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Amtswürde wider Willen

In sieben Kantonen kann der Staat Bürger dazu zwingen, ein Amt zu übernehmen, in das sie gewählt worden sind. Die praktische Bedeutung des Amtszwangs schwindet jedoch.

Es mutet ziemlich absurd an, was sich jüngst in der Zürcher Oberländer Gemeinde Fehraltorf abspielte: Der langjährige Gemeindepräsident Wilfried Ott wollte – ein halbes Jahr vor Ende seiner Amtszeit – vorzeitig zurücktreten. Er begründete dies damit, dass er seinem Nachfolger Zeit geben wolle, sich einzuarbeiten, bevor die neue Legislatur beginnt.

Bloss: Aus Otts Plan wurde nichts. Der Bezirksrat liess den Gemeindepräsidenten wissen, dass er ihn nicht zurücktreten lasse. Er verwies auf den im Kanton Zürich geltenden Amtszwang: Laut dem Gesetz über die politischen Rechte ist jeder Bürger verpflichtet, ein Milizamt, in das er gewählt wird, auszuüben. Zwar kann sich davon befreien, wer dasselbe Amt bereits zwei Amtsperioden ausgeübt hat oder wer über 60 Jahre alt ist (was beides auf Ott zutrifft). Nach Interpretation des Bezirksrats gelten diese Ausschlussgründe jedoch nur bei Amtsantritt – wer einmal ein Amt akzeptiert hat, muss die ganze Amtsdauer durchhalten.

Sieben Kantonen kennen heute noch den Amtszwang (zum Vergrössern klicken).

Acht Kantone kennen heute noch den Amtszwang.

Das Milizsystem, so hört und liest man immer wieder, ist das Fundament des schweizerischen Staatswesens. Es baut darauf, dass sich die Bürger freiwillig und nebenamtlich für die Gemeinschaft engagieren, sei es im Bundesparlament, im Kantonsrat, in der Bezirksschulpflege oder eben im Gemeinderat. Aber was, wenn sich nicht genug Bürger finden, die ein solches Engagement auf sich nehmen? In sieben Kantonen heisst die Antwort auf diese Frage: Amtszwang – das heisst, die Bürger sind zur Übernahme des Amtes verpflichtet, in das sie gewählt werden.[1] Der Kanton Bern hat den Amtszwang im Prinzip abgeschafft, stellen es aber den Gemeinden frei, einen solchen einzuführen. Mindestens zwei Dutzend haben das gemacht. Zur Anwendung kam der Amtszwang 2002 in Finsterhennen. Dort wurde ein Bürger, der gegen seinen Willen in den Gemeinderat gewählt worden war, mit 4000 Franken Busse bestraft, weil er nicht an den Sitzungen des Gremiums teilnahm.

Hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtszwangs gibt es grosse Unterschiede. Einige Kantone sehen diesen nur für die Gemeindeebene, andere auch für gewisse Ämter auf kantonaler Ebene vor, in anderen gilt er nur für ganz bestimmte Ämter. Fast ausschliesslich handelt es sich jedoch um Ämter, die mittels Wahl (durch das Volk oder eine Behörde) besetzt werden.[2] Ebenfalls ist unbestritten, dass der Amtszwang nur für Nebenämter gilt, da er sonst eine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit darstellte.

Kanton Amts-
zwang?
Behörden Ausnahmen Sanktionen
Zürich Ja Gemeindevorsteherschaft, Rechnungsprüfungs-kommission, Kommissionen mit selbstständigen Verwaltungsbefugnissen, Wahlbüro, Beisitzende des Arbeitsgerichts und des Mietgerichts, Handelsrichter, Organe von Zweckverbänden Über 60-jährig, bereits anderes Amt, bereits zwei Amtsdauern absolviert, «andere wichtige Gründe» Weisungen, Ordnungsbussen möglich, werden in der Praxis aber «kaum» ausgesprochen
Luzern Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden Über 65-jährig, Amt bereits eine Amtsdauer ausgeübt, gesundheitliche oder wirtschaftliche Nachteile Nicht definiert
Uri Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Gemeinderat u.a. (alle Ämter, die durch das Volk, eine Gemeindeversammlung, eine Korporation oder das Volk der Landeskirchen gewählt werden) Über 65-jährig, bereits in anderem Amt, bereits einmal  zwei Amtsdauern im selben Amt oder drei Amtsdauern in einem anderen Amt absolviert, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse
Nid-
walden
Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Obergericht, Kantonsgericht, Gemeinderat Über 60-jährig, Krankheit oder Gebrechen, schon in anderer Behörde oder drei Amtsdauern in einer Behörde absolviert, bereits einmal wegen Verweigerung einer Amtsausübung gebüsst, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse (abhängig vom Amt)
Solo-
thurn
Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden «wichtige Gründe» Bis zu 3000 Franken Busse
Appen-
zell Inner-rhoden
Ja Standeskommission, Kantonsgericht sowie Ämter, welche durch den Grossen Rat, die Standeskommission, die Bezirks-, Kirchen- oder Schulgemeinde, ferner durch ein Gericht, den Bezirks-, Kirchen- oder Schulrat übertragen werden Über 65-jährig, Amt bereits vier Jahre ausgeübt, acht Jahre in einem Amt mit Amtspflicht absolviert Busse
Wallis Ja Gemeinderat, Gemeinderichter, Burgerbehörden, Wahlbüro «wichtige Gründe» keine Informationen
Bern Optional für Gemeinden Alle Organe der Gemeinde Über 60-jährig, Krankheit, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse

Unterschiede gibt es auch in Bezug auf mögliche Sanktionen. In den meisten Kantonen droht unwilligen Gewählten eine Busse. In Uri und Nidwalden kann diese bis zu 5000 Franken betragen. Die Höhe ist aber abhängig davon, um welches Amt es sich handelt. Ein Nidwaldner, der sich dem Gemeinderatsamt verweigert, kann auch mit 500 Franken davonkommen. In Zürich wären nach Auskunft der Staatskanzlei Weisungen und Ordnungsbussen «denkbar», es komme aber «kaum» vor, dass Sanktionen ausgesprochen werden. Dem Amt für Gemeinden des Kantons Luzern sind keine Fälle bekannt, in denen der Amtszwang zur Anwendung kam. «Deshalb musste in der Praxis auch noch nie die Frage betreffend allfälliger Sanktionen gegen Personen, die ihr Amt verweigern, geklärt werden.» Fehlen Sanktionen, ist der Amtszwang eigentlich eine Amtspflicht, deren Nichtbeachtung keine Folgen hat.

In der Deutschschweiz stärker verbreitet

Früher war der Amtszwang noch stärker verbreitet. Anfang der 1940er Jahre galt er in 11 Kantonen generell und in 2 weiteren fakultativ für die Gemeinden.[3] In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zwangen sogar «beinahe alle Kantone» ihre Bürger zur Übernahme von Ämtern.[4]

Ebenso wie die Stimmpflicht ist der Amtszwang heute vor allem in den Deutschschweizer Kantonen verbreitet, was möglicherweise mit dem genossenschaftlich-republikanischen Staatsverständnis zusammenhängt, das diesseits der Saane stärker verankert ist. Demnach geniesst der Einzelne eine Reihe von Bürgerrechten, ist im Gegenzug aber auch gewissen Bürgerpflichten unterworfen. Liberalen Vorstellungen läuft das Instrument dagegen zuwider. Dass jemand gegen seinen Willen dazu gezwungen werden kann, ein Amt zu übernehmen, erscheint als sehr weitgehender Eingriff in die persönliche Freiheit. Staatsrechtler sehen denn den Amtszwang auch nur als Ultima ratio gerechtfertigt, um die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens aufrechterhalten zu können.[5]

Offenbar war es in der Vergangenheit noch öfter nötig, zu diesem Mittel zu greifen. Dass der Amtszwang an Beliebtheit eingebüsst hat, ist vor allem auf die schwindende praktische Bedeutung zurückzuführen. Im Jahr 1900 hatte die durchschnittliche Gemeinde in der Schweiz rund 1000 Einwohner. Weil die Anzahl Gemeinden seither abgenommen, die Bevölkerung sich hingegen mehr als verdoppelt hat, liegt der Wert heute bei rund 3600. Da sich besonders kleine Gemeinden zusammengeschlossen haben, ist der «Pool» an verfügbaren Kandidaten grösser geworden. Gleichzeitig deutet vieles darauf hin, dass die Leute im Allgemeinen weniger bereit sind, ein Milizamt zu übernehmen.

Kley (1989) nennt als weiteren Faktor die fast flächendeckende Einführung von Urnenwahlen, die dazu führte, dass Kandidaten früher selektioniert werden und auch früher kundtun können, dass sie ein Amt nicht wollen.[6] Hinzu kommt, dass bei der Rekrutierung von politischem Personal die Parteien eine wichtige Rolle spielen. Ihre Bedeutung ist heute gegenüber dem 19. Jahrhundert sicherlich auch in den Gemeinden höher.

Indirekte Wirkung

Jedenfalls teilen die Kantone mit Amtszwang auf Anfrage fast ausnahmslos mit, dieses Instrument komme kaum zur Anwendung, oder man kann sich gar nicht erinnern, wann zum letzten Mal jemand gegen seinen Willen in ein Amt gewählt wurde. Von praktischer Relevanz ist der Amtszwang eigentlich nur in sehr kleinen Gemeinden, bei denen sich ohnehin die Frage nach der Überlebensfähigkeit stellt. Natürlich hat der Amtszwang eine starke «präventive» beziehungsweise indirekte Wirkung, wie mehrere Kantone bestätigen: Leute sind eher bereit, ein Amt anzunehmen oder eine Kandidatur zu akzeptieren, wenn sie wissen, dass sie dazu gezwungen werden können, wenn sie es nicht tun. Ob das aber der sinnvollste Weg ist, um Menschen von einem Engagement im Gemeinwesen zu überzeugen, ist zu bezweifeln.

Es stellt sich denn auch die Frage, ob der Amtszwang tatsächlich (noch) notwendig ist, zumal eine Vielzahl von Gemeinden – auch kleine – ohne dieses Instrument auskommen, und offensichtlich noch nicht untergegangen sind. Zudem lässt sich selbst der strengste Amtszwang umgehen, wie der Fall der Urner Gemeinde Bauen gezeigt hat, wo sich 2008 drei Stimmbürger dem Amtszwang entzogen, indem sie das Dorf verliessen. Um dem Mangel an Kandidaten für Gemeindeämter beizukommen, kann der Amtszwang ohnehin nur das letzte Mittel sein. Wirksamer ist – neben allfälligen Fusionen –, die Posten attraktiver zu gestalten. Vielerorts wäre es auch angebracht, das Engagement für die Gemeinschaft finanziell etwas grosszügiger zu verdanken. Das ist zwar aufwändiger, als die Leute einfach dazu zu zwingen. Mittelfristig zahlt es sich aber aus, wenn Bürger aus eigenem Antrieb ein Amt übernehmen.

Tabellarische Übersicht über die Regelungen der einzelnen Kantone zum Download


[1] Im Kanton Tessin gilt rechtlich der Amtszwang, allerdings nur für offizielle Kandidaten, die zuvor eine schriftliche Erklärung abgegeben haben, dass sie das Amt annehmen werden. Von einem Amtszwang im herkömmlichen Sinne kann daher nicht gesprochen werden. Im Kanton Waadt gilt der Amtszwang nur für die Mitglieder des Wahlbüros und ist daher im Rahmen dieses Vergleichs vernachlässigbar.

[2] In Uri ist der Amtszwang ausdrücklich auf Ämter beschränkt, die durch das Volk (bzw. Korporationen und Angehörige der Landeskirchen) besetzt werden. Demgegenüber sieht die Kantonsverfassung von Appenzell-Innerrhoden den Amtszwang auch für Posten vor, die durch das Parlament oder die Regierung besetzt werden.

[3] Zaccaria Giacometti (1941): Das Staatsrecht der Kantone, S. 287.

[4] BGE 3 I 295, zitiert in: Werner Kuster (1947): Der Amtszwang im Kanton Zürich, Dissertation Universität Zürich.

[5] Siehe etwa Giacometti (1941), Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Urs Flückiger (1947): Der Amtszwang : seine Stellung im liberal-demokratischen Staatsrecht und seine Ausgestaltung im Kanton St. Gallen, Dissertation Universität St. Gallen.

[6] Andreas Kley (1989): Grundpflichten Privater im schweizerischen Verfassungsrecht, Dissertation Universität St. Gallen, S. 219.

Tombola, Babysitter, Abfallsäcke: Halten Geschenke die Bürger von Gemeindeversammlungen fern?

Laut einer Umfrage wirken sich materielle Anreize negativ auf die Beteiligung an Gemeindeversammlungen aus. Ob dieses Ergebnis der Realität standhält, ist eine andere Frage.

wegmann-gemeindeversammlung

Mit Geschenken wird vermehrt an Gemeindeversammlungen gelockt.
(Illustration: Silvan Wegmann)

Während sich die Stimm- und Wahlbeteiligung in der Schweiz auf nationaler Ebene in jüngerer Vergangenheit wieder etwas erholt hat, ist die Lokalpolitik den Bürgern mehr und mehr egal. Diese Schlussfolgerung legen zumindest die Ergebnisse der Gemeindeschreiberbefragungen nahe, welche die Universitäten Bern und Lausanne in regelmässigen Abständen durchführen. Gemäss der jüngsten, im Jahr 2009 durchgeführten Befragung nehmen im Schnitt nur gerade 9.7 Prozent der Bürger an der Gemeindeversammlung teil. Das ist ein deutlicher Rückgang gegenüber der Befragung von 1998, die eine Beteiligung von 15.6 Prozent ergab. In kleineren Gemeinden ziehen die Versammlungen mit durchschnittlich knapp einem Viertel der Stimmberechtigten noch etwas mehr Leute an, während sich die Beteiligung in grösseren Gemeinden im tiefen einstelligen Prozentbereit bewegt.

Die Frage, wie man mehr Leute in die Säle und Turnhallen locken könnte, beschäftigt manch einen Gemeinderat. Eine Studie des Zentrums für Demokratie Aarau (ZDA) hat nun erstmals detailliert untersucht, welche Faktoren die Besucherzahlen von Gemeindeversammlungen beeinflussen. Grundlage ist eine Befragung von 1638 Stimmberechtigten der Zürcher Gemeinde Richterswil. Den Befragten wurden jeweils zwei fiktive Gemeindeversammlungen vorgelegt, die sich in bestimmten Aspekten unterschieden (Termin, Dauer, Themen etc.). Sie mussten sich dann entscheiden, an welcher der beiden Versammlungen sie eher teilnehmen würden. Aufgrund der Antworten ermittelten die Wissenschaftler, welche Faktoren die Teilnahmeabsicht am stärksten beeinflussten – und in welche Richtung. Wenig überraschend lässt die Umfrage beispielsweise weniger Besucher erwarten, je länger die Versammlung dauert. Den stärksten Einfluss haben aber die behandelten Geschäfte: Steuererhöhungen ziehen offenbar am meisten, während die Abnahme der Jahresrechnung relativ wenige Bürger aus dem Haus lockt. Dieses Ergebnis deckt sich wohl mit der Erfahrung in den meisten Gemeinden.

Ein anderes Resultat überrascht eher: Die Umfrage kommt zum Schluss, dass das Verteilen von Geschenken, etwa Gutscheine oder Gebührensäcke, die Beteiligung nicht zu steigern vermag. Jene, die heute nicht an Gemeindeversammlungen teilnehmen, fühlten sich durch eine solche «Belohnung» nicht zur Teilnahme motiviert; der Effekt auf die regelmässigen Teilnehmer wäre sogar negativ – sie würden abgeschreckt. Das Offerieren eines Apéros ergab eine leicht erhöhte Teilnahmebereitschaft bei den Nicht-Teilnehmern, der Effekt ist allerdings nicht signifikant.

Unehrliche Aussagen?

Dass Geschenke nicht mehr Leute an Gemeindeversammlungen locken, sondern weniger, ist ein interessantes Ergebnis. Aber hält es auch der Realität stand? Da es sich «nur» um eine Umfrage handelt, ist es denkbar, dass die Leute eine materielle Motivation bestreiten – man geht schliesslich aus staatsbürgerlichem Pflichtbewusstsein an die Gemeindeversammlung –, auch wenn sie sich in der Realität durch die Aussicht auf eine Belohnung beeinflussen liessen. In der Wissenschaft spricht man vom Effekt der «sozialen Erwünschtheit», wenn Leute in Umfragen bestimmte Aussagen machen, die (nach ihrem Empfinden) der gesellschaftlichen Erwartung entsprechen, und ihre tatsächliche Einstellung verschweigen. Dieser Effekt dürfte z.B. mitverantwortlich dafür sein, dass in Nachwahlbefragungen der Anteil jener, die angeben, abgestimmt zu haben, regelmässig deutlich höher liegt als die tatsächliche Stimmbeteiligung.[1]

Ob Geschenke die Stimmberechtigten wirklich von der Ausübung ihrer politischen Rechte abschrecken, lässt sich nur herausfinden, wenn man ihnen tatsächlich Geschenke anbietet. Entsprechende Studien fehlen zumindest für die Schweiz bislang. Wissenschaftliche Untersuchungen in den USA haben gezeigt, dass die Leute eher an Wahlen teilnehmen, wenn sie dafür eine finanzielle Belohnung erhalten.[2] Allerdings untersuchten die Studien ausschliesslich Urnenwahlen, Rückschlüsse auf Versammlungen können daraus nicht ohne weiteres gezogen werden.

abfallsack

Locken Abfallsackrollen die Stimmbürger an die Gemeindeversammlung?

In der Schweiz gibt es einige Gemeinden, die mit materiellen Anreizen die Beteiligung an den Gemeindeversammlungen zu steigern versuchen. So verbindet die Gemeinde Fehraltorf die Versammlung mit einer Verlosung, bei der die Stimmbürger, die sich beteiligen, einen Preis gewinnen können. Ausserdem offeriert die Gemeinde einen Babysitter-Dienst für Eltern, die an die Gemeindeversammlung gehen wollen. Das Ziel, die Anzahl Teilnehmer von 70 bis 120 um mindestens 20 zu steigern, wurde 2015 erreicht, wie die Gemeinde Anfang dieses Jahres verkündete. Bei der letzten Gemeindeversammlung im Juni kamen aber wiederum nur knapp 60 Stimmbürger. Vom Babysitter-Dienst machten laut der Gemeinde bisher im Schnitt 5 Elternpaare Gebrauch.

Im aargauischen Olsberg erhalten teilnahmewillige Väter und Mütter ebenfalls einen Beitrag an die Babysitter-Kosten von der Gemeinde. Diesen beanspruchen nach Angaben der Gemeinde im Schnitt 3 bis 7 Elternpaare beziehungsweise  Alleinerziehende. Offen bleibt, viele von ihnen auch sonst kommen (und für den Babysitter alleine aufkommen) würden.

In anderer Form belohnt die Gemeinde Sisseln die Teilnehmer an der Gemeindeversammlung: Sie erhalten seit vergangenem Jahr eine Rolle Abfallsäcke. In Gansingen versuchte man es vor einiger Zeit mit Gutscheinen für die Dorfbeiz, die gewünschte Steigerung der Besucherzahl blieb laut Gemeindeschreiberin Patricia Bur jedoch aus.

Das Offerieren eines Apéros scheint ein beliebtes Mittel zu sein, um die Beteiligung zu steigern. In der Berner Oberländer Gemeinde Wimmis erhalten pflichtbewusste Bürger im Sommer Bratwurst und Bier, im Winter Züpfe und Hobelkäse. Seit dieses Angebot eingeführt wurde, stieg die Besucherzahl laut Gemeindeverwalter Beat Schneider von 40 bis 50 auf 60 bis 80 Personen, liegt also bis zu doppelt so hoch wie früher. Gemessen an der Gesamtzahl von 1800 Stimmberechtigten ist die Beteiligung aber auch mit Bier nicht gerade berauschend.[3]

Die praktischen Erfahrungen weisen nicht darauf hin, dass die Beteiligung an Gemeindeversammlungen durch materielle Anreize sinken würde – eher steigt sie leicht. Daniel Kübler, Leiter des ZDA und einer der Autoren der Studie, erklärt auf Anfrage, man habe die Möglichkeit einer Verzerrung durch soziale Erwünschtheit bei der Erarbeitung des Fragebogens bedacht. Um dieses Risiko möglichst klein zu halten, wurden die Umfrageteilnehmer nicht direkt nach den Auswirkungen verschiedener Anreize gefragt. Stattdessen versuchten die Forscher die Effekte durch Paarvergleiche und eine anschliessende «Conjoint Analysis» zu ermitteln.

«Ganz ausschliessen kann man natürlich dieses Problem der sozialen Erwünschtheit bei Befragungen nie», sagt Kübler. Definitive Klarheit könnte allenfalls ein kontrolliertes Experiment bringen, bei dem einem Teil der Stimmbürgern ein Geschenk offeriert wird und dem anderen nicht, was jedoch ethisch nicht ganz unproblematisch sei.

Grundsätzliche Fragen

Die Umfrage in Richterswil allein bietet nicht ausreichende Evidenz, dass Geschenke einen negativen Effekt auf die Beteiligung an Gemeindeversammlungen hätten. Hingegen lassen sowohl die wissenschaftlichen Untersuchungen als auch die Erfahrungen der Gemeinden den Schluss zu, dass materielle Anreize die Besucherzahlen nur geringfügig zu steigern vermögen, wenn überhaupt.[4] Ganz abgesehen davon lassen sich natürlich auch moralische Bedenken gegen derartige Anreize anbringen. Man kann sich fragen, was es rechtfertigt, Leute quasi durch amtliche Zückerchen zur Wahrnehmung ihrer demokratischen Rechte zu bewegen. Wenn es lediglich darum geht, die Hürden für die Teilnahme zu senken (etwa mit einem Babysitter-Dienst), ist dagegen wohl nichts einzuwenden. Auch die da und dort angebotenen Apéros fungieren letztlich weniger als Geschenk, sondern bieten den Bürgern – gerade auch Zugezogenen und Jungen – die unterschwellige Möglichkeit, ihr Dorf, seine Gemeinderäte, Parteienvertreterinnen usw. besser kennen zu lernen. Reine Belohnungen für die Ausübung eines Rechtes scheinen hingegen, selbst wenn sie wirksam sind, fragwürdig (zumal für die Kosten dafür die Steuerzahler, auch nicht-stimmberechtigte, aufkommen müssen).

 


[1] Einen Einfluss dürfte auch haben, dass jene, die ihre Stimme abgeben, anschliessend eher bereit sind, an der Umfrage teilzunehmen.

[2] Costas Panagopoulos (2013): Extrinsic Rewards, Intrinsic Motivation and Voting, The Journal of Politics, 75 (1), Victoria Shineman (2012): If You Mobilize Them, They Will Become Informed. Experimental Evidence that Information Acquisition is Endogenous to Costs and Incentives to Participate, APSA 2012 Annual Meeting Paper.

[3] Vor zwei Jahren sorgte Wimmis zudem für Aufsehen, als die Gemeinde bei den Grossratswahlen eine Verlosung unter den Wahlteilnehmern durchführte. Die Beteiligung lag mit 39 Prozent leicht über den Werten der zwei vorangegangenen Wahlen.

[4] Es ist natürlich auch denkbar, dass ein allfälliger positiver Effekt allein darauf zurückzuführen ist, dass die ergriffenen Massnahmen der Gemeinde die Stimmbürger auf das Problem der schwachen Beteiligung aufmerksam machen und diese an ihre demokratischen Rechte erinnert.