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«Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben»

Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann ist Mitglied der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertenppe, die mit ihren Ideen für politische Reformen für hitzige Diskussionen sorgte. Im Interview erklärt der Berner Politikwissenschafter, wieso er die Aufregung für übertrieben hält und warum er wenig Reformbedarf für die schweizerische Demokratie sieht.

Publiziert im «Tages-Anzeiger» und «Der Bund» vom 25.06.2014.

Sie sind eines der Mitglieder der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertengruppe «Democrazia Vivainta». Können Sie die Aufregung in der Öffentlichkeit über diese «Geheimgruppe» nachvollziehen?

Ja, angesichts der Art und Weise, wie die Geschichte erzählt wurde, kann ich die Aufregung nachvollziehen. Ich erhielt viele Rückmeldungen von Leuten, die sagten: Es geht doch nicht, dass die Verwaltung eine geheime Gruppe installiert, die irgendwelche Reformen in der Dunkelkammer durchsetzt. Als Demokratietheoretiker fände ich das ebenfalls katastrophal. Der Fehler liegt hier aber in der Berichterstattung, die schlicht kreuzfalsch ist.

Was ist denn richtig?

Die Gruppe war keine «Geheimgruppe», sondern eine Gruppe von Leuten mit unterschiedlichen Hintergründen, die eingeladen wurden, an einen Tisch zu sitzen und über mögliche Reformen zu diskutieren. Das war lediglich ein Brainstorming. Es gab vier Sitzungen, wir hatten kein festes Mandat, und wir erhielten auch nichts dafür.

Einige Parlamentarier kritisieren, dass sie nicht einmal über die Existenz einer solchen Gruppe informiert waren, geschweige denn über ihre Vorschläge.

Dass Politiker nicht darüber informiert sind, wo überall über politische Rechte diskutiert wird, finde ich nicht problematisch. Nachdenken sollte man nicht erst auf Erlaubnis dürfen. Anders wäre das, wenn die Gruppe einen konkreten politischen Auftrag gehabt hätte, was aber nicht der Fall war.

Eine Idee war, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, eine andere, eine verbindliche Vorprüfung für Initiativen einzuführen. Soll die direkte Demokratie eingeschränkt werden?

Das waren lediglich Thesen, die diskutiert wurden, und da gab es ganz unterschiedliche Meinungen. Ich beispielsweise finde es nicht zielführend, die Hürden für Initiativen zu erhöhen. Schon die Grundannahme, es gebe eine «Flut» von Initiativen, halte ich für übertrieben. Die Zahl der lancierten Initiativen hat in den letzten zehn bis zwanzig Jahren tatsächlich zugenommen, insbesondere in Wahljahren. Aber man muss auch die Zahl der Initiativen anschauen, die nicht genügend Unterschriften zustandebringen. Je mehr Initiativen lanciert werden, desto mehr scheitern auch.

Dennoch lassen solche Ideen aufhorchen. War die Expertengruppe nicht vor allem eine Reaktion auf die Masseneinwanderungsinitiative, die im Februar gegen den Willen des Bundesrats und der meisten Parteien angenommen wurde?

Der Eindruck ist völlig falsch. Ich wurde bereits im Januar angefragt, ob ich bei der Gruppe mitmachen möchte.

Welche Vorschläge gaben am meisten zu reden?

Intensiv diskutiert wurde beispielsweise über Umsetzungsschwierigkeiten bei Initiativen. In jüngerer Zeit versuchen Initiativkomitees vermehrt, das Parlament, das eigentlich für die Umsetzung zuständig ist, zu umgehen, indem sie diese bereits im Initiativtext vorwegnehmen. Oder sie lancieren nachträglich eine Durchsetzungsinitiative. Das sind neue Phänomene, die vom politischen System eigentlich nicht vorgesehen sind. Solche Probleme müssen aber meines Erachtens eher politisch und nicht institutionell gelöst werden. Ich bin von Natur aus optimistisch und gehe davon aus, dass die nötigen politischen Debatten geführt werden und sich das wieder einpendeln wird.

Sie sehen also keinen Reformbedarf?

Ich bin diesbezüglich sehr strukturkonservativ. Die Demokratie in der Schweiz funktioniert grundsätzlich gut, und sie funktioniert besser als in anderen Ländern. Wenn überhaupt braucht es höchstens kosmetische Anpassungen.

Die Diskussion darüber ist sicherlich wichtig. Umso mehr stellt sich die Frage, wieso über die Expertengruppe nicht von Beginn weg transparent kommuniziert wurde.

Ich glaube, damit hätte man dieser Gruppe eine Bedeutung gegeben, die ihr einfach nicht zukommt. Wie gesagt: Wir hatten keinen politischen Auftrag, es ging lediglich um eine Auslegeordnung.

Was passiert nun mit dieser Auslegeordnung?

Die Bundeskanzlei sammelt die verschiedenen Ideen und lässt sie wohl auch in die verwaltungsinterne Diskussion einfliessen. Ob sich daraus mehr ergibt, wird sich weisen.

Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»

Minarett-, Verwahrungs-, Ausschaffungsinitiative: Soll der Schweizer Souverän über das Völkerrecht mitbestimmen und brechen dürfen? Gerne – aber bitte fortan en connaissance de cause.

Mahmud Moschee Zürich.

Minarett der Mahmud Moschee, Zürich. Bild: Wikimedia

Publiziert (gekürzt) im «Tages-Anzeiger» vom 28.06.2014.

Wer soll in unserer Direktdemokratie das letzte Wort haben, die Stimmbürger oder unsere internationalen Verträge? Die Volksrechte oder das Völkerrecht? Steht die Bundesverfassung als Ausfluss souveräner Willensäusserungen über allem? Oder seien ihnen dort Schranken gesetzt, wo bilaterale, inter- und supranationale Vereinbarungen und Verträge widersprechen?

So kontrovers das Thema seit einigen Jahren auch diskutiert wird, die meisten Experten sind sich einig: So einfach kann und soll die Gretchenfrage nicht beantwortet werden. Völkerrecht hat nicht per se Verfassungsrang, sondern kann vom unumstösslichen zwingenden Völkerrecht (Ius cogens) über Konventionen und Übereinkommen bis hin zur untergeordneten Diplomatischen Note reichen.

Untaugliche Reformideen

So weit so gut. Oder auch nicht. Denn zwar liegt nun ein Strauss von Reformideen auf dem Tisch. So etwa der bundesrätliche Vorschlag, Unterschriftenbögen von Volksinitiativen mit seiner unverbindlichen Stellungnahme, einem «Ampelsignal» zu versehen. Jenes soll anzeigen, ob der Vorschlag völkerrechtskonform sei oder nicht. Das EJPD will ferner die Schranken der Verfassungsrevision enger ziehen, also die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ausdehnen. So soll der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar werden. Viele Völkerrechtler gehen noch weiter, für sie stehen internationale Verträge über allem.

Die FDP wiederum wartet mit einem überwiesenen Postulat auf, das komplette Völkerrecht in drei Schubladen zu versorgen: Solche von Verfassungsrang, weitere mit Gesetzescharakter und die Übrigen auf Verordnungsstufe. Jene Normenhierarchie soll bei der Auslegung und Umsetzung von Initiativen helfen, weil sie Wichtiges von Untergeordnetem trenne. Eine bis vor kurzem unbekannte Expertengruppe der Bundeskanzlei, «Democrazia Vivainta», sinnierte ebenfalls über etwaigen «Handlungsbedarf im Bereich der Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht und insbesondere mit der EMRK».

Die SVP denkt derweil schon länger an einem generellen Vorrang von Landes- vor Völkerrecht nach. Ferner steht aus ihren Reihen auch ein Wechsel vom monistischen hin zum dualistischen System zur Debatte: Im Gegensatz zu anderen Staaten kennt die Schweiz den Monismus, wodurch sich völkerrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich direkt ins innerstaatliche Rechtssystem einfügen und ihre Rechtskraft unmittelbar entfalten, ohne dass Staatsverträge zwingend in «eigene Gesetze» umgegossen werden müssen.

Unklare Auswirkungen des Urnengangs ex ante

Schlussendlich kranken aber alle bisher hervorgebrachten Ideen an einem Mangel: Sie vergessen den individuellen Stimmbürger und sein Recht auf eine freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. So konnte das Volk zwar über Minarette, Verwahrung, Ausschaffung abstimmen. Doch problematisch erscheint, dass im Vorfeld – und teilweise noch Jahre nach der Abstimmung! – keinerlei Bewusstsein, geschweige denn Konsens vorherrscht, ob jene Verfassungsänderungen nun innerhalb des bestehenden internationalen Regelwerks implementiert werden sollten. Oder ob sie als direktdemokratisch legitimierter, verfassungsmässiger Auftrag zu verstehen seien, widersprechende völkerrechtliche Verpflichtungen zu ignorieren, derogieren oder zu kündigen.

Grundsätzlich müssen zwingend beide Optionen möglich sein: In einigen Fällen mag die defensiv-subsidiäre Betrachtungsweise opportun, in anderen indes die offensiv-derogative Auslegung intendiert sein. Denn die Schweiz ist schliesslich nicht Mitglied einer gesetzgebenden supranationalen Organisation, wie etwa der EU. Da also kein übergeordnetes direktdemokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, muss letzterem – mithin als Ausfluss des naturrechtlichen Selbstkonstituierungsprinzips – stets die Kompetenz obliegen, Völkerrecht anpassen zu dürfen. (Als Schranke gilt freilich das Ius cogens.)

Zwar braucht es hierfür stets mindestens zwei Vertragsunterzeichner – doch der Anstoss für eine Anpassung oder, als Ultima ratio, zur Kündigung, muss just in einer Direktdemokratie nicht nur von Parteien, Aussenpolitischen Kommissionen, Diplomaten und Aussenministern kommen dürfen. Sondern, via Initiative, auch vom Volk selbst. Andreas Glaser bringt es treffend auf den Punkt: «Es ist unter dem Blickwinkel demokratischer Legitimation nicht gerechtfertigt, völkerrechtlichen Vereinbarungen unbesehen Vorrang vor der direktdemokratisch durch die doppelte Mehrheit von Volk und Ständen in hohem Mass legitimierten Bundesverfassung zuzubilligen.»

Vorgängige, fakultative, aber bindende Deklaration

Doch der springende Punkt ist letztlich, dass bereits vor der Abstimmung Klarheit darüber herrschen sollte, wie die zur Frage stehende Verfassungsnorm im Falle ihrer Annahme auszulegen sei. Die Stimmbürger wüssten dann, ob das Minarettverbot «nur» im Rahmen der EMRK ausgelegt werden soll. Oder ob die Initanten aufs Ganze gehen und das Bauverbot à tout prix umgesetzt sehen wollen.

Derzeit ist allzu oft unklar, ob Volksinitiativen und ihre Teilaspekte zurückhaltend oder extensiv ausgelegt werden sollen. Diese Frage sollten die Stimmberechtigten aber bereits en connaissance de cause am Abstimmungssonntag beantworten können. Ansonsten verliert das direktdemokratische Instrument zusehends an Glaubwürdigkeit. Denn die Stimmbürger fühlen sich und ihre Willenskundgebungen vermehrt hintergangen, wenn Initiativen nachträglich völkerrechtskonform zurechtgebogen werden. Dadurch steigen notabene wiederum die Chancen weiterer Annahmen von auslegungsbedürftiger Begehren, weil man «sowieso nur noch ein Zeichen setzen kann».

Remedur würde einzig schaffen, wenn Komitees bereits beim Verfassen sowie im Rahmen der Vorprüfung ihres Initiativtextes die Verfassungsnorm hinsichtlich ihres Verhältnisses zu etwaigen in Konflikt stehenden Verträgen klären würden. Einige Ansätze in diese Richtung liessen sich in letzter Zeit immerhin schon erkennen, wie folgende Beispiele zeigen:

«Durchsetzungsinitiative»:

IV. Verhältnis zum Völkerrecht

Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor.

 

Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung»:

Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen.

 

Volksinitiative «Stopp der Überbevölkerung»:

Nach Annahme von Artikel 73a durch Volk und Stände müssen völkerrechtliche Verträge, die den Zielen dieses Artikels widersprechen, schnellstmöglich angepasst werden, spätestens aber innert vier Jahren. Nötigenfalls sind die betreffenden Verträge zu kündigen.

 

Volksinitiative «gegen Asylrechtsmissbrauch»:

Zur Verhinderung von Asylrechtsmissbrauch beachtet der Bund unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Verpflichtungen insbesondere folgende Grundsätze (…):

 

Solche klärenden Kollisionsregeln des Verhältnisses zwischen Verfassungsartikel und Völkerrecht sollten weiterentwickelt und formalisiert werden. Es entstünde daraus eine Art «direktdemokratische Schubert-Praxis». Die Schubert-Praxis besagt, dass das Bundesgericht dann ein (neueres) Gesetz trotz widersprechendem (älteren) Staatsvertrags beachtet, sofern das Parlament bewusst und explizit gegen die völkerrechtliche Verpflichtung verstossen wollte. Diese Regelung, welche dem teleologischen Auslegungselement, also den Intentionen der Legislative Beachtung zollt, sollte ebenso als Konfliktregel zwischen Verfassungsgeber und Völkerrecht gelten. So könnte folgende Praxis eingeführt werden:

1. Eine Volksinitiative kann (und falls sie dies zwingend will: muss) bestimmen, dass diese (integral oder teilweise) bestehendes Völkerrecht derogieren soll. Sei es gegenüber dem ganzen internationalen Vertragsgefüge oder nur einzelnen konkreten Abkommen. Auch Differenzierungen wären möglich («…geht nicht zwingendem Völkerecht vor, nicht aber der EMRK»). Solche Konfliktregelungen wären im Einleitungssatz, in der Übergangsbestimmung oder in einer Fussnote zu deklarieren. Für Parlament und Gerichte wären sie bindend.

2. Werden hingegen keine solchen Anweisungen angebracht, so wenden Gesetzgeber und rechtsanwendende Behörden den Verfassungsartikel innerhalb des bestehenden völkerrechtlichen Normengeflechts an. Weil hier kein Auftrag mitgegeben wurde, etwaige Verträge neu auszuhandeln oder gar zu kündigen. (Wenngleich dies dem Bundesparlament aufgrund seiner generellen und  jederzeitigen Rechtsetzungskompetenz dennoch anheim gestellt ist.)

Durch diese «direktdemokratische Schubert-Praxis» könnte sichergestellt werden, dass den Stimmbürgern bereits vor dem Urnengang klar wäre, was ein etwaiges Ja zu einem neuen Verfassungsartikel bewirken würde, gerade im Hinblick auf internationale Verträge.

«Bloss ein Zeichen» zu setzen gegen etwaige Missstände, hat zwar durchaus auch seine Vorzüge; dem Initiativrecht kommt mithin eine Ventilfunktion zu. Zur Stärkung der Volksrechte im Spannungsfeld mit Aussenpolitik und Völkerrecht sollten jedoch die Initianten vermehrt Klartext sprechen – ab dem ersten Tag der Unterschriftensammlung.