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Fusion wider Willen: Wenn Gemeinden zwangsverheiratet werden

Ein Überblick über die Möglichkeit und Wirklichkeit von Zwangsfusionen von Gemeinden in den Schweizer Kantonen. Und wie solche begründet werden.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher[1]

1. Einleitung

Das schweizerische Gemeindewesen befindet sich in einem tiefgreifenden Wandlungsprozess. Alte Gemeindestrukturen werden durch neue Formen interkommunaler Zusammenarbeit und territoriale Umstrukturierungen abgelöst. Seit der Jahrtausendwende hat ein veritables Fusionsfieber eingesetzt. Jährlich werden dutzende territoriale Reformprojekte aufgegleist, von denen die grosse Mehrheit schliesslich auch die Abstimmungshürde nimmt. Der Gemeindebestand nahm seither um etwa 700 Gemeinden auf 2’212 ab.[2]

In der Regel verlaufen die Fusionen und Eingemeindungen einvernehmlich und im Interesse aller beteiligten Parteien. Trotzdem kommt es gelegentlich vor, dass einzelne Gemeinden gegen ihren Willen zur Fusion gedrängt werden. Darauf kann ein intensiver Rechtsstreit entbrechen, der bisweilen bis ans Bundesgericht als letztinstanzliche Entscheidungsbehörde weitergezogen wird.

Dieser Beitrag soll einerseits einen Überblick über die Rechtsgrundlagen und damit die Möglichkeiten für Zwangsfusionen in den Schweizer Kantonen bieten. Andererseits sollen anhand bisheriger Streitfälle die Argumente sowie bundesgerichtlichen Erwägungen für und wider Zwangsfusionen erörtert werden. Durch diese Gesamtschau kann ein Beitrag zu einem besseren Verständnis von Zwangsfusionen als «schwerstmöglicher Eingriff in den Schutzbereich der Gemeindeautonomie»[3] geleistet werden

2. Die kantonalen Rechtsgrundlagen für Zwangsfusionen

Im Unterschied zu anderen Staaten sind die öffentlichen Strukturen der Schweiz ausgeprägt dezentral organisiert. Die öffentlichen Verwaltungsaufgaben werden zu einem wesentlichen Teil von den Gemeinden als unabhängige demokratische Gebietskörperschaften und als Vollzugsorgane von Bund und Kantonen in subsidiärer Allzuständigkeit erledigt.[4] Nur wenn sie mangels Ressourcen dazu ausserstande sind oder wenn die Bereitstellung bestimmter öffentlicher Güter auf einer höheren Staatsebene effizienter vollbracht werden kann, findet eine vertikale Kompetenzverschiebung «nach oben» statt.

Dieses Subsidiaritätsprinzip findet seinen Niederschlag auch in der Kompetenzregelung für Gemeindereformen: Sie fallen in die Zuständigkeit der Kantone. Es gibt weder eine gesetzliche oder verfassungsmässige Grundlage, die dem Bund die aktive Einmischung in kommunale Fusionsprozesse erlauben würde, noch eine bundesrechtliche Bestandesgarantie zugunsten der Gemeinden. Die Bundesverfassung hält einzig fest: «Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»[5] Jeder Kanton hat daher sein eigenes Fusionsregime und seine eigene Praxis im Umgang mit «fusionsrenitenten» Gemeinden. Im Folgenden werden die 26 kantonalen Fusionsregimes in drei unterschiedliche Regime-Typen aufgeteilt.

Die drei Fusionstypen im Überblick.

 

2.1. Protektiver Typus: Bestandesgarantie

Dem ersten protektiven Typus werden jene 17 Kantone (AG, AI, AR, BL, BS, GE, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, UR, VD, ZG, ZH) zugerechnet, bei denen die Gemeindeautonomie durch eine in der Kantonsverfassung verankerte Bestandesgarantie geschützt wird.[6] Zwangsfusionen sind hier nicht erlaubt. Eine Möglichkeit, dies zu erreichen, ist die namentliche Aufzählung aller Gemeinden in der Kantonsverfassung (AI, AR, BS, OW, ZG)[7].

Der Kanton St. Gallen kennt zwar eine Verfassungsgrundlage für Zwangsfusionen.[8] Das konkretisierende Gemeindevereinigungsgesetz verzichtet aber auf diese Möglichkeit, womit auch in St. Gallen der Gemeindebestand gesetzlich geschützt ist.[9]

2.2. Regulativer Typus: Zwangsfusionen theoretisch möglich

Den zweiten regulativen Typus bilden die sechs Kantone (BE, FR, GL, GR, JU, LU), in denen eine Zwangsfusion zwar rechtlich möglich ist, bisher jedoch nie angewandt wurde.

Ein Zusammenschluss von Gemeinden gegen ihren Willen bedürfte immerhin einiger Voraussetzungen. So werden hier, eher vage, «überwiegende kommunale, regionale oder kantonale Interessen» (BE, FR)[10] oder dort das Erfordernis «einer wirksamen und wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung» (LU)[11] verlangt. In Graubünden kann eine Gemeinde fusioniert werden, die infolge ihrer geringen Anzahl Einwohner oder unzureichender personeller oder finanzieller Ressourcen dauernd ausserstande ist, den gesetzlichen Anforderungen zu genügen und ihre Aufgaben zu erfüllen. Desgleichen droht Gemeinden, wenn ihr Mitwirken für die Abgrenzung oder Aufgabenerfüllung einer neuen Gemeinde unentbehrlich ist (eine Mehrheit der anderen betroffenen Gemeinden muss dem Zusammenschluss aber zugestimmt haben).[12] Man möchte hiermit verhindern, dass bei Zusammenschlüssen von Talschaften das Veto einer Gemeinde die ganze Fusion verhindert.[13] Auch im Jura wären Zwangsfusionen nur in Ausnahmefällen möglich, so etwa, wenn die Gemeinde aufgrund ihrer prekären finanziellen Lage nicht mehr in der Lage ist, ihren Verpflichtungen nachzukommen oder wenn ihre Organe in der Vergangenheit regelmässig unvollständig gebildet wurden.[14]

Das Organ, das die Zwangsfusion verfügen würde, ist regelmässig das kantonale Parlament.[15] In Luzern unterliegt dieser Beschluss dem fakultativen Referendum, womit das kantonale Stimmvolk über Zwangsfusionen befindet.[16]

2.2.1. Spezialfall Glarus

Seit dem 1. Januar 2011 sieht zwar auch die Verfassung der Kantons Glarus eine Bestandesgarantie für die nunmehr bloss drei Gemeinden vor.[17] Doch die Umstände, unter denen am 7. Mai 2006 die Glarner Landsgemeinde einer Massenfusion zustimmte, vermögen die zahlreichen Bedenken prozeduraler sowie verfassungsrechtlicher Art nicht gänzlich auszuräumen.[18] Denn bei der Zwangsfusion der 25 bestehenden Ortsgemeinden zu drei Einheitsgemeinden handelte es sich nicht um ein ordentliches Traktandum, sondern um einen Abänderungsantrag, der den ursprünglichen Antrag seitens des Landrats und der Regierung zur Schaffung eines zehn Gemeinden umfassenden Verbunds modifizierte. Es ist zum einen fraglich, ob das anwesende Stimmvolk in der Lage war, sich zu diesem spontan in der Versammlung eingebrachten Abänderungsantrag eine differenzierte Meinung zu bilden und über allfällige Konsequenzen zu räsonieren, die mit dem Fusionsentscheid verbunden sind.[19] Zum anderen wurden die Gemeinden weder angehört noch ging dem Entscheid eine Beschlussfassung der Gemeinden voraus, wie die Verfassung damals explizit verlangte.[20]

2.3. Restriktiver Typus: Zwangsfusionen effektiv angeordnet

Den dritten restriktiven Typus bilden schliesslich die drei Kantone (TG, TI, VS), in denen Zwangsfusionen nicht nur rechtlich möglich sind, sondern bereits effektiv angeordnet wurden.[21]

2.3.1. Thurgau

Per 1. Januar 1990 trat im Kanton Thurgau eine neue Verfassung in Kraft, mit der die seit der Helvetik bestehende Gemeindeordnung mit Orts- und Munizipalgemeinden komplett reformiert werden sollte. Aus den vormaligen 179 Orts- und Munizipalgemeinden sollten 80 leistungsfähige politische Gemeinden werden,[22] wofür eine Frist von zehn Jahren vorgesehen war.[23] Im Zuge dieser umfassenden Neugestaltung der Gemeindelandschaft wurden einzelne Gemeinden auch gegen ihren Willen fusioniert.[24]

Seit dieser Reformphase in den 1990er Jahren hat sich am Thurgauer Gemeindewesen wenig verändert. Zwangsfusionen bleiben aber möglich: Der Grossen Rat das Recht, «aus triftigen Gründen Änderungen in Bestand oder Gebiet politischer Gemeinden zu beschliessen, sofern mindestens die Hälfte der betroffenen Gemeinden zustimmt.»[25]

2.3.2. Wallis

Um die Jahrtausendwende sollten sich im Rahmen eines Fusionsprojekts im Walliser Bezirk Goms fünf Klein- und Kleinstgemeinden zu einer Einheitsgemeinde zusammenschliessen (Binn, Ausserbinn, Ernen, Mühlebach und Steinhaus). In einer konsultativen Vorabstimmung äusserten sich vier der fünf Gemeinden zustimmend zum Fusionsvorhaben. Die ablehnende Gemeinde Binn wurde darauf von der Planung ausgenommen. Zwei Jahre später lehnte die Gemeinde Ausserbinn das Fusionsprojekt in einer Volksabstimmung überraschenderweise deutlich ab.[26]

Der Grosse Rat leistete der eher dürftig begründeten Empfehlung des Staatsrats, der Fusion der vier Gemeinden (einschliesslich Ausserbinn) zuzustimmen, sodann Folge und besiegelte damit die Zwangsfusion von Ausserbinn. Rechtlich stützte man sich auf Art. 71 Abs. 2 Kantonsverfassung, wonach der Staatsrat unter gewissen Bedingungen Gemeinden zwingen kann, zusammenzuarbeiten oder sich zu öffentlich-rechtlichen Verbänden zusammenzuschliessen.[27] Gegen den Entscheid wurde beim Bundesgericht erfolglos ein Rekurs eingelegt.[28]

2.3.3. Tessin

Während die erwähnten Gemeindefusionen im Thurgau und Wallis Ausnahmecharakter hatten, haben Zwangsfusionen im Tessin bereits eine längere Tradition. Sie sind Teil oder Wirkung einer rigorosen Fusionsstrategie, welche die tessinische Regierung im Rahmen des kantonalen Richtplans schon seit Längerem verfolgt. Zählte der Südkanton im Jahr 1994 noch 247 Gemeinden, so waren es im April 2017 gerade noch deren 115. Bis ins Jahr 2020 sieht die ambitiöse Strategie gar nur noch 23 Einheitsgemeinden vor.[29] Besonders strukturschwache, abgelegene Talschaften sollten räumlich-infrastrukturell und wirtschaftlich besser erschlossen und in grössere, leistungsfähigere Gemeindeverbände integriert werden.

Doch die in den meisten Fällen von der kantonalen Regierung angeregten Fusionen treffen immer wieder auf Widerstand, gerade in peripheren Regionen, in deren Abgeschiedenheit sich im Verlaufe der Zeit ein starkes Eigenbewusstsein herausgebildet hat und wo das Bedürfnis nach politischer Autonomie vielleicht grösser ist als in zentrumsnahen Ortschaften. So wurden im Tessin bereits sieben Gemeinden gegen ihren Willen fusioniert.[30] Rechtsgrundlage bildet das Fusionsgesetz von 2003, welches vorsieht, dass der Grosse Rat unter Berücksichtigung des Gemeininteressens eine Region gegebenenfalls entgegen den Präferenzen einzelner Gemeinden eine Fusion verfügen kann. Obschon die für Fusionsfragen zuständigen Ämter um die Findung einvernehmlicher Lösungen bemüht sind und renitente Gemeinden vorgängig mit attraktiven Anreizstrukturen zu zähmen versuchen, verfährt das Tessin am resolutesten mit widerspenstigen Kommunen und schreckt bei ausbleibendem Erfolg auch vor Zwangsfusionen nicht zurück.

3. Argumente für Zwangsfusionen

Grundsätzlich sind die Gründe für Zwangsfusionen weitgehend identisch mit jenen regulärer Fusionen. Im Folgenden werden die wichtigsten drei resümiert.

3.1 Gewährleistung der Wirtschaftsentwicklung

Ein zentrales Argument für die (zwangsweise) Fusionierung von Gemeinden bilden Überlegungen wirtschaftsstruktureller und finanzpolitischer Art. Eine Gemeinde, die auf dem Autonomierecht pocht, muss einen wesentlichen Teil der öffentlichen Aufgaben in Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit erfüllen können.[31] Dies ist jedoch gerade in bevölkerungsarmen und entlegenen Gemeinden mit schlechten Entwicklungsaussichten wie etwa Ausserbinn VS (41 Einwohner) oder Vergeletto TI (65) nicht der Fall.

Bedingt durch die tiefen Steuereinkünfte können wesentliche öffentliche Dienstleistungen nicht oder nur unzureichend bereitgestellt werden. Solche Kleinstgemeinden befinden sich oftmals in finanzieller Abhängigkeit vom Kanton. Ausserbinn etwa bezog über einen Drittel seiner Einkünfte aus dem kantonalen Finanzausgleich.[32] Doch auch ein intakter Gemeindehaushalt schützt nicht zwingend vor einer Fusion. So fand im Rahmen eines Beschwerdegangs der Gemeinde Vergeletto beim Bundesgericht das Argument, finanziell auf den eigenen Beinen stehen zu können, bei den Richtern kein Gehör. Der Umstand, dass das gesamte Fusionsprojekt ohne die Gemeinde Vergeletto sinnlos gewesen wäre, wurde von den Richtern höher gewichtet als das Bedürfnis der Gemeinde nach Autonomie.[33] Diese auf das Gemeininteresse zielende Argumentation findet sich immer wieder bei Zwangsfusionen im Kanton Tessin.

3.2 Überwindung demokratischer Defizite

Oft werden demokratiepolitische Bedenken vorgebracht. Strukturschwache Kleinstgemeinden laufen mangels finanzieller Ressourcen, Verwaltungspersonal und Aspiranten für politische Ämter Gefahr, die lokale Demokratie zu unterhöhlen. Durch den Zusammenschluss mehrerer Gemeinden kann aus Sicht der Befürworter eine tragfähigere Grundlage für kommunales Handeln geschaffen werden: Nutzung von Skaleneffekten, Verbreiterung und Effizienzsteigerung des öffentlichen Angebots, Professionalisierung der Gemeindeverwaltung, Entschärfung des latenten Problems fehlenden politischen Wettbewerbs um Gemeindeämter, usw.

Ausserdem bestehen zwischen den involvierten Gemeinden oftmals Zweckverbände, die aus demokratischer Sicht nicht unproblematisch sind.[34] Durch die Fusion wird jene interkommunale Zusammenarbeit obsolet.

3.3 Selbstbehauptung im Wettbewerbsföderalismus

Daneben spielt auch die Erhaltung der Standortattraktivität eine wichtige Rolle bei Erwägungen von Zwangsfusionen. Die Kantone und Gemeinden stehen in einem wettbewerbsartigen Konkurrenzverhältnis zueinander. Von der öffentlichen Hand wird ein breit gefächertes Angebot zu günstigen Preisen erwartet (günstiges Bauland, gute öffentliche Schulen, intakte Infrastruktur, Arbeitsplätze, familienergänzende Strukturen usw.).

Diese Dynamik setzt insbesondere die Kantone unter Zugzwang, da von untätigen, strukturkonservativen und von Ausgleichszahlungen abhängigen Gemeinden die Gefahr ausgeht, dass sie die gesamte regionale Entwicklung hemmen. Zaudernde Fusionskandidaten respektive die Gemeindebevölkerung wird hierzu oftmals mit reizvollen Angeboten geködert. Die Gemeinde Ausserbinn versuchte man mit der Reduktion des Steuerfusses von 1.5 auf 1.3 doch noch in Fusionsstimmung zu bringen, jedoch ohne Erfolg.[35]

4. Argumente gegen Zwangsfusionen

Ungeachtet des stets individuellen Kontexts von Zwangsfusionen gibt auch einige wiederkehrende Contra-Argumentationsmuster.

4.1 Verletzung der Gemeindeautonomie und Demokratie

Einer Zwangsfusion geht notwendigerweise ein negativer Volksentscheid voraus. Die Missachtung des demokratischen Mehrheitswillens ist nicht nur ein herber Eingriff in das kommunale Selbstbestimmungsrecht, sondern stellt auch eine Verletzung der politischen Rechte der Stimmenden dar. Wenn ein Volksentscheid seine Rechtsverbindlichkeit verliert, dann wird dadurch das Vertrauen der Bürger in die lokale Demokratie unterminiert.

Dieser per se gewichtige Einwand findet indes bei Diskussionen rund um Zwangsfusionen kaum Resonanz, da nur dort zwangsfusioniert wird, wo die Rechtslage solche explizit gegen den Willen der betroffenen Gemeinden zulässt.

4.2 Verletzung justiziabler Verfahrensrechte

Trotzdem sind Gemeinden nicht komplett schutzlos übergeordneten Fusionsbestrebungen ausgeliefert. Diverse Kantone, in denen Zwangsfusionen möglich sind, sehen bestimmte Verfahrens- und Mitwirkungsrechte zugunsten der betroffenen Gemeinden vor. Diese Rechte sind überdies in der für die Schweiz im Juni 2005 in Kraft getretenen, teilweise unmittelbar anwendbaren Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung verbrieft.

Rechtlich bedeutsam wurde die Charta erstmals bei einer Verfassungsinitiative im Kanton Tessin, die den Zusammenschluss der Agglomerationsgemeinden um Locarno und um Bellinzona forderte. Der Grosse Rat erklärte die Initiative für ungültig, da sie alle Kantonsbewohner (also auch die nicht betroffenen) über das politische Schicksal dieser beiden Bezirke hätte entscheiden lassen, gegebenenfalls auch gegen deren Willen.[36] Die Initianten rekurrierten hiergegen vor dem Bundesgericht, das jedoch die Ungültigkeit bestätigte und zudem auf die Charta verwies,[37] die in Artikel 5 vorschriebt, dass «[b]ei jeder Änderung kommunaler Gebietsgrenzen die betroffenen Gebietskörperschaften vorher anzuhören [sind], gegebenenfalls in Form einer Volksabstimmung». Der fehlende oder ungenügende Einbezug betroffener Gemeinden und ihren Bevölkerungen kann folglich sehr wohl erfolgreich gerügt werden.

4.3 Entsolidarisierung, Entfremdung und politischer Kontrollverlust

Nebst diesen eher formellen Einwänden gibt es noch eine Reihe von Sorgen und Ängsten der Bevölkerung über den Fortbestand ihrer Gemeinschaft, die zwar kein justiziables Gewicht haben, erfahrungsgemäss dennoch oft den Kern des Widerstands bilden. Befürchtet wird der Verlust der kommunalen Identität oder der Zerfall des gemeinschaftlichen Gefüges und der inneren Solidarität infolge verstärkter Bevölkerungsbewegungen.

Gerade für «abgeschlossene Gemeinschaften» in der Peripherie kommen derartigen Überlegungen eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung zu. Vorgebracht wird auch, dass aus dem Zusammenschluss eine Verringerung der politischen Einflussmöglichkeiten resultiert und dadurch die politische Kontrolle über das eigene Gemeindegebiet verloren geht.

5. Fazit

Seit den 1990er hat in der Schweiz ein veritables «Gemeindesterben» eingesetzt, der Gemeindebestand hat seither um über einen Viertel abgenommen. Doch einzelne Gemeinden bieten diesem Fusionstrend die Stirn und pochen auf ihre politische Eigenständigkeit. Oft tun sie dies erfolgreich, doch in einzelnen, wenigen Fällen greifen die kantonalen Behörden rigoros durch und zwingen Gemeinden zu Zusammenschlüssen. Dabei handelt es sich um schwerwiegende Eingriffe von grosser politischer Tragweite.

Aus staatspolitischer Sicht ist Zurückhaltung angezeigt, was die Verordnung solcher Zwangsmassnahmen anbetrifft. Denn Gemeinschaftsbildung setzt einen gemeinen Willen voraus, so wie auch eine Trauung die explizite Zustimmung von Braut und Bräutigam voraussetzt. Zum anderen beweisen nicht weniger als 22 Kantone, die bislang auf Zwangsfusionen verzichteten und stattdessen auf einen konsensuellen Lösungsweg sowie gezielte Anreizstrukturen setzen, dass es auch ohne geht.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

 


[1] Sandro Lüscher ist Politologe und Neuzeithistoriker, er arbeitet als Assistent und Doktorand am Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich. Dieser Beitrag ist eine gekürzte Fassung seiner Arbeit im Rahmen des Seminars «Grösse und Demokratie: Territoriale Reformen und demokratische Legitimität».

[2] Stand 1. Januar 2019.

[3] Meyer, Kilian (2011): Gemeindeautonomie im Wandel. Eine Studie zu Art. 50 Abs. 1 BV unter Berücksichtigung der Europäischen Charta der Gemeindeautonomie (Dissertation). Norderstedt: Books on Demand GmbH: 389.

[4] Meyer, Kilian (2015): Verhältnis von Bund und Kantonen, Abschnitt 3 zu Gemeinden. In: Waldmann, Bernhard, Belser, Eva Maria und Epiney, Astrid (Hrsg.) Bundesverfassung. Basel: Helbing Lichtenhahn Verlag, 949-968: 952.

[5] Art. 50 Abs. 1 BV.

[6] Meyer 2011: 17.

[7] Art. 15 Abs. 1 KV/AI; Art. 2 KV/AR; § 57 Abs. 1 KV/BS; Art. 2 Abs. 1 KV/OW; § 24 Abs. 1 KV/ZG.

[8] Art. 99 Abs. 2 lit. b KV/SG.

[9] Von Rohr, Muriel (2018): Gemeindefusionen – Rechtliche Aspekte und bisherige Erfahrungen. Zürich: 20, 51 ff.

[10] Art. 108 Abs. 3 KV/BE; Art. 135 Abs. 4 KV/FR.

[11] § 74 Abs. 3 KV/LU.

[12] Art. 72 Abs. 1 Gemeindegesetz/GR.

[13] Von Rohr 2018: 23.

[14] Art. 112 Abs. 3 KV/JU, Art. 69b Loi sur les communes/JU.

[15] Bspw. Art. 108 Abs. 3 KV/BE; § 74 Abs. 3 KV/LU; Art. 112 Abs. 3 KV/JU; Art. 72 Abs. 1 Gemeindegesetz/GR. Vgl. Von Rohr 2018: 58.

[16] § 74 Abs. 3 KV/LU.

[17] Art. 118 Abs. 1 KV/GL.

[18] Meyer 2011: 354 f. und Schaub, Martin (2007): Verfassungsrechtliche Aspekte der Glarner Gemeindefusion. Aktuelle juristische Praxis AJP 10, 1299-1307.

[19] Vgl. Schaub 2007.

[20] Art. 118 Abs. 1 und 2 KV/GL in der Fassung bis zum 31. Dezember 2010: «1 Änderungen im Bestand der Gemeinden oder deren Grenzen müssen von den betroffenen Gemeinden beschlossen und vom Landrat genehmigt werden. 2 Kommt eine Einigung nicht zustande, kann die Landsgemeinde auf Antrag einer der betroffenen Gemeinden oder des Landrates eine solche Änderung beschliessen.»

[21] Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2011): Nach der Zwangsfusion bleibt die Bitterkeit.

[22] Meyer 2011: 365.

[23] Vgl. § 98 Abs. 2 KV/TG: «Die Bildung der politischen Gemeinden hat innert zehn Jahren nach Inkrafttreten dieser Verfassung zu erfolgen. Danach bezeichnet das Gesetz die politischen Gemeinden, deren Bestand diese Verfassung gewährleistet.»

[24] Vgl. Steiner, Reto für Neue Zürcher Zeitung (2003): Gemeindezusammenschlüsse können Erwartungen nicht immer erfüllen; Duvillard, Laureline für swissinfo.ch (2010): Nicht alle Gemeinden haben «Fusionitis».

[25] § 58 Abs. 4 KV/TG.

[26] Die Zustimmung sank um über 30 Prozentpunkte auf 42.4 Prozent. Man muss jedoch anfügen, dass die Gemeinde nur 39 stimmfähige Bürger hat (Stand 2002), von denen immerhin 33 am Urnengang teilnahmen. Für weitere Informationen siehe Staatsrat des Kantons Wallis (2004): Botschaft zum Beschlussentwurf betreffend den Zusammenschluss der Munizipalgemeinden Ausserbinn, Ernen, Mühlebach und Steinhaus: 5-9.

[27] Die drei Voraussetzungen sind unter dem Art. 135 KV des kantonalen Gemeindegesetzes statuiert. Dort heisst es, dass eine Gemeinde zwangsfusioniert werden kann, a) wenn ein negativer Entscheid zu einem Fusionsprojekt ihren finanziellen Weiterbestand gefährdet; b) wenn eine einzige Gemeinde das Hindernis zu einer Fusion darstellt, währenddem die angrenzenden Gemeinden bereits ihre Zustimmung zu einer bedeutenden Fusion gegeben haben; c) wenn eine Gemeinde nicht mehr in der Lage ist, das Funktionieren der Institutionen zu gewährleisten, namentlich dann, wenn sie die freigewordenen Ämter aufgrund der beschränkten Einwohnerzahl nicht wiederbesetzen kann. In casu relevant war der Punkt b).

[28] BGE 131 I 91.

[29] Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2014): Tessiner Regierung will den Kanton neu entwerfen.

[30] Dazu gehören Sala Capriasca zu Capriasca, Aquila zu Blenio, Bignasco zu Cevio, Muggio zu Breggia, San Nazzaro zu Gambarogno sowie Vergeletto und Onsernone zu Onsernone (dies war schweizweit der erste Fall einer doppelten Zwangsfusion). Vgl. Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2013): Neue Unruhe in Tessiner Gemeinde; Lob, Gerhard (2015): Bundesgericht segnet doppelte Zwangsfusion ab. Schweizer Gemeinde 6, 13-15.

[31] Meyer 2011: 367 f.

[32] Vgl. BGE 131 I 91.

[33] Lob 2015.

[34] Meyer 2011: 369.

[35] Steuerfusssenkungen sind bei Fusionen durchaus üblich. In der Regel übernehmen die Fusionsgemeinden den zuvor tiefsten Steuerfuss unter den beteiligten Gemeinden (Steiner, Reto, Reist, Pascal und Kettiger, Daniel (2010): Gemeindestrukturreform im Kanton Uri. Analyse der Urner Gemeinden und mögliche Handlungsoptionen: 54).

[36] Tribune de Genève (2016): Pas de vote cantonal sur des fusions de communes.

[37] BGE 142 I 216.

Behördliche Interventionen zu Abstimmungen: Kein Maulkorb für die «föderalen Lautsprecher»

Die Behörden greifen zunehmend in Abstimmungskämpfe ein – und nutzen dabei rechtliche Schlupflöcher. Das ist demokratiepolitisch heikel, denn oft genug wird die Meinungsbildung der Stimmbürger damit eher verzerrt als erleichtert.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Die Westschweizer Finanzdirektoren haben die KMU für sich entdeckt. In den vergangenen Wochen haben die Vertreter der Kantone Genf, Waadt, Wallis, Freiburg und Jura verschiedenen Betrieben in der Romandie kollektive Besuche abgestattet. Dabei ging es nicht darum, mehr über die Kaffeeröstung oder die Herstellung von Elektronikkomponenten zu lernen, sondern vor allem um das Paket aus Steuerreform und AHV-Zuschuss, über das am 19. Mai abgestimmt wird. Wo immer sie auftraten, betonten die Regierungsvertreter die Bedeutung der Vorlage.

Dass sie dazu Pressekonferenzen abhalten müssen, liegt an zwei kürzlichen Urteilen des Bundesgerichts. Die Lausanner Richter haben im Nachgang der Volksabstimmungen über das Geldspielgesetz und die Vollgeld-Initiative gerügt, dass sich jeweils Fachdirektorenkonferenzen zu den Vorlagen in einer Medienmitteilung äusserten. Es liege grundsätzlich in der alleinigen Kompetenz der Kantonsregierungen als die Kantone repräsentierende Behörden, sich im Namen ihres betroffenen Kantons in einen eidgenössischen Abstimmungskampf einzuschalten. Nur wenn die Kantone durchgehend oder zumindest in ihrer Mehrheit von einer Vorlage stark betroffen seien, erscheine es zulässig, wenn sich die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) im Vorfeld einer bundesweiten Abstimmung öffentlich äussert und eine Abstimmungsempfehlung abgibt. Denn die KdK trete im Namen der Gesamtheit oder Mehrheit der Kantone auf.

Interventionen von «blossen» Fachdirektorenkonferenzen wie derjenigen der Finanzdirektoren demgegenüber, deren Meinungsbildung und Vertretung nach Aussen wenig transparent seien, müssen von solchen Interventionen ausgeschlossen bleiben.[1] «Ganz wie ihr wollt!», scheinen die Finanzdirektoren den Bundesrichtern nun sagen zu wollen, «dann packen wir unsere Aussagen eben von einer Pressemitteilung in eine Pressekonferenz um».

Zulässige Intervention der Kantone: Medienkonferenz der KdK. (Foto: @AHVSteuerJA)

 

Garantie der Abstimmungsfreiheit

Warum aber spielt das überhaupt eine Rolle? Dazu muss man sich Artikel 34 der Bundesverfassung in Erinnerung rufen, welcher die Abstimmungsfreiheit garantiert. Die Stimmbürger sollen bei Abstimmungen und Wahlen möglichst unverfälscht ihren Willen bilden und kundtun können. Behörden und ihre Informationstätigkeit im Vorfeld von Urnengängen spielen bei der Gewährleistung der Abstimmungsfreiheit eine bedeutende Rolle. Zum einen muss der Bundesrat bei eidgenössischen Abstimmungen sicherstellen, dass die Stimmbürger die nötigen Informationen erhalten, um einen informierten Entscheid zu treffen. Daher legt die Regierung Stimmunterlagen eine Broschüre mit Abstimmungserläuterungen bei, den Wahlzetteln eine Wahlanleitung.

Abgesehen von dieser minimalen Beratungsfunktion gingen die Rechtsprechung und -lehre bis in die 1990er Jahre von einem grundsätzlichen Interventionsverbot aus. Behördliches Tätigwerden im Abstimmungskampf wurde als prinzipielle Gefahr betrachtet, welche die Offenheit des Meinungsbildungsprozesses einseitig beeinträchtigen könnte. Behörden durften daher ihre privilegierte Stellung nicht dazu nutzen, den Abstimmungskampf zugunsten der eigenen Position zu beeinflussen. Man war sich einig, dass Behörden grundsätzlich nicht am Abstimmungskampf teilnehmen sollen. Nach dem damaligen Verständnis einer «innenpolitischen Neutralität» von Behörden sollten Staat und Gesellschaft streng getrennt sein.[2] Ausnahmsweise waren Interventionen erlaubt, wenn triftige Gründe vorlagen. So etwa, wenn ein privater Akteur irreführende Propaganda betreibt, sodass der Bundesrat (beziehungsweise die zuständige Behörde auf kantonaler oder kommunaler Ebene) die Falschaussage richtigstellen muss. Oder wenn plötzlich neue und wesentliche Tatsachen auftauchten, die für die Stimmberechtigten entscheidrelevant sein konnten. Ansonsten war die Regierung gehalten, sich zurückzuhalten und neutral zu agieren.[3]

Seit der Jahrtausendwende – nicht zuletzt nach den Abstimmungen zum EWR und zur Totalrevision der Bundesverfassung, bei denen die Bundesbehörden in noch nie dagewesener Intensität für ihre Vorlagen warben – hat hat eine sukzessive Abkehr vom Interventionsverbot stattgefunden. Nicht mehr das Ob, sondern das Wie wurden entscheidend. Behördliche Informationen im Abstimmungskampf werden nunmehr akzeptiert, wenn sie den Grundsätzen der Sachlichkeit, der Vollständigkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit entsprechen. Die Behörden müssen sich somit eines nüchternen Tons bedienen und auf Polemik und starke Übertreibungen verzichten. Wichtige Elemente einer Vorlage dürfen sie nicht unterdrücken. Versteckte Einflussnahme ist unzulässig, insbesondere die finanzielle Unterstützung der einen oder anderen Seite unzulässig. Die Intensität der Intervention darf schliesslich nicht unverhältnismässig sein; die Art und Weise soll sich daran orientieren, was die gesellschaftlichen und politischen Akteure in der Lage sind, aufzubringen.

Problematisch ist der Fall, wenn sich einzelne Mitglieder der Regierung in der Öffentlichkeit äussern. Mitunter versuchen Exekutivmitglieder hierdurch, ihre pointierten Aussagen nicht als Intervention einer Behörde, sondern als private Verlautbarung darzustellen – auch wenn der Zeitungsleser oder Fernsehzuschauer sie als Stellungnahme der Gesamtbehörde wahrnimmt. In der jüngeren Vergangenheit haben Bundesräte vermehrt von dieser zweifelhaften Möglichkeit Gebrauch gemacht. So betonte Alain Berset vor der Abstimmung über die Rentenreform 2020 bei jeder Gelegenheit die Bedeutung der Vorlage und rief die Bürger sogar noch auf Twitter dazu auf, abstimmen zu gehen.

Zweifelhafte demokratische Legitimität

Wieder nach einem unterschiedlichen Massstab zu beurteilen sind Stellungnahmen von Behörden zu Abstimmungen einer anderen Staatsebene. Der Bundesrat dürfte sich beispielsweise nicht zu Abstimmungen in einzelnen Kantonen oder Gemeinden äussern, ebensowenig wie die Kantonsregierung zu kommunalen Wahlen (es sei denn, die dortigen Behörden würden in eklatanter Weise gegen die Abstimmungsfreiheit verstossen, was aufsichtsrechtliche Massnahmen erforderte).

Nicht per se unzulässig und relativ häufig sind demgegenüber Interventionen von Behörden zu Abstimmungen eines übergeordneten Staatswesens. Vor allem Abstimmungsempfehlungen von Kantonsregierungen zu eidgenössischen Vorlagen haben sich in den letzten Jahren vermehrter Beliebtheit erfreut. Eine Erhebung für die 25 eidgenössischen Abstimmungsvorlagen im Zeitraum von November 2013 bis Februar 2016 zeigt, dass die Regierungen der Kantone Waadt und Freiburg je 8 Mal eine Parolen fassten, Schaffhausen 10 Mal und Aargau mit 13 Parolen gar bei mehr als der Hälfte aller Vorlagen. Die Innerschweizer Regierungen halten derweil nicht viel von solcherlei föderaler Einmischung: Luzern, Obwalden, Schwyz, Uri und Zug haben keine einzige Abstimmungsempfehlung publiziert.[4]

Trotz der in der Praxis eindrücklichen Anzahl Parolen war es den Kantonen bis vor kurzem eigentlich nur in Ausnahmefällen gestattet, vor eidgenössischen Abstimmungen Stellung zu beziehen. Schliesslich haben die Kantone mit dem Vernehmlassungsverfahren, den Instrumenten der Standesinitiative und des Kantonsreferendums sowie über Parlamentarier und eigene Lobbyisten im Bundeshaus bereits ausreichend Kanäle, über die sie sich bei Vorlagen auf Bundesebene einbringen können. Überdies stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimität, vertreten doch die Kantonsregierungen den gesamten Kanton, also auch jene Bürger, die eine andere Position haben (und die möglicherweise sogar in der Mehrheit sind).

Das Bundesgericht erachtete daher solche Interventionen eines Kantons lange nur dann als zulässig, wenn er am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hatte, das jenes der übrigen Kantone deutlich überstieg. Deshalb hielten die Richter etwa eine Intervention des Kantons Zürich im Vorfeld der Abstimmung über das revidierte Nachrichtendienstgesetz 2016 für zulässig, da sie Zürich als von der Thematik in besonderem Masse betroffen erachteten. Die Stellungnahme der Ostschweizer Justiz- und Polizeidirektorenkonferenz hingegen war laut Bundesgericht nicht zulässig, da die Ostschweizer Kantone nicht überdurchschnittlich von der Revision betroffen waren.[5]

Mit den zwei Eingangs erwähnten Urteilen (zum Geldspielgesetz und Vollgeld-Initiative) ist das Bundesgericht Ende 2018 indes von dieser Linie abgerückt, ja hat ob der kantonalen Parolen-Flut geradezu kapituliert: Zu gross wurde der Spagat zwischen Sein und Sollen, zwischen der verlangten «besonderen Betroffenheit» und der effektiven, zusehends extensiven Behördenpraxis. Nwu sind also die Kantone bereits dann zur Stellungnahme befugt, wenn eine Bundesvorlage die Kantonsebene in irgendeiner Form berührt, was doch regelmässig der Fall sein wird, sind die Kantone doch oftmals zumindest mit Vollzugsaufgaben betraut. Dabei haben die Kantone immerhin, wie der Bundesrat, bei ihren Äusserungen die erwähnten Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit einzuhalten.

Die Mär vom Maulkorb

Die Rechtsprechung des Bundesgerichts mag zuweilen widersprüchlich erscheinen. Eine Liberalisierung auf der einen Seite geht oftmals mit Einschränkungen auf der anderen Seite einher. Die differenzierte, sich wandelnde und konkretisierende und teilweise dennoch unklare Rechtslage erklärt auch, warum die Behördenvertreter immer wieder versuchen Wege zu finden, um die Einschränkungen bezüglich ihrer Stellungnahmen zu umgehen.

Klar wird aus dieser Übersicht indes, dass das Bundesgericht seine Rechtsprechung in den letzten 20 Jahren, und speziell in der jüngeren Vergangenheit liberalisiert hat. Die Klage von Kantonsvertretern, die Lausanner Richter würden ihnen einen «Maulkorb» umlegen, hat mit der Realität wenig zu tun. Das zeigt sich allein daran, dass die Aktivität der kantonalen Behörden in eidgenössischen Abstimmungskämpfen kürzlich deutlich zugenommen hat. Die Zahl der Interventionen ist seit der Jahrtausendwende deutlich angestiegen.[6] Der richterliche Maulkorb wäre also, wenn es ihn denn gäbe, extrem ineffizient.

Ob die Unmenge von behördlicher Abstimmungspropaganda der Abstimmungsfreiheit der Bürger dienlich ist, ist dabei sehr fraglich. Zumal von den 87 untersuchten regierungsrätlichen Abstimmungsempfehlungen 2013–2016 alle 87 Parolen den Abstimmungsempfehlungen der Bundesbehörden (Bundesversammlung und Bundesrat) entsprachen – die exekutiven Empfehlungen fungieren also weniger als Ausfluss kantonaler Diversität denn als plumpe «föderale Lautsprecher».

 


[1] BGE 145 I 1 (Geldspielgesetz) und Urteil 1C_216/2018 des Bundesgerichts vom 10. Dezember 2018, zur Publikation vorgesehen (Vollgeld-Initiative).

[2] Andrea Töndury (2011): Intervention oder Teilnahme? Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Kommunikation im Vorfeld von Volksabstimmungen, ZBl 2011, S. 341 ff., 342 f.; Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Rz. 2593.

[3] Das war früher mitunter auch ein Argument dafür, dass der Bundesrat für seine Stellungnahme im Abstimmungsbüchlein mehr Platz in Anspruch nahm, als er Initiativ- und Referendumskomitees zugestand. Inzwischen wurde diesbezüglich eine gewisse Balance hergestellt.

[4] Lorenz Langer (2017): Kantonale Interventionen bei eidgenössischen Abstimmungskämpfen, ZBl 2017, S. 183 ff.

[5] BGE 143 I 78 (Nachrichtendienstgesetz).

[6] Rahel Freiburghaus (2018): «Föderalismus im Abstimmungskampf?» Neue föderale Einflusskanäle am Beispiel kantonaler Interventionen bei eidgenössischen Volksabstimmungen, Masterarbeit an der Universität Bern.

Wie die USA in eine Diktatur verwandelt werden könnten (nein, es geht nicht um Trump)

Die US-amerikanische Verfassung enthält ein Schlupfloch, um die Demokratie abzuschaffen – das behauptete der brillante Logiker Kurt Gödel. Das Problem: Bis heute ist nicht klar, worauf er sich genau bezog.

Der österreichische Mathematiker Kurt Gödel wurde vor allem durch seinen Unvollständigkeitssatz von 1931 bekannt. In Politik war der geniale, aber exzentrische Logiker (der starb, weil er aus Angst vor Vergiftungen aufhörte zu essen) weniger bewandert. Und doch hinterliess er auch hier seine Spuren.

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Kurt Gödel auf einer Aufnahme von 1925. (Foto: Wikipedia)

Gödel hatte nach dem Anschluss Österreichs ans nationalsozialistische Deutschland 1938 seine Professur in Wien verloren und war zwei Jahre später in die USA ausgewandert. Dort arbeitete er an der Princeton University und freundete sich mit Albert Einstein an. Einstein war es auch, der Gödel 1947 zusammen mit dem Ökonomen Oskar Morgenstern bei seinem Vorhaben, die US-amerikanische Staatsbürgerschaft zu erhalten, unterstützte. Diese scheiterte allerdings beinahe.

Gödel bereitete sich gewissenhaft auf die Einbürgerungsprüfung vor und studierte die Verfassung eingehend. Während des Gesprächs wurde Gödel nach seiner Nationalität gefragt. Als Gödel angab, dass er Österreicher sei, sagte der Richter beiläufig, dass in Amerika zum Glück keine Diktatur wie in Österreich entstehen könnte. Gödel widersprach und behauptete, dass es in der Verfassung der USA einen logischen Widerspruch gebe, der die Umwandlung des Staates in eine Diktatur erlaube.

Der Richter unterbrach die Ausführungen des Mathematikers allerdings schnell – was möglicherweise dessen Einbürgerung rettete, aber für die verfassungsrechtliche Debatte einen Verlust darstellt. Denn: Was genau das Schlupfloch ist, das Gödel entdeckt zu haben glaubte, ist nicht bekannt. Weder von ihm noch von Einstein oder Morgenstern sind Angaben dazu überliefert.

Spirale nach unten

Gödels Entdeckung ist deshalb zum Gegenstand von Spekulationen geworden. Die häufigste Vermutung ist, dass sich der Widerspruch auf Artikel 5 der amerikanischen Verfassung bezieht.[1] Darin ist das Verfahren zur Revision der Verfassung beschrieben. Damit eine Änderung in Kraft tritt, müssen ihr je zwei Drittel des Repräsentantenhauses und des Senats sowie drei Viertel der Gliedstaaten zustimmen.

Diese Bedingungen gelten natürlich auch für Änderungen von Artikel 5 selber. Somit könnten die Hürden für eine Verfassungsänderung gesenkt werden. Beispielsweise könnte festgelegt werden, dass eine einfache Mehrheit im Parlament genügt. Diese Mehrheit könnte anschliessend noch weitergehen und in die Verfassung schreiben, dass es keine Wahlen mehr gibt oder dass der Präsident die Verfassung per Dekret ändern kann. Von diesem Zeitpunkt an könnte der Präsident die Verfassung nach Belieben ändern und würde somit über diktatorische Macht verfügen. Selbst vermeintlich unantastbare Verfassungsgarantien sind vor dem Schlupfloch nicht sicher. So garantiert die US-Verfassung den Gliedstaaten, dass sie alle Recht auf gleiche Repräsentation im Senat hätten, dass also keine Verfassungsänderung beschlossen werden könnte, die das Prinzip der gleichen Repräsentation verletzt. Wenn man aber Artikel 5 ändern kann, kann man auch diesen Schutzmechanismus für die Gliedstaaten streichen.

Ein kurzer Weg

Nun existiert Gödels Schlupfloch nicht nur in der amerikanischen Verfassung, sondern eigentlich in jeder Verfassung, die geändert werden kann und deren Regeln zur Änderung auf sich selber anwendbar sind. Das trifft auf so ziemlich alle Verfassungen der Welt zu.[2] Eine Ausnahme bildet das deutsche Grundgesetz, das eine sogenannte «Ewigkeitsklausel» enthält. Diese legt fest, dass jede Änderung der Artikel 1 bis 20 (welche die Grundrechte und die Grundstruktur des Staates als parlamentarische Demokratie enthalten) ungültig ist. Theoretisch könnte die «Ewigkeitsklausel» ihrerseits geändert werden, was gemäss juristischer Lehre allerdings nicht zulässig wäre.

Angesichts der grundsätzlichen Abänderbarkeit aller Verfassungen erscheint Gödels These ziemlich trivial. Und sie erinnert uns daran, dass der Weg in die Diktatur juristisch gesehen kurz ist. Versperrt wird er nur von standfesten Politikern und Richtern – und von besonnenen Bürgern.

Aber wer weiss – vielleicht hatte Gödel auch ein ganz anderes Schlupfloch im Blick. Es wäre jedenfalls nicht das erste Mal, dass der geniale Logiker nicht verstanden wurde. Als er 1930 an einer Mathematikertagung in Königsberg seinen Unvollständigkeitssatz erstmals präsentierte, war die Reaktion – keine. Seine Fachkollegen brauchten Monate, um die Bedeutung des revolutionären Beweises zu erfassen.

 


[1] Vgl. Enrique Guerra-Pujol (2013): «Gödel’s Loophole», in: Capital University Law Review 41, S. 637-673.

[2] Einige Verfassungen der Schweizer Kantone im 19. Jahrhundert enthielten immerhin gewisse Fristen, während derer sie nicht geändert werden konnten.

Wie Gerrymandering die Demokratie aushöhlt

Ist das parteipolitisch motivierte Zuschneiden von Wahlkreisen unfair? Ja, aber damit beginnen die Probleme erst.

Gerrymander

Die Einteilung der Wahlkreise kann entscheidenden Einfluss auf das Wahlergebnis haben, wie das Spiel «Gerrymander» anschaulich zeigt. Bild: Good Egg Games

Bei den Parlamentswahlen im US-Bundesstaat Wisconsin 2012 erhielten die Republikaner 48.6 Prozent der Stimmen – das reichte, um 60.6 Prozent der Sitze zu gewinnen. Der Grund für die Diskrepanz heisst Gerrymandering, also die gezielte Einteilung der Wahlkreise zum Vorteil einer bestimmten Partei oder Gruppe.[1]

Gegenwärtig beschäftigt sich der oberste Gerichtshof der USA mit den Wahlkreisen in Wisconsin. Die Beschwerdeführer argumentieren, die parteipolitisch motivierte Einteilung von Wahlkreisen durch die Republikaner stehe im Widerspruch zur Verfassung. Mit dem Urteil wird im Juni gerechnet.

Aufgrund der politischen Ausrichtung der neun Richter (fünf stehen den Republikanern, vier den Demokraten nahe) wird es die Klage nicht leicht haben. Allerdings ist zu bedenken, dass die Republikaner nicht die einzigen sind, die Gerrymandering betreiben (auch wenn sie die Manipulationen seit 2010 mit dem Projekt «Redmap» auf eine neue Spitze getrieben haben). Tatsächlich hat sich der Supreme Court kürzlich einem weiteren Fall von Gerrymandering angenommen, bei dem die Demokraten profitierten.

Die demokratischen Beschwerdeführer aus Wisconsin hoffen darauf, dass einer der konservativen Richter kippen könnte: Beim letzten Urteil zu Gerrymandering urteilte das Gericht mit fünf zu vier Stimmen gegen die Verfassungswidrigkeit der Praxis. Einer der fünf Richter, Anthony Kennedy, schrieb allerdings in einer separaten Stellungnahme, dass es möglich wäre, Gerrymandering als verfassungswidrig zu stoppen – allerdings brauche das Gericht dazu eine objektive Methode, wie die durch die Manipulationen verursachten Verzerrungen gemessen werden könnten.

Die Kläger in Wisconsin glauben, nun ein solches Mass gefunden zu haben: den Efficiency Gap. Der Efficiency Gap misst vereinfacht gesagt, wie viele Stimmen jeder Partei bei einer Wahl «verschwendet» wurden, also nicht zu einem Sitzgewinn beitrugen,[2] und berechnet die Differenz. Der Efficiency Gap für die Parlamentswahlen in Wisconsin 2012 erreichte 13 Prozent, bei den darauffolgenden Wahlen 10 Prozent. Das sind aussergewöhnlich hohe Werte. Sollte der Supreme Court in diesem Fall Gerrymandering nicht rügen, dürfte gegen die Wahlkreismanipulationen bis auf weiteres kein Kraut gewachsen sein.

Weniger Wettbewerb

In der amerikanischen Öffentlichkeit herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass Gerrymandering Wahlresultate verfälscht und daher möglichst vermieden werden sollte. Doch der Schaden, den Gerrymandering verursacht, geht darüber hinaus.

Der «Trick» von erfolgreichem Gerrymandering besteht darin, dass möglichst viele Stimmen der gegnerischen Partei verschwendet werden – dass sich ihre Stimmen also auf möglichst wenige Wahlkreise konzentrieren, wo sie überdeutlich gewinnt, während sie alle anderen Wahlkreise verliert. Deswegen führt Gerrymandering fast zwangsläufig zu weniger demokratischem Wettbewerb. Bei den letzten Wahlen für das Repräsentantenhaus 2016 verloren nur gerade 3 Prozent der Abgeordneten, die zur Wiederwahl antraten, ihren Sitz, und nur 12 der 435 Sitze wechselten die Parteifarbe. Immer mehr Parlamentarier sitzen auf «safe seats» und brauchen nur sicherzustellen, dass sie der eigenen Basis gefallen, ohne Mitte-Wähler überzeugen zu müssen.

Aufgrund dieses Umstands machen einige Experten Gerrymandering mitverantwortlich für die zunehmende Polarisierung der amerikanischen Politik. Weil die Parteien in «ihren» Wahlkreisen weniger Konkurrenz zu befürchten haben, müssen Kandidaten vor allem in der eigenen roten oder blauen Blase ankommen, um im parteiinternen Wettbewerb zu bestehen.

Wie stark dieser Effekt tatsächlich ist, ist umstritten. In einer Untersuchung kamen die Politikwissenschafter Nolan McCarty, Keith T. Poole und Howard Rosenthal zum Schluss, dass Gerrymandering höchstens 10 bis 15 Prozent des Anstiegs der Polarisierung seit 1970 erklären könne. Fest steht aber, dass Gerrymandering keine Hilfe ist, um das Auseinanderdriften der amerikanischen Politik und Gesellschaft zu bremsen.

Unabhängige Kommissionen als Lösung?

Die Gegner von Gerrymandering plädieren dafür, die Einteilung der Wahlkreise aus den Händen der Politiker zu nehmen und unabhängigen Kommissionen zu übertragen. Die Erfahrungen der vier Bundesstaaten, die diesen Schritt bereits getan haben, zeigen, dass das Problem damit tatsächlich eingedämmt werden kann. Allerdings sind auch diese parteiunabhängigen Kommissionen vor politischer Einflussnahme nicht gefeit. Hinzu kommt ein grundsätzlicheres Problem: die Tendenz, dass sich Amerikaner bei der Wahl ihres Wohnorts zunehmend «sortieren», d.h. vermehrt dorthin ziehen, wo Leute mit ähnlichem Hintergrund und ähnlichen Meinungen leben. Unter diesen Umständen Wahlkreise zu ziehen, bei denen der Sieger nicht schon im Vornherein feststeht, ist auch für parteiunabhängige Kommissionen eine Herausforderung.

Um das Problem des Gerrymandering endgültig aus der Welt zu schaffen, würde nur die Abschaffung oder zumindest die Anpassung des Mehrheitswahlsystems helfen, um die Sitze fairer zu verteilen. Daran haben die beiden grossen Parteien indes überhaupt kein Interesse.

 

Weiterführende Links:

  • Das Magazin «FiveThirtyEight» hat dem Phänomen des Gerrymandering eine spannende Podcast-Serie gewidmet.
  • Ein spielerischer Ansatz, um das Problem zu veranschaulichen, ist die App «Gerrymander».
  • John Oliver hat sich dem Thema in «Last Week Tonight» auf seine Art angenommen.

 


[1] Im vorliegenden Beitrag geht es um «partisan gerrymandering». Zuweilen wirken sich Wahlkreisgrenzen aber auch nachteilig auf andere Gruppen aus, etwa Minderheiten. «Racial gerrymandering» wurde vom obersten Gerichtshof der USA bereits als verfassungswidrig bezeichnet.

[2] Als «verschwendet» gelten sowohl Stimmen in Wahlkreisen, in denen eine Partei keinen Sitz holte, als auch jene Stimmen, die in einem Wahlkreis über das hinausgehen, was für einen Sitzgewinn mindestens nötig gewesen wäre (bei zwei Kandidaten 50 Prozent plus eine Stimme). Mehr Informationen zur Methodik finden sich hier.

Bundesrätliche «Executive Non-Order» – der echte MEI-Verfassungsbruch

Auf den gestrigen 9. Februar hin hätte der Bundesrat eine vorübergehende Ausführungsverordnung zur Masseneinwanderungs-Initiative erlassen müssen. Dies hat er jedoch unterlassen. Was gegen Präsident Trump wohl Folgen hätte, kann im Schweizer Rechtsstaat nicht direkt angefochten werden.

«Ist die Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 121a drei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände noch nicht in Kraft getreten, so erlässt der Bundesrat auf diesen Zeitpunkt hin die Ausführungsbestimmungen vorübergehend auf dem Verordnungsweg.» (Übergangsbestimmung Art. 197 Ziff. 11 Abs. 2 BV)

«[A]uf diesen Zeitpunkt hin» – also genau auf den 9. Februar 2017 – hat der Bundesrat offensichtlich keine vorübergehende Verordnung erlassen. Zumindest findet keine solche, wer die heutige Rechtssammlung des Bundes durchkämmt und nach einer Verordnung des Bundesrats «gegen die Masseneinwanderung» Ausschau hält. Zwar ist die Teilrevision des Ausländergesetzes zur Umsetzung zur, zumindest vorübergehenden, Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) bekanntlich in der letzten Dezemberesseion von den eidgenössischen Räten verabschiedet worden. Jene Novelle ist jedoch bis heute gerade nicht in Kraft getreten. Die Übergangsbestimmung der MEI – heute integraler Bestandteil der Schweizer Bundesverfassung – spricht indes ganz klar von «nicht in Kraft getreten», und nicht etwa, wie diverse Medien suggerieren, von «noch nicht erlassen»/«verabschiedet» oder ähnlichem.

Das Umsetzungsgesetz wird aber wahrscheinlich erst auf den 1. Januar 2018 in Kraft treten, also fast ein Jahr verspätet. Denn bis am 7. April läuft noch die 100-tägige Referendumsfrist. Vielleicht aber auch gar nie, denn gegen das neue Ausländergesetz haben nicht weniger als vier verschiedene (wenngleich sehr kleine) Gruppierungen kürzlich das Referendum ergriffen. Just für solche legislatorischen Verzögerungen, die einer direkten Demokratie inhärent sind, hat die MEI vorgesorgt und der Regierung die eingangs zitierte vorübergehende Verordnungsgebungspflicht auferlegt. Solche verlangten übrigens vor der MEI auch schon andere Volksinitiativen, die Initiative «gegen die Abzockerei» beispielsweise sogar innert bloss einem, nicht erst nach drei Jahren (siehe zu solchen Übergangsregelungen Gefährliches Zeitspiel).

Der Bundesrat, und hier ist der tatsächliche Verfassungsbruch zu verorten, foutiert sich um einen klaren, verfassungsmässigen Verordnungsgebungsauftrag. Wenn wir davon ausgehen, dass er aus Gründen der Gewaltenteilung (die Gesetzgebung obliegt primär der Bundesversammlung) inhaltlich wohl auf die ohnehin laxe Umsetzungsvariante des Bundesparlaments einschwenken würde, so ergäben sich auch überhaupt keine völkerrechtlichen Probleme. Die vorübergehende Verordnung könnte er völlig autonom erlassen, ohne jegliche EU-Konsultationen. Solche wären, analog zum EU-kompatiblen Umsetzungsgesetz des Parlaments, gar nicht nötig.

Kein Anfechtungsmittel gegen bundesrätliche «Executive Non-Order»

Während auf der anderen Seite des Atlantiks die dortige Exekutive mit übereilten Dekreten um sich wirft, spielt hierzulande die Regierung quasi das gleiche Spiel aber mit umgekehrten Vorzeichen: Nicht einmal jene «Executive Orders» erlässt der Bundesrat, die ihm qua Bundesverfassung und damit legitimiert von der Mehrheit von Volk und Ständen auferlegt werden. Trotz dreijähriger Vorlaufzeit.

Während in den USA aber immerhin die Anzeichen bestehen, dass die dritte Gewalt die verfassungswidrigen Präsidialdekrete nicht unbesehen hinnehmen wird, sind die Checks and Balances in der Schweiz in diesem Falle ziemlich zahnlos. Denn gemäss unserer Bundesverfassung können Akte des Bundesrates grundsätzlich nicht direkt angefochten werden (Art. 189 Abs. 4 BV). Und damit wohl auch der Nicht-Erlass eines solchen Aktes nicht.

Wenn der Schweizer Aussenminister Didier Burkhalter also bereits öffentlich Kritik übt am kürzlichen US-Dekret über den Einreisestopp, so mag diese vielleicht inhaltlich opportun sein. Institutionell entbehrt sein Unmut aber nicht einer gewissen Ironie: Während die US-Regierung in den nächsten Jahren mutmasslich des Öfteren vom Supreme Court (oder bereits von einer unteren Instanz) zurückgepfiffen werden wird (der Einreisestopp wurde bereits nach wenigen Tagen aufgehoben), so kann Bundesrat Burkhalter zusammen mit einer Bundesratsmehrheit ohne jegliche Kontrolle Verordnungen erlassen. Oder sich um die Pflicht zur Verordnungsgebung drücken. Weder Bundesgericht noch Bundesparlament können ihn daran hindern.

Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, namhafter Kritiker des bundesrätlichen Vollmachtenregimes zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, bemerkte in einer Vorlesung einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen. Dass im Verfassungsexemplar im Bundesratszimmer die MEI-Übergangsbestimmung einem Lochfrass anheimgefallen ist, ist kaum anzunehmen. Im Gegenteil, die Verpflichtung zur Verordnungsgebung ist der Regierung sehr wohl bewusst, ja geradezu ein Dorn im Auge. Denn in der letzte Woche vorgelegten Vernehmlassungsvorlage für einen direkten Gegenentwurf zur «Rasa»-Volksinitiative will der Bundesrat diese ungeliebte Übergangsbestimmung gleich komplett aufheben lassen.

«Man kann bei der Auslegung nicht den bissigen Hund zu einer schmeichelnden Katze machen»

Rechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller sieht die Zuwanderungsinitiative durch den Inländervorrang light nicht umgesetzt. Seine Kollegin Astrid Epiney widerspricht: Die Initiative selbst gebiete eine Umsetzung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 8. November 2016.

Mit Kontingenten und Höchstzahlen soll der Bund die Zuwanderung steuern, verlangte die Masseneinwanderungsinitiative. Nun arbeitet das Parlament an einem Inländervorrang light. Ist der Verfassungsauftrag damit erfüllt?

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: )

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: parlament.gv.at)

Bernhard Ehrenzeller:[*] Nein, er ist offensichtlich nicht erfüllt. Wer lesen kann, sieht, dass in diesem Verfassungsartikel nicht nur ein allgemeines Bekenntnis zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung steht. Er verlangt Begrenzungsmassnahmen, namentlich Kontingente, Höchstzahlen und einen wirksamen Inländervorrang. Man kann nicht sagen, dass die vorliegende Umsetzungsvorlage diesem Auftrag entspricht.

Astrid Epiney:[‡] Das sehe ich anders. Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass der Bundesrat internationale Abkommen neu zu verhandeln hat, so dass sie im Einklang stehen mit der neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das redlich versucht, aber zum Verhandeln gehören immer zwei, und die EU wollte eben nicht über das Freizügigkeitsabkommen verhandeln. Artikel 121a schreibt nicht vor, dass die Schweiz das Abkommen kündigen muss. Daher ist er so auszulegen, dass die Umsetzung im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen muss.

Es steht aber auch nirgendwo in der Verfassung, dass man das Abkommen nicht kündigen soll.

Epiney: Das darf man natürlich. Aber bislang gibt es, glaube ich, nur wenige, die dies anstreben.

Ehrenzeller: Klar ist, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens weitreichende rechtliche und politische Konsequenzen für unser Verhältnis zur EU hätte. Ein Zwang zu einem solchen Schritt lässt sich nicht aus dem Verfassungstext ableiten.

Christoph Blocher hat angekündigt, eine Initiative zur Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu lancieren, sollte das Parlament die Zuwanderungsinitiative nicht wortgetreu umsetzen. Würden im Fall einer Kündigung auch die Bilateralen I automatisch dahinfallen?

Epiney: Ja, jedes der Abkommen enthält eine sogenannte «Guillotine-Klausel», die das vorsieht. Die Vertragsparteien könnten aber natürlich einvernehmlich beschliessen, den einen oder anderen Vertrag gleichwohl weiterzuführen.

Als Stimmbürger fragt man sich doch, weshalb eine Mehrheit am 8. Februar 2014 den Entscheid für Höchstzahlen und Kontingente gefällt hat, wenn sich das Parlament nun einfach nicht daran hält.

Astrid Epiney. (Foto: )

Astrid Epiney. (Foto: UZH)

Epiney: Es wäre nicht das erste Mal, dass das Parlament eine Volksinitiative nicht so umsetzt, wie sich dies möglicherweise auf den ersten Blick aufgedrängt hat. Das ist so im System angelegt: Das Initiativrecht ist nur sehr wenigen materiellen Schranken unterworfen, so dass auch Initiativen lanciert werden können, die mit anderen Verfassungsbestimmungen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen in Konflikt stehen. Bei der Auslegung solcher Verfassungsnormen ist dann auch dem Gesamtzusammenhang Rechnung zu tragen, und der Wortlaut einer Bestimmung ist nicht das einzige Auslegungskriterium. Im Falle umsetzungsbedürftiger Verfassungsbestimmungen obliegt es dem Parlament, diese Auslegung letztverbindlich vorzunehmen. Die allgemeinen Auslegungsgrundsätze können dazu führen, dass der Wortlaut relativiert wird, wie das zum Beispiel bei der Alpeninitiative oder auch der Ausschaffungsinitiative der Fall war. Und es kommt vor, dass Verfassungsbestimmungen toter Buchstabe bleiben. Die Mutterschaftsversicherung stand 50 Jahre lang in der Verfassung, ohne dass sie umgesetzt wurde.

Ehrenzeller: Die erwähnten Beispiele sind nicht mit der heutigen Situation vergleichbar. Die Mutterschaftsversicherung wurde in der Tat 50 Jahre lang nicht realisiert – aber nicht, weil das Parlament das nicht versucht hätte. Es gab mehrere Anläufe, die jedoch am Referendum scheiterten. Bei der Alpeninitiative gab es das praktische Problem, dass man nicht innert zehn Jahren den ganzen Güterverkehr auf die Schiene verlagern konnte. Es braucht dafür zunächst die nötige Infrastruktur. Das Parlament hat doch Einiges zur Umsetzung unternommen, auch wenn das Ziel der Initiative nicht ganz erreicht wurde. Bei der Masseneinwanderungsinitiative haben wir es hingegen mit einer weitgehenden Nichtumsetzung der Verfassung zu tun.

Was müsste denn das Parlament tun, um dem Verfassungsauftrag gerecht zu werden?

Ehrenzeller: Das Problem ist, dass wir zwei Normen haben, die nicht miteinander kombinierbar sind: Einerseits das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz bindet, und andererseits einen Verfassungsartikel, der quer steht zur Personenfreizügigkeit. Nun hat der Nationalrat einen politischen Grundsatzentscheid gefällt, indem er der Einhaltung des Abkommens den Vorrang einräumt und damit einen Widerspruch zum ebenso verbindlichen Verfassungsartikel schafft. Die Frage ist nun: Wie beseitigt man diesen rechtlichen Widerspruch, von dem auch der Bundesrat ausgeht? Wenn man das Freizügigkeitsabkommen in der vorgegebenen Frist nicht ändern kann, bleibt nur die Option, in irgendeiner Weise die Verfassung anzupassen.

Das will der Bundesrat ja auch tun: Er hat entschieden, einen direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorzulegen. Könnte der Widerspruch damit aufgelöst werden?

Ehrenzeller: Ich begrüsse natürlich den Entscheid des Bundesrates. Noch wissen wir aber nichts über den Inhalt dieses Gegenvorschlags. Aus meiner Sicht sollte der Artikel 121a angesichts der absehbaren politischen Kontroversen nicht angetastet werden. Wenn man da zu schrauben beginnt, dann löst dies eine erneute Einwanderungsdiskussion aus, und es wird nie eine Einigung geben. Mein Vorschlag ist deshalb, den Artikel so stehen zu lassen und nur die Übergangsbestimmungen anzupassen. Man könnte beispielsweise die Übergangsfrist streichen und gleichzeitig den Verhandlungsauftrag an den Bundesrat bestehen lassen.

Ist dieser Ausweg nicht etwas gar billig? Der Widerspruch zwischen Initiative und gesetzlicher Umsetzung bliebe ja bestehen. Das Problem würde einfach hinausgeschoben.

Ehrenzeller: Es ist nun einmal so, dass wir einen Verfassungsartikel haben, der eine harte Begrenzung der Zuwanderung zum Ziel hat. Gleichzeitig bekennt sich die Schweiz dazu, die eingegangenen völkerrechtlichen Verträge einzuhalten. Der Auftrag, diese Verträge anzupassen, würde bei der Streichung der Frist weiter bestehen. Doch im Moment ist die Vertragsänderung offenbar nicht möglich. Das anzuerkennen ist nicht billig, das ist realistisch. Es war kurzsichtig von den Initianten, eine Drei-Jahres-Frist in die Initiative zu schreiben.

Epiney: Das würde bedeuten: Die Umsetzungspflicht von Artikel 121a steht unter dem Vorbehalt, dass man eine Einigung mit der EU erlangt.

Ehrenzeller: Ja, soweit Freizügigkeitsabkommen bestehen. Das ist das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung und Völkerrecht. Im Moment versucht das Parlament, die Initiative so weit umzusetzen, wie es mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist. Da werden Spielräume ausgelotet. Aber wir wissen doch nicht, wann eine diplomatische Gelegenheit kommt, weiterzugehen und das Freizügigkeitsabkommen in irgendeiner Form zu ändern. Ausgeschlossen ist dies nicht. Wir müssen aber wohl abwarten, bis die Verhandlungen über den Austritt Grossbritanniens aus der EU abgeschlossen sind.

Sie, Frau Epiney, sind der Ansicht, dass es dazu keine Verfassungsänderung braucht.

Epiney: Genau, und zwar, weil die neue Verfassungsbestimmung wie gesagt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens nicht verlangt. Da der Versuch der Neuverhandlung gescheitert ist, kann die Pflicht zur Umsetzung nur so weit gehen, wie sie mit dem Abkommen vereinbar ist. Dies ändert nichts daran, dass es politisch klug sein mag, einen Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu überlegen. Aber ob sich damit das Grundproblem lösen lässt, ist offen.

Generell: Wie gross ist der Spielraum des Parlaments bei der Umsetzung von Volksinitiativen?

Ehrenzeller: Es gibt anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn immer im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Zum Beispiel hat das Parlament bei der Verwahrungs- oder der Ausschaffungsinitiative das Gesetz deutlich verschärft, gleichzeitig jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt. Aber man kann auf dem Weg der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen.

Epiney: Ich bin grundsätzlich einverstanden. Was ich schade finde, ist, dass der Blick auf die wichtigen Fragen oft verstellt wird durch die ständige Berufung auf den Volkswillen. Der Volkswille als solcher ist bei der Interpretation einer Verfassungsbestimmung irrelevant, auch wenn die Diskussionen im Vorfeld der Annahme einer Initiative durchaus im Rahmen der Heranziehung der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden können. Der Hinweis auf den Volkswillen impliziert im Übrigen, dass man allen anderen Meinungen die Legitimität abspricht. Das ist gefährlich.

Das Bundesgericht hat in einem Urteil vor einem Jahr bereits angekündigt, dass es dem Personenfreizügigkeitsabkommen den Vorrang geben würde vor der gesetzlichen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative. Welche Bedeutung hat dieses Urteil?

Epiney: Das Urteil hat eine grosse Bedeutung. In der Praxis bedeutet es, dass eine Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, die nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist, nicht angewandt werden könnte – es sei denn, das Abkommen würde gekündigt.

Wenn das so ist, können wir uns die ganze Umsetzungsdiskussion doch sowieso sparen: Das Bundesgericht wird ohnehin nichts akzeptieren, was dem Freizügigkeitsabkommen widerspricht.

Ehrenzeller: So würde ich das nicht sagen. Aus meiner Sicht war diese Aussage des Bundesgerichts unnötig und unklug. Das Bundesgericht stellte damit das Freizügigkeitsabkommen praktisch auf die gleiche Stufe wie die Verfassung. Es hat dem Parlament quasi präventiv vorgegeben, was es als gesetzgebende Behörde bei der Umsetzung der Initiative tun darf und was nicht. Damit hat es seine Rolle als Gericht überschritten. Verallgemeinert hätte die Aussage des Bundesgerichts im Übrigen stark einschränkende Auswirkungen auf das Initiativrecht.

In den vergangenen Jahren wurden wiederholt Initiativen eingereicht und teilweise angenommen, die in Konflikt zu internationalen Verträgen stehen. Sollte man nicht eine Lösung finden, um solche Widersprüche zu verhindern?

Epiney: Zunächst muss man sagen, dass das Zusammenspiel zwischen Landesrecht und Völkerrecht jahrzehntelang gut funktioniert hat. Spannungen gab es immer, aber dank einer gewissen Disziplinierung der initiativfähigen Gruppierungen kam es nie zu grösseren Problemen. In der jüngeren Vergangenheit ist allerdings eine Verlotterung der Sitten beim Gebrauch des Initiativrechts festzustellen. Ich wäre dafür, dass man das Initiativrecht auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt. Damit könnte das Parlament die Ziele der Initianten flexibler umsetzen. Auf absehbare Zeit sehe ich aber keine konsensfähige Lösung.

Könnte man nicht einfach Landesrecht generell vor Völkerrecht stellen, wie das die SVP mit einer Initiative will?

Ehrenzeller: Es wäre verheerend, den Vorrang des Landesrechts absolut festzuschreiben. Damit würde die Schweiz jede Vertragsglaubwürdigkeit verlieren. Ebenso wäre es unklug, einen absoluten Vorrang des Völkerrechts festzuschreiben. Jedes Land bewahrt sich im Umgang mit internationalem Recht gewisse Spielräume, um notfalls eine Abwägung vornehmen zu können. Es muss den politischen Behörden bei triftigen Gründen möglich sein zu sagen: «Diese Verfassungsbestimmung ist uns so wichtig, dass wir ihr Priorität einräumen vor der Vertragsverpflichtung.» Dann muss man aber auch bereit sein, die Konsequenzen der Vertragsverletzung zu tragen.

 


[*] Bernhard Ehrenzeller ist Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Er beschäftigt sich schwergewichtig mit Verfassungsfragen, unter anderem hat er massgeblich am St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung mitgewirkt.

[‡] Astrid Epiney ist Professorin für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, wo sie zudem als Rektorin amtiert. Sie forscht vor allem zum Verhältnis zwischen nationalem und internationalem, insbesondere europäischem Recht.

Auch Uri muss beim Wahlsystem nachbessern

Die teilweise sehr kleinen Wahlkreise bei den Landratswahlen in Uri verletzen laut Bundesgericht die Rechtsgleichheit. Das Nebeneinander von Majorz und Proporz erklärten die Richter dagegen für zulässig.

Dieser Beitrag ist eine leicht ausgebaute Fassung eines Artikels, der am 13. Oktober 2016 in der «Luzerner Zeitung» publiziert wurde.

Der Urner Landrat muss 2020 in einem neuen System gewählt werden. Das Bundesgericht erklärte gestern das bisherige Verfahren für bundesverfassungswidrig: Es hiess eine entsprechende Beschwerde von acht Stimmbürgern gut.

Die Zeichen für Schattdorf, Attinghausen, Flüelen und Seedorf stehen auf Doppelproporz.

Die Zeichen für Schattdorf, Attinghausen, Flüelen und Seedorf stehen nun auf Doppelproporz.
(Foto: Douglas Plumer)

Stein des Anstosses sind die 20 Wahlkreise, in denen die 64 Mitglieder des Landrats gewählt werden. Da jede Gemeinde einen eigenen Wahlkreis bildet, sind diese teilweise sehr klein. 12 Gemeinden haben nur einen oder zwei Sitze; sie wählen im Mehrheitswahlsystem. Doch auch die 8 Gemeinden, die im Proporz wählen, haben teilweise sehr wenig Sitze. Dadurch sind die Hürden, um gewählt zu werden, hoch: In Flüelen etwa (3 Sitze) braucht eine Partei mindestens 25 Prozent der Stimmen, um einen Sitz zu gewinnen. Gemäss Bundesgericht darf dieses «natürliche Quorum» aber höchstens 10 Prozent betragen, damit eine faire Repräsentation möglich ist. Einzig die Wahlkreise Altdorf und Schattdorf erfüllen diese Bedingung. Somit verletzt das Urner Wahlsystem laut dem Gericht das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit.

Die Beschwerdeführer, die aus dem linken Lager kommen, reagierten zufrieden auf das Urteil, das die Richter der ersten öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts mit 4 zu 1 Stimmen fällten. «Das Bundesgericht hat seine Linie konsequent weiterverfolgt», erklärte der ehemalige grüne Landrat Alf Arnold. Tatsächlich hatte das Gericht zuvor bereits die Wahlsysteme anderer Kantone als bundesverfassungswidrig beurteilt, unter ihnen Nidwalden, Zug und Schwyz.

«Ein halber Schritt zurück»

Im Fall von Uri zeigte sich das Gericht insofern tolerant, als es ein Mischsystem aus Majorz und Proporz ausdrücklich als zulässig bezeichnete. Dies, obschon die Wahlhürden im Majorzsystem noch deutlich höher liegen als im Proporz. Laut den Richtern konnte der Urner Regierungsrat aber glaubhaft machen, dass in den kleinen Wahlkreisen, die im Majorzsystem wählen, die Parteien eine untergeordnete Bedeutung hätten und die Persönlichkeit der Kandidaten für die Wähler im Vordergrund stehe.

Auch verzichtete das Bundesgericht darauf, die grossen Unterschiede hinsichtlich der Stimmkraft zu bemängeln. Die Beschwerdeführer hatten kritisiert, dass Realp mit einer Schweizer Wohnbevölkerung[1] von 134 Personen gleich viele Sitze habe wie Unterschächen mit 691, und somit ein fünfmal höheres Gewicht erhalte. Diese Verzerrungen liessen sich aber durch die relativ starke Stellung der Gemeinden im Kanton Uri rechtfertigen.

Kommentar:
Unnötiger Umweg

Das Urner Wahlsystem ist verfassungswidrig. Das hat das Bundesgericht entschieden. Die zum Teil sehr kleinen Wahlkreise sind demnach mit einem fairen Proporzsystem nicht zu vereinbaren. Das heisst: Die Wahlhürden sind zu hoch. Insbesondere kleine Parteien – und ihre Wähler – werden damit benachteiligt.

Das Urteil kommt nicht überraschend. Zuvor waren bereits die Wahlsysteme in anderen Kantonen – unter ihnen Nidwalden, Zug und Schwyz – gerügt worden. Dass die Lausanner Richter im Fall von Uri, wo die Wahlkreise noch kleiner und die Verzerrungen noch stärker sind, zu einem ähnlichen Schluss kommen würden, war deshalb zu erwarten.

Umso erstaunlicher ist, dass der Urner Landrat eine Änderung des Wahlverfahrens noch vor zwei Jahren abgelehnt hatte – dies trotz der Warnung der Regierung, dass am geltenden System «kaum festgehalten werden kann». Stattdessen schickte er eine Standesinitiative mit der Forderung nach «Bern», die Kantone sollten in der Ausgestaltung ihres Wahlrechts völlig frei sein. «Lausanne» seinerseits macht nun klar, dass das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit politischen Druckversuchen vorgeht. Zu Recht – auch wenn das letzte Wort in dieser Frage noch nicht gesprochen ist.

So oder anders: Regierungs- und Landrat des Kantons Uri sind nun gefordert, ein neues Wahlsystem auszuarbeiten. Das hätte das Kantonsparlament schon früher tun können. Den beschwerlichen Umweg über Lausanne hätte man sich damit sparen können – und den Marschbefehl des obersten Gerichts auch.

Felix Uhlmann, der die Beschwerdeführer als Anwalt vertrat, bedauert, dass es das Gericht vermied, eine klare Vorgabe zu machen, wie stark die Stimmkraftgleichheit eingeschränkt werden darf. Aus seiner Sicht haben die Richter gegenüber der bisherigen Rechtsprechung «einen halben Schritt zurück» gemacht.

Für den Urner Regierungsrat ist der Entscheid «keine Überraschung», wie Justizdirektorin Heidi Z’graggen (CVP) erklärte. Nach dem Urteil zu Nidwalden hatte die Regierung im Auftrag des Landrats einen Bericht zum Wahlverfahren erstellt. Fazit: Angesichts der Praxis des Bundesgerichts könne am geltenden System «kaum festgehalten werden». Dennoch sprach sich der Landrat 2014 gegen eine Änderung aus. Nach dem gestrigen Bundesgerichtsentscheid muss Uri nun dennoch handeln: Bis zu den nächsten Landratswahlen 2020 braucht der Kanton ein neues Wahlsystem. Der Regierungsrat will möglichst bald eine entsprechende Vorlage präsentieren, wie Z’graggen sagte.

Nidwalden, Zug und Schwyz als Vorbilder?

In welche Richtung es gehen könnte, zeigen die Beispiele Nidwalden, Zug und Schwyz. Alle drei Kantone sind inzwischen zum sogenannten Doppelten Pukelsheim gewechselt. Bei diesem System werden die Stimmen zunächst über alle Wahlkreise hinweg zusammengezählt und auf die Parteien verteilt. Anschliessend werden die Sitze den einzelnen Wahlkreisen zugewiesen. So soll sichergestellt werden, dass die Stärkeverhältnisse sowohl kantonal wie auch in den einzelnen Wahlkreisen möglichst genau abgebildet werden. Der Vorteil des Verfahrens: Die Wahlkreise können beibehalten werden, auch wenn sie eigentlich zu klein wären, da es einen wahlkreisübergreifenden Ausgleich gibt.

Der Urner Regierungsrat hatte dem Parlament 2014 ein ähnliches Modell nahegelegt. Dieses steht laut Z’graggen auch jetzt im Vordergrund. Dabei käme der Pukelsheim lediglich in den Proporz- Wahlkreisen zur Anwendung, während die Wahlkreise mit einem oder zwei Sitzen wie bisher im reinen Majorz wählen würden. «Wir wollen so nah wie möglich am bisherigen System bleiben», so die Justizdirektorin.

Rettung aus Bern?

Es ist allerdings auch möglich, dass Uri sein Wahlsystem trotz des Entscheids der Bundesrichter gar nicht ändern muss: Denn 2014 nahm der Landrat auch einen Vorstoss von Pascal Blöchlinger (SVP) und Flavio Gisler (CVP) zur Einreichung einer Standesinitiative an. Diese forderte eine Änderung der Bundesverfassung dahingehend, «dass die Kantone frei sind in der Ausgestaltung ihres Wahlrechts». Der Nationalrat stimmte dem Vorstoss im März zu. Zurzeit erarbeitet die zuständige Kommission des Ständerats eine Vorlage zur Änderung der Verfassung. Diese müsste dann von beiden Parlamentskammern sowie vom Volk angenommen werden.

Auch Blöchlinger ist vom Urteil nicht überrascht. Für ihn stellt die Rechtsprechung der Lausanner Richter aber einen übertriebenen Eingriff in die Souveränität der Kantone dar. «Wenn ein Wahlsystem jahrzehntelang funktioniert und das Volk damit zufrieden ist, geht es nicht an, dass das Bundesgericht dieses einfach über den Haufen wirft», sagte er. Blöchlinger findet, dass der Kanton die Änderung des Wahlsystems «zwar vorbereiten, die Umsetzung aber möglichst lange hinauszögern» sollte. Damit bliebe die Hoffnung bestehen, dass eine allfällige Änderung der Bundesverfassung die Reform überflüssig machen würde.

 


[1] Als einer von drei Kantonen stellt Uri bei der Verteilung der Parlamentssitze auf die Wahlkreise nicht auf die Gesamtbevölkerung, sondern nur auf die Schweizer Wohnbevölkerung ab.

Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens

In der Schweiz ist das Parlament nicht an die Verfassung gebunden und setzt sich regelmässig über sie hinweg. Ein Verfassungsgericht, das die Volksvertreter an ihren Auftrag erinnert, würde indes neue Probleme schaffen, befürchtet Beat Kappeler. Besser eigne sich das Volk selbst als korrigierende Instanz. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Beat Kappeler (Publizist).[*]

Das Eigentümliche am volldemokratischen und rechtsstaatlichen Schweizerbund ist es doch, dass seine Verfassung ohne Umstände gebrochen werden kann und dass dies auch unter unseren Augen oft stattgefunden hat. Es gibt kein Verfassungsgericht, das höher als das Parlament oder das Volk und deren beider manchmal etwas erratische Entscheide steht. Vielleicht gar nicht so schlecht. Aber sehen wir mal.

Einreichung Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979

Einreichung der Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979 (Foto: Preisüberwacher)

Einen Verfassungsbruch erlebten die Verbände der Konsumentinnen, nachdem sie eine Volksinitiative zur Überwachung der kartellierten Preise 1982 in der Abstimmung durchgebracht und damit in die Verfassung gesetzt hatten. Denn die Volkswirtschaft war damals durchsetzt mit Kartellen aller Art, welche die Preise hochhielten. Das Parlament musste das ausführende Gesetz erlassen, nahm aber die Bankkartelle (über ein Dutzend) und ihre Preisfestsetzungen davon aus. Einfach so. Kein Richter, kein Tribun konnte dagegen aufstehen. Die Konsumentinnen aber taten das Unerhörte – sie starteten eine zweite Volksinitiative, welche die Bankkartelle einschloss, reichten sie 1987 ein. Bundesrat wie Parlament knickten ein, entfernten die Ausnahme der Bankkredite aus dem Gesetz, die Konsumentinnen zogen die Initiative zurück. Sieg auf der ganzen Linie, aber erst nach neun Jahren, als das revidierte Gesetz in Kraft trat.

Zu einem Verfassungsbruch wurde das Volk selbst sozusagen vom Parlament aufgefordert, als man 1999 eine neue Verfassung zur Abstimmung vorlegte, die nur etwas systematischer nachführen sollte, was schon an Rechtssätzen bestand, so die beruhigende Erklärung. Kaum jemand hielt sich dabei auf, als auch die Kulturpolitik als neue Zuständigkeit des Bundes im Text auftauchte. Doch in der Volksabstimmung 1994 war diese Kompetenz klar gescheitert – zwei Halbkantone mehr als die Hälfte der Kantone waren dagegen. Schon 1986 waren eine Kulturinitiative und der Gegenvorschlag des Parlaments in der Volksabstimmung gescheitert – das Volk wollte partout nichts davon hören. Macht nichts, dachte die sich kulturell sehr viel höher als das Volk stehende Politelite, und seither zahlt der Bund merkliche Summen für alle möglichen Kultursachen, auch ein Amt wurde dazu eingerichtet. Zwar hat das Volk der neuen Verfassung zerstreut zugestimmt, aber nur mit minimaler Begeisterung und Beteiligung (36 Prozent der Stimmberechtigten).

Verfassungsverstösse: Gebühren, Geheimdienst, Grenzwachtkorps

Von massiverer und direkter Art ist der immer noch laufende Verfassungsbruch zur Finanzierung der AHV durch ein zusätzliches Prozent Mehrwertsteuer «wegen der Entwicklung des Altersaufbaus» (Bundesverfassung Art. 130, Abs. 3). Dieses Demografieprozent könnte frühestens in den nächsten Jahren aktiviert werden, wenn die Babyboomer gehäuft in Rente gehen. Doch das Parlament schritt umgehend zur Mehrwertsteuererhöhung im Jahr 1998, weil die damalige Konjunkturschwäche, nicht der Altersaufbau, die AHV ins Defizit gestürzt hatte. Das war gut 20 Jahre zu früh und zwackte dem Volk somit über 60 Milliarden Franken ab. Dafür war das Parlament von der dringenden, aber kniffligen Reform der AHV dispensiert.

Der Professor für öffentliches Recht, Rainer J. Schweizer von der Universität St. Gallen, listet weitere Verstösse auf: massive Gebühren für Staatsleistungen, die ohne Steuerkompetenz erhoben werden, das Schnüffeln des Geheimdienstes, das Grenzwachtkorps, das als allgemeine Bundespolizei von der Kette gelassen wird. Eine Bundespolizei wurde vom Volk seinerzeit klar abgelehnt.

Eigentlich könnte das Parlament die Habsburger, unser angestammtes Herrscherhaus, wieder zurückrufen und einsetzen, wenn kein Referendum ergriffen wird.

Fertig gejammert – aber wie weiter? Wollen wir ein Verfassungsgericht, das über dem Parlament steht? Das, wie manche es auch wünschen, sogar dem Volk dreinfahren könnte, wenn es ein bisschen inkonsequent oder gegen das (oft nebulöse) Völkerrecht handelt? Die meisten Verfassungsjuristen wollen dies nicht, eine eigentliche Superbehörde widerspricht dem Bottom-up-Denken unseres Landes. Die Praxis im Ausland, besonders seit wenigen Jahren in Deutschland und in der EU, zeigt höchste Gerichte, die sich der politischen Tagesaktualität leichthin beugen. Das war der Fall, als sie die klar verbotenen Hilfsmassnahmen wegen des Schuldenschlendrians von Mitgliedstaaten billigten (Lissabonner Vertrag, Art. 125).

Das Bundesgericht der Schweiz muss die Gesetze anwenden, auch verfassungswidrige, aber, so ein Vorschlag, es könnte ermächtigt werden, die Widrigkeit festzustellen, wenn auch nicht ein Gesetz gleich abzuschaffen. Oder das Parlament könnte sich selbst eine Überwachungskommission zur Seite stellen, die in solchen Fällen einschreiten kann.

Austarieren von Widersprüchen statt harten Leitlinien

Abzulehnen wäre aber eine weitgehende Kompetenz oberster Richter gegen Volksentscheide oder Gesetze, die das Völkerrecht ritzen. 2012 versuchte eine Abteilung des Bundesgerichts den Dreh, dass es neuere Gesetze an vorausgegangenen Pflichten des Völkerrechts misst, sowie auch neuere Verfassungsartikel. Die Kasuistik ist komplex, es geht um Entgegengesetztes bei älteren und neueren Bestimmungen, des Völkerrechts gegen Verfassung, der Gesetze gegen Völkerrecht und der Gesetze gegen Verfassung. Es ist gar nicht schlecht, dass keine harten grundsätzlichen Leitlinien gelten, sondern dass Völkerrechtsverträge, Volkswille und Parlamentsentscheide miteinander austariert werden können durch Gerichte, durch das Parlament oder durch einen zweiten Volksentscheid. So entscheidet das Bundesgericht heute in einem solchen Zwiespalt nur für den einzelnen Fall, so legt es bei nicht verfassungsmäßigen Volksentscheiden eine weichere Auslegung durch das Ausführungsgesetz nahe.

Der Weg der Konsumentinnen schliesslich bleibt offen. Keine Verfassung der Welt wird so oft geändert wie die schweizerische. Korrigierende Volksentscheide sind immer möglich. Auch die vom Volk gebilligte Volksinitiative einer allgemeinen Anregung als neues Instrument wurde kurze Zeit später wieder durch einen Volksentscheid abgeschafft. Das Nein des Volks zum Europäischen Wirtschaftsraum wurde nachmals durch mehrere Volksabstimmungen zu den daraufhin ausgehandelten bilateralen Verträgen mit der EU korrigiert und in wichtigen Teilen nachgeführt.

Die bisherigen Entscheide des Bundesgerichts, etwa im Zwiespalt zwischen völkerrechtlichen Verpflichtungen (welche die Verfassung zu «beachten» vorschreibt) und inländischer Gesetz- oder Verfassungsgebung, waren situativ, vorsichtig. Wenn wir dem guten Tuch unserer gemässigten politischen und gesellschaftlichen Umgangsformen vertrauen, darf einiges auch offenbleiben, müssen wir uns nicht Gesetzestexte und Gerichtsentscheide um die Ohren schlagen. Der römische Grundsatz gilt wohl auch da, «qui tacet consentire videtur» – wer bei einer solchen Überschreitung schweigt, stimmt ihr halt zu.

 


[*] Der Beitrag ist dem gleichnamigen Kapitel aus dem kürzlich erschienenen Buch «Staatsgeheimnisse – Was wir über unseren Staat wirklich wissen sollten» des Autors entnommen.

Was ist eine Durchsetzungsinitiative?

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats will Durchsetzungsinitiativen erschweren. Das ist praktisch allerdings nicht ganz einfach – und demokratietheoretisch fragwürdig.

Unterschriften Bundesplatz

Die «Durchsetzung» von angenommenen Volksinitiativen scheint unerwünscht. Bild: Hansjoerg Walter

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) will Durchsetzungsinitiativen ausschalten. Sie schlägt vor, dass die zweieinhalbjährige Frist zur Behandlung solcher Initiativen erst dann zu laufen beginnt, wenn das Parlament die gesetzliche Umsetzung des Verfassungsartikels, den sie betreffen, fertig beraten hat. Die Volksvertreter sollen so in Ruhe ihrer Arbeit nachgehen können, ungestört von irgendwelchen Volksrechten. Stein des Anstosses ist die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative: Die SVP hat das Begehren eingereicht, um gezielt Druck auf die eidgenössischen Räteauszuüben, die über die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative berieten. Sie bot an, die Durchsetzungsinitiative zurückzuziehen, wenn der Verfassungsartikel in ihrem Sinn umgesetzt wird – was am Ende jedoch nicht geschah, sodass die Durchsetzungsinitiative in der ersten Hälfte des kommenden Jahres vors Volk kommt.

Über das Anliegen wie auch über Durchsetzungsinitiativen im Allgemeinen kann man geteilter Meinung sein. Doch der Vorschlag der SPK-S ist heikel. Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung besagt: «Die Bundesverfassung kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden.» Dieser Artikel wird zumindest geritzt, wenn die Fristen für gewisse Volksinitiativen willkürlich verlängert werden. Man fühlt sich an die Zeit des Vollmachtenregimes erinnert, als der Bundesrat Initiativen teilweise jahrelang schubladisierte, bis er sie irgendwann abschrieb oder die Initianten sie entnervt zurückzogen.[1] Diese Praxis war indes nicht auf die Kriegszeit beschränkt; auch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verschleppten Bundesrat und Parlament die Behandlung von Initiativen regelmässig. Dies sorgte verschiedentlich für Ärger und letztlich dafür, dass die Bundesversammlung unter öffentlichem Druck die Behandlungsfristen für Volksinitiativen markant verkürzte.

Knifflige Defintion

Doch selbst wenn sich dieser Konflikt mit der Verfassung auflösen liesse (etwa indem man Art. 192 BV änderte), birgt der Vorschlag weitere Fallgruben. Denn: Wenn das Parlament Durchsetzungsinitiativen erschweren will, muss es zuerst definieren, was genau unter einer Durchsetzungsinitiative zu verstehen ist. Eine naheliegende Möglichkeit wäre, jene Initiativen als Durchsetzungsinitiative zu definieren, die sich auf einen Verfassungsartikel beziehen, der noch nicht umgesetzt ist. Die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative würde damit in der Schublade verschwinden.

Dieser Definition würde allerdings auch die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) zum Opfer fallen, bezieht sich diese doch explizit auf Artikel 121a der Bundesverfassung, der noch nicht umgesetzt ist. Kann das Parlament die Initiative nicht behandeln, verliert diese ihren Sinn, der ja explizit darin bestand, dass das Volk nochmals über besagten Artikel abstimmen kann, und zwar bevor dieser umgesetzt ist.

Wäre das fair? Ist es nicht ein legitimer Gebrauch des Initiativrechts, einen Artikel in der Bundesverfassung, der einem nicht genehm ist, wieder aufzuheben zu versuchen? Müssen solche Initiativen – de facto ein abgrogatives Verfassungsreferendum wirklich erschwert werden?

Hinzu kommt ein weiteres Problem: Eine Durchsetzungsinitiative lässt sich problemlos umformulieren, ohne explizit Bezug zu nehmen auf den Artikel, der durchgesetzt werden soll (das gilt sowohl für die Durchsetzungsinitiative der SVP als auch für die Rasa-Initiative).

Gefahr der Rechtsunsicherheit

Alternative Definitionen könnten diese Umgehungsmöglichkeit versperren, bringen aber neue Probleme. Man könnte beispielsweise all jene Initiativen blockieren, die ein Anliegen eines Artikels betreffen, der noch nicht umgesetzt ist. Das wäre allerdings eine sehr vage Definition. Müsste die «Ecopop»-Initiative als Durchsetzunginitiative zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP verstanden werden, weil sie das gleiche Anliegen – die Begrenzung der Zuwanderung – verfolgt? Und die «1:12» als Durchsetzungsinitiative zur «Abzocker»-Initiative? Eine klare Grenze zu ziehen, ist unmöglich, und somit würde erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen.

Besser wäre, ganz auf eine derartige Regelung zu verzichten. Durchsetzungsinitiativen mögen nicht durch Konzessionsbereitschaft und Verfassungsästhetik glänzen. Müssen sie deshalb aber – zumal bisher noch nie eine an der Urne obsiegte – gleich unterbunden werden? Nein. Man kann sie aber mit einem bewährten Mittel bekämpfen, ohne sich in juristischen Feinheiten zu verzetteln: durch politische Argumente.


[1] Den Rekord setzte die Initiative der Sozialdemokraten «für die Wahrung der Pressefreiheit», die 1935 eingereicht wurde und 1978 – nach 43 Jahren – abgeschrieben wurde (Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Zürich 2014, S. 282).

Ein «Bundesgesetz gegen die wahlrechtliche Beschneidung Lausannes»?

Diverse Vorstösse möchten der wahlrechtlichen Doktrin des Bundesgerichts Paroli bieten. Und hierzu ein neues Bundesgesetz oder gar eine Verfassungsänderung erwirken. Wie kam es dazu? Und was brächten diese?

Teufelsbrücke

Wie erzürnt der «teuflische» Nationalrat und das Bundesgericht ob der neuerlichen Initiativen aus Uri und Zug reagieren werden?

Kürzlich – und von der Öffentlichkeit praktisch unbemerkt[1] – hat die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-SR) zwei Standesinitiativen aus der Innerschweiz beraten, welche nichts weniger als die «Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» fordern.[2] Und in diesem Sinne gar die Bundesverfassung ändern wollen. Die Kommission gab diesen Begehren zwar nicht statt. Sie lancierte jedoch ihrerseits flugs eine Kommissionsinitiative «Gesetzliche Verankerung der Anforderungen an die Wahlsysteme der Kantone» als eine Art indirekter Gegenvorschlag. Wie kam es dazu? Und was würde jenes neue Gesetz bedeuten?

Blenden wir zurück ins Frühjahr 2013. Damals beriet das Bundesparlament über die Gewährleistung der neuen Schwyzer Kantonsverfassung, welcher zwar der Ständerat grünes Licht gab, die der Nationalrat aber refüsierte. Wie zuvor der Bundesrat (und vorab das Bundesgericht, welches den Ball erst ins Rollen gebracht hatte) betrachtete die grosse Kammer die Schwyzer Wahlkreise als verfassungswidrig.[3] Schliesslich hat kein Proporz-Kanton so viele (30) Wahlkreise und vor allem so kleine: Fast die Hälfte davon sind Einerwahlkreise, was mit «Proporz» nicht mehr allzu viel zu tun hat. Die Wahlrechtsgleichheit wird dadurch verletzt – oder, bildlich gesprochen: Relativ viele Schwyzer Wahlzettel landeten bisher unverwertet im Schredder.

Auslöser CVP des Kantons Zug

Das nationalrätliche Njet stiess jedoch nicht nur in Schwyz selbst (dort musste es geradezu erwartet werden[4]), sondern fast noch mehr im Nachbarkanton Zug auf Unverständnis. Denn auch das Zuger Wahlsystem war zuvor als verfassungswidrig kassiert worden, weshalb just zu jener Zeit der Kanton daran war, sein Wahlrecht – äusserst widerwillig – zu überarbeiten.[5] CVP-Fraktionschef Andreas Hausherr deponierte daher eine Motion auf Einreichung einer Standesinitiative mit dem eingangs erläuterten Ansinnen. Begründet wurde es mit der vermehrten Einmischung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung der kantonalen Wahlsysteme. Aber auch die nationalrätliche Ablehnung eines Wahlverfahrens, obschon dieses vom entsprechenden (Schwyzer) Wahlvolk selbst so angenommen worden ist, stiess auf Unmut. Daher müssten «vom Bundesrecht her hier die notwendigen Grenzen gesetzt werden».

Ein Jahr später pflichtete der Zuger Regierungsrat dem Motionär bei, «dass die jüngere Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich des kantonalen Wahlrechts zunehmend zu einer Beschneidung der Kantone und zur Verunmöglichung kantonaler Eigenständigkeiten» führe. Durch «eine präzisere Formulierung von Artikel 34 der Bundesverfassung und damit auf eine Wieder-Besinnung auf die kantonalen Eigenständigkeiten» soll die bundesgerichtliche Doktrin korrigiert werden. – Ob auch die Zuger Wahlberechtigen diese Konfrontation gesucht hätten, sei dahingestellt, haben diese doch im September 2013 mit hohen 81 Prozent dem neuen doppeltproportionalen Wahlverfahren für den Kantonsrat zugestimmt.

Der Kantonsrat selbst war jedoch mehrheitlich überzeugt, mit dieser Standesinitiative ein Exempel statuieren zu müssen. Ansonsten würde es «letztlich dazu führen, dass in Zukunft das Bundesgericht entscheidet, wie in den einzelnen Kantonen gewählt werden darf», wie die FDP-Sprecherin warnte. Und die CVP war «der Überzeugung, dass es sich bei den diskutierten Wahlrechtsfragen in erster Linie nicht um eine juristische, sondern um eine politische Fragestellung handelt».

Rundumschlag nach Altdorf, Sarnen, Stans, Schwyz, Chur und Sion

Doch dieser Zuger CVP-Offensive nicht genug, haben die Motionäre auch ihre Drähte in die Kantone Schwyz, Uri, Ob- und Nidwalden, Graubünden und Wallis aktiviert, deren Wahlsysteme ebenso reformbedürftig waren beziehungsweise immer noch sind. Die dortigen Sektionen wurden daher motiviert, gleichlautende, parallele Vorstösse einzureichen, um Bundesbern eher unter Druck setzen zu können. Denn Standesinitiativen, die nur aus einem einzigen Kanton rühren, stossen in Bern regelmässig auf wenig Resonanz, wie auch der Zuger CVP-Nationalrat Gerhard Pfister weiss.[6]

In Uri wurden die lokalen CVP- und SVP-Fraktionen tatsächlich aktiv und deponierten alsbald eine analoge Motion. Diese befürchteten, dass dereinst auch in Uri eine Wahlbeschwerde dazu führen könnte, dass das höchste Gericht das dortige Proporz-/Majorz-Mischsystem kassiert. Im Gegensatz zum Zuger Regierungsrat hielt die Regierung in Altdorf aber nicht viel von diesem Vorgehen. Das Bundesgericht habe bei seinen Entscheidungen über die Verfassungsmässigkeit der Proporzwahlsysteme der Kantone Zug, Nidwalden und Schwyz seine Kompetenzen nicht überschritten. Und weiter gibt der Regierungsrat zu bedenken: «Die Kantone verfügen im Rahmen der Vorgaben der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung ihres Wahlsystems über eine ausreichende gesetzgeberische Freiheit. Auch wäre es rechtsstaatlich und demokratisch bedenklich, auf Verfassungsstufe die richterliche Überprüfung des kantonalen Wahlrechts durch das Bundesgericht vollständig auszuschliessen.»

Diese Einwände vermochten indes den Urner Landrat nicht zu überzeugen. Er überwies die Standesinitiative mit 35 zu 23 Stimmen. – In seinem Schreiben an die Bundesversammlung zur Übermittlung der Standesinitiative empfindet nun auch plötzlich die Urner Regierung eine «zunehmende Beschneidung der Kantone, die kantonale Eigenständigkeiten verunmöglicht». Von den rechtsstaatlichen Warnungen ist nichts mehr zu lesen, dagegen «soll in den Kantonen das Volk sein Wahlsystem bestimmen können» wofür «ein Zeichen zu setzen» sei.[7]

Absagen aus Graubünden und Wallis

Auch in Graubünden stiess die Zuger Blaupause auf fruchbaren Boden, was prima vista verständlich ist, wählen doch nebst den Appenzellern einzig noch die Bündner im Majorz. In einem Wahlsystem also, dass rechtspolitisch vermehrt unter Druck gerät.[8] – Der Antrag der Fraktion CVP auf Einreichung einer Standesinitiative wurde indes von der Regierung als «weder rechtlich notwendig noch inhaltlich sinnvoll» beurteilt, denn «die Möglichkeit der Überprüfung grundsätzlicher staatsrechtlicher Fragen – dazu gehört ohne Zweifel auch die Ausgestaltung der Wahlsysteme in den Kantonen – durch das Bundesgericht ist nach dem Staatsverständnis der Regierung unverzichtbar».

Das «Bundesgericht hat auch in der neueren Praxis das Majorzwahlverfahren für Parlamentswahlen immer als gleichwertige Alternative anerkannt», befand der Kommissionspräsident in der Plenumsdebatte. (Eine Einschätzung, die nach dem später folgenden «Appenzeller Urteil» so womöglich nicht mehr gemacht worden wäre.) – Der Bündner Grosse Rat lehnte den Vorstoss darauf mit 61 zu 37 ab.

Nicht besser erging es zur gleichen Zeit einer Dringlichen Resolution der CVP Oberwallis, die in Reaktion eines höchstrichterlichen Urteils betreffend das Walliser Wahlsystem lanciert wurde: «Es kann nicht akzeptiert werden, dass das Bundesgericht demokratisch beschlossene Wahlsysteme grundlos umstösst.» – Im Walliser Grossen Rat hielt Franz Ruppen (SVP) dagegen: «In der Resolution wird ausgeführt, dass die wichtige Frage, wie in Zukunft in den einzelnen Kantonen gewählt werden soll, zu einem guten Teil dem Bundesgericht überlassen wird. Dies trifft keinesfalls zu! Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weitgehend frei. Sie müssen einzig minimale verfassungsrechtliche Prinzipien beachten.» Der Rat folgte ihm und wies die Standesinitiative klar mit 90 zu 33 Stimmen ab.

Ein Bundesgesetz als «Zeichen gegen Lausanne»?

Wie eingangs erwähnt, haben aber die verbleibenden zwei Standesinitiativen dazu geführt, dass die SPK-SR eine eigene Kommissionsinitiative eingereicht hat. Statt einer aufwendigen Verfassungsänderung will diese das Ansinnen auf Gesetzesstufe aufgreifen; ihr Wortlaut liest sich wie folgt:

Die geltende Bundesgerichtspraxis beim kommunalen und kantonalen Wahlrecht wird in einem Bundesgesetz verankert. Dabei wird insbesondere folgenden Punkten Rechnung getragen:

1. Die Kantone legen die Wahlsysteme für die kommunalen und kantonalen Wahlen im Rahmen des Bundesrechts fest.

2. Die Kantone können Proporz-, Majorz- oder Mischverfahren festlegen.

3. Die Kantone können spezielle Regelungen vorsehen, um – namentlich regionale oder sprachliche – Minderheiten zu schützen.

4. Die Kantone können ein gesetzliches Quorum von bis zu 10 Prozent festlegen.

Der Einleitungssatz zu diesem neuen Gesetz suggeriert also, dass damit die geltende, wahlrechtliche Bundesgerichts-Doktrin «bloss» positivrechtlich festgehalten werden soll. Inhaltlich sollen die aktuellen roten Linien nicht verschoben werden, weder erschwert noch vereinfacht. Ob diesem Versprechen nachgekommen werden kann (und von den Urhebern intendiert ist), erscheint fragwürdig:

Ziffer 1 repetiert bloss, was die Bundesverfassung ohnehin längst vorgibt: «[D]ie Kantone regeln sie [die Ausübung der politischen Rechte] in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.» (Art. 39 Abs. 1 BV) Diese deklaratorische Abschreibübung erweist sich als nicht weiter tragisch.

Ziffer 2 ist bereits heikler. Zwar werden derzeit auch Majorz-, ja gar Mischsysteme durch die Rechtsprechung gestützt, so zuletzt im kürzlichen Urteil zum Kanton Appenzell A.Rh.: «Das anwendbare Recht kann ein gemischtes Wahlsystem vorsehen, welches Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält.»[9] Auch der majorzbedingte Doppelproporz (Zug, neu Schaffhausen) erweist sich als eine Art Mischsystem.[10]

Jedoch können die sehr unterschiedlich ausgestalteten Mischsysteme der Kantone Appenzell (Grundsatz Majorz, Gemeinden können Proporz einführen), Uri (horizontales Mischsystem), Basel-Stadt (Einerwahlkreis Bettingen) und Schaffhausen/Zug (majorzbedingter Doppelproporz) keineswegs über einen Leisten geschlagen werden. Die Frage, ob ein konkretes Mischsystem zulässig ist oder nicht, muss stets im Einzelfall geprüft werden.

Letztlich soll auch im Majorz die Erfolgswertgleichheit beachtet werden, sprich: möglichst wenig Stimmen unverwertet unter den Tisch fallen. Durch Mehrheitswahlverfahren mit wahlkreisübergreifendem Ausgleich (etwa: Fair Majority Voting) oder durch Präferenzwahl (Single transferable vote) liesse sich der Majorz durchaus bundesrechtskonform ausgestalten.

Ziffer 3 erscheint ziemlich fragwürdig. Die bundesgerichtliche Doktrin geht hier nämlich weiter, indem sie längst «aus historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen»[11] Einbrüche in die Wahlrechtsgleichheit erlaubt. Doch diese müssen verhältnismässig sein und dürfen insbesondere nur dann hingenommen werden, wenn die zu begünstigenden Entitäten eine tatsächlich schützenswerte Einheit bilden. Diese Abwägung ginge hier verloren, ja kann statisch-generell gar nicht festgezurrt werden. Begünstigungen für die (teilweise viel zu kleinen) Bündner (Wahl-)«Kreise», die nicht einmal mehr Rechtspersönlichkeit entfalten, sind dabei ungleich kritischer zu beurteilen als solche, die beispielsweise genuine sprachliche Minoritäten wie den Berner Jura betreffen.

Entscheidend ist letztlich, dass diese schützenswerten Attribute nicht einfach vordergründig vorgeschoben werden dürfen, um de facto parteiliche Begünstigung zu erwirken. Bezeichnenderweise hat man aus Graubünden noch nie gehört, man wolle den anachronistischer Majorz beibehalten, um die italienischen und rätoromansichen Sprachminderheiten zu schützen. Ironischerweise dürfte man solch tatsächliche Minoritäten sogar mit einem überproportionalen Sitzanspruch im Parlament begünstigten – doch ist dies offensichtlich gar nicht gewollt.

Ziffer 4 schliesslich will direkte Sperrquoren prinzipiell bis zu zehn Prozent erlauben. Gälten die auf Ebene Listenverbindung oder für jede Liste separat? Soll das Erreichen in einem Wahlkreis genügen, um an der Mandatsverteilung in allen anderen Wahlkreisen teilnehmen zu können oder gilt sie je separat? Und wie ist im Doppelproporz vorzugehen (lokal vs. globale Quoren)? Solche subtilen Differenzierungen kann und will die Kommissionsinitiative gar nicht vornehmen; sie können nur von einem Gericht abgewogen werden, welches den Einzelfall individuell prüft – anstatt alles plump über einen Leisten zu schlagen.[12]

Ganz abgesehen davon ist ein Sperrquorum von zehn Prozent prohibitiv hoch. Zur Verhinderung einer «Zersplitterung» eines Parlaments – sofern sich eine solche überhaupt manifestiert – sind Hürden im tiefen einstelligen Prozentbereich absolut hinreichend. Ohnehin existieren in Parlamenten faktisch gar keine Parteien; politisiert wird stets in Fraktionen. Etaige Massnahmen sollten daher (via Parlamentsrecht) auf diese Institution zielen, anstatt das vorgelagerte Proporzwahlverfahren zu verfälschen.

Eine 10-Prozent-Hürde existiert denn in der Schweiz nur in Neuenburg, wo sie jedoch durch das Eingehen von Listenverbindungen regelmässig von allen antretenden Listen relativ einfach erreicht wird.

 

Fazit: Die eingebrachte Kommissionsinitiative hält nicht, was sie verspricht. Sie kommt einem Schnellschuss gleich, der womöglich den beiden Standesinitiativen bloss ein wenig Wind aus den Seglen nehmen wollte. Hierfür aber neue Bundesgesetze vorzuschlagen, ist der falsche Weg, denn die wahlrechtliche Normenkontrolle bleibt besser der Judikative vorbehalten. – Nichtsdestotrotz, gerade da das Ansinnen zum Scheitern verurteilt ist, werden sich die zwei Standesinitiativen «gegen Lausanne» letztlich als Bumerang erweisen und dem Bundesgericht den Rücken stärken.

 


[1] In den Medien ist hierzu nur ein einziger Artikel erschienen: Lukas Leuzinger, Kommission will Bundesgericht ausbremsen, «Neue Luzerner Zeitung», 18.04.2015.

[2] Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen und Geschäft 14.307, Kt.Iv. Zug, Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen. Änderung der Bundesverfassung.

[3] Siehe zur Vorgeschichte die Beiträge Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems.

[4] Im Gutachten Paul Richli, Anfechtungsrisiko im Falle der Übernahme von § 26 Absatz 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz in die neue Kantonsverfassung bzw. in das Gesetz über die Kantonsratswahlen, Luzern 15. Mai/21. Juni 2008, S. 10, wurde bereits klar darauf hingewiesen, dass «ein erhebliches Risiko [besteht], dass die Bundesversammlung im Rahmen der Gewährleistung der neuen Kantonsverfassung die Übernahme von § 26 Absatz 2 [das damalige Wahlsystem] der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz verweigern würde».

[5] Siehe hierzu den Beitrag Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?.

[6] Erich Aschwanden, Einmischung des Bundesgerichts stoppen, NZZ Online, 05.04.2013.

[7] Schreiben vom 7. Juli 2014 vom Landammann und Regierungsrat des Kantons Uri an die Schweizerische Bundesversammlung betreffend Standesinitiative zur Souveränität bei Wahlfragen, siehe Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen.

[8] Vgl. zur Kritik am Mehrheitswahlsystem: BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014; Botschaft des Bundesrats vom 5. März 2004 über die Gewährleistung der Verfassung des Kantons Graubünden, BBl 2004 1107, 1114 f.; Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, Darstellung und kritische Betrachtung der Gesetzgebung und der bundesgerichtlichen Praxis, ZBl 88/1987, S. 37; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung: Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von direkter Demokratie, Basel u. Frankfurt a. M. 1995, S. 500, Rz. 751; Andrea TönduryBundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, 258 ff.; ders., Wahlkreisgrösse und Parlamentswahlsystem, Jusletter 14.08.2006, Rz. 39 ff.; ders., Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff.; ders., Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff.; Christina Bundi, Zum Wahlverfahren für den Bündner Grossen Rat, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 33 ff.; Andreas Auer, Diskussion: Majorz oder Proporz, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 54 ff.; Daniel Bochsler, Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt, Napoleon’s Nightmare, 09.02.2015 (sowie in «St. Galler Tagblatt», 14.02.2015 und «Urner Wochenblatt», 20.02.2015); Angelika Spiess, Das ausserrhodische Wahlverfahren auf dem Prüfstand, Newsletter Institut für Föderalismus, IFF 1/2015.

[9] BGE 140 I 394 vom 26. September 2014, E. 6.3.

[10] Siehe zum Ganzen den Beitrag Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder; Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher, Doppelproporz bei Parlamentswahlen – ein Rück- und Ausblick, AJP 12/2011, 1596 f.

[11] Vgl. BGE 131 I 85 vom 27. Oktober 2004, E. 2.2 sowie Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014, E. 3.2, beide das Wahlsystem Wallis betreffend.

[12] Vgl. zu Sperrquoten Tobias Jaag/Matthias Hauser, Zulässigkeit direkter Quoren bei kantonalen Parlamentswahlen: insbesondere bei den Grossratswahlen im Kanton Aargau, ZBl 2008, 109 (11), 65–94; Beat Oppliger, Die Problmeatik von Wahlsperrklauseln in rechtsvergleichender Sicht, AJP 2/1993, 129 ff.