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Exekutive Effizienz auf Kosten der Konkordanz

Immer mehr Kantone verkleinern ihre Regierung. Das mag der Effizienz dienlich sein, bringt jedoch Nachteile für die Konkordanz.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Im vergangenen Dezember wartete der Regierungsrat des Kantons Zug mit einer – zumindest auf den ersten Blick – überraschenden Idee auf: Die Regierung schlug nämlich vor, sich selbst um zwei Mitglieder zu verkleinern. Statt sieben Regierungsräte soll es künftig nur noch deren fünf geben. Begründet wird der Vorschlag in erster Linie mit der zu erwartenden höheren Effizienz. Ein Regierungsrat mit fünf Mitgliedern könne sich «vermehrt auf strategische Aufgaben konzentrieren», erklärte Landammann Heinz Tännler.

Sollte die Reform umgesetzt werden – sie soll dieses Jahr ins Parlament und 2017 vors Volk kommen – würde sich Zug in guter Gesellschaft befinden. Mehrere Kantone haben in jüngerer Vergangenheit ihre Regierung abgespeckt, zuletzt schrumpfte vergangenes Jahr der Appenzell-Ausserrhoder Regierungsrat auf fünf Mitglieder. Inzwischen bestehen 14 von 26 Kantonsregierungen aus fünf Mitgliedern, die anderen 12 aus deren sieben.[1]

Dass die Regierungsarbeit in den Kantonen mit verkleinerten Exekutiven schlechter funktionieren würde, ist nicht feststellbar oder zumindest nicht messbar. Insofern mag die Erwartung des Zuger Regierungsrats, zu fünft effizienter arbeiten zu können, ihre Berechtigung haben. Kein Wort hat er indes zur Frage verloren, welche Auswirkungen ein dezimiertes Gremium auf die Vertretung der Parteien in der Regierung hätte.

Im Zuger Regierungsrat sitzen heute je zwei Vertreter von SVP, CVP und FDP sowie eine Vertreterin der Grünen. Damit sind – nimmt man die Kantonsratswahlen 2014 zum Massstab – mehr als 84 Prozent der Wähler mit ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten.[2] Würde die Regierung um zwei Mitglieder reduziert, wäre vor allem der Sitz der Grünen in akuter Gefahr (ihre Vertreterin Manuela Weichelt-Picard schaffte 2014 die Wiederwahl nur knapp). Auch Landammann Tännlers SVP müsste, obwohl sie zweitstärkste Partei ist, zumindest um einen ihrer Sitze zittern, denn ihre Kandidaten schnitten bei den Gesamterneuerungswahlen deutlich schlechter ab als die Mitte-Vertreter. Kein Wunder, laufen SVP und Linke gegen den Vorschlag der Regierung Sturm. Die SP fordert sogar, das Gremium auf neun Mitglieder aufzustocken. Demgegenüber begrüssen CVP und Freisinnige die Verkleinerung, von der sie voraussichtlich profitieren würden.

Breitere parteiliche Inklusion durch grösseres Regierungsgremium

Die parteipolitischen Pole bei den nächsten Regierungsratswahlen zu dezimieren oder gar komplett auszuscheiden, mag dem reibungslosen Funktionieren der Exekutive zwar zuträglich sein. Dabei wird jedoch die Konkordanz geschwächt, wenn politische Minderheiten von der Regierungsmacht ausgeschlossen werden. Diesen Schluss stützt ein Vergleich der Zusammensetzung aller Kantonsregierungen.[3]

Die Konkordanz lebt auch auf kantonaler Ebene: Im Durchschnitt aller Kantone sind drei Viertel der Wähler mittels ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten. Dabei zeigen sich aber grosse Unterschiede zwischen den Kantonen: Während in Neuenburg SP und FDP (kumulierter Stimmenanteil: 55 Prozent) den fünfköpfigen Conseil d’État unter sich aufgeteilt haben, tragen in Uri sämtliche namhaften Parteien (ausser den Grünen) Regierungsverantwortung, sodass fast alle Wähler in der siebenköpfigen Regierung vertreten sind.

Inklusion Kantonsregierungen

Die Auswertung der kumulierten Wähleranteile all jener Parteien, die in den jeweiligen Kantonsregierungen vertreten sind, zeigt auf, dass Regierungen mit sieben Mitgliedern parteipolitisch deutlich breiter zusammengesetzt sind. Im Durchschnitt sind darin 78 Prozent der Wählerstimmen (gemessen anhand der letzten Parlamentswahlen) vertreten. Bei fünfköpfigen Exekutiven sind es lediglich 72 Prozent.

Stabilität und ausgewogene Lösungen

Nun ist es natürlich möglich, dass andere Faktoren ebenfalls einen Einfluss zeitigen. Beispielsweise kann man davon ausgehen, dass die Inklusion der Parteien umso kleiner ist, je mehr Parteien es in einem Kanton gibt. Diese These ist zwar plausibel, widerspricht aber dem Ergebnis der vorliegenden Analyse nicht. Tatsächlich liegen die drei Kantone mit der höchsten effektiven Zahl von Parteien[4] – Genf, Basel-Stadt und Bern – trotz der Parteienvielfalt über dem schweizweiten Durchschnitt, was die Inklusion der Wähler in der Regierung angeht (wenn auch nur knapp). Der Grund liegt auf der Hand: In allen drei Kantonen besteht die Regierung aus sieben Mitgliedern, somit gibt es genug Spielraum, eine angemessene Zahl von Parteien in die Exekutive einzubeziehen.

Damit soll nicht gesagt werden, dass (Kantons-)Regierungen möglichst gross sein sollten. Selbstverständlich sind ein effizientes Funktionieren der Exekutive und ein möglichst sparsamer Einsatz von Steuergeldern[5] wichtig. Wird der Hebel bei der Regierungsgrösse angesetzt, sollten aber auch staatspolitische Überlegungen nicht ganz ausser Acht gelassen werden. Der Einbezug von Minderheiten dient nicht zuletzt auch der Stabilität sowie der Erarbeitung breit abgestützter und ausgewogener Lösungen – auch solche Ziele sollten bei Regierungsreformen berücksichtigt werden. Dies, zumal auch die kantonalen Regierungen in einer (halb-)direkten Demokratie operieren: Umso mehr Wähler und Parteien komplett aus der Regierung «verbannt» werden, desto grösser, aktiver und erfolgreicher tendenziell auch die Opposition – was wiederum ordentlich Sand ins exekutive Getriebe zu streuen vermag.

 


[1] Früher gab es sogar noch Kantone mit neun und mehr Regierungsräten. Die letzten waren Nidwalden und Appenzell-Innerrhoden, die 1998 beziehungsweise 1999 schliesslich auf Siebnergremien wechselten.

[2] Nimmt man an, dass die Grüne Manuela Weichelt-Picard als Linke auch die SP vertritt, liegt der Wert sogar über 93 Prozent.

[3] Ausgenommen sind die zwei Kantone Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wo aufgrund des Majorzsystems die Parteistärken nicht bestimmt werden können. Vgl. kritisch zur Methodik Daniel Bochsler/Pascal Sciarini, Neue Indikatoren zur Bestimmung der arithmetischen Regierungskonkordanz, Swiss Political Science Review 12(1), 2006, 105–122.

[4] Die effektive Anzahl Parteien nach Laakso und Taagepera (effective number of parties) erhält man, indem man die Wähleranteile aller Parteien quadriert, die erhaltenen Werte zusammenzählt und anschliessend den Kehrwert der Summe berechnet.

[5] Wobei das Sparpotenzial von Regierungsverkleinerungen ohnehin fraglich ist. Schliesslich muss die zu erledigende Arbeit ohnehin gemacht werden – sei es von einem Regierungsrat oder von einem (beziehungsweise mehreren) hohen Beamten.

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Ein «Bundesgesetz gegen die wahlrechtliche Beschneidung Lausannes»?

Diverse Vorstösse möchten der wahlrechtlichen Doktrin des Bundesgerichts Paroli bieten. Und hierzu ein neues Bundesgesetz oder gar eine Verfassungsänderung erwirken. Wie kam es dazu? Und was brächten diese?

Teufelsbrücke

Wie erzürnt der «teuflische» Nationalrat und das Bundesgericht ob der neuerlichen Initiativen aus Uri und Zug reagieren werden?

Kürzlich – und von der Öffentlichkeit praktisch unbemerkt[1] – hat die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-SR) zwei Standesinitiativen aus der Innerschweiz beraten, welche nichts weniger als die «Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» fordern.[2] Und in diesem Sinne gar die Bundesverfassung ändern wollen. Die Kommission gab diesen Begehren zwar nicht statt. Sie lancierte jedoch ihrerseits flugs eine Kommissionsinitiative «Gesetzliche Verankerung der Anforderungen an die Wahlsysteme der Kantone» als eine Art indirekter Gegenvorschlag. Wie kam es dazu? Und was würde jenes neue Gesetz bedeuten?

Blenden wir zurück ins Frühjahr 2013. Damals beriet das Bundesparlament über die Gewährleistung der neuen Schwyzer Kantonsverfassung, welcher zwar der Ständerat grünes Licht gab, die der Nationalrat aber refüsierte. Wie zuvor der Bundesrat (und vorab das Bundesgericht, welches den Ball erst ins Rollen gebracht hatte) betrachtete die grosse Kammer die Schwyzer Wahlkreise als verfassungswidrig.[3] Schliesslich hat kein Proporz-Kanton so viele (30) Wahlkreise und vor allem so kleine: Fast die Hälfte davon sind Einerwahlkreise, was mit «Proporz» nicht mehr allzu viel zu tun hat. Die Wahlrechtsgleichheit wird dadurch verletzt – oder, bildlich gesprochen: Relativ viele Schwyzer Wahlzettel landeten bisher unverwertet im Schredder.

Auslöser CVP des Kantons Zug

Das nationalrätliche Njet stiess jedoch nicht nur in Schwyz selbst (dort musste es geradezu erwartet werden[4]), sondern fast noch mehr im Nachbarkanton Zug auf Unverständnis. Denn auch das Zuger Wahlsystem war zuvor als verfassungswidrig kassiert worden, weshalb just zu jener Zeit der Kanton daran war, sein Wahlrecht – äusserst widerwillig – zu überarbeiten.[5] CVP-Fraktionschef Andreas Hausherr deponierte daher eine Motion auf Einreichung einer Standesinitiative mit dem eingangs erläuterten Ansinnen. Begründet wurde es mit der vermehrten Einmischung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung der kantonalen Wahlsysteme. Aber auch die nationalrätliche Ablehnung eines Wahlverfahrens, obschon dieses vom entsprechenden (Schwyzer) Wahlvolk selbst so angenommen worden ist, stiess auf Unmut. Daher müssten «vom Bundesrecht her hier die notwendigen Grenzen gesetzt werden».

Ein Jahr später pflichtete der Zuger Regierungsrat dem Motionär bei, «dass die jüngere Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich des kantonalen Wahlrechts zunehmend zu einer Beschneidung der Kantone und zur Verunmöglichung kantonaler Eigenständigkeiten» führe. Durch «eine präzisere Formulierung von Artikel 34 der Bundesverfassung und damit auf eine Wieder-Besinnung auf die kantonalen Eigenständigkeiten» soll die bundesgerichtliche Doktrin korrigiert werden. – Ob auch die Zuger Wahlberechtigen diese Konfrontation gesucht hätten, sei dahingestellt, haben diese doch im September 2013 mit hohen 81 Prozent dem neuen doppeltproportionalen Wahlverfahren für den Kantonsrat zugestimmt.

Der Kantonsrat selbst war jedoch mehrheitlich überzeugt, mit dieser Standesinitiative ein Exempel statuieren zu müssen. Ansonsten würde es «letztlich dazu führen, dass in Zukunft das Bundesgericht entscheidet, wie in den einzelnen Kantonen gewählt werden darf», wie die FDP-Sprecherin warnte. Und die CVP war «der Überzeugung, dass es sich bei den diskutierten Wahlrechtsfragen in erster Linie nicht um eine juristische, sondern um eine politische Fragestellung handelt».

Rundumschlag nach Altdorf, Sarnen, Stans, Schwyz, Chur und Sion

Doch dieser Zuger CVP-Offensive nicht genug, haben die Motionäre auch ihre Drähte in die Kantone Schwyz, Uri, Ob- und Nidwalden, Graubünden und Wallis aktiviert, deren Wahlsysteme ebenso reformbedürftig waren beziehungsweise immer noch sind. Die dortigen Sektionen wurden daher motiviert, gleichlautende, parallele Vorstösse einzureichen, um Bundesbern eher unter Druck setzen zu können. Denn Standesinitiativen, die nur aus einem einzigen Kanton rühren, stossen in Bern regelmässig auf wenig Resonanz, wie auch der Zuger CVP-Nationalrat Gerhard Pfister weiss.[6]

In Uri wurden die lokalen CVP- und SVP-Fraktionen tatsächlich aktiv und deponierten alsbald eine analoge Motion. Diese befürchteten, dass dereinst auch in Uri eine Wahlbeschwerde dazu führen könnte, dass das höchste Gericht das dortige Proporz-/Majorz-Mischsystem kassiert. Im Gegensatz zum Zuger Regierungsrat hielt die Regierung in Altdorf aber nicht viel von diesem Vorgehen. Das Bundesgericht habe bei seinen Entscheidungen über die Verfassungsmässigkeit der Proporzwahlsysteme der Kantone Zug, Nidwalden und Schwyz seine Kompetenzen nicht überschritten. Und weiter gibt der Regierungsrat zu bedenken: «Die Kantone verfügen im Rahmen der Vorgaben der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei der Ausgestaltung ihres Wahlsystems über eine ausreichende gesetzgeberische Freiheit. Auch wäre es rechtsstaatlich und demokratisch bedenklich, auf Verfassungsstufe die richterliche Überprüfung des kantonalen Wahlrechts durch das Bundesgericht vollständig auszuschliessen.»

Diese Einwände vermochten indes den Urner Landrat nicht zu überzeugen. Er überwies die Standesinitiative mit 35 zu 23 Stimmen. – In seinem Schreiben an die Bundesversammlung zur Übermittlung der Standesinitiative empfindet nun auch plötzlich die Urner Regierung eine «zunehmende Beschneidung der Kantone, die kantonale Eigenständigkeiten verunmöglicht». Von den rechtsstaatlichen Warnungen ist nichts mehr zu lesen, dagegen «soll in den Kantonen das Volk sein Wahlsystem bestimmen können» wofür «ein Zeichen zu setzen» sei.[7]

Absagen aus Graubünden und Wallis

Auch in Graubünden stiess die Zuger Blaupause auf fruchbaren Boden, was prima vista verständlich ist, wählen doch nebst den Appenzellern einzig noch die Bündner im Majorz. In einem Wahlsystem also, dass rechtspolitisch vermehrt unter Druck gerät.[8] – Der Antrag der Fraktion CVP auf Einreichung einer Standesinitiative wurde indes von der Regierung als «weder rechtlich notwendig noch inhaltlich sinnvoll» beurteilt, denn «die Möglichkeit der Überprüfung grundsätzlicher staatsrechtlicher Fragen – dazu gehört ohne Zweifel auch die Ausgestaltung der Wahlsysteme in den Kantonen – durch das Bundesgericht ist nach dem Staatsverständnis der Regierung unverzichtbar».

Das «Bundesgericht hat auch in der neueren Praxis das Majorzwahlverfahren für Parlamentswahlen immer als gleichwertige Alternative anerkannt», befand der Kommissionspräsident in der Plenumsdebatte. (Eine Einschätzung, die nach dem später folgenden «Appenzeller Urteil» so womöglich nicht mehr gemacht worden wäre.) – Der Bündner Grosse Rat lehnte den Vorstoss darauf mit 61 zu 37 ab.

Nicht besser erging es zur gleichen Zeit einer Dringlichen Resolution der CVP Oberwallis, die in Reaktion eines höchstrichterlichen Urteils betreffend das Walliser Wahlsystem lanciert wurde: «Es kann nicht akzeptiert werden, dass das Bundesgericht demokratisch beschlossene Wahlsysteme grundlos umstösst.» – Im Walliser Grossen Rat hielt Franz Ruppen (SVP) dagegen: «In der Resolution wird ausgeführt, dass die wichtige Frage, wie in Zukunft in den einzelnen Kantonen gewählt werden soll, zu einem guten Teil dem Bundesgericht überlassen wird. Dies trifft keinesfalls zu! Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weitgehend frei. Sie müssen einzig minimale verfassungsrechtliche Prinzipien beachten.» Der Rat folgte ihm und wies die Standesinitiative klar mit 90 zu 33 Stimmen ab.

Ein Bundesgesetz als «Zeichen gegen Lausanne»?

Wie eingangs erwähnt, haben aber die verbleibenden zwei Standesinitiativen dazu geführt, dass die SPK-SR eine eigene Kommissionsinitiative eingereicht hat. Statt einer aufwendigen Verfassungsänderung will diese das Ansinnen auf Gesetzesstufe aufgreifen; ihr Wortlaut liest sich wie folgt:

Die geltende Bundesgerichtspraxis beim kommunalen und kantonalen Wahlrecht wird in einem Bundesgesetz verankert. Dabei wird insbesondere folgenden Punkten Rechnung getragen:

1. Die Kantone legen die Wahlsysteme für die kommunalen und kantonalen Wahlen im Rahmen des Bundesrechts fest.

2. Die Kantone können Proporz-, Majorz- oder Mischverfahren festlegen.

3. Die Kantone können spezielle Regelungen vorsehen, um – namentlich regionale oder sprachliche – Minderheiten zu schützen.

4. Die Kantone können ein gesetzliches Quorum von bis zu 10 Prozent festlegen.

Der Einleitungssatz zu diesem neuen Gesetz suggeriert also, dass damit die geltende, wahlrechtliche Bundesgerichts-Doktrin «bloss» positivrechtlich festgehalten werden soll. Inhaltlich sollen die aktuellen roten Linien nicht verschoben werden, weder erschwert noch vereinfacht. Ob diesem Versprechen nachgekommen werden kann (und von den Urhebern intendiert ist), erscheint fragwürdig:

Ziffer 1 repetiert bloss, was die Bundesverfassung ohnehin längst vorgibt: «[D]ie Kantone regeln sie [die Ausübung der politischen Rechte] in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.» (Art. 39 Abs. 1 BV) Diese deklaratorische Abschreibübung erweist sich als nicht weiter tragisch.

Ziffer 2 ist bereits heikler. Zwar werden derzeit auch Majorz-, ja gar Mischsysteme durch die Rechtsprechung gestützt, so zuletzt im kürzlichen Urteil zum Kanton Appenzell A.Rh.: «Das anwendbare Recht kann ein gemischtes Wahlsystem vorsehen, welches Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält.»[9] Auch der majorzbedingte Doppelproporz (Zug, neu Schaffhausen) erweist sich als eine Art Mischsystem.[10]

Jedoch können die sehr unterschiedlich ausgestalteten Mischsysteme der Kantone Appenzell (Grundsatz Majorz, Gemeinden können Proporz einführen), Uri (horizontales Mischsystem), Basel-Stadt (Einerwahlkreis Bettingen) und Schaffhausen/Zug (majorzbedingter Doppelproporz) keineswegs über einen Leisten geschlagen werden. Die Frage, ob ein konkretes Mischsystem zulässig ist oder nicht, muss stets im Einzelfall geprüft werden.

Letztlich soll auch im Majorz die Erfolgswertgleichheit beachtet werden, sprich: möglichst wenig Stimmen unverwertet unter den Tisch fallen. Durch Mehrheitswahlverfahren mit wahlkreisübergreifendem Ausgleich (etwa: Fair Majority Voting) oder durch Präferenzwahl (Single transferable vote) liesse sich der Majorz durchaus bundesrechtskonform ausgestalten.

Ziffer 3 erscheint ziemlich fragwürdig. Die bundesgerichtliche Doktrin geht hier nämlich weiter, indem sie längst «aus historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen»[11] Einbrüche in die Wahlrechtsgleichheit erlaubt. Doch diese müssen verhältnismässig sein und dürfen insbesondere nur dann hingenommen werden, wenn die zu begünstigenden Entitäten eine tatsächlich schützenswerte Einheit bilden. Diese Abwägung ginge hier verloren, ja kann statisch-generell gar nicht festgezurrt werden. Begünstigungen für die (teilweise viel zu kleinen) Bündner (Wahl-)«Kreise», die nicht einmal mehr Rechtspersönlichkeit entfalten, sind dabei ungleich kritischer zu beurteilen als solche, die beispielsweise genuine sprachliche Minoritäten wie den Berner Jura betreffen.

Entscheidend ist letztlich, dass diese schützenswerten Attribute nicht einfach vordergründig vorgeschoben werden dürfen, um de facto parteiliche Begünstigung zu erwirken. Bezeichnenderweise hat man aus Graubünden noch nie gehört, man wolle den anachronistischer Majorz beibehalten, um die italienischen und rätoromansichen Sprachminderheiten zu schützen. Ironischerweise dürfte man solch tatsächliche Minoritäten sogar mit einem überproportionalen Sitzanspruch im Parlament begünstigten – doch ist dies offensichtlich gar nicht gewollt.

Ziffer 4 schliesslich will direkte Sperrquoren prinzipiell bis zu zehn Prozent erlauben. Gälten die auf Ebene Listenverbindung oder für jede Liste separat? Soll das Erreichen in einem Wahlkreis genügen, um an der Mandatsverteilung in allen anderen Wahlkreisen teilnehmen zu können oder gilt sie je separat? Und wie ist im Doppelproporz vorzugehen (lokal vs. globale Quoren)? Solche subtilen Differenzierungen kann und will die Kommissionsinitiative gar nicht vornehmen; sie können nur von einem Gericht abgewogen werden, welches den Einzelfall individuell prüft – anstatt alles plump über einen Leisten zu schlagen.[12]

Ganz abgesehen davon ist ein Sperrquorum von zehn Prozent prohibitiv hoch. Zur Verhinderung einer «Zersplitterung» eines Parlaments – sofern sich eine solche überhaupt manifestiert – sind Hürden im tiefen einstelligen Prozentbereich absolut hinreichend. Ohnehin existieren in Parlamenten faktisch gar keine Parteien; politisiert wird stets in Fraktionen. Etaige Massnahmen sollten daher (via Parlamentsrecht) auf diese Institution zielen, anstatt das vorgelagerte Proporzwahlverfahren zu verfälschen.

Eine 10-Prozent-Hürde existiert denn in der Schweiz nur in Neuenburg, wo sie jedoch durch das Eingehen von Listenverbindungen regelmässig von allen antretenden Listen relativ einfach erreicht wird.

 

Fazit: Die eingebrachte Kommissionsinitiative hält nicht, was sie verspricht. Sie kommt einem Schnellschuss gleich, der womöglich den beiden Standesinitiativen bloss ein wenig Wind aus den Seglen nehmen wollte. Hierfür aber neue Bundesgesetze vorzuschlagen, ist der falsche Weg, denn die wahlrechtliche Normenkontrolle bleibt besser der Judikative vorbehalten. – Nichtsdestotrotz, gerade da das Ansinnen zum Scheitern verurteilt ist, werden sich die zwei Standesinitiativen «gegen Lausanne» letztlich als Bumerang erweisen und dem Bundesgericht den Rücken stärken.

 


[1] In den Medien ist hierzu nur ein einziger Artikel erschienen: Lukas Leuzinger, Kommission will Bundesgericht ausbremsen, «Neue Luzerner Zeitung», 18.04.2015.

[2] Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen und Geschäft 14.307, Kt.Iv. Zug, Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen. Änderung der Bundesverfassung.

[3] Siehe zur Vorgeschichte die Beiträge Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems.

[4] Im Gutachten Paul Richli, Anfechtungsrisiko im Falle der Übernahme von § 26 Absatz 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz in die neue Kantonsverfassung bzw. in das Gesetz über die Kantonsratswahlen, Luzern 15. Mai/21. Juni 2008, S. 10, wurde bereits klar darauf hingewiesen, dass «ein erhebliches Risiko [besteht], dass die Bundesversammlung im Rahmen der Gewährleistung der neuen Kantonsverfassung die Übernahme von § 26 Absatz 2 [das damalige Wahlsystem] der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz verweigern würde».

[5] Siehe hierzu den Beitrag Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?.

[6] Erich Aschwanden, Einmischung des Bundesgerichts stoppen, NZZ Online, 05.04.2013.

[7] Schreiben vom 7. Juli 2014 vom Landammann und Regierungsrat des Kantons Uri an die Schweizerische Bundesversammlung betreffend Standesinitiative zur Souveränität bei Wahlfragen, siehe Curia Vista, Geschäft 14.316, Kt.Iv. Uri, Souveränität bei Wahlfragen.

[8] Vgl. zur Kritik am Mehrheitswahlsystem: BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014; Botschaft des Bundesrats vom 5. März 2004 über die Gewährleistung der Verfassung des Kantons Graubünden, BBl 2004 1107, 1114 f.; Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, Darstellung und kritische Betrachtung der Gesetzgebung und der bundesgerichtlichen Praxis, ZBl 88/1987, S. 37; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung: Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von direkter Demokratie, Basel u. Frankfurt a. M. 1995, S. 500, Rz. 751; Andrea TönduryBundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, 258 ff.; ders., Wahlkreisgrösse und Parlamentswahlsystem, Jusletter 14.08.2006, Rz. 39 ff.; ders., Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff.; ders., Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff.; Christina Bundi, Zum Wahlverfahren für den Bündner Grossen Rat, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 33 ff.; Andreas Auer, Diskussion: Majorz oder Proporz, in: Rathgeb/Bundi/Schmid/Schuler (Hrsg.), Graubündens Weg in die Zukunft. Zur Entwicklung und Erneuerung des bündnerischen Verfassungsrechts, Chur 2010, S. 54 ff.; Daniel Bochsler, Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt, Napoleon’s Nightmare, 09.02.2015 (sowie in «St. Galler Tagblatt», 14.02.2015 und «Urner Wochenblatt», 20.02.2015); Angelika Spiess, Das ausserrhodische Wahlverfahren auf dem Prüfstand, Newsletter Institut für Föderalismus, IFF 1/2015.

[9] BGE 140 I 394 vom 26. September 2014, E. 6.3.

[10] Siehe zum Ganzen den Beitrag Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder; Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher, Doppelproporz bei Parlamentswahlen – ein Rück- und Ausblick, AJP 12/2011, 1596 f.

[11] Vgl. BGE 131 I 85 vom 27. Oktober 2004, E. 2.2 sowie Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014, E. 3.2, beide das Wahlsystem Wallis betreffend.

[12] Vgl. zu Sperrquoten Tobias Jaag/Matthias Hauser, Zulässigkeit direkter Quoren bei kantonalen Parlamentswahlen: insbesondere bei den Grossratswahlen im Kanton Aargau, ZBl 2008, 109 (11), 65–94; Beat Oppliger, Die Problmeatik von Wahlsperrklauseln in rechtsvergleichender Sicht, AJP 2/1993, 129 ff.

Die Zuger Wahlhürde wird zum Stolperstein

Die Sperrquote für den Zuger Kantonsrat gibt weiter zu reden. Denn nun stellt sich heraus, dass die Berechnung des 3-Prozent-Quorums verzerrt ist. So können bei den Wahlen im Oktober auch Parteien mit weniger als 3 Prozent Wähleranteil die Hürde überspringen.

Bei der Berechnung des 3-Prozent-Quorums im Kanton Zug haben die Stimmen unterschiedliches Gewicht.

Publiziert (leicht gekürzt) in der «Neuen Zuger Zeitung» vom 09.05.2014.

Die Sperrquote für die Parlamentswahlen im Kanton Zug beschäftigt die Politik weiter. Zwar ist das Bundesgericht auf eine Beschwerde der Piratenpartei nicht eingetreten, die das Quorum kippen wollte.

Damit ist das Thema allerdings nicht vom Tisch. Denn wie sich jetzt herausstellt, basiert die Berechnung des Quorums auf einer falschen Grundlage. Dadurch werden Stimmen aus grossen Wahlkreisen überproportional stark gewichtet.

Rückblende: 2011 erklärte das Bundesgericht das Wahlsystem für die Kantonsratswahlen in Zug für verfassungswidrig. Der Grund: In vielen Wahlkreisen sind so wenige Sitze zu vergeben, dass kleine Parteien praktisch chancenlos sind und viele Wählerstimmen ohne Wirkung bleiben.

Der Regierungsrat schlug daraufhin vor, das so genannte doppeltproportionale Zuteilungsverfahren – besser bekannt unter dem Namen «doppelter Pukelsheim» – einzuführen. Bei diesem werden die Sitze zunächst über das ganze Wahlgebiet hinweg auf die Parteien verteilt, sodass weniger Stimmen verloren gehen.

Eine Mehrheit des Kantonsrats war allerdings der Meinung, dass der Sprung ins Parlament für kleine Parteien dadurch allzu leicht würde. Um eine «Zersplitterung» des Kantonsrats in Kleinstgruppen zu verhindern, baute sie eine Hürde ins Gesetz ein: Eine Partei sollte nur zur Sitzverteilung zugelassen werden, wenn sie auf mindestens 5 Prozent Wähleranteil in einem Wahlkreis oder 3 Prozent im ganzen Kanton kommt. In dieser Form wurde das neue Gesetz vom Parlament gutgeheissen.

Ungleiches Gewicht

Der Teufel steckt jedoch im Detail, genauer: in der Berechnung dieser 3 Prozent. Im Wahl- und Abstimmungsgesetz heisst es wörtlich, eine Liste müsse «im gesamten Kanton mindestens 3 Prozent aller Parteistimmen» auf sich vereinen.

Die Parteistimmen eignen sich zur Berechnung des Wähleranteils allerdings nicht. Denn in grossen Wahlkreisen hat jeder Wähler mehr Parteistimmen zu vergeben als in kleinen. So hat ein Wähler in Zug (19 Sitze) fast zehnmal so viele Parteistimmen wie ein Wähler in Neuheim (2 Sitze). Bei der Berechnung des Quorums erhalten die grossen Wahlkreise somit ein überproportional hohes Gewicht. Um diese Verzerrung zu beheben, müssen die Parteistimmen in Relation gesetzt werden zur Anzahl Sitze im betreffenden Wahlkreis. Dadurch erhält man die so genannte Wählerzahl.

Tatsächlich nimmt das Gesetz bei der Sitzzuteilung die Wählerzahlen als Grundlage. Auch beim Quorum war in der ursprünglichen Version noch von der «Wählerzahl» die Rede. Dann jedoch ersetzte die Redaktionskommission die Formulierung durch «Parteistimmen». Der Kantonsrat winkte die Änderung in der zweiten Lesung durch.

«Ich ging damals davon aus, dass das lediglich eine begriffliche Anpassung ist», sagt Heini Schmid (CVP), der Präsident der vorberatenden Kommission. «Wir konnten ja nicht ahnen, dass sich dadurch inhaltlich etwas ändert.»

Als erster auf das Problem aufmerksam geworden ist Claudio Kuster, der politische Sekretär des Schaffhauser Ständerats Thomas Minder.[1] Er kennt das Pukelsheim-System aus seinem eigenen Kanton und interessierte sich deshalb auch für das neue Verfahren in Zug.

Mehrere Fachleute bestätigen auf Anfrage, dass die veränderte Formulierung die Berechnung des Quorums verzerrt. «Auf diese Weise werden Parteien bevorteilt, die in grossen Wahlkreisen stark sind», sagt Daniel Bochsler, Politikwissenschafter an der Universität Zürich. Andererseits werde für Parteien, die in kleinen Wahlkreisen viele Stimmen holen, die Hürde höher. Bochsler relativiert jedoch, dass die Unterschiede nicht riesig seien. Zudem gebe es ja noch ein 5-Prozent-Quorum in jedem Wahlkreis. Eine Partei mit vielen Wählern in einem kleinen Wahlkreis könnte also auch dort die Hürde überspringen.

«Die Redaktionskommission hat die Formulierung verschlimmbessert», sagt Andrea Töndury, Staatsrechtler an der Universität Zürich. Auch die Direktion des Innern bestätigt, dass die geänderte Formulierung die Berechnung verändert.

Arthur Walker (CVP), der Präsident der Redaktionskommission, reagiert auf Anfrage ausweichend. Der Begriff «Parteistimmen» sei verständlicher als die ursprüngliche Formulierung, rechtfertigt den damaligen Entscheid des Gremiums. Ohnehin seien die beiden Berechnungsarten «nicht grundsätzlich verschieden».

Korrektur gefordert

Für seinen Parteikollegen Heini Schmid hingegen ist klar, dass der Artikel nicht so stehen bleiben kann. Er will aber zunächst wissen, ob das Quorum grundsätzlich zulässig ist. Das Bundesgericht hatte sich dazu nicht geäussert – es war auf die Beschwerde der Piraten gar nicht eingetreten, weil diese seiner Ansicht nach zu spät eingereicht wurde. Noch hängig ist hingegen eine Beschwerde der Piratenpartei in der Stadt Zürich. Falls die dortige 5-Prozent-Hürde gerichtlich abgesegnet wird, wäre wohl auch die Zuger Sperrquote zulässig. In diesem Fall könnte man die Formulierung im Gesetz anpassen, sagt Schmid. Er kann sich vorstellen, dazu eine Motion im Kantonsrat einzureichen.

Klar ist: Für die Kantonsratswahlen im Oktober käme eine Gesetzesänderung zu spät. «Die Kantonsratswahlen werden nach den geltenden Bestimmungen des Wahl- und Abstimmungsgesetzes durchgeführt», heisst es bei der Direktion des Innern. Richtig gerechnet wird also frühestens bei den Wahlen 2018.

 


[1] Claudio Kuster (2014): Kritik: Doppelproporz im Wahlgesetz Zug, S. 2 f.

«Die Wähler reagieren sehr sensibel auf das Wahlsystem»

Sollen die Kantonsparlamente von Zug und Nidwalden künftig nach dem Pukelsheim gewählt werden? Für hitzige Diskussionen ist gesorgt. Im Interview äussert sich der Vater des Verfahrens, der deutsche Professor Friedrich Pukelsheim, zur Kritik an seinem Modell und erklärt, was ihn als Mathematiker an der Politik fasziniert.

Friedrich Pukelsheim

Friedrich Pukelsheim. Bild: Universität Augsburg

Herr Pukelsheim, Sie stehen hinter dem Wahlsystem, das in der Zentralschweiz gegenwärtig für hitzige Diskussionen sorgt. Hätten Sie damit gerechnet, dass das «doppeltproportionale Zuteilungsverfahren», wie es wissenschaftlich heisst, in der Schweiz eine solche Debatte auslösen könnte?

Friedrich Pukelsheim: Nein, das hätte ich nicht erwartet. Es hat mich schon positiv überrascht, dass Zürich, Aargau und Schaffhausen das System eingeführt haben. Dass es nun auch in anderen Kantonen diskutiert wird, freut mich. Natürlich gibt es auch Leute, die gegen einen Wechsel sind, es ist ja nachvollziehbar, dass es in einer Demokratie unterschiedliche Meinungen gibt.

Wieso können denn die Zuger oder die Nidwaldner nicht einfach ihr bisheriges Wahlsystem beibehalten?

Das Problem ist, dass beide Kantone viele Wahlkreise haben, die zum Teil sehr klein sind. In Walchwil beispielsweise sind nur drei Sitze zu vergeben. Das Bundesgericht hat entschieden, dass bei solch kleinen Wahlkreisen nicht mehr von einer richtigen Proporzwahl gesprochen werden kann.

Was ist denn das Problem an den kleinen Wahlkreisen?

Wenn es in einem Wahlkreis nur einen Sitz zu vergeben gibt, dann ist klar, dass er an die stärkste Partei geht, und die anderen Parteien gehen leer aus. Wenn es zwei Sitze gibt, bekommt vielleicht auch die zweitstärkste Partei noch ein Mandat, aber die anderen nicht.

Mit anderen Worten: Die kleinen Parteien werden benachteiligt.
Genau – viel wichtiger ist aber, dass die Wähler benachteiligt werden. Denn die Wähler der kleinen Parteien bleiben in diesen Wahlkreisen ohne Vertretung im Parlament.

Und was kann das von Ihnen vorgeschlagene Verfahren daran ändern?

Das Wesentliche am doppeltproportionalen Verfahren ist, dass die Sitze über den ganzen Kanton hinweg proportional verteilt werden – sowohl auf die Wahlkreise als auch auf die Parteien. Dadurch kann sich jeder Wähler sicher sein, dass seine Stimme einen Einfluss auf das Ergebnis hat – vielleicht nicht in seinem eigenen Wahlkreis, aber im Kanton. Es ist also unerheblich, ob ich in einer kleinen Gemeinde wohne oder in einer grossen. Es herrscht Wahlgleichheit über den ganzen Kanton.

Das tönt schön und gut, aber wollen die Wähler in Baar wirklich, dass die Walchwiler die Sitzverteilung in ihrer Gemeinde beeinflussen können?

Das ist eine grundsätzliche Frage: Wählt der Wähler einen Repräsentanten für den Kanton, oder wählt er einen Repräsentanten für seinen Wahlkreis? Letztlich ist es eine Frage des politischen Selbstverständnisses der Bevölkerung.

Eine andere Kritik an Ihrem Verfahren ist, dass es zu kompliziert sei. Um die Verteilung der Sitze zu bestimmen, benötigt man einen Computer, von Hand kann man sie nicht ausrechnen.

Ja, aber wer rechnet heutzutage noch Wahlen von Hand aus? Wichtig ist, dass das Ergebnis überprüft werden kann, und das Ergebnis kann beim Doppelproporz viel leichter überprüft werden als bei der bisherigen Methode. Wer sagt, die Berechnung sei zu schwierig, dem würde ich unterstellen, dass er noch nie eine Wahl nach dem bisherigen System ausgerechnet hat, sonst würde er die Hände über dem Kopf zusammenschlagen, wie umständlich das ist.

Wieso löst denn so etwas Technisches wie das Wahlrecht solch hitzige öffentliche Debatten aus wie jetzt etwa in Zug oder in Schwyz?

Die politischen Rechte sind eben die Grundlage der Demokratie, hier werden die Leute direkt angesprochen. Viele Politiker haben immer noch das Bild des dummen Wählers im Kopf, der das Wahlrecht nicht wirklich versteht. Ich sehe das anders. Es mag ja sein, dass die Wähler die Rechnungen nicht durchführen können. Aber sie verstehen sehr wohl die Auswirkungen von Wahlsystemen und reagieren sehr sensibel darauf. Das sieht man etwa daran, dass viele Wähler in kleinen Wahlkreisen gar nicht erst zur Urne gehen, weil sie denken: Wenn ich nicht eine der starken Parteien wähle, hat meine Stimme ohnehin keinen Einfluss.

Ist es sinnvoll, dass die Wähler über Wahlsysteme abstimmen?

Ja, absolut! Bei den Wählern ist diese Entscheidung viel besser aufgehoben als bei den Parteien. Nach meiner Erfahrung ist die Idee, dass alle Stimmen gleich viel zählen sollen, unter den Wählern akzeptiert. Die Politiker haben natürlich eine andere Sichtweise, sie wollen vor allem den Vorteil für ihre Partei sichern.

Mit anderen Worten: Jene Parteien sind gegen Ihr Verfahren, die damit Sitze verlieren würden.

Genau. Da sieht man dieses parteipolitische Eigeninteresse. Aber ich glaube, dass dieses parteipolitische Eigeninteresse so nicht von den Wählern geteilt wird.

Was fasziniert Sie als Mathematiker an politischen Fragen?

Ich habe mich in der ersten Hälfte meiner akademischen Laufbahn mit ganz anderem beschäftigt. Dabei bin ich durch Zufall auf ein Problem gestossen, das auch für das Wahlrecht relevant ist. Ich habe dann damit begonnen, mich über meinen eigenen Fachbereich hinaus mit dem Thema zu beschäftigen. Das Wahlrecht betrifft sehr viele Bereiche, das ist ja gerade das Spannende daran. Am Anfang betrachtete ich das Thema aus der Sichtweise des Mathematikers: Es gibt ein Problem, und am Ende kommt eine optimale Lösung heraus. Doch bei Wahlsystemen gibt es keine optimalen Lösungen. Die Kantone sind verschieden, und das spiegelt sich in den Wahlsystemen wider. Als Mathematiker kann ich nur Vorschläge machen. Am Ende muss die Bevölkerung in diesen Kantonen entscheiden, welches System für sie das richtige ist.

(Erschienen am 7. September in der Neuen Luzerner Zeitung)

Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?

Wie in manchen Innerschweizer Kantonen wird derzeit auch in Zug über ein neues Wahlsystem gerungen. Vor wenigen Wochen noch wurde das Wahlverfahren des Regierungsrats verhältnismässig reibungslos von Proporz auf Majorz umgestellt. Bei der Bestellung der Legislative indessen gehen die Wogen ungleich höher. So wurde bereits 2010 gemäss langjähriger bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch das Zuger Wahlsystem verfassungswidrig erklärt.

Die Regierung schlug im Sommer 2012 dem Kantonsrat vor, er sei doch fortan nach dem doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren zu wählen. In Zürich, Aargau und Schaffhausen hat sich dieses bewährt und so trat die Legislative Anfangs Jahr auf das Geschäft ein. Parallel dazu braute sich jedoch im Nachbarkanton Schwyz – oder eher: in Bern? – ein Sturm der Empörung zusammen: Der Nationalrat versagte dem Urkanton die vollständige Gewährleistung seiner neuen Kantonsverfassung. Der Zankapfel auch da: Ein nicht ganz so proportionales Proporzsystem. Am Fusse der Mythen brach eine elektorale Welt zusammen. Hauptschuldig ist und bleibt «ein oberschlauer, gescheiter Professor aus Deutschland, der nicht einmal hier wohnt, uns mit mathematischen Berechnungen vorschreiben geht, wie wir die Verteilungen vorzunehmen haben». Im Kanton Zürich herrsche «heute ein grosses Durcheinander», ja «verseuchte Wahlen» – «so weit hat es dieser Pukelsheim gebracht»!

Die Welle der Entrüstung schwappte alsbald auf Zug über. Flugs wurde da ein Vorstoss (CVP) eingereicht, der die föderale Opposition via Standesinitiative «zur Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» zurück nach Bundesbern tragen sollte. In der 2. Lesung zur Zuger Wahlgesetzrevision im April überboten sich die Lokalpolitiker mit Anträgen, wie dem Augsburger Professor der Garaus zu machen sei: Mal wurde ein Mischsystem vorgeschlagen (FDP), welches bloss in den drei Städten Proporzwahlen vorsah, dann lieber ein Rückweisungsantrag (CVP) mit kantonsweiter Majorzwahl. Als besonders empfänglich erwies sich aber der kecke Vorschlag (CVP), doch gleich ein «Pukelsheim-Verbot» in die erhabene Kantonsverfassung zu placieren. Die zuständige Regierungsrätin warnte die bürgerlichen Parlamentarier vergeblich vor der drohenden Verfassungskrise. Doch die Gesetzesmacher waren nicht mehr zu halten, sie suchten geradezu die Konfrontation, die plebiszitäre Demarkation.

«Ausgeschlossen ist das doppelt-proportionale Zuteilungsverfahren» (und ebenso Wahlkreisverbände, doch diese Konstrukte taugen interessanterweise nie als Feindbild) sollten also die Zuger Stimmbürger am kommenden 22. September in ihre Verfassung schreiben. Den zwei einzigen bekannten Möglichkeiten, wie Kleinstwahlkreise mit bloss zwei, drei Sitzen elegant in ein kohärentes Wahlsystem eingebettet werden könnten, einen definitiven Riegel schieben? Die nächsten Kantonsratswahlen abermals mit dem geltenden Verfahren abhalten, damit das Bundesgericht nicht «bloss» das Prozedere, sonder gar die Wahlen an sich kassiert? Mehreren Parteien und Einzelpersonen wurde dies zu bunt, sie gelangten vor Monatsfirst erneut ans höchste Gericht.

Wenig überraschend stoppte gestern das Bundesgericht die anberaumte Abstimmungsvorlage, sie ist und bleibt verfassungswidrig. Für Aufsehen erregte höchstens noch, dass nunmehr vergessen geglaubte Artikel der Bundesverfassung zur Begründung herangezogen wurden: «Bund und Kantone unterstützen einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und arbeiten zusammen. Sie schulden einander Rücksicht und Beistand. Sie leisten einander Amts- und Rechtshilfe.» Als nächsthörere Eskalationsstufe schiene nur noch die Sezession.

Den Zugerinnen und Zugern wird nunmehr lediglich das angeblich so ungeniessbare Menü «Doppelproporz» serviert. Wäre der Kanton in seinem 661. Jahr überhaupt noch regierbar, würde jene Kröte geschluckt? Oder herrschte bald Anarchie? Diese Frage kann wenigstens annäherungsweise beantwortet werden. Denn wären die letzten Parlamentswahlen 2010 bereits nach dem zur Diskussion stehenden Zuteilungsverfahren abgehalten worden, so sähen die Sitzverschiebungen wie folgt aus:

Wahlen 2010 (Doppelproporz)
CVP FDP SVP Alterna-
tive/GPS
SP GLP Gemeinde total
Stadt Zug 3 5 4 4 2 1 19
Oberägeri 1 (-1) 1 1 1 (+1) 4
Unterägeri 2 2 1 1 6
Menzingen 2 1 3
Baar 4 3 4 1 2 1 15
Cham 3 2 2 1 2 10
Hünenberg 2 1 1 (-1) 1 (+1) 1 6
Steinhausen 2 2 1 1 6
Risch 1 1 (-1) 2 1 1 (+1) 6
Walchwil 1 1 1 3
Neuheim 1 1 2
Kanton total 22 19 18 10 8 3 80
Veränderung -1 -1 -1 +2 =0 +1

Tektonische Verschiebungen sehen anders aus. Das Erdrütschchen hätte lediglich drei Sitze anders zugeteilt: Die übervorteilten grösseren Parteien CVP, FDP und SVP hätten je einen Sitz an die kleineren Alternativen/Grünen beziehungsweise an die aufstrebenden Grünliberalen abgeben müssen. Die Beschwerdeführerin SP sässe gar auf der gleichen Sitzzahl wie sie im aktuellen Verfahren erhielt (weil sie heute mitunter von einer gemeinsamen Liste mit den Grünen profitiert).

Der Zuger Brei zu Pukelsheim wird also dereinst nicht mehr halb so heiss gegessen wie man heute vermuten könnte.

Schöne Worte und handfeste Interessen

Nach der Gründung des Bundesstaates im 19. Jahrhundert manipulierten die Freisinnigen in der Innerschweiz das Wahlrecht, um ihre Macht zu sichern. So teilten die Machthaber in Luzern die Wahlkreise für die Nationalratswahlen nach geologischen Kriterien ein, weil die katholisch-konservative Opposition dadurch weniger Stimmen holte.[1]

Tempi passati – heute ist die CVP längst die dominante politische Kraft in den Innerschweizer Kantonen. Als solche hat sie wenig Interesse an Änderungen bei den Wahlsystemen dieser Kantone, welche die grossen Parteien bevorzugen. Es verwundert daher wenig, dass sich die Partei mit Händen und Füssen gegen die drohenden Wahlrechtsreformen in mehreren Zentralschweizer Kantonen sträubt. Hintergrund ist die Rechtssprechungspraxis des Bundesgerichts, das die Wahlsysteme von Zug, Schwyz und Nidwalden für verfassungswidrig erklärt hat, weil die Wahlkreise für die Parlamentswahlen zu klein sind und kleinere Parteien dadurch benachteiligt werden. Zuletzt verweigerte der Nationalrat deshalb dem Kanton Schwyz die vollständige Gewährleistung der Kantonsverfassung.

Um ihr Wahlrecht in Einklang mit der Bundesverfassung zu bringen, müssen Zug, Schwyz und Nidwalden nun entweder die Wahlkreise (die bislang durch die Gemeinden gebildet werden) vergrössern, oder aber einen Mechanismus einführen, der eine wahlkreisübergreifende Verteilung der Sitze auf die Parteien ermöglicht.[2] Das würde allerdings die Dominanz der grossen Parteien eindämmen. Der Fraktionschef der Zuger CVP, Andreas Hausheer, will deshalb eine Standesinitiative auf den Weg bringen, um Bundesgericht und -parlament in Wahlrechtsfragen zu entmachten. Die Bundesverfassung müsse so geändert werden, dass die Kantone ihr Wahlsystem uneingeschränkt selbst festlegen können, fordert Hausheer laut der NZZ in einer Motion. Mit anderen Worten: Nicht die kantonalen Gesetze sollen sich an die Bundesverfassung halten, sondern umgekehrt.

Von was für einem Verständnis von Rechtsstaat das zeugt, soll an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden. Interessant sind allerdings einmal mehr die Argumente, die gegen eine Reform des Wahlrechts vorgebracht werden. Im Bericht ist von «föderalistischen Werten» die Rede, von «Einmischungen von aussen», die es zurückzudrängen gelte, und von der Tradition, die angeblich vorschreibt, dass auch Kleinstgemeinden eigene Wahlkreise bilden. Zufälligerweise werden diese grossen Worte stets von jenen ins Feld geführt, die am stärksten vom gegenwärtigen System profitieren und bei einer Wahlrechtsreform Sitzverluste zu befürchten hätten. Der Kanton Zug bildet keine Ausnahme, wie ein Blick das Ergebnis der letzten Kantonsratswahlen 2010 zeigt.

Partei Sitze Sitzanteil Wähleranteil Differenz Sitze Pukelsheim
CVP

23

28.8%

23.0%

5.7%

18 (-5)

FDP

20

25.0%

23.7%

1.3%

19 (-1)

SVP

19

23.8%

21.9%

1.8%

18 (-1)

Alternative

8

10.0%

13.4%

-3.4%

11 (+3)

SP

8

10.0%

12.3%

-2.3%

10 (+2)

GLP

2

2.5%

5.2%

-2.7%

4 (+2)

Total

80

Die CVP hat 23 Prozent Wähleranteil, hält aber fast 30 Prozent der Sitze. Ebenfalls überrepräsentiert, wenn auch nur leicht, sind die FDP und die SVP. Stark unterrepräsentiert sind dagegen die kleinen Parteien. Würden die Parlamentssitze über den gesamten Kanton zugeteilt, könnten diese Parteien ihre Sitzstärke deutlich steigern.

Die Tabelle zeigt auch, weshalb eine Änderung des Wahlsystems im Parlament einen schweren Stand hat: Die Parteien, die überrepräsentiert sind, haben zusammen eine solide Mehrheit – und können damit jede Änderung blockieren, die ihnen einen Machtverlust bringt.

Ohne den Christlichdemokraten unterstellen zu wollen, keine aufrichtigen Kämpfer für Föderalismus und kantonale Souveränität zu sein: ganz selbstlos ist ihr Kampf gegen Wahlrechtsreformen nicht. Als dominante Kraft im Kanton Zug und allgemein in der Innerschweiz drohen der CVP – wie auch anderen etablierten Parteien – deutliche Sitzverluste, wenn proportionalere Wahlsysteme eingeführt werden. Klar, dass man seine Privilegien nicht kampflos aufgibt.


[1] Damals wurde noch im Majorzverfahren gewählt. Quelle: Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, zitiert in: Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good und Bettina Platipodis: Direkte Demokratie. Herausfordungen zwischen Politik und Recht.

[2] Beispielsweise durch Wahlkreisverbunde oder das System des doppelten Pukelsheims.

Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems

Der Streit um das Wahlrecht im Kanton Schwyz ist inzwischen zu einem regelrechten Politkrimi geworden. Nachdem der Ständerat die neue Schwyzer Kantonsverfassung im Dezember vollständig gewährleistet hatte, stellte sich der Nationalrat vergangene Woche – äusserst knapp mit 94 zu 92 Stimmen – auf die Seite des Bundesrats und sprach sich dafür aus, dem umstrittenen Paragraf 48 Absatz 3 die Gewährleistung zu verwehren. Das Geschäft ging zurück in die kleine Kammer, die am Donnerstag auf ihrem Standpunkt beharrte und sich für die vollständige Gewährleistung aussprach.

Der Ball liegt nun wieder beim Nationalrat, der heute – nur eine Woche nach der ersten Abstimmung – erneut über das Schwyzer Wahlrecht befinden muss.

Weshalb das Schwyzer Wahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in der Bundesverfassung in Konflikt steht, wurde in diesem Blog bereits ausgeführt. Ein Aspekt, der in der Diskussion vernachlässigt wird, sind die Auswirkungen auf andere Kantone.

Bei der Gewährleistung der Schwyzer Kantonsverfassung geht es nur vordergründig um das Schwyzer Wahlsystem. Tatsächlich steht das Wahlrecht sämtlicher Kantone zur Diskussion. Sollte das Parlament die Schwyzer Verfassung integral gewährleisten, würde es damit die jahrelange Praxis des Bundesgerichts auf den Kopf stellen. Dieses hatte die Wahlsysteme mehrerer Kantone – unter ihnen der Kanton Schwyz – für verfassungswidrig befunden, da diese das Gebot der Wahlrechtsgleichheit gemäss Artikel 34 der Bundesverfassung verletzten. Die Kantone Zürich, Schaffhausen und Aargau änderten in direkter oder indirekter Reaktion auf die Rechtssprechung ihre Wahlverfahren, so dass diese eine faire Sitzverteilung im Verhältnis zu den Wählerstärken der Parteien ermöglichten.

Wie wäre es nun diesen Kantonen zu erklären, dass das Schwyzer Wahlrecht – obschon im Widerspruch zur Bundesverfassung stehend – den Segen von oben erhielte, nachdem sie selbst ihre Wahlsysteme – deren Verzerrungen im Vergleich zu Schwyz noch moderat ausgefallen waren – mit einigem Aufwand den Anforderungen des obersten Gerichts angepasst hatten? Faktisch würde das Parlament damit zwei Klassen von Kantonen schaffen: jene, auf die die Anforderungen des Bundesrechts Anwendung finden, und jene, die davon ausgenommen sind.

Noch direkteren Einfluss hat die Entscheidung des Bundesparlaments auf jene Kantone, in denen die Reform des Wahlsystems gerade auf dem Weg ist, namentlich Zug, Nidwalden und Freiburg. Veranschaulicht wurde dieser Einfluss im Januar im Kanton Zug: Das Parlament stimmte zwar einer Änderung des Wahlsystems hin zum «doppelten Pukelsheim» zu. Die vorberatende Kommission kündigte aber bereits an, im Falle einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlverfahrens durch das Bundesparlament ebenfalls eine Verfassungsänderung zu beantragen, welche die eben vom Kantonsrat beschlossene Reform verbieten würde.

Das Signal, welche mit einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlrechts an die anderen Kantone ausgesendet würde, ist klar: Künftig könnte jeder Kanton, dessen Wahlrecht der Bundesverfassung widerspricht, die Urteile des Bundesgerichts ignorieren. Alles, was er machen müsste, wäre, das bundesverfassungswidrige Wahlsystem ganz einfach in die eigene Verfassung zu schreiben. Vom Parlament hätte er nichts zu befürchten, und dem Bundesgericht wären die Hände gebunden, da es einmal gewährleistete Bestimmungen in Kantonsverfassungen nicht mehr auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft.

Viele Parlamentarier scheinen davon auszugehen, es gehe in diesem Geschäft allein um das Schwyzer Wahlrecht, und stellen sich daher auf den Standpunkt, darüber solle man die Schwyzer Bevölkerung entscheiden lassen. Doch der Entscheid des Parlaments betrifft nicht nur den Kanton Schwyz, sondern sämtliche anderen Kantone ebenso.