Napoleon's Nightmare

Am Donnerstag stimmen die Schotten darüber ab, ob sie weiter zu Grossbritannien gehören wollen. Das Rennen wird eng werden. Dabei hätte die britische Regierung schon längst alles klar machen können.

Damit wird am Donnerstag angestossen: Der Referendum Whisky. Bild: Eigene Aufnahme

Seit 1891 sind in der Schweiz 311 Volksinitiativen zustande gekommen. Lediglich 22 davon wurden an der Urne angenommen. Auf den ersten Blick ist das eine bescheidene Erfolgsbilanz. Allerdings bleibt dabei die indirekte Wirkung von Volksbegehren unberücksichtigt. Denn in Reaktion auf Initiativen beschliesst das Parlament oft einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag, der das Anliegen aufnimmt, aber weniger weit geht. Dadurch gelingt es der Politik immer wieder, den Initianten den Wind aus den Segeln zu nehmen und ihr Begehren zum Scheitern zu bringen.

Die Urheber der Initiative können sich dann immerhin damit trösten, dass sie eine Veränderung angestossen haben – auch wenn sie weniger weit geht, als sie das ursprünglich wollten. Immerhin etwa die Hälfte aller Volksbegehren hinterlassen so indirekte Spuren in der Verfassungs- und Gesetzgebung.[1]

Ein anschauliches Beispiel für den Nutzen von Gegenvorschlägen bietet dieser Tage Grossbritannien: Am Donnerstag stimmt die Bevölkerung in Schottland darüber ab, ob sie nach über 300 Jahren die Union mit England auflösen und einen unabhängigen Staat gründen will. Gemäss Umfragen ist der Ausgang offen: Eine knappe Mehrheit der Bürger befürwortet zurzeit den Verbleib bei Grossbritannien, allerdings gibt es noch viele Unentschlossene.

London gegen Gegenvorschlag «Devo Max»

Möglich wurde das Referendum durch den triumphalen Sieg der separatistischen Scottish National Party (SNP) bei den Regionalwahlen 2011, als sie die absolute Mehrheit der Sitze im schottischen Parlament gewann[2] und alleine eine Regierung bilden konnte. Dies erlaubte ihr, die lange gehegten Pläne für eine Abstimmung über die Unabhängigkeit in Tat umzusetzen. Weil die Regionalregierung keine rechtliche Kompetenz dazu hat, musste die SNP darüber mit der britischen Regierung verhandeln.

Dabei spielte sich Interessantes ab. Es war nämlich der SNP-Chef Alex Salmond, der eine Art direkten Gegenvorschlag für sein eigenes Begehren auf den Tisch legte: Er wünschte, dass auf dem Stimmzettel neben dem Ja und dem Nein zur Unabhängigkeit noch eine dritte Option aufgeführt werde, die eine ausgebaute Dezentralisierung der Macht und mehr Subsidiarität von London nach Edinburgh bringen würde (die so genannte «Devo Max»[3]).

Stimmzettel vom 18. September 2014 zur Unabhängigkeit Schottlands.

Laut Befragungen geniesst dieser Weg grosse Unterstützung in der Bevölkerung. Denn viele Schotten möchten mehr Autonomie von London, stehen einer vollständigen Abspaltung jedoch skeptisch gegenüber. Umso erstaunlicher, dass ausgerechnet Salmond «Devo Max» auf den Tisch brachte, hätte doch eine solche Option den sicheren Tod für seine Unabhängigkeitspläne bedeutet.

Noch erstaunlicher war, dass sich der britische Premierminister David Cameron mit Händen und Füssen gegen Salmonds Vorschlag wehrte. Hätte er ihn angenommen, wäre der Fortbestand der Union gesichert gewesen. Doch Cameron wollte den Schotten kein Jota mehr Autonomie zugestehen. Er vertraute darauf, dass die Unabhängigkeit an der Urne ohnehin keine Mehrheit finden würde, und boxte eine binäre Ja/Nein-Abstimmung durch.

Zitterpartie trotz Camerons spätem Einlenken

Als der Vertrag über das Unabhängigkeitsreferendum im Herbst 2012 unterzeichnet wurde, stand Cameron in den Augen der meisten Beobachter als Gewinner da. Heute wäre es ihm wohl lieber, er hätte Salmonds Vorschlag damals nachgegeben. Denn die Unabhängigkeitsbefürworter haben in den letzten Wochen vor dem Urnengang deutlich Boden gutgemacht. Die Umfragen, die über Monate einen klaren Sieg des Nein-Lagers prognostizierten, weisen wenige Tage vor dem Urnengang auf einen knappen Ausgang hin. Eine Mehrheit gegen die Unabhängigkeit scheint zwar immer noch wahrscheinlicher, doch für die Unionisten wird es eine Zitterpartie.

In ihrer Angst vor einer Niederlage hat die Regierung in London deshalb kurz vor dem Urnengang die alte Idee Salmonds wieder aufgewärmt und stellt den Schotten weitergehende Autonomierechte in Aussicht, falls sie am Donnerstag Nein stimmen. Im Schweizer Jargon: Aus dem verpassten direkten wurde kurzerhand eine Art indirekter Gegenvorschlag gestrickt. Dieser Versuch eines Befreiungsschlags in letzter Minute wirkt allerdings wenig glaubwürdig, nachdem sich Cameron solange gegen diesen Vorschlag gestemmt hatte.

So kann sich Salmond, dem noch vor kurzem eine blamable Niederlage vorausgesagt wurde, bereits vor der Verkündung des Abstimmungsresultats als Sieger fühlen: Entweder ihm gelingt der Coup und Schottland wird unabhängig, oder er kann wenigstens für sich in Anspruch nehmen, London zu weitgehenden Zugeständnissen gebracht zu haben.

Cameron dagegen wird im besten Fall (Nein) noch mit einem blauen Auge davonkommen, im schlechteren (Ja) ein Desaster erleben, das ihm sein Amt kosten könnte. Immerhin dürfte er durch die Abstimmung in Schottland einiges über den Nutzen von Gegenvorschlägen gelernt haben.

[1] Gabriela Rohner: Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012.

[2] Im Gegensatz zum Parlament in Westminster wird das schottische Regionalparlament im Proporzsystem gewählt. Aufgrund der Ausgestaltung (unter anderem dem Sitzzuteilungsverfahren Hagenbach-Bischoff) werden die grossen Parteien aber immer noch leicht bevorzugt, weshalb es der SNP gelang, mit 45 Prozent der Wählerstimmen 53 Prozent der Sitze zu besetzen.

[3] Als «Devolution» wird der Prozess bezeichnet, der Schottland Ende der 1990er Jahren eine grössere Autonomie innerhalb des Vereinigten Königreichs brachte (insbesondere ein eigenes Parlament mit Gesetzgebungskompetenz in gewissen Bereichen).