre vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden. Gerade ärmeren und fluktuierenden Volksschichten wurde hierdurch der Zugang zu den politischen Rechten erschwert.[14] – Diese Bestimmung hat es übrigens bis in die geltende Bundesverfassung geschafft. Die Kantone dürfen die Wartefrist indes nicht länger als drei Monate ausgestalten.[15]

Hinzu kam, dass die Kantone gewisse Bedingungen für eine Niederlassungsbewilligung stellen konnten («Zeugnis sittlicher Aufführung», Ausweis über Vermögen, Beruf usw.). Ausserdem galt das Recht auf Niederlassung nur für Schweizer, die «einer der christlichen Konfessionen» angehörten, womit insbesondere Juden ihr Wahlrecht leicht verlieren konnten, wenn sie den Wohnort wechselten.

6. Verpasster Religionsunterricht

Viele Kantone kannten für das kantonale Stimmrecht weitergehende Einschränkungen. So durfte in Appenzell-Innerrhoden nur wählen, wer den Religionsunterricht besucht hatte.[16]

7. Falscher Beruf

Allerdings konnte auch zu viel Religionsunterricht zu einer Einschränkung der politischen Rechte führen, zumindest beim passiven Wahlrecht: Die Bundesverfassung legte fest, dass in den Nationalrat «jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes»[17] gewählt werden konnte. Damit waren katholische Pfarrer[18] von der Wahl in den Nationalrat (und in den Bundesrat) ausgeschlossen. Hintergrund war der Kulturkampf und die Angst der Freisinnigen vor einer Machtübernahme durch papsttreue «Ultramontane». Einige radikal regierte Kantone (Luzern, Solothurn, Freiburg, Zug und Tessin) gingen noch weiter und entzogen den Geistlichen nicht nur das passive, sondern auch das aktive Stimmrecht.[19]

8. Falsche Partei

Während gegen Ende der 1930er Jahre die Kommunistische Partei in einigen Kantonen (und 1940 dann auch vom Bund) verboten wurde, entzog der Kanton Genf 1937 gar allen Personen, die direkt oder indirekt mit den Kommunisten verbunden waren, das Stimmrecht. Der Ausschluss galt auch für jene, die «irgendeiner andern internationalen oder fremden Organisation, deren Tätigkeit für den Staat und die öffentliche Ordnung gefährlich ist, angeschlossen sind».[20] Der Bundesrat erkannte darin das Prinzip der Rechtsgleichheit aller Bürger nicht als verletzt, da die Verschiedenheit in der rechtlichen Behandlung sich durch sachliche Gründe rechtfertigen lasse.[21]

9. Trunksucht und Wirtshausverbot

Wer gerne über die Stränge schlug, war in einigen Kantonen sein Stimmrecht schnell los. In fünf Kantonen (Aargau, Bern, Freiburg, Schwyz und Solothurn) führte ein Wirtshausverbot zum Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht; in anderen war Trunksucht ein Ausschlussgrund.[22]

10. «Liederlicher Lebenswandel»

Wie heute war auch damals von den politischen Rechten ausgeschlossen, wer entmündigt war. Die Gründe für die Entmündigung wurden damals aber noch durch die Kantone festgelegt und reichten viel weiter als heute. So wurden beispielsweise «Verschwender», «Blödsinnige» oder Personen mit «lasterhaftem» oder «liederlichem Lebenswandel» entmündigt und damit vom Stimmrecht ausgeschlossen.[23]

11. Invalidität und «Ehrlosigkeit»

Man musste jedoch nicht einmal zwingend entmündigt werden. Je nach Kanton kamen noch weitere Ausschlussgründe hinzu, die unter der Kategorie «Ehrlose» subsummiert wurden. Personen, die beispielsweise blind oder taub waren, ebenso wie Landstreichern, Bettlern und «Sittenlosen» sowie Analphabeten konnte das Stimmrecht entzogen werden.[24]

12. Falsches Alter

Das Mündigkeitsalter war früher uneinheitlich gestaltet. Für die Nationalratswahlen schrieb die Verfassung zwar ein einheitliches Mindestalter von 20 Jahren vor.[25] Bei eidgenössischen Abstimmungen hingegen (und ohnehin bei den kantonalen Wahlen und Abstimmungen) konnten die Kantone andere Grenzen ziehen. So variierte das Wahlrechtsalter 1848 zwischen 17 (Graubünden) und 25 (Freiburg und Tessin) Jahren.[26]

Auch das Passivwahlrecht – also die Ermächtigung, gewählt werden zu können – war und ist in einigen Kantonen nach Alter eingeschränkt: In Glarus scheidet aus der Regierung und aus dem Ständerat aus, wer 65 Jahre alt wird. In Genf wiederum dürfen erst 27-Jährige für den Regierungsrat kandidieren.[27]

13. Urnengang zur Unzeit

Um wiederum unselbständige Bevölkerungsschichten, also die Arbeiterschaft vom Urnengang abzuhalten, musste man sie nicht einmal formell des Aktivstimmrechts berauben. Auch indirekt konnten Einschränkungen des allgemeinen Wahlrechts erwirkt werden: Weshalb eigentlich stets Wählen am Sonntagmorgen? Die Behörden konnten auch einfach den Wahltermin auf unübliche Zeiten ansetzen. In Luzern wurden so etwa die Urnen am Mittwoch geöffnet – um elf Uhr vormittags.[28]

14. Falsches Geschlecht

Klar: Wenn die Bundesverfassung von «jeder Schweizer» sprach, meinte sie damit ausschliesslich die Männer. Die Frauen waren die grösste Gruppe, die vom allgemeinen Wahlrecht ausgeschlossen war – und blieben es bekanntlich nicht nur im 19. Jahrhundert, sondern (auf Bundesebene) bis 1971. Und in Appenzell Innerrhoden noch zwei Dekaden länger.[29]

 

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

 

Die Einschränkungen der politischen Rechte waren einschneidend. Selbst wenn man nur die erwachsenen Männer betrachtet, waren bis zu 20 Prozent der potenziell Stimmberechtigten von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen (siehe Grafik oben).[30] Der Anteil reduzierte sich mit der zunehmenden Lockerung der Regeln in den Kantonen und auf Bundesebene.

Aufschlussreich ist, auf wie viel Widerstand Versuche stiessen, die strengen Bedingungen aufzuweichen. Der Bundesrat versuchte schon bald nach Inkrafttreten der ersten Bundesverfassung, insbesondere dem in der Verfassung festgeschriebenen Stimmrecht für Niedergelassene Nachdruck zu verleihen. 1866 kam eine Verfassungsänderung vors Volk, welche die Abschaffung der zweijährigen Wartefrist und damit die vollständige Gleichstellung der Niedergelassenen mit den Ortsbürgern vorsah. Die Vorlage wurde jedoch mit 51.9 Prozent Nein-Stimmen verworfen.[31] So blieb die Entscheidung, wer wählen durfte und wer nicht, in den Händen der Kantone.

Neben dem fehlenden Frauenstimmrecht waren vor allem die Ausschlussgründe Konkurs und Armengenössigkeit stossend, da sie de facto zu einem Zensuswahlrecht führten. Politisch war das durchaus gewollt: Als der Bundesrat 1885 vorschlug, den Ausschluss wegen Konkurs auf Bundesebene zu regeln und die Regeln zu lockern, warnte der konservative Ständerat Theodor Wirz vor einem «halben administrativen Kommunismus, wenn die flottanten, steuerfreien Elemente an der Gemeindeversammlung die Mehrheit bilden und auf die Parole einiger Streber luxuriöse und unproduktive Ausgaben herausmehren, die durch die Minderheit zu bezahlen sind»[32]. Wirz nahm damit gewissermassen die Argumentation des US-amerikanischen Präsidentschaftskandidaten Mitt Romney vorweg, der 125 Jahre später seine Sorge darüber zum Ausdruck brachte, dass fast die Hälfte der Wähler in den USA keine Einkommenssteuern bezahlten. Somit müsse ein immer kleinerer Teil der Bürger die Lasten tragen, die ihnen von der Mehrheit aufgeladen würden.

Wie absurd insbesondere der Ausschluss wegen Konkurs war, zeigte sich zur Zeit des Ersten Weltkriegs, als aufgrund der schwierigen wirtschaftlichen Lage Tausende von Bürgern ihre Schulden nicht mehr zurückzahlen konnten und damit ihre politischen Rechte verloren. In der Folge beschloss das Parlament 1920 ein Gesetz, welches die Kantone in diesem Bereich zu etwas grösserer Toleranz zwang.[33] Gänzlich weg fiel dieser Ausschlussgrund aber erst viel später.

Ab dem Jahr 1971 durften auch strafrechtlich Verurteilte an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen.[34] Und – als gewichtigste Neuerung – die Frauen erhielten auf eidgenössicher Ebene endlich das Stimm- und Wahlrecht.[35] So wurden die Einschränkungen des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts allmählich gelockert und schliesslich fallengelassen.

Die letzte grosse Änderung war die Totalrevision der Bundesverfassung 1999, mit der endlich auch Geistliche in den Nationalrat gewählt werden durften. Heute dürfen Schweizer Bürgerinnen und Bürger nur noch vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden, wenn sie «wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt»[36] wurden.

Gegen die Ausweitung des Stimm- und Wahlrechts gab es immer Widerstand. Damit lässt sich auch die zögerliche Ausbreitung des Ausländerstimmrechts erklären. In diesem Blog wurde argumentiert, dass unter gewissen Bedingungen die Beteiligung von Nicht-Bürgern an demokratischen Entscheiden durchaus sinnvoll sein kann. In der Praxis hat sich das Ausländerstimmrecht indes nur in wenigen Kantonen und Gemeinden durchgesetzt.

Ausdehnungen des Stimm- und Wahlrechts geschehen offensichtlich sehr langsam – zumal in der direkten Demokratie. Das mag damit zusammenhängen, dass jene, die entscheiden, das Stimmrecht logischerweise bereits besitzen. Sie ziehen also keinen direkten Nutzen aus einer Ausweitung – im Gegenteil: ihre Stimmkraft sinkt sogar. Kein Wunder, gestehen sie anderen nur zögerlich politische Mitsprache zu.

 


[1] Ein allgemeines (Männer-)Wahlrecht sah als erster der Gironde-Verfassungsentwurf 1793 vor, vgl. Andreas Kley (2011): Die Demokratie einer grossen Republik nach dem Gironde-Verfassungsentwurf vom 15./16. Februar 1793, in: René Roca/Andraes Auer, Wege zur direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen, Zürich 2011, S. 153 ff., insb. S. 163 f.; Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 187, dort Fn. 10, m. w. N., 193.

[2] Poledna (1988), S. 194 f.

[3] Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, Seminararbeit, Universität Bern, S. 12.

[4] Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und 2 BV 1848.

[5] Art. 63 BV 1848.

[6] Gleichwohl muss hier auf die Vorrangstellung der Schweiz bei der Einführung des allgemeinen Wahlrechts hingewiesen werden: «Mit Ausnahme der Schweiz hatte kein anderes europäische Land die im Zusammenhang mit den liberalen Bewegungen von 1848 vorgenommenen Wahlrechtsausweitungen längerfristig beibehalten können.» (Poledna [1988], S. 201, dort Fn. 87)

[7] Kaspar Plüss (2003): Der Ausschluss vom Wahlrecht als Demokratiedefizit – Die Entwicklung des allgemeinen Wahlrechts bis zur heutigen Forderung nach politischer Mitsprache integrierter Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 133 ff., S. 144. Aufgehoben wurden diese strafrechtlichen Ausschlussgründe 1971.

[8] Lutz (2000), S. 32; Plüss (2003), S. 142. Einzelne Kantone, namentlich Zürich und Aargau, kannten weiterhin explizite Zensusbestimmungen, also die Anforderung eines bestimmten Vermögens, auf Gemeindeebene.

[9] Stand 1880, s. Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919, Band 3, S. 428.

[10] Poledna (1988), S. 205, dort Fn. 108; Lutz (2000), S. 33.

[11] Plüss (2003), S. 143.

[12] In St. Gallen enthielt zwar Art. 38 Abs. 2 KV/SG 1890 in der Fassung vom 01.10.1949 bis zum 17.05.1992 noch den Ausschluss von «aus eigenem Verschulden Armengenössigen», vgl. Poledna (1988), S. 207, dort Fn. 118, der jedoch in der Praxis ab 1979 nicht mehr angewandt wurde, vgl. ders., S. 226 f., dort Fn. 219.

[13] Gruner et. al. (1978), S. 145; Poledna (1988), S. 211. Nach Plüss (2003), S. 143, war dies eine der wenigen Ausweitungen des Stimm- und Wahlrechts, die durch die Judikative forciert wurde.

[14] Poledna (1988), S. 187.

[15] Art. 39 Abs. 4 BV: «Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.» So weit ersichtlich kennt nur noch der Kanton Bern eine kommunale Karenzfrist von drei Monaten (Art. 114 KV/BE) sowie der Kanton Jura (kantonal und kommunal) eine von 30 Tagen (Art. 2 Abs. 1 LDP-JU).

[16] Gruner et. al. (1978), S. 143.

[17] Art. 64 Abs. 1 BV 1848.

[18] Im Gegensatz zu katholischen Priestern können evangelisch-reformierte auf das Pfarramt verzichten und damit den geistlichen Stand verlassen. Es wurden denn auch zahlreiche (ehemalige) Pfarrer in den Nationalrat gewählt (siehe Bundeskanzlei [2002]: Nationalratswahlen. Präzedenzfälle (2), S. 2 ff.). Offenbar legte man den Verfassungsartikel jedoch nicht immer sehr streng aus, waren doch einige reformierte Pfarrer zum Zeitpunkt ihrer Wahl noch im Amt. (Besten Dank an Hans-Urs Wili, Schweizerische Bundeskanzlei, für die sachdienlichen Hinweise.)

[19] Andrea Töndury (2004): Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie – Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV, Diss. Zürich 2004, S. 63.

[20] BBl 1937 II 621 ff., 624. Vgl. Poledna (1988), S. 227.

[21] BBl 1937 II 621 ff., 625.

[22] Gruner et. al. (1978), S. 127; Plüss (2003), S. 136.

[23] Gruner et. al. (1978), S. 127; Poledna (1988), S. 225, dort insb. Fn. 216; Plüss (2003), S. 136. Auch diese Ausschlussgründe wurden erst 1977 schweizweit eingeschränkt, wobei das neu erlassene Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 primär die nationale Ebene tangierte.

[24] Plüss (2003), S. 144; Poledna (1988), S. 203.

[25] Art. 63 BV 1848.

[26] Gruner et. al. (1978), S. 125 f.

[27] Bericht vom 21. April 2004 des Bundesrats über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative.

[28] Poledna (1988), S. 209.

[29] Nach Poledna (1988), S. 185 f., wird «der Ausschluss von Frauen erst seit dem Ersten Weltkrieg in zunehmenden Masse als eine Beschränkung des allgemeinen Wahlrechts angesehen; unter dem traditionell überlieferten Begriff des allgemeinen Wahlrecht [sic] wurde bis dahin einzig das allgemeine Männerwahlrecht verstanden.»

[30] Die Zahlen sind allerdings mit grosser Vorsicht zu geniessen, vgl. Lutz (2000), S. 34 ff.

[31] BBl 1879 I 422. Noch deutlicher scheiterte gleichentags eine weitere Vorlage, welche die Gleichstellung beim Stimmrecht auf Gemeindeebene vorsah.

[32] Zitiert in: Gruner et. al. (1978), S. 144.

[33] Gruner et. al. (1978), S. 144; Poledna (1988), S. 212 f.

[34] Aufhebung von Art. 52 StGB; Poledna (1988), S. 213.

[35] Abgesehen von der Wirtschaft, die zunehmend auf die weiblichen Arbeitskräfte angewiesen war, war insbesondere auch die EMRK ein Treiber hinter der Einführung des Frauenstimmrechts: Die Schweiz stand damals kurz vor der Unterzeichnung der Menschenrechtskonvention, die zur Einführung des Frauenstimmrechts verpflichtete (Plüss [2003], S. 141). Vgl. auch Corina Casanova (2011): Zum 40. Jahrestag des Frauenstimmrechts in der Schweiz, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[36] Art. 136 Abs. 1 BV.