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Wer ist die Transparenteste im ganzen Land?

In der vergangenen Legislatur wurden praktisch alle Vorstösse abgelehnt, die den Staat und die Politik transparenter ausgestalten wollten. Unser Transparenz-Rating des Nationalrats 2015–2019 zeigt auf, wer sich für die Offenlegung einsetzt – und wer sich dagegen stemmt.

«Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) spricht sich ein zweites Mal gegen Eintreten auf eine Vorlage aus, welche mehr Transparenz bezüglich Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter im Parlamentsgebäude verlangt. Nach Ansicht der SPK-N bringt die Vorlage nur viel Bürokratie und kaum einen Mehrwert für die Bürgerinnen und Bürger sowie für die Mitglieder des Parlamentes.»

Treffender könnte die knappe Medienmitteilung der SPK-N vom letzten Freitagnachmittag die sich zu Ende neigende Legislaturperiode des Nationalrats in Sachen Transparenz nicht resümieren. Obschon im Sommer 2015 der Unmut über die «Kasachstan-Affäre» rund um Nationalrätin Christa Markwalder breit und der Stoss der darob eingereichten Vorstösse für eine transparentere Politik gross war: Geändert hat seither praktisch nichts. Weder müssen die Lobbyisten ihre Mandate offenlegen noch die Nationalräte ihre aufgrund des Amts erhaltenen Spenden. Die Parteien-, Wahl- und Abstimmungsfinanzierung auf Bundesebene ist opak wie eh und je. Und das Stimmverhalten der Ständeräte wird (wenige Ausnahmen vorbehalten) weiterhin nicht publik gemacht. Ab kommenden Dezember müssen die neu gewählten Parlamentarier einzig ankreuzen, ob ihre aufgelisteten Mandate ehrenamtlich oder vergütet sind.

Anlass für mehr Transparenz im Staat und in der Demokratie hätte der Gesetzgeber die letzten vier Jahre also durchaus gehabt. Und Dutzende von Gelegenheiten, an diversen Stellen etwas mehr Licht in den Maschinenraum der Legislative und der Verwaltung zu lassen. Zwar sind auf den dieser Tage die Strassen säumenden Wahlplakaten keiner Partei und keiner einzigen Kandidatin Parolen «gegen Transparenz!» erspäht worden. Einmal in die Volkskammer gewählt, votiert jedoch die Mehrheit im Nationalrat offenbar nach ebendieser Devise. Mehr als ein wenig Kosmetik ist derzeit nicht mehrheitsfähig.

Grüne und SP für Transparenz, CVP und FDP dagegen

Es gibt jedoch grosse Unterschiede zwischen den Parteien, wie unser Transparenz-Rating für den Nationalrat der Legislatur 2015–2019 zeigt. Hierfür haben wir aus den Tausenden behandelter Geschäfte jene 29 Vorstösse und Anträge eruiert, welche eine transparentere Politik gefordert haben.[1] Darunter finden sich zunächst jene, welche die Einkünfte der Parlamentarier sowie die Finanzierung der Parteien, Wahl- und Abstimmungskampagnen fordern. Solche, welche die Interessenbindungen der National- und Ständeräte detaillierter publizieren möchten. Aber auch die Offenlegung der Abhängigkeiten von Richtern, Staatsanwälten oder dem obersten Verwaltungskader wurde gefordert. Weiter, dass das E-Voting-System offengelegt wird, öffentliche Hearings vor Bundesratswahlen, die Ausdehnung des Öffentlichkeitsprinzips auf die Parlamentskommissionen oder ein Register für die Reisetätigkeiten der Parlamentarier.

Am meisten haben die Grünen respektive die SP-Nationalräte für transparente Anliegen gestimmt: bei sieben respektive immerhin sechs von zehn Abstimmungen. Im Mittelfeld rangieren die Grünliberalen, die EVP und die SVP, welche bei nicht ganz jeder zweiten Vorlage den einen oder anderen Schleier lüften wollten. Am Ende der Rangliste finden sich die beiden etablierten Mitteparteien CVP und FDP (sowie die BDP), die zu 87 Prozent gegen mehr Transparenz stimmten.

 

Auf dem Podest der individuellen Transparenz-Rangliste stehen mit dem Sozialdemokraten Jean Christophe Schwaab (Transparenz-Rating: 84.6 %) und der Grünen Christine Häsler (82.8 %) zwei Personen, die während dieser Legislatur aus dem Rat ausgeschieden sind.[2] Auf den nächsten beiden Rängen folgen mit Grüne-Nationalrätin Lisa Mazzone (77.1 %) und SP-Nationalrat Cédric Wermuth (76.5 %) zwei Politiker, die sich das Thema geradezu auf ihre Fahnen geschrieben haben: Mazzone ist Co-Präsidentin der hängigen Volksinitiative «für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung» und in Wermuths aktueller Ständerats-Wahlkampagne nimmt das Thema Lobbyismus einen prominenten Platz ein – er hat dazu gar eine eigene Studie erstellen lassen.

Die Heterogenität innerhalb der Parteien ist aber teilweise beträchtlich: Während bei der Volkspartei der Transparenz-affine Lukas Reimann (73.3 %) obenaus schwingt und gar ebenfalls in der Top 10 landet, fungiert sein Parteikollege Thomas de Courten (21.1 %) bloss auf dem 144. Platz. – Und wer setzt sich am stärksten für den Erhalt der Dunkelkammer ein? Auf Platz 197, dem Schlusslicht der FDP, liegt Christian Wasserfallen (5.7 %), noch knapp vor den beiden CVPlerinnen Ruth Humbel (4.8 %) und Viola Amherd (4.3 %).

 

Download: Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019

Download: Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019 – Liste massgeblicher Geschäfte/Abstimmungen

Siehe auch: Mittepolitiker sagen meist nein («Tages-Anzeiger», 15.10.2019)

 


[1] Methodische Details zum Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019:

Untersuchungszeitraum: Alle Sessionen des Nationalrats in der 50. Legislaturperiode (30.11.2015 – 27.09.2019).

Formeller Untersuchungsgegenstand: Alle im Untersuchungszeitraum behandelten Geschäfte, über die potentiell Abstimmungen durchgeführt werden können (1193 Motionen, 751 Geschäfte des Bundesrats, 651 Postulate, 394 parlamentarische Initiativen, 93 Standesinitiativen, 78 Petitionen und 52 Geschäfte des Parlaments).

Materieller Untersuchungsgegenstand: Abstimmungen über Vorstösse oder Anträge, die mehr Transparenz im Staatswesen (nationale Legislative, Exekutive/Verwaltung und Justiz), in der Politik oder in der Demokratie fordern (siehe Liste massgeblicher Geschäfte/Abstimmungen).

Materieller Ausschlussgrund: Vorstösse oder Anträge, gegen die überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (bspw. Pa.Iv. Köppel 17.499 Öffentlichkeit der Bundesratssitzungen oder Pa.Iv. Zanetti 17.507 Offenlegung der Interessenbindungen von Medienschaffenden, die für staatlich finanzierte Medien arbeiten).

Mehrfache Abstimmungen: Vorstösse oder Anträge mit gleichen oder sehr ähnlichen Forderungen, über die mehrfach abgestimmt worden ist, wurden als eine einzige Abstimmung gewichtet.

[2] Für die individuelle Transparenz-Rangliste wurden alle Mitglieder des Nationalrats berücksichtigt, die mindestens zur Hälfte an den massgeblichen Abstimmungen teilgenommen haben (15 oder mehr Abstimmungen). Die nicht berücksichtigten Nationalräte sind jedoch am Ende der Liste aufgeführt.

Fünf verblüffende Anekdoten aus den letzten 50 Wahlen

Bevor die Schweiz in einer Woche ihr Parlament neu besetzt, werfen wir einen Blick zurück. In den 50 eidgenössischen Wahlen seit der Bundesstaatsgründung hat sich einiges an Überraschungen, Kuriositäten und Sonderfällen ereignet. Wir präsentieren fünf davon.

Schweizer Wahlen stehen nicht im Ruf, besonders ereignisreich zu sein. Erdrutschartige Verschiebungen, Parteien, die plötzlich implodieren, oder Bewegungen, die über Nacht zu dominanten Kräften aufsteigen – das alles gibt es in anderen Ländern wesentlich häufiger zu beobachten.

Und doch: Wer in der jüngeren und älteren Geschichte gräbt, stösst immer wieder auf bemerkenswerte und sonderbare Ereignisse.[1] Wir haben fünf davon herausgepickt, die wir an dieser Stelle erzählen. Es hätte genug weitere Anekdoten gegeben, die es ebenso wert gewesen wären zu erzählen. Man denke etwa an die Wahlen 1854, bei denen der Tessiner Stefano Franscini beinahe sein Amt verloren hätte, wären ihm nicht einige Parteifreunde zur Hilfe gekommen, so dass er letztlich im vierten (!) Wahlgang gewählt wurde – und zwar nicht im Tessin, sondern in Schaffhausen.[2] Auch die teilweise dreisten Wahlfälschungen und Manipulationen in den Gründungsjahren wären zu erwähnen.[3] Oder die ersten Wahlen im Proporz vor genau 100 Jahren, für die der Begriff Erdrutsch für einmal angebracht ist.[4] Oder die ersten Nationalratswahlen unter Beteiligung der Frauen 1971, die nicht annähernd so grosse Verschiebungen brachten, dafür viele neuen Gesichter – unter anderem jene von Frauen, die in ihrem Kanton noch gar nicht stimmberechtigt waren.

Hier widmen wir uns fünf anderen Geschichten, die mindestens so erwähnenswert sind:

Der Ralph Nader von Obwalden

Sechs Kantone haben derzeit nur einen Sitz im Nationalrat. Diese Sitze werden im Majorzverfahren besetzt – allerdings im Unterschied zu den Ständeratssitzen nicht in zwei Wahlgängen, sondern nur in einem. Massgebend ist das relative Mehr. Das hat zur Folge, dass der Wahlsieger unter Umständen deutlich weniger als 50 Prozent der Stimmen auf sich vereint. Der Minus-Rekord wurde 2007 aufgestellt, und zwar in Obwalden.[5]

lukegasser

Luke Gasser. (Foto: www.lukegasser.ch)

Der Obwaldner Nationalratssitz war seit 1848 praktisch ununterbrochen in den Händen der CVP. Und deren Kandidat Patrick Imfeld hätte unter normalen Umständen wohl einem sicheren Sieg entgegenblicken können. Doch diesmal waren die Umstände anders. Nicht nur trat die SP das erste Mal mit einem eigenen Kandidaten an. Auch der politisch unerfahrene Filmemacher Luke Gasser bewarb sich um den Sitz. Und: Gasser, dessen Vater lange für die CVP im Regierungsrat sass, kündigte an, sich im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion anzuschliessen. Damit war absehbar, dass der Aussenseiter viele CVP-Wähler abwerben würde.

Und tatsächlich: Bei den Wahlen am 21. Oktober 2007 holte Imfeld 32.5 Prozent der Stimmen – der schlechteste Wert für die CVP in Obwalden seit der Gründung des Bundesstaats. Gasser schaffte mit 23 Prozent einen Achtungserfolg, der SP-Kandidat Beat von Wyl kam auf 11.6 Prozent. Der lachende Vierte war der Kandidat der SVP, Christoph von Rotz, der mit 32.9 Prozent – nur gerade 300 Stimmen mehr als Imfeld – die Wahl in den Nationalrat schaffte. So wie in den USA im Jahr 2000 der Grüne Ralph Nader dem Demokraten Al Gore die Wahl zum Präsidenten vereitelt hatte, verhinderte der Christdemokrat in spe Gasser den Sieg des Christdemokraten Imfeld.

Auch in anderen Majorzkantonen wurden schon Kandidaten gewählt, die deutlich unter dem absoluten Mehr blieben. Der früheren FDP-Fraktionschefin Gabi Huber reichten 2003 bei ihrer ersten Kandidatur in Uri 36.6 Prozent der Stimmen. Und bei den Nationalratswahlen 2015 erkoren 36.1 Prozent der Ausserrhoder David Zuberbühler (SVP) zum Vertreter des Kantons in der grossen Kammer. In allen drei Fällen führten aussergewöhnliche Konstellationen zu einer eigentlichen Lotterie um den zu vergebenden Sitz. Wäre ein Kandidat weniger (oder mehr) angetreten, wäre das Resultat womöglich völlig anders ausgefallen.

Solche absurden Effekte liessen sich mit anderen Mehrheitswahlsystemen verhindern, etwa dem System der übertragbaren Stimmgebung (Single Transferable Vote) oder dem bewährten Verfahren mit zwei Wahlgängen. Zudem kommt die relative Mehrheitswahl tendenziell grösseren Parteien zugute, weil die Wähler faktisch gezwungen werden, ihre Stimmen auf chancenreichere Kandidaten zu konzentrieren, wenn sie nicht für den Papierkorb stimmen wollen. Es erstaunt daher nicht, dass es bisher keine Bestrebungen dieser Parteien für ein faireres Verfahren gab. Im Gegenteil: In der Vernehmlassung zum neuen Bundesgesetz über die politischen Rechte, das 1976 beschlossen wurde, sprachen sich die Majorzkantone explizit gegen die Einführung eines zweiten Wahlgangs aus, wie ihn der Bundesrat vorschlug.

Stille Wahl, heilige Wahl

Erich Ettlin und Hans Wicki haben es geschafft: Sie sind als Ständeräte in Ob- und Nidwalden wiedergewählt. Und das bereits vor dem Wahltag. Weil keine Gegenkandidaten angetreten sind, hat eine stille Wahl stattgefunden. Bei Majorzwahlen in kleinen Kantonen sind stille Wahlen keine Seltenheit. In der Vergangenheit kamen sie aber auch schon bei Proporzwahlen vor. Das Wahlgesetz sieht vor, dass, wenn insgesamt nicht mehr Kandidaten zur Wahl antreten als Sitze zu vergeben sind, alle Kandidaten als gewählt erklärt werden.[6]

Besonders viele stille Wahlen gab es bei den Wahlen 1939, nämlich in nicht weniger als neun Kantonen. Während des Kriegs war die Lust der Parteien auf Wahlkämpfe gering.[7] Unter den neun waren auch grosse Kantone wie die Waadt (15 Sitze) oder Luzern (9 Sitze). In der Regel einigten sich die Parteien auf die Sitzverteilung gemäss den vorangehenden Wahlen.

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Die letzten zwei still gewählten Nationalräte: Hans-Rudolf Früh (FDP) und Herbert Maeder (parteilos). (Fotos: www.parlament.ch)

Unangefochtener Rekordhalter in Sachen stillen Wahlen ist der Kanton Appenzell Ausserrhoden: Dort wurden die Nationalratssitze seit 1919 nicht weniger als neunmal vergeben, ohne dass ein einziger Wähler einen Wahlzettel ausfüllen musste. Zunächst hielt der Kanton noch drei Sitze in der grossen Kammer, von denen jeweils zwei den Freisinnigen und einer der SP zufiel; ab 1931 waren es zwei Sitze, die bis 1983 stets an FDP und SP gingen. Mit dieser Aufteilung schienen beide Seiten leben zu können, weshalb sie regelmässig auf einen Wahlkampf verzichteten. Von 1939 bis 1947 fanden drei Nationalratswahlen in Folge still statt. Allmählich nahm die politische Konkurrenz jedoch zu. 1975 trat die CVP erstmals in Ausserrhoden an. Acht Jahre später bewarb sich der parteilose Herbert Maeder mit einer eigenen Liste um einen Sitz – und schaffte mit 25.9 Prozent der Stimmen die Wahl. Als 1987 die beiden Bisherigen wieder antraten, wagte es niemand, sie herauszufordern. Es war die letzte stille Wahl in Ausserrhoden wie auch in einem Proporzkanton überhaupt. Seit 2003 hat Ausserrhoden nur noch einen Sitz im Nationalrat, dieser ist dafür umstritten, wie das Beispiel der Wahl 2015 zeigt (siehe oben). Stille Wahlen sind jedenfalls auch in Ausserrhoden Geschichte.

Bis dass das Los entscheidet

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Marco Romano unmittelbar nach dem Losentscheid. Rechts ist Staatsrat Marco Borradori zu sehen, der das Los gezogen hatte. (Screenshot: SRF Tagesschau)

Trotz des in jüngerer Vergangenheit gestiegenen Interesses am Losverfahren in Demokratien setzt die Schweiz bei der Besetzung ihrer Parlamentskammern nach wie vor auf Wahlen. Ausnahmen bestätigen aber auch hier die Regel: Zwei Abgeordnete haben in der Geschichte des Bundesstaats ihr Mandat dem Zufall zu verdanken.

Der jüngste Fall dürfte vielen noch in Erinnerung sein: Bei den Nationalratswahlen 2011 kamen im Tessin zwei CVP-Kandidaten auf genau gleich viel Stimmen.[8] Das Los musste zwischen Monica Duca und Marco Romano entscheiden. Die Schweiz schaute gespannt auf das Tessin, wo am 25. Oktober 2011 die Auslosung mittels Computer Duca zur Siegerin kürte. Doch die Freude der CVP-Politikerin war verfrüht: Aufgrund mehrerer Beschwerden hob das Bundesgericht das Ergebnis auf: Die elektronische Auslosung wie auch der Ausschluss der Öffentlichkeit waren gesetzeswidrig.[9] Die Auslosung wurde einen Monat später wiederholt, öffentlich und manuell – und diesmal war das Glück auf der Seite Romanos.

Der erste Fall, in dem das Los einen Nationalrat kürte, hatte sich schon einiges früher ereignet, nämlich 1939.[10] Damals war es keine Seltenheit, dass die Mitglieder kantonaler Exekutiven gleichzeitig im Bundesparlament sassen. In einzelnen Kantonen allerdings, darunter Baselland, schränkte die Kantonsverfassung diese Praxis ein, indem sie festlegte, dass maximal ein Regierungsrat im National- oder Ständerat Einsitz nehmen durfte.[11] Dessen waren sich auch die beiden Regierungsräte Hugo Gschwind (Katholisch-Konservative) und Walter Hilfiker (SP) bewusst. Gleichwohl versuchten beide ihr Glück als Kandidaten für den Nationalrat. Beide wurden gewählt.

Hugo Gschwind

Hugo Gschwind. (Foto: StABL)

Weil nicht beide im Parlament einsitzen konnten und keiner auf das Amt verzichten wollte, stellte sich die Frage, wer antreten durfte. Das kantonale Recht legte zwar fest, dass nur ein Regierungsrat im Nationalrat sitzen durfte, enthielt jedoch keine Bestimmung darüber, wie man in einem solchen Fall bestimmt, wer das sein sollte. Die Anhänger beider Regierungsräte brachten verschiedene Kriterien vor, die man heranziehen könnte (Alter, Amtsdauer, Stimmenzahl usw.). Weil aber für keines davon eine Rechtsgrundlage bestand, entschied der Regierungsrat, dass der Zufall entscheiden musste.

Am 10. November 1939 wurde in der Sitzung des Regierungsrats das Los gezogen. Dabei wurden zwei Kuverts mit den Namen der beiden Gewählten mit acht leeren Kuverts gemischt und dann eines nach dem anderen geöffnet, bis eines mit einem Namen gezogen wurde. Der Zufall erwählte den Konservativen Gschwind. Hilfiker musste seinen Sitz dem Zweiten auf der SP-Liste überlassen. Das dürfte ihn deshalb besonders geärgert haben, weil er mehr als doppelt so viele Stimmen geholt hatte als sein Kontrahent Gschwind, dessen Partei nur dank einer Listenverbindung mit den Freisinnigen ein Mandat errang.

Gschwind blieb das Glück allerdings nicht lange hold. 1943 verloren die Konservativen ihr Mandat bereits wieder – und zwar an die SP, die einen zweiten Sitz dazu gewann. Diesen wiederum sicherte sich ein gewisser Walter Hilfiker.

Der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte

Arnold Knellwolf. (Foto: Das Rote Kreuz [1945])

Die Bundesverfassung von 1848 gab zwar (zumindest theoretisch) allen männlichen Bürgern das aktive Wahlrecht. Beim passiven Wahlrecht schränkte sie den Kreis allerdings ein. Gemäss Artikel 64 war «jeder stimmberechtigte Schweizer Bürger weltlichen Standes» in den Nationalrat wählbar.[12] Geistliche waren damit vom Einsitz in der grossen Kammer ausgeschlossen. Die Bestimmung geht auf den Kulturkampf zurück und das Misstrauen der Freisinnigen gegenüber papsttreuer Ultramontaner, die den Staat unterwandern könnten. Betroffen von der Einschränkung waren aber nicht nur katholische, sondern auch protestantische Pfarrer.

In der Praxis wurde die Regelung so angewandt, dass Angehörige des geistlichen Standes zwar zur Wahl antreten konnten, im Fall einer Wahl aber entweder auf ihr Pfarramt oder auf das Parlamentsmandat verzichten mussten. So erklärte Ernst Sieber nach seiner Wahl als EVP-Nationalrat 1991 den Verzicht auf sein Pfarramt in Zürich per Februar 1992.

Einer allerdings wollte die Unvereinbarkeit von geistlichem und politischem Amt nicht akzeptieren und kämpfte vehement darum, beides behalten zu dürfen. Dabei handelte es sich nicht um einen konservativen Ultramontanen, sondern einen protestantischen Sozialdemokraten. Arnold Knellwolf, Pfarrer im Berner Dorf Erlach, wurde 1917 für die SP gewählt.[13] Vor dem Wahltag erklärte er auf Anfrage der Berner Regierung zunächst, im Fall einer Wahl auf sein Pfarramt zu verzichten. Wenig später tönte es allerdings anders: In einem an den Nationalrat gerichteten Brief schrieb er, dass er bereit sei, von seinem kirchlichen Amt zurückzutreten – unter dem Vorbehalt, dass es ihm nicht erlaubt würde, dieses Amt zu behalten. Warum sollte das Parlament gerade bei ihm eine Ausnahme machen? Knellwolf argumentierte, dass der besagte Artikel nur für Katholiken gelte. Reformierte Pfarrer hingegen gehörten nicht dem geistlichen Stand an. Diese Interpretation stand im Widerspruch zur vorherrschenden Rechtslehre. Der Nationalrat validierte denn auch die Wahl Knellwolfs nur unter der Bedingung, dass er sein Pfarramt niederlege.

Knellwolf allerdings hatte andere Pläne. Kaum im Parlament, forderte er vom Bundesrat via Motion einen Bericht, um die Frage zu prüfen, ob Artikel 75 der Verfassung auch auf reformierte Pfarrer anwendbar sei. Das Parlament überwies den Vorstoss, doch lag der Bericht des Bundesrats noch nicht vor, als Knellwolf 1919 zur Wiederwahl antrat – nach wie vor in kirchlichem Amt und Würden. Trotz der deutlichen Sitzgewinne der Sozialdemokraten verpasste «der temperamentvolle Pfarrherr von Erlach», wie ihn ein Ratskollege einmal nannte, die Wiederwahl. Damit wurde ihm die Wahl zwischen kirchlichem und politischem Amt erspart.

Die Episode hätte damit als abgeschlossen betrachtet werden konnte, wenn nicht eineinhalb Jahre später SP-Nationalrat August Rikli zurückgetreten wäre. Knellwolf konnte nachrücken, und die Frage seiner Wählbarkeit stellte sich erneut. Diesmal beharrte der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte, ultimativ auf seinem kirchlichen Amt. Er erklärte, dass er zumindest solange Pfarrer bleiben wollte, bis das Parlament über das weitere Schicksal von Artikel 75 entschieden hätte. Der Bundesrat hatte inzwischen seinen Bericht vorgelegt, in dem er die Auffassung bekräftigte, dass der Artikel auch für Protestanten gelte. Auch der Nationalrat wollte von einer Praxisänderung nichts wissen und verweigerte die Validierung von Knellwolfs Wahl.[14]

So endete die Karriere des politisierenden Pfarrers, und 1923 erklärte sich der Nationalrat mit den Schlussfolgerungen des Bundesrats einverstanden, so dass Knellwolfs Anliegen gescheitert war. Erst 1999 sah man die Gefahr des politischen Einflusses von Geistlichen im Nationalrat gebannt und strich den Artikel aus der Verfassung.

Der Hans Dampf in allen Kantonen

Gottlieb Duttweiler. (Karikatur: Nebelspalter [1939])

Im Gegensatz zu Ländern mit Präsidialsystem gibt es in der Schweiz kein Amt, das von allen Stimmbürgern des Landes gewählt wird. Die Volkswahl des Bundesrats wurde zwar immer wieder diskutiert, aber genauso oft verworfen – erstmals bereits in der Verfassungskommission von 1848. Ein Argument gegen die Volkswahl war damals, dass ein landesweiter Wahlkampf zu teuer wäre und sich nicht genug «fähige Männer» für die Regierung finden würden.

Dennoch haben die Politiker früh die Vorzüge des grenzüberschreitenden Wahlkampfs erkannt. Bereits in den Anfangsjahren, als noch im Majorz gewählt wurde, war es keine Seltenheit, dass Kandidaten in mehreren Wahlkreisen antraten. In der Regel waren es besonders bekannte und populäre Köpfe, die als «Wahlkampflokomotiven» eingesetzt wurden und die Wähler der eigenen Seite mobilisieren sollten. So liess sich der nachmalige Bundesrat Ulrich Ochsenbein bei den ersten Nationalratswahlen 1848 in vier der sechs Berner Wahlkreise aufstellen.

Mit der Einführung des Proporzes und der damit verbundenen Vergrösserung der Wahlkreise verlor diese Strategie an Relevanz, zumal nur wenige Politiker über ihren Kanton (der ja nun ihr Wahlkreis war) hinaus Bekanntheit erlangten. Doch es gab Ausnahmen. Eine davon war Gottlieb Duttweiler. Der Migros-Gründer war bereits landesweit bekannt, als er 1935 in die Politik einstieg und in Zürich, Bern und St. Gallen «Unabhängige Listen» für die Nationalratswahlen lancierte (aus denen später der Landesring der Unabhängigen entstehen sollte).[15] Seiner nationalen Ausstrahlung bewusst, trat er in allen drei Kantonen gleich selber als Spitzenkandidat an.

Der Coup gelang: Die neue Bewegung gewann auf Anhieb sieben Sitze. Und wenig überraschend erzielte Duttweiler sowohl in Zürich als auch in Bern und St. Gallen jeweils mit Abstand das beste Resultat seiner Liste. Er konnte also auswählen, welchen Kanton er im Nationalrat vertreten wollte. Schliesslich entschied er sich, die Wahl in Bern anzunehmen. In Zürich und St. Gallen rückten Ersatzkandidaten nach.

Bei den anderen Parteien kam Duttweilers Dreifachkandidatur indes nicht besonders gut an. Bald wurden Stimmen laut, die solche Manöver unterbinden wollten. Aufgrund einer Motion erarbeitete die zuständige Kommission des Nationalrats eine Vorlage für eine Ergänzung des Bundesgesetzes betreffend die Wahl des Nationalrats. Die neue Bestimmung legte fest, dass niemand in mehr als einem Kanton als Nationalratskandidat antreten dürfe. Die Vorlage wurde von National- und Ständerat in der Sommersession 1939 angenommen, gerade noch rechtzeitig für die Wahlen im Oktober.

Der Hauptbetroffene der «Lex Duttweiler» hielt sich an die neue Regel, doch scheint sich Duttweiler weiterhin schwergetan zu haben, sich politisch auf einen Kanton festzulegen: Er trat nämlich nicht mehr in Bern zur Wahl an, sondern in Zürich. Dort schaffte er 1949 auch die Wahl in den Ständerat, verpasste zwei Jahre später jedoch die Wiederwahl und wurde erneut Nationalrat, diesmal wieder für den Kanton Bern, den er bis zu seinem Tod 1962 in der grossen Kammer vertrat.

 


[1] Der vorliegende Artikel ist massgeblich inspiriert von: Hans-Urs Wili (2002): Nationalratswahlen. Präzedenzfälle.

[2] Siehe Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat.

[3] Siehe unter anderem Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde und Chaos, Manipulationen und Rekorde.

[4] Siehe Der Machtverlust des Freisinns – und wer davon wirklich profitierte.

[5] BBl 2007 8103-8104.

[6] Art. 45 Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR).

[7] In den Majorzwahlkreisen sind stille Wahlen erst seit 1994 möglich.

[8] BBl 2011 8529-8530.

[9] BGE 138 II 13.

[10] BBl 1939 II 674.

[11] Ab diesen Wahlen ist der gleichzeitige Einsitz im Regierungsrat und im Bundesparlament ganz ausgeschlossen (Siehe Was ist neu bei den Wahlen 2019? [Teil II: kantonales Recht])

[12] In der totalrevidierten Bundesverfassung von 1874 als Artikel 75 übernommen.

[13] BBl 1917 IV 706-708.

[14] Verhandlungen des Nationalrats, 21.4.1921.

[15] BBl 1935 II 677.

Steigern Wahlen die Aktivität von Parlamentariern?

Je näher die Wahlen rücken, desto mehr Vorstösse werden im Parlament eingereicht. Allerdings ist die Zunahme nicht gleichmässig.

Zumindest wenn es ums Aufstellen von Forderungen geht, kann man unseren Parlamentariern keinen mangelnden Arbeitseifer vorwerfen. Die Zahl der eingereichten Vorstösse steigt seit Jahren an. In der zu Ende gehenden Legislatur zeichnet sich ein weiterer Rekord ab: Bereits 8298 Motionen, parlamentarische Initiativen, Postulate, Interpellationen, Anfragen und Fragen für die Fragestunde sind seit Ende 2015 eingegangen, und die laufende Herbstsession wird die Zahl weiter ansteigen lassen. Den Höhepunkt setzte die diesjährige Frühjahrssession, in der nicht weniger als 704 Vorstösse deponiert wurden.

Bei der Suche nach den Gründen für den Anstieg stellt sich die grundsätzliche Frage, warum Parlamentarier überhaupt Vorstösse einreichen. Zweifellos geben Forderungen und Anfragen im Parlament Hinweise auf existierende Probleme. Die Professionalisierung spielt sicherlich ebenfalls eine Rolle. Wer mehr Zeit mit Politik verbringt, erspäht mehr (vermeintlichen) Handlungsbedarf für die Politik und hat mehr Zeit, sich damit in Vorstössen zu beschäftigen.

Darüber hinaus dienen Vorstösse Parlamentariern aber auch dazu, sich zu profilieren und im Gespräch zu bleiben. Sie eignen sich gut, zu Präsenz in den Medien zu kommen, was für die eigene Wiederwahl nicht schaden kann. Entsprechend könnte man erwarten, dass Politiker umso mehr Vorstösse einreichen, je näher die Wahlen rücken.

Zurückhaltung zum Auftakt

Um zu klären, ob ein solcher Zusammenhang tatsächlich besteht, haben wir eine statistische Auswertung aller in der Geschäftsdatenbank Curia Vista dokumentierten Vorstösse vorgenommen. Der Untersuchungszeitraum reicht von der 45. Legislatur (1995–1999) bis heute (50. Legislatur). In dieser Periode wurden gesamthaft 38’419 Vorstösse seitens der Bundesparlamentarier eingereicht.

Die erste Auswertung zeigt zunächst generell ein starkes Wachstum der Zahl der Vorstösse im Zeitverlauf (siehe Grafik 1). Waren es in der 45. Legislatur noch 3656, hat sich die Anzahl seither mehr als verdoppelt:

 

Zum zweiten lässt sich auch innerhalb der einzelnen Legislaturen eine Zunahme feststellen (Grafik 2). Allerdings ist dieser Anstieg nicht gleichmässig. Bei der ersten Session nach den Wahlen liegt die Zahl der Vorstösse tendenziell sehr tief. Möglicherweise sind neue Ratsmitglieder dann noch damit beschäftigt, den Ratsbetrieb kennenzulernen, so dass sie noch nicht dazu kommen, viele Vorstösse zu deponieren. Zudem absorbieren die in dieser Session stattfindenden Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats nicht nur Zeit, sondern auch öffentliche Aufmerksamkeit. Wer also auf einen Auftritt in den Medien spekuliert, wartet mit der Einreichung eines Vorstosses besser noch eine Session. Hinzu kommt, dass das Einholen von Unterschriften allfälliger Mitunterzeichner Zeit braucht.

Eingereichte Vorstösse im zeitlichen Verlauf, aufgeschlüsselt nach Legislatur. Die horizontale Achse unten gibt die Nähe zu den nächsten Wahlen an (in Sessionen).

 

Die Kunst der Aufmerksamkeitsökonomie

Doch auch wenn man die erste Session weglässt, nimmt die Zahl der Vorstösse zu, je näher der Wahltermin rückt. Um zu untersuchen, ob die Nähe der Wahlen eine Rolle spielt, haben wir die Zahl der Vorstösse je Session für Nichtwahljahre jenen in Wahljahren gegenübergestellt. Das Ergebnis ist interessant: Die Zahl der Vorstösse liegt in Wahljahren tatsächlich deutlich höher – bis auf die Herbstsession. Eine mögliche Erklärung dafür ist, dass ein Vorstoss spätestens in der Sommersession eingereicht werden muss, damit er noch vor den Wahlen vom Bundesrat beantwortet und allenfalls im Rat behandelt werden kann.

Aufmerksamkeitsökonomisch gesehen ist die Herbstsession also trotz der unmittelbaren Nähe zu den Wahlen nicht ideal, zumal parlamentarische Aktivität im allgemeinen Wahlkampfgetöse unterzugehen droht. Hinzu kommt, dass abtretende Parlamentarier in ihrer letzten Session kaum noch Vorstösse einreichen, da sie deren weiteres Schicksal nicht mehr beeinflussen können. Würde man die letzte Session ausklammern, würde der festgestellte Anstieg der Anzahl Vorstösse noch steiler ausfallen.

Weiterführende Fragen

Eine einfache statistische Auswertung mittels linearer Regression bestätigt den Blick auf die Zahlen.[1] Der relevanteste Faktor zur Erklärung der Zahl der Vorstösse in einer Session ist die Legislatur. Die Nähe zu den Wahlen hat einen signifikanten Einfluss. Bezieht man die erste Session aufgrund ihrer speziellen Umstände als separate (Dummy-)Variable mit ein, ist die Nähe zu den Wahlen knapp nicht mehr signifikant (auf dem 90%-Niveau). Dennoch lässt es unsere Auswertung durchaus plausibel erscheinen, dass die Nähe der Wahlen die parlamentarische Aktivität der Politiker beeinflusst, auch wenn der Anstieg nicht übermässig stark ist.

Diese erste Auswertung löst weitere Fragestellungen aus. Zum Beispiel könnte man analysieren, ob sich die Erfahrung eines Ratsmitglieds, die Ankündigung des Rücktritts oder auch der elektorale Wettbewerb, dem ein National- oder Ständerat ausgesetzt ist, auf die Vorstossaktivität auswirkt. Auch Auswertungen nach Art der Vorstösse oder Fraktionen wären sicherlich aufschlussreicht. Dazu wären allerdings detailliertere Daten nötig.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

Rohdaten zum Download

 


[1] Konkret wurden drei Modelle getestet: Modell 1 berücksichtigt nur die Variablen «Legislatur», «Nähe zu den Wahlen» sowie «Session nach einer Sondersession» (Dummy-Variable). Modell 2 bezieht zusätzlich die Dummy-Variable «Wahljahr» ein. Modell 3 berücksichtigt ausserdem «Erste Session der Legislatur» (Dummy-Veriable).

100 Jahre Nationalrats-Proporz: Wenig Auswahl trotz Listenflut

Die Nationalratswahlen sind grundsätzlich Verhältniswahlen. In den kleineren Wahlkreisen funktioniert der Proporz aber mehr schlecht als recht. Namhafte Anteile des Elektorats sind komplett unrepräsentiert. Ein Update des 100-jährigen Wahlverfahrens drängt sich auf.

Eine kürzere Version dieses Beitrags erschien in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 22.08.2019.

Kanton um Kanton vermeldet dieser Tage neue Rekordzahlen der Anzahl Listen und Kandidaten für die baldigen Nationalratswahlen (siehe Die neunköpfige CVP-Hydra – ein Gesetzgebungs-Flop führt zu einer Listenflut bei den Nationalratswahlen). Dies nicht nur in den grösseren Kantonen wie Aargau oder Bern, sondern auch in den kleinsten Proporz-Wahlkreisen wie Zug (3 Sitze) und Schaffhausen (2 Sitze). In Schaffhausen buhlen derzeit 15 verschiedene Listen mit total 29 Kandidaten um die Wählerschaft – acht mehr als 2015. So treten heuer erstmals die Grünliberalen (GLP) und – nach Dekaden wieder – die EVP an. Überdies mischen diverse Jungparteien von den Jungen Grünen über die Jungen GLP bis hin zur Jungen SVP mit. In Zug ist das Wahlzettel-Kuvert gegenüber den letzten Wahlen gar um neun Listen angewachsen, heuer wurden 25 Wahllisten eingereicht.

Doch dient diese breite Auswahl tatsächlich auch den Wählern? Zweifel sind angebracht, hat der Kanton Schaffhausen doch in der grossen Kammer nur zwei Sitze zu besetzen. Diese beiden werden im Normalfall der stärksten und zweitstärksten Liste zugeteilt – also sicherlich der SVP und wahrscheinlich der SP. Wer lieber Junge SVP oder Juso wählt, kann zwar durchaus die jeweiligen Wahlzettel einwerfen – er oder sie wird damit aber ganz sicher keinen Jungpolitiker aus Schaffhausen nach Bundesbern schicken. Immerhin sind solche Stimmen nicht verloren, da sie via Listenverbindung der Mutterpartei zufliessen. Gleiches gilt für verbundene Listen wie die AL zur Linken oder die EDU zur Rechten. Auch diese fungieren als blosse Stimmenlieferanten zuhanden ihrer befreundeten Grosspartei.

Wohin fliessen derweil die Stimmen der Schaffhauser CVP-Wählerin und des GLP-Wählers? Hier wird es noch problematischer, da offen ist, ob und mit wem die Mitteparteien EVP, CVP und GLP eine Listenverbindung eingehen. Mit Links? Mit Rechts? Oder weder noch? Hier entscheiden also nicht einmal die Wähler selbst, wen sie indirekt unterstützen mögen, sondern ein paar Parteifunktionäre, die befugt sind, solche Listenverbindungen einzugehen.

Selbst wenn solche umgeleiteten Wählerstimmen noch ins «richtige» politische Lager fliessen: Der Erstpräferenz geholfen wird oftmals nicht. Namhafte Anteile der Wählerschaft wählen also Parteien, die kein einziges Mandat erlangen. Etwa ein Drittel des Schaffhauser und Zuger Elektorats sind derzeit überhaupt nicht vertreten. Im Kanton Jura (2 Sitze) sind sogar mehr als die Hälfte des Wahlvolks «nicht repräsentiert».

 

Den kleinsten sechs Kantonen ist nur ein einziger Nationalratssitz zugeteilt. Diese Kleinkantone wählen daher im Mehrheitswahlverfahren mit relativem Mehr (siehe «Relativ willkürlich»). Auch hier werden – vor allem wenn ein oder gar mehrere ernsthafte Gegenkandidaten antreten – regelmässig grosse Anteile der Wählerschaft unter den Tisch gewischt. Das Extrembeispiel 2015 ist Appenzell Ausserrhoden: David Zuberbühler (SVP) gewann die Ausmarchung gegen seine beiden Kontrahenten Markus Bänziger (FDP) und Jens Weber (SP) relativ knapp mit 6394 gegenüber 5949 und 5058 Stimmen. Nationalrat Zuberbühler erlangte damit einen Wähleranteil von 36 Prozent, während die «restlichen» zwei Drittel im Nationalrat unrepräsentiert verblieben.

 

Am 20. Oktober, dem Wahlsonntag, feiert das Nationalrats-Wahlsystem das 100-jährige Jubiläum. Unser Proporz, so revolutionär er 1918 erstritten wurde, ist unterdessen in die Jahre gekommen; er entspricht gerade in den kleineren Kantonen nicht mehr dem heutigen demokratischen Ideal. Doch die «Problemkantone» Schaffhausen und Zug haben nicht nur die schweizweit kleinsten Nationalrats-Wahlkreise und dadurch einen arg verzerrten Proporz. Sie sind gleichzeitig die Kantone mit dem weltweit modernsten und fairsten Proporzwahlsystem auf kantonaler Ebene: Mit dem 2008 respektive 2014 eingeführten doppeltproportionalen Wahlverfahren (Doppelproporz) wurden für die Wahl des Kantonsrats genau dieselben Probleme und Verzerrungen überwunden – mitunter zu kleine Wahlkreise –, an denen heute die nationalen Wahlen leiden.

Würde auch für die Nationalratswahlen der Doppelproporz eingeführt, so könnten Schaffhauser Sympathisanten der FDP oder der EDU als auch Zuger Wählerinnen der SP oder GLP ihre präferierte Wahlliste einwerfen, im Wissen, dass ihre Stimme effektiv ebendieser Partei zugerechnet würde. Zwar würde dadurch nicht unbedingt ein Schaffhauser respektive Zuger Vertreter jener Parteien nach Bern delegiert. Doch immerhin könnten diese Wähler ihrer Partei der Wahl auf nationaler Ebene zu Mandaten verhelfen. Und wie gezeigt betrifft dies nicht nur ein paar wenige, sondern einen von drei Wählern.

 

Von diesem Wahlsystem-Update würden nebst Kleinparteien insbesondere die Jungparteien profitieren – die Geprellten des anachronistischen heutigen Systems. Junge SVP, Junge CVP und Juso erlangten 2015 immerhin einen schweizweiten Wähleranteil, der eigentlich je zwei Nationalratsmandaten entsprach. Junge Grüne, Jungfreisinn, Junge BDP und Junge GLP hätten ebenfalls Anrecht auf ein Mandat gehabt. Einige Mandate dagegen würden die vier grossen Bundesratsparteien verlieren. Das ist auch der simple wie bedauerliche Grund, weshalb Vorstösse im National- und Ständerat bisher gescheitert sind, die die Nationalratswahlen reformieren wollten.

(S)Wis(s)consin – wo Schweizer Pioniergeist bis heute zu spüren ist

Zwischen den USA und der Schweiz gibt es manche Ähnlichkeiten im Staatsaufbau, etwa den ausgeprägten Föderalismus oder die direkte Demokratie auf Ebene der Gliedstaaten. Ein Augenschein im Parlament von Wisconsin zeigt aber auch einige Besonderheiten – und beständigen Pioniergeist.

Ein Gastbeitrag von Rahel Freiburghaus[*]

Für rund 1600 Dollar erwarben Richter Nicklaus Dürst und Goldschmied Fridolin Streiff am 17. Juli 1845 gut fünf Quadratkilometer Landflächen am «Little Sugar River» in der Gegend um die Grossen Seen im Mittleren Westen der Vereinigten Staaten.[1] Dabei handelten die beiden Kundschafter im Auftrag der Glarner Kantonsregierung: Ihnen wurde der «ehrenvolle wie schwierige Auftrag zu Theil»[2], einen Ort der Niederlassung für die Hunger leidende, verarmte Glarner Bevölkerung zu suchen. Dürst und Streiff waren in ihrer Wahl keineswegs frei; vielmehr wurden sie von der Kantonsregierung genau instruiert, «in Bezug auf Klima, Boden und allgemeine Beschaffenheit der heimathlichen möglichst ähnlich[e]»[3] Landen auszuwählen. Schliesslich sollten die Auswanderungswilligen in der Neuen Welt so weit wie möglich ihrer angestammten Lebensweise – etwa Korn- und Gemüsebau oder Viehzucht – nachgehen können; die baum- und wiesengesäumte, sanfte Hügellandschaft sollte an die zurückgelassene, ferne Heimat erinnern.

Wisconsin State Capitol, Madison/Wisconsin (Vereinigte Staaten)
Baujahr 1917
Legislatives System bikameral
Sitze 99 (State Assembly) / 33 (Senate)
Wahlsystem First Past the Post in Einerwahlkreisen
Wahlkreise 99 (State Assembly), wobei für die Wahlen in den Senat je drei «Assembly districts» zu einem Senatswahlkreis zusammengefasst werden.
Legislaturperiode 2 Jahre (State Assembly) bzw. 4 Jahre (Senate)
Parteien 2

An der «geweihten» Stätte sollten im besagten Jahr schliesslich rund 150 Glarner die Gemeinde («village») New Glarus gründen. Bis heute besticht die einstige «Swiss Colony» (John Luchsinger, 1879)[4] beziehungsweise die «Schweizer Mustersiedlung in den USA» (Walter Bosshard, 1933)[5] mit gelebter folkloristischer Tradition. Unter dem Motto «America’s Little Switzerland»[6] lassen sich Fahnenschwinget, Alphörner und Chaletarchitektur kommerziell einträglich vermarkten. Aufgrund der starken Immigration aus der Schweiz wird Wisconsin auch «Swissconsin» genannt.

Klingende Schweizer Namen und drei Gewalten unter einer Kuppel

Ein Blick auf die Namen von Unterhausabgeordneten wie Barbara Dittrich (R – Oconomowoc), Greta Neubauer (D – Racine), David Steffen (R – Green Bay), Shannon Zimmerman (R – River Falls) oder auch jenen von J. Annette Ziegler, Richterin am Wisconsin Supreme Court, belegt: Auch gut 170 Jahre nach der Gründung der «Schweizerkolonie» und knapp 150 Jahre nach dem Einzug des ersten «Neuglarner» Repräsentanten[7] gehen im Wisconsin State Capitol in Madison, der Hauptstadt des Bundestaates Wisconsin, Abgeordnete sowie Richterpersonal ein und aus, deren Namen auf eine schweizerische Herkunft schliessen lassen. Architektonisch dem «grossen Bruder» – dem zwischen 1793 und 1823 erbauten Kapitol in Washington, D.C. – nachempfunden, beherbergt das Wisconsin State Capitol unter seiner 87 Meter hohen Kuppel[8] alle drei Gewalten des Bundesstaates.

Aussenansicht des Wisconsin State Capitol aufseiten W Main St & Martin Luther King Jr Blvd. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die vier Staatsgewalten («Legislation», «Government», «Justice») sowie das Volk als Urheberin aller Staatsgewalt («Liberty») wurden vom amerikanischen Künstler Kenyon Cox (1856–1919) als separate Glasmosaikkacheln mit je rund 100’000 Glasfliesen in den vier Bögen der Rotunde eingelassen. Auf die mosaikgesäumte Rotunde laufen in Madison acht Strassen radial zu.

Im Ostflügel, 1. Stock, liegen die in venezianischem Renaissance-Stil gehaltenen, vom Dogen-Palast in Venedig inspirierten Räumlichkeiten des Gouverneurs, der die Exekutive verkörpert. Aktuell hält der Demokrat Tony Evers den Posten inne; er hat seine erste vierjährige Amtszeit anfangs 2019 angetreten.[9]

Rotunde: Blick auf die Kuppel (oben) und die Glasmosaikkachel «Government», die die ausführende Staatsgewalt repräsentiert. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die beiden Plenarsäle der bikameralen Legislative befinden sich im West- bzw. Südflügel des 2. Stocks.[10]

Zur Behandlung von jährlich rund 1000 Fällen tritt der Wisconsin Supreme Court – die Judikative des Bundesstaates – im 2. Stock des Ostflügels zusammen. Die sieben Richterinnen und Richter werden in direkter Volkswahl auf eine Amtszeit von 10 Jahren gewählt. Wie in 13 weiteren Staaten geht das Richterpersonal des höchsten Gerichtes des Bundesstaates in nichtparteilichen Wahlen («nonpartisan election») hervor.[11]

Assembly Chamber – der Plenarsaal des 99-köpfigen Unterhauses. (Foto: Legis Wisconsin)

Während in den USA auf nationaler Ebene keine direktdemokratischen Instrumente vorsehen, bestehen in den Bundesstaaten vielfältige Beteiligungsformen. Wie 48 weitere Bundesstaaten sieht auch die Verfassung von Wisconsin die Möglichkeit eines Parlamentsreferendums vor (Dazu kommt das insgesamt in 18 Bundesstaaten bestehende Recht auf «Recall», d.h. auf Abberufung einer gewählten Amtsträgerin beziehungsweise eines gewählten Amtsträgers.[12])

US-amerikanische Normalität…

In vielerlei Hinsicht entspricht die institutionelle Ausgestaltung der Wisconsin State Legislature der US-amerikanischen Normalität. Augenfällig ist das in den Vereinigten Staaten auch auf subnationaler Ebene dominierende Zweikammersystem (zu den Gründen siehe Infobox): Wie 49 der insgesamt 50 Bundesstaaten verfügt auch Wisconsin über ein bikamerales legislatives System.[13] Mit 99 Sitzen liegt die Grösse des Unterhauses – der «Wisconsin State Assembly» – etwas unter dem Durchschnitt von rund 108 «Representatives» pro Bundesstaat. Gleiches gilt für den 33-köpfigen «Wisconsin Senate», dem Oberhaus, das bei durchschnittlich etwa 39 «Senators» pro Bundesstaat ebenfalls eher klein bemessen ist. Auch die jeweiligen Legislaturperioden entsprechen dem gängigen Muster: Die Abgeordneten des Unterhauses sind auf zwei; jene des Oberhauses auf vier Jahre gewählt.[14]

Senate Chamber – der Plenarsaal des 33-köpfigen Senats. (Foto: Legis Wisconsin)

Ebenfalls typisch für die Vereinigten Staaten sind das (perfekte) Zweiparteiensystem sowie die Wahlkreise beziehungsweise das Wahlsystem: Wisconsin miteingeschlossen, kommt in total 40 Bundesstaaten eine einfache Mehrheitswahl zum Tragen («plurality vote»). Jeder Distrikt entsendet genau eine Abgeordnete beziehungsweise einen Abgeordneten – nämlich diejenige Person, die am meisten Stimmen erhält. Dabei dürfen die Wählenden allesamt nur eine Stimme abgeben.[15] Um sich in diesem majoritären Kontext möglichst günstige Ausgangsbedingungen zu verschaffen, liegt – wie in den USA ebenfalls üblich – Wahlkreisgeometrie («gerrymandering» beziehungsweise politisch motiviertes «redistricting») nicht weit. Die Kompetenz, die Wahldistrikte festzulegen, ist in Wisconsin und 36 weiteren Bundesstaaten denn bei der Legislative selbst angesiedelt.[16] Immer wieder führt die so vorgenommene Wahlkreiseinteilung zu Kontroversen, die juristische Streitereien nach sich ziehen.[17]

…und beständiger Pioniergeist

Bikameralismus in den US-Bundesstaaten:
Institutionelle Machtteilung statt blindes Vertrauen in die Weisheit der Einzelnen
Die Gründe für den in den USA auch auf subnationaler Ebene dominierenden Bikameralismus sind sowohl in der geschichtlichen Entwicklung als auch in der staatsphilosophischen Tradition zu suchen. Bereits vor der Verabschiedung der Verfassung der Vereinigten Staaten dominierten in den Dreizehn Kolonien Zweikammersysteme, die dem British Parliament nachempfunden waren. Während das Oberhaus («The Council») die Interessen der Krone bzw. der Besitzenden sichern sollte, waren die einfachen Siedler im Unterhaus («The Assembly») repräsentiert. Nach dem Intermezzo der Konföderationsartikel («Articles of Confederation and Perpetual Union»; 1781–1789»), die für die Dreizehn Kolonien einen unikameralen Kongress vorsahen, setzte sich im Zuge der «Constitutional Convention» (1787) der für die US-Amerikanische Verfassung prägende «checks-and-balances»-Gedanke auch bei der Ausgestaltung der nationalen Legislative durch. Dieser Staatsphilosophie lag ein tiefes Misstrauen gegenüber dem ungebremsten Machtmissbrauch der Abgeordneten zugrunde: «In a single house there is no check but the inadequate one of the virtue and good sense of those who compose it»[20], wurde in den Verhandlungen über die US-Amerikanische Verfassung im Rahmen der «Constitutional Convention» geltend gemacht. Die Ansicht, dass die Macht innerhalb der Legislative institutionell – d.h. durch zwei unabhängige, sich gegenseitig kontrollierende Kammern – und nicht personengebunden – d.h. durch (blindes) Vertrauen in die Fähigkeit beziehungsweise Bereitschaft der einzelnen Abgeordneten, weitsichtige, nicht bloss eigennützige Entscheidungen zu treffen – sollte sich auch in den Bundesstaaten durchsetzen.[21]

Die Legislative von Wisconsin gleicht also in vielen Aspekten jenen anderer US-Gliedstaaten. Allerdings war der «Badger State» («Dachs-Staat»), der auch als «America’s Dairyland» («Amerikas Molkereiland») bekannt ist, in der Geschichte auch wiederholt ein staatspolitischer Vorreiter. Zwei Belange illustrieren den beständigen und im Staatsmotto «Forward» angelegten Pioniergeist Wisconsins.

So führte die Wisconsin State Assembly bereits im Jahre 1917 – als erstes Unterhaus weltweit! – ein elektrisches Abstimmungsgerät ein (auch: Wahlmaschine; «electric voting machine»). Es folgten Texas (1919) und Virginia (1923), womit eine Entwicklung ihren Lauf nahm, die erst 1996 (Wyoming) einen vorläufigen Abschluss finden sollte. 1939 musste das ursprüngliche System Wisconsins durch zwei Stimmtafeln ersetzt werden, ehe ab 1975 schliesslich eine computergestützte Lösung angewandt wurde. Das heutige Auszählungssystem wurde 1999 installiert; es bietet unter anderem in Echtzeit internetbasierten Zugriff auf das Stimmverhalten der Abgeordneten.[18]

Auch bei der Umsetzung des Frauenwahlrechts ging Wisconsin voran. Als erster Bundesstaat stimmte die Wisconsin State Legislature am 10. Juni 1919 dem «19th Amendment» der US-Amerikanischen Verfassung zu (so genannte Ratifizierung). Der besagte Zusatzartikel verbat es der Bundesregierung und den Bundesstaaten der Vereinigten Staaten explizit, US-Bürgerinnen und US-Bürgern das Wahlrecht aufgrund des biologischen Geschlechts («on account of sex») zu versagen. Obwohl die Opposition gegenüber dem Frauenwahlrecht gerade bei den Demokraten in den Südstaaten gross war, folgten in regelmässigen Abstand weitere Bundesstaaten dem wegweisenden Beispiel Wisconsins, so dass das für die Verfassungsänderung damals nötige Quorum von 36 ratifizierenden Bundesstaaten im August 1920 dank Tennessee erreicht wurde. So wurde die Präsidentschaftswahl von 1920 die erste Wahl, bei der Frauen in allen Gliedstaaten teilnahmeberechtigt waren.[19]

Und wer weiss, vielleicht haben diese Innovationen auch etwas mit dem Pioniergeist jener zu tun, welche in (S)Wis(s)consin die ersten schweizerischen Siedlungen in der Neuen Welt gegründet haben.

 

Dieser Gastbeitrag ist Teil der Serie «Parliamenthopping», in der Napoleon’s Nightmare Parlamente rund um die Welt porträtiert.

 


[*] Rahel Freiburghaus arbeitet seit Juni 2018 als Assistentin und Doktorandin am Lehrstuhl für Schweizer Politik von Prof. Adrian Vatter an der Universität Bern. In ihrem Dissertationsvorhaben befasst sie sich mit subnationaler Interessenvertretung in der Schweiz. Zuvor absolvierte sie ihr Masterstudium in Schweizer und vergleichender Politik und arbeitete von September 2014 bis Mai 2018 als Hilfsassistentin am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern.

[1] Seit dem 29. Mai 1848 ist Wisconsin als 30. Bundesstaat Teil der Union.

[2] Hense-Jensen, Wilhelm und Ernest Bruncken (1902). Wisconsin’s Deutsch-Amerikaner bis zum Schluss des neunzehnten Jahrhunderts (Bd. 1). Milwaukee, WI: Verlage der Deutschen Gesellschaft. S. 43.

[3] Hense-Jensen/Bruncken, S. 43.

[4] Luchsinger, John (1892). The Planting of the Swiss Colony at New Glarus, WI. Madison, WI: State Historical Society of Wisconsin. Volltext: https://archive.org/details/plantingofswissc00luch/page/n2.

[5] Bosshard, Walter (1933). «New Glarus: die Schweizer Mustersiedlung in den U.S.A». Zürcher Illustrierte 9(26): 820–821.

[6] Die Losung «America’s Little Switzerland» findet sich auf dem offiziellen Tourismusauftritt von New Glarus: https://www.swisstown.com.

[7] Es handelte sich um den im Kanton Glarus geborenen John Luchsinger (1839–1922), der 1872 in die «Wisconsin State Assembly» gewählt wurde (vgl. https://www.swisshistoricalvillage.org/new-glarus-history-timeline).

[8] Inklusive der 4.7m hohen Statue namens «Wisconsin» des US-amerikanischen Bildhauers Daniel Chester French (1850–1931), die auf der Kuppel thront.

[9] Wisconsin Constitution, Article V. Executive.

[10] Wisconsin Constitution, Article IV. Legislative.

[11] Auch die Supreme Courts der Bundesstaaten Arkansas, Georgia, Idaho, Kentucky, Michigan, Minnesota, Mississippi, Montana, Nevada, North Dakota, Ohio, Oregon und Washington werden in «nonpartisan elections» bestellt. Eine Übersichtstabelle findet sich unter: https://ballotpedia.org/State_supreme_courts. Für Details zur Judikative vgl. Wisconsin Constitution, Article VII. Judiciary.

[12] Wisconsin Constitution, Article XII. Amendments (Section 2) bzw. Wisconsin Constitution, Article XIII. Miscellaneous Provisions (Section 12). Für eine Übersichtstabelle über die direktdemokratischen Instrumente in den 50 Bundesstaaten vgl. https://ballotpedia.org/Forms_of_direct_democracy_in_the_American_states.

[13] Einzig Nebraska verfügt über ein unikamerales Parlament (vgl. Nebraska Constitution, Art. III. Legislative authority (Section 1)).

[14] Sämtliche Zahlen zu den Sitzzahlen und den Amtsperioden in den 50 Bundesstaaten wurden der Zusammenstellung der «National Conference of State Legislatures» (NCSL) entnommen: http://www.ncsl.org/research/about-state-legislatures/number-of-legislators-and-length-of-terms.aspx.

[15] Erläuterungen und eine Übersicht über die in den 50 Bundesstaaten bei «state-level elections» zur Anwendung kommenden Wahlsysteme finden sich unter https://ballotpedia.org/Electoral_system.

[16] Wisconsin Constitution, Article IV. Legislative (Section 3).

[17] Für eine aktuelle Zusammenstellung über die hängigen Fälle vgl. https://ballotpedia.org/Redistricting_in_Wisconsin.

[18] NCSL (n.a.). «Roll Call Voting Machines and Practices». http://www.ncsl.org/documents/legismgt/ILP/96Tab5Pt3.pdf.

[19] National Park Service (2019). «Wisconsin and the 19th Amendment». https://www.nps.gov/articles/wisconsin-women-s-history.htm.

[20] Zitiert nach: Barnett, James D. (1915). «The Bicameral System in State Legislation». American Political Science Review 9(3): 449–466 (S. 455).

[21] Barnett (a. a. O.), passim bzw. Moschos, Demitrios M. und David L. Katsky (1965). «Unicameralism and Bicameralism: History and Tradition». Boston University Law Review 45(1): 250–270.

Was tun gegen die Überpopulation der Abgeordneten des Bundestags?

Das Wahlsystem für den deutschen Bundestag ist international angesehen, weil es Persönlichkeitswahl und proportionale Sitzverteilung kombiniert. Allerdings hat diese Kombination zu einer Aufblähung des Parlaments geführt. Die Politik versucht sich nun an einem neuen Anlauf für eine Reform.

Abgeordneter im deutschen Bundestag ist ein Beruf mit hoher Arbeitsplatzsicherheit. Denn es werden laufend neue Stellen geschaffen. Das Grundgesetz sieht eigentlich die Zahl von 598 Sitzen vor. In den Wahlen der jüngeren Vergangenheit wurde diese Vorgabe aber immer – und immer deutlicher – überschritten. 2009 umfasste der Bundestag 622 Sitze (also 24 «zu viel»), 2013 waren es schon 631, und seit 2017 sitzen bereits 709 Parlamentarier im Saal. Und ein Ende des Wachstums ist nicht abzusehen. Wären heute Wahlen, wäre basierend auf Umfragen eine Parlamentsgrösse von bis zu 800 Sitzen zu erwarten, wie die Webseite mandatsrechner.de kalkuliert hat.

Das Beste aus beiden Welten

Der Grund für die Aufblähung des Parlaments liegt in der Spezialität des deutschen Wahlsystems, das Mehrheits- und Verhältniswahlrecht kombiniert. Dieses Prinzip kann, richtig umgesetzt, «das Beste aus beiden Welten» in einem Verfahren vereinigen, weshalb das deutsche Wahlrecht anderen Demokratien verschiedentlich als Vorbild gedient hat.

Bundestagswahl Stimmzettel

Wahlzettel für die Bundestagswahl 2005. (Quelle: Wikipedia)

Konkret haben die Wähler jeweils zwei Stimmen: Mit der ersten wählen sie einen Kandidaten für den jeweiligen (Einer-)Wahlkreis, mit der zweiten eine Partei.[1] 299 Sitze – die Hälfte von 598 – werden als Direktmandate vergeben. Dabei ist das relative Mehr massgebend, was zu gewissen Verzerrungen führen kann. Diese werden aber insofern abgeschwächt, als die Verteilung der Sitze auf die Parteien nach dem Proporz auf Basis der Zweitstimmen geschieht (wobei das Divisorverfahren mit Standardrundung zur Anwendung kommt).[2] Die Direktmandate werden den einer Partei zustehenden Sitzen (gemäss Proporz) angerechnet. Wenn also eine Partei in einem Bundesland Anspruch auf 10 Sitze hat und 7 Direktmandate gewinnt, schickt sie aus diesem Land 7 direkt gewählte und 3 Kandidaten von der Landesliste nach Berlin.

Kritisch wird es nun, wenn eine Partei mehr Sitze als Direktmandate gewinnt, als ihr gemäss Proporz zustehen, im obigen Fall also beispielsweise 11. Die so entstehenden sogenannten Überhangmandate darf sie behalten. Lange Zeit konnte eine Partei dadurch mehr Mandate erlangen als ihr nach Proporz zustanden. Mehr noch: Es konnte sein, dass eine Zweitstimme zugunsten einer Partei dieser schadete, weil sie dadurch ein Überhangmandat verlor (man spricht in diesem Zusammenhang von negativem Stimmgewicht).

Umwälzung der Parteienlandschaft

Praktisch waren solche Szenarien lange Zeit kaum relevant, weil die deutsche Politik von wenigen Parteien dominiert wurde, insbesondere von Union und SPD, die jeweils genug Zweistimmen holten, um ihre Direktmandate problemlos darin «unterzubringen».

Nach der Wiedervereinigung wurde das deutsche Parteiensystem jedoch vielfältiger und die traditionellen Volksparteien büssten ihre Übermacht ein. Dadurch haben auch die Überhangmandate eine höhere Bedeutung erlangt.

2008 entschied das Bundesverfassungsgericht in einem wegweisenden Urteil, dass die durch Überhangmandate entstehenden Verzerrungen eliminiert werden müssten. Daraufhin beschloss die damals regierende Koalition von Union und FDP ein neues Gesetz, das aber verfassungsrechtlich unsauber war und vom Verfassungsgericht kurze Zeit später ebenfalls für verfassungswidrig erklärt wurde. Schliesslich kam gerade noch rechtzeitig vor der Bundestagswahl 2013 ein parteiübergreifender Kompromiss zustande. Das seither geltende Gesetz schreibt vor, dass Überhangmandate kompensiert werden müssen. Wenn eine Partei in einem Land mehr Sitze aus Direktmandaten erhält als ihr aufgrund der Zweitstimmenanteile zustehen, wird einfach die Gesamtsitzzahl erhöht, bis die Übervertretung dieser Partei nicht mehr besteht.[3] Damit hat man ein Problem (Verzerrung der Proportionalität) durch ein neues (Aufblähung des Parlaments) ersetzt.[4]

Seither grübelt die Politik darüber, wie man dieses Problem in den Griff bekommen könnte. Nachdem ein Vorschlag des damaligen Bundestagspräsidenten Norbert Lammert 2016 gescheitert ist, hat sein Nachfolger Wolfgang Schäuble eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die einen neuen Anlauf für eine mehrheitsfähige Reform sucht. Bis Ostern, so kündigte Schäuble an, soll ein Vorschlag auf dem Tisch liegen.

Ein Strauss von Optionen

In welche Richtung könnte dieser gehen? Eine Möglichkeit wäre die Reduktion der Anzahl Direktmandate. Je weniger Direktmandate es gibt, desto weniger Überhangmandate entstehen. Zwar könnte man argumentieren, dass dadurch das Majorz-Element gegenüber dem Proporz-Element geschwächt würde. Allerdings ist das faktisch bereits unter dem heutigen System der Fall, weil zusätzliche Sitze ausnahmslos Listenkandidaten und nicht Direktkandidaten zukommen. Der Anteil der Direktmandate liegt deshalb schon heute deutlich unter den eigentlich vorgesehenen 50 Prozent, nämlich aktuell bei gut zwei Fünfteln (299 von 709). Warum nicht von Beginn einen tieferen Anteil festlegen und die Aufblähung des Parlaments vermeiden?

Einige Experten, unter ihnen der in der Schweiz wohlbekannte Mathematiker Friedrich Pukelsheim, schlagen eine Reduktion auf 240 oder gar 200 Direktmandate vor, also zwei Fünftel beziehungsweise ein Drittel der Soll-Grösse von 598.

Das Problem würde damit freilich nicht ganz aus der Welt geschafft, aber erheblich reduziert. Zumindest bei den gegenwärtigen Stärkeverhältnissen der Parteien würden es diese Varianten erlauben, die vom Grundgesetz vorgesehene Soll-Grösse des Bundestags von 598 Sitzen einzuhalten.

Der Preis für die Reduktion der Sitze wäre eine grössere Distanz zwischen Wählern und Repräsentanten. Gibt es weniger Direktmandate, müssen diese logischerweise in grösseren Wahlkreisen vergeben werden.

Der gleiche Makel haftet auch einer zweiten Option an, der Einführung von Zwei-Personen-Wahlkreisen. Die Idee dahinter: Wenn überall zwei statt nur ein Direktvertreter gewählt werden, die Wähler dabei aber weiterhin nur eine Stimme haben, haben kleinere Parteien bessere Chancen auf Direktmandate. Die Verteilung dieser Mandate wäre dadurch proportionaler, womit mutmasslich weniger Korrekturen in Form von Sitzzahlerhöhungen nötig wären.[5] Die Wahlkreise für Direktmandate wären dann aber doppelt so gross wie heute.

Natürlich wären auch grundsätzlichere Änderungen am Wahlsystem denkbar. So wurde schon vorgeschlagen, auf die Verrechnung von Direktmandaten im Listenproporz zu verzichten und ein Grabenwahlsystem anzuwenden.[6] Unter diesem würde zwar weiterhin ein Teil des Bundestag mit Mehrheitswahl, der andere im Proporz gewählt, doch wären diese beiden System völlig voneinander getrennt. Eine gegenseitige Verrechnung der Erst- und Zweitstimmen gäbe es nicht mehr. Damit hätte man das Problem der Überhangmandate nicht mehr, allerdings zum Preis erheblicher Verzerrungen der Proportionalität.

Um die Verhältniswahl mit der Wahl von Personen zu verbinden, könnten auch offene Listen eingeführt werden, wie sie die Schweiz kennt. Diese könnten das Zweistimmenmodell ersetzen, sie wären aber auch als Ergänzung desselben denkbar. Die beiden Modelle sind im Prinzip miteinander kombinierbar, wie das Beispiel des Wahlsystems Bayerns belegt (wobei die Komplexität des Systems dann steigt).

Schliesslich gibt es auch die Idee, das Zweistimmensystem aufzugeben. Ersetzt werden könnte es durch ein Einstimmenmodell, bei dem die Stimme zugleich für die Partei wie auch für deren Direktkandidaten gewertet wird. Ein solches System könnte ergänzt werden durch Einführung einer Ersatzstimme, welche die Zahl der durch die Fünf-Prozent-Hürde verlorenen Stimmen einschränken würde.[7] Ein Einstimmensystem würde allerdings die Möglichkeit der Wahl von Personen einschränken, weil man damit gleichzeitig deren Partei wählen würde. (Dieser Nachteil wird indes durch den Umstand relativiert, dass die Erststimmen die personelle Zusammensetzung des Parlaments schon heute kaum beeinflusst, weil die meisten unterlegenen Direktkandidaten via Landesliste den Sprung ins Parlament dennoch schaffen.)

Hang zur Besitzstandswahrung

Die Analyse dieser Vorschläge zeigt, dass jedes System neben Verbesserungen auch gewisse Nachteile mit sich bringt. Kein Wahlsystem ist perfekt; für die Wahl des «richtigen» Modells ist daher die Gewichtung unterschiedlicher Ansprüche an ein Wahlsystem entscheidend.

Eine Abkehr vom Zweistimmenmodell ist derzeit allerdings kurzfristig nicht realistisch, da sich sämtliche Parteien im Bundestag im Prinzip dahinter stellen. Schäubles Kommission wird daher wohl darauf fokussieren, das bestehende System zu optimieren. Dabei steht sie nicht nur vor dem Problem, dass dieses System schon heute äusserst komplex ist, sondern auch, dass – wie immer bei Wahlrechtsfragen – die persönlichen Interessen von Abgeordneten direkt betroffen sind. Sollte es tatsächlich gelingen, die Zahl der Abgeordneten zu senken, würde ein Sechstel der Parlamentarier Amt und Einkommen verlustig gehen. Viele dürften wenig geneigt sein, sich diesem Risiko auszusetzen.

 


[1] In der Praxis sind indes auch die Wahlen der Direktkandidaten Partei- und nicht Personenwahlen. Siehe Dieter Nohlen (2014): Wahlrecht und Parteiensystem, 7. Auflage, S. 381.

[2] Die einzige Einschränkung der Proportionalität ist die Sperrklausel: Zugang zur Sitzverteilung erhalten nur Parteien, die mindestens 5 Prozent der Zweitstimmen oder drei Direktmandate gewinnen.

[3] Eine ausführlichere Übersicht über die Vorgeschichte findet sich bei Florian Gotz und Robert Vehrkamp (2018): «Das Wahlsystem von 2013: Entstehung, Funktionsweise und Reformbedarf», in: Joachim Behnke et al. (Hrsg.): Reform des Bundestagswahlsystems. Bewertungskriterien und Reformoptionen, S. 15-39.

[4] Verschärft wird das Problem durch eine technische Inkonsistenz, durch die die Sitzzahl erhöht wird, selbst wenn dies aufgrund der Verteilung der Direktmandate gar nicht nötig wäre. Siehe Gotz und Vehrkamp 2018, S. 36-38.

[5] Joachim Behnke (2018): «Zweipersonenwahlkreise oder Reduktion der Anzahl der Einpersonenwahlkreise als ‹Catch all›-Reformoptionen», in Behnke et al., insb. S. 147-162.

[6] Gerd Strohmeier (2007): «Ein Plädoyer für die ‹gemässigte Mehrheitswahl›. Optimale Lösung für Deutschland, Vorbild für Österreich und andere Demokratien», in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 38 (3), S. 578-590.

[7] Frank Decker (2018): «Reformen der Stimmgebung. Rückkehr zum Einstimmensystem von 1949 und Einführung einer Ersatzstimme», in Behnke et al., S. 97-136. Siehe auch Björn Benken (2016): «Die Ersatzstimme – ein Instrument, dessen Zeit gekommen ist?», in: Tobias Mörschel (Hrsg.): Wahlen und Demokratie. Reformoptionen des deutschen Wahlrechts., S. 165-180.

Im Schulzimmer der «Cyber Nation»

Ohne Papier, dafür mit spezieller Innenarchitektur: Das Parlament Estlands, das Anfang März neu gewählt wird, kommt ungewöhnlich daher. Die Legislative entspricht dem Selbstbild des jungen Landes als Vorreiter in Sachen Digitalisierung des Staates.

2007 sorgte ein kleines Land in Nordeuropa international für Aufsehen: Estland ermöglichte als erster Staat der Welt bei einer nationalen Wahl sämtlichen Bürgern die Stimmabgabe via Internet. Damals wurden nur etwas mehr als 3 Prozent der Stimmen online abgegeben. Bei den jüngsten Wahlen im Jahr 2015 erreichte dieser Wert 30 Prozent. Und im Gegensatz zu anderen Ländern wie der Schweiz gibt es kaum grundsätzlichen Widerstand gegen E-Voting. Das dürfte auch damit zusammenhängen, dass das elektronische Abstimmen als selbstverständlicher Teil der estnischen E-Government-Strategie angesehen wird. Nach der Jahrtausendwende hat die Regierung in Tallinn voll auf die Digitalisierungs-Karte gesetzt und das Land als «e-Estonia» international bekanntgemacht. Die Einwohner des Landes können fast den gesamten Verkehr mit staatlichen Behörden online abwickeln. Dazu nutzen sie eine elektronische Identitätskarte, mit der sie sich identifizieren können.

Riigikogu, Tallinn
Baujahr 1922
Legislatives System unikameral
Sitze 101
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 6

Logisch, dass das (teilweise) elektronisch gewählte Parlament der selbsternannten «Cyber Nation» in Sachen Digitalisierung der Verwaltung in nichts nachsteht. Alle Sessionen des Riigikogu ebenso wie bestimmte Kommissionssitzungen können online live mitverfolgt werden. Die parlamentarischen Prozesse sind fast vollständig papierlos. Und die Abstimmungen im Parlament sind natürlich ebenfalls elektronisch. Dabei müssen sich die Abgeordneten – wie ihre Wähler beim E-Voting – mit ihrer e-ID-Karte identifizieren, bevor sie den Abstimmungsknopf drücken können. Das verhindert Vorkommnisse wie in der Schweiz, wo der Wille von Parlamentariern zuweilen durch Parteikollegen zum Ausdruck gebracht wurde.

Expressionistisches Unikat

Auch ohne diese Eigenheiten wäre das estnische Parlament aussergewöhnlich genug. Das beginnt beim Gebäude, das in der Burg Toompea in der Altstadt Tallinns gelegen ist. Es wurde 1922, vier Jahre nach der Gründung des ersten unabhängigen estnischen Staates, gebaut, und zwar auf dem Fundament eines Klosters, was die quadratische Form des Baus mit Innenhof erklärt. Im Parlamentssaal erinnert das Gewölbe an der Decke noch an den gotischen Stil des Klosters. Der Rest des Baus ist dagegen in expressionistischem Stil gehalten – gemäss offiziellen Informationen handelt es sich um das weltweit einzige Parlament in diesem Stil.

Das Parlamentsgebäude wurde auf dem Berg Toompea auf den Mauern eines Klosters errichtet. (Fotos: Eigene Aufnahmen)

 

Der Parlamentssaal ist in den estnischen Nationalfarben gehalten: Die Decke ist weiss, die Wände sind blau und die Türen sowie Sitze schwarz. Nach der sowjetischen Okkupation 1940 bis zur erneuten Ausrufung der Unabhängigkeit 1991 war das Parlament aufgelöst, der Raum wurde vom obersten estnischen Sowjet, dem aus Apparatschiks bestehenden Rat der UdSSR-Teilrepublik, genutzt. Als die Sowjetunion zusammengebrochen war, wurde er in seinem ursprünglichen Aussehen wiederhergestellt.

Gewöhnungsbedürftig ist die Anordnung der 101 Sitze: Sie sind jeweils in Zweierreihen vor dem Parlamentspräsidenten aufgestellt.[1] Die politischen Gegner sitzen sich also nicht gegenüber, und der Raum erinnert ein wenig an ein Schulzimmer.

Im Innern des Parlaments sticht die spezielle Architektur ins Auge.

 

Besetzt werden die 101 Sitze in einem Proporzverfahren, das an jenes in Deutschland erinnert (allerdings ohne Erst- und Zweitstimme). Jeder Wähler kann einen Kandidaten in seinem Wahlkreis wählen. Die Kandidaten, die genug Stimmen erhalten, erhalten ein Direktmandat. Die restlichen Mandate werden so zugeteilt, dass die Parteien möglichst proportional im Parlament vertreten sind, sowohl in den einzelnen Wahlkreisen als auch über die Wahlkreisgrenzen hinweg. Wie in Deutschland gibt es eine 5-Prozent-Hürde, die die Parteien überschreiten müssen, um an der Sitzverteilung teilzunehmen.

Spannungsreiches Verhältnis zu Russland

Nach der Unabhängigkeit 1991 schlug die estnische Politik auf einen klaren Annäherungskurs gegenüber dem Westen ein, trat der NATO und der EU bei. Zugleich grenzte man sich deutlich von Russland ab. Das ging so weit, dass die estnische Staatsbürgerschaft nur Leuten zugestanden wurde, die schon vor 1940 in dem Land lebten beziehungsweise von solchen Personen abstammten. Damit waren aus Russland und anderen Regionen der Sowjetunion Zugewanderte ausgeschlossen, was zur Folge hatte, dass 1991 über 30 Prozent der Bevölkerung Estlands eine «unbestimmte» (faktisch keine) Nationalität hatten. Inzwischen ist dieser Anteil auf 7 Prozent gesunken. Viele russischsprachige Einwohner haben die estnische Staatsbürgerschaft angenommen. Wer allerdings die estnische Sprache nicht oder zu wenig gut beherrscht (und das ist bei vielen der Fall), dem ist der Weg zum Pass verwehrt, denn Estnisch ist bis heute die einzige Amtssprache.

Anders als in Lettland, wo es eine starke Partei der russischsprachigen Minderheit gibt[2], spielt die Sprachenfrage in der estnischen Politik eine geringe Rolle, allerdings ist das Verhältnis zwischen der estnischsprachigen Mehrheit und der russischsprachigen Minderheit nicht ohne Spannungen. Nach der russischen Annexion der Krim befürchteten viele im Baltikum ähnliche Vorgänge in ihren Ländern. Das dürfte erklären, weshalb bei den Wahlen 2015 in Estland mit der Estnischen Konservativen Volkspartei eine von vielen als ethno-nationalistisch bezeichnete Partei den Einzug ins Parlament schaffte. Bei den Wahlen am 3. März dürfte sie gemäss Umfragen zur drittstärksten Partei aufsteigen.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die anderen dem Autor bekannten Beispiele einer parallelen Sitzordnung sind der Kantonsrat in Schaffhausen, der Grosse Rat in Appenzell und das Parlament im Kanton Jura.

[2] Viele der russischsprachigen Esten, die vor allem im Osten des Landes sowie in der Hauptstadt Tallinn leben, wählen die Zentrumspartei, die in diesen Landesteilen besonders stark ist.

Wie die Schweiz das Panaschieren lernte

1918 stimmte die Schweiz der Einführung des Proporz zu. Wie aber kam sie auf das konkrete Verfahren zur Umsetzung dieses Prinzips? Wo liegen die Wurzeln von Kumulieren und Listenverbindungen? Eine Spurensuche in den historischen Gesetzen und Debatten.

Wie die Schweiz zum Proporzsystem kam, haben wir an dieser Stelle bereits beschrieben. Doch wie wir gesehen haben, gibt es verschiedene Möglichkeiten, wie bei Wahlen die Stimmen (einigermassen) proportional auf die Parteien verteilt werden können. Gleichwohl sind die Proporzwahlsysteme in den Kantonen sowie jenes für die Nationalratswahlen einander recht ähnlich. Wie kam man zu genau diesem System?

Eine wichtige Rolle bei der Einführung des Verhältniswahlrechts spielte bekanntlich der Kanton Genf, wo die Association réformiste sich bereits ab 1865 für ein gerechteres Wahlsystem starkmachte. Ernest Naville, der Gründer der Vereinigung, sah zu Beginn das sogenannte Systeme Hare (Single Transferable Vote) als Lösung. Dabei handelt es sich im Prinzip um ein Mehrheitswahlsystem, mit der Besonderheit, dass die Wähler die Kandidaten nach Präferenz ordnen können und Minderheitsparteien dadurch bessere Chancen haben.

Schliesslich setzte die Association réformiste genevoise auf das System des Listenproporz – eher aus pragmatischen Gründen als aus Überzeugung, wie Dominique Wisler in La démocratie genevoise schreibt.[1] Denn, so befand Naville, die Parteien seien in Genf bereits derart dominant, dass es sinnvoll sei, die Sitze gemäss Parteistärken zu verteilen.

Kandidaten wählen, nicht nur Parteien

Im System des Listenproporzes stellt sich zunächst die Frage, wie die Sitze auf die Listen verteilt werden. Hier tendierten sowohl die Association réformiste wie auch der 1876 gegründete Schweizerische Wahlreformverein früh zum Divisorverfahren mit Abrunden, das international unter dem Namen seines Erfinders D’Hondt und in der Schweiz unter dem Namen des vermeintlichen Erfinders Hagenbach-Bischoff bekannt ist. Dieses System bevorzugt tendenziell grosse Parteien, was aber, soweit ersichtlich, nicht zu grossen Diskussionen Anlass gab. Offenbar erschienen den Proporzbefürwortern die Verzerrungen des Hagenbach-Bischoff-Systems vernachlässigbar im Vergleich zu den Verzerrungen des Mehrheitswahlrechts.

Wie werden die Stimmen gezählt? Und wie in Sitze umgerechnet?Stimmenzähler bei der Arbeit (Aufnahme von 1936). Quelle: Parlamentsdienste

Viel mehr zu reden gab ein anderer Aspekt: Der Listenproporz verteilt die Stimmen auf die Parteien gemäss ihrer jeweiligen Stärke. Was aber ist mit den einzelnen Kandidaten? Die Proporzbefürworter waren sich einig, dass die Wähler nicht nur ihre Präferenz für eine Partei ausdrücken können sollten, sondern auch für einzelne Kandidaten. Aber wie?

Eine Übersicht der Association réformiste genevoise aus dem Jahr 1890[2] listet nicht weniger als zehn unterschiedliche Verfahren auf – darunter geschlossene Listen, Möglichkeit des Streichens ohne Panaschieren, Streichen mit Panaschieren, beschränktes Kumulieren oder unbeschränktes Kumulieren. Die letzte Variante bevorzugte die Association réformiste. Unter diesem System kann ein Kandidat so oft auf den Wahlzettel geschrieben werden, wie Sitze zu besetzen sind (Streichen und Panaschieren sind ebenfalls erlaubt).

Als im Tessin kurz nach der Publikation des Hefts am 11. September 1890 die konservative Regierung gestürzt wurde und der Kanton im Chaos zu versinken drohte, intervenierte die Eidgenossenschaft. Sie sandte Truppen in den Südkanton und setzte Oberst Arnold Künzli als Kommissär ein, der vorübergehend die Regierungsgeschäfte übernahm. Er setzte eine Volksabstimmung für den 5. Oktober an, in der sich die Tessiner Stimmberechtigten im Grundsatz für eine Totalrevision der Verfassung aussprachen. Da sich der Konflikt insbesondere am verzerrenden Wahlsystem entzündet hatte, galt es, für die Wahl des Verfassungsrats ein faireres Verfahren zu finden. Die Abordnung des Bundesrats wollte diesen Entscheid zunächst den Tessiner Parteien überlassen, wobei sie ihnen die Broschüre der Genfer Reformer als Inspiration zukommen liess, ebenso wie eine Untersuchung des Statistischen Bureaus, das die Auswirkungen des Proporz auf die Sitzverteilung berechnet hatte.

Als sich Konservative und Liberale nicht auf ein neues Wahlsystem einigen konnten, machte Künzli am 21. November 1890 schliesslich doch einen konkreten Vorschlag für die Einführung der Verhältniswahl. Als Verfahren schlug er jenes mit der Möglichkeit des Streichens, aber ohne Panaschieren oder Kumulieren vor. Dieses wurde in der Genfer Broschüre als «la plus simple et la plus facile» bezeichnet. Am folgenden Tag stimmten die konservative und die liberale Abordnung dem Vorschlag mit einer kleinen Änderung bei der Wahlkreiseinteilung zu. Für die Zuteilung der Mandate auf die Listen kam das Restzahlverfahren (Hare-Niemeyer) zur Anwendung, welches heute unter anderem für die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone Anwendung findet.

Die Anwendung des Verfahrens bei der Wahl zum Verfassungsrat am 11. Januar 1891 endete wieder im Streit, was allerdings nicht die Schuld des neuen Wahlsystems war. Die konservative Partei stellte in den Wahlkreisen jeweils mehrere Listen auf, offenbar mit der Erwartung, dass diese Listen mit ihren Restzahlen insgesamt mehr Sitze holen würden als eine einzelne konservative. Bereits dieser Plan zeigt, dass die politischen Akteure mit dem Proporz noch nicht vertraut waren, denn eine solche Strategie resultiert ebenso häufig in einem Sitzverlust wie in einem Sitzgewinnin. Dennoch fürchteten die Liberalen, von den Konservativen übervorteilt zu werden, und boykottierten die Wahl, so dass diese einen rein konservativen Verfassungsrat hervorbrachte.[3]

Dieser verankerte das Verhältniswahlsystem für die Wahl des Parlaments in der Verfassung, mit der wesentlichen Neuerung, dass das Panaschieren explizit erlaubt wurde. Das in der Folge vom Grossen Rat beschlossene neue Wahlgesetz sah deshalb den Wechsel von der Listenstimmenkonkurrenz zur Einzelstimmenkonkurrenz vor.

Die Broschüre der Association réformiste genevoise hatte bei dieser Variante vorgesehen, dass leere Zeilen auf dem Wahlzettel verfallen. Das hat zur Folge, dass Wähler, die mehr Kandidaten streichen als hinzufügen, automatisch an Stimmengewicht verlieren. Auch sind die Parteien faktisch gezwungen, vollständig gefüllte Listen einzureichen. Das Tessiner Gesetz fand hier eine sinnvollere Variante, die sich in der Folge schweizweit durchsetzte: Leere Zeilen wurden einfach als Stimmen für jene Liste gezählt, die auf dem Kopf des Wahlzettels stand. Ähnliche Lösungen wählten die Kantone Neuenburg und Genf, die den Proporz kurz nach dem Tessin 1891 beziehungsweise 1892 einführten.

Gesetze mit Kinderkrankheiten

Die Verfahren für die Zuteilung der Sitze auf die Listen waren zunächst noch ziemlich rudimentär (obschon mit dem Vorschlag von Hagenbach-Bischoff eigentlich ein elegantes und praxistaugliches System vorlag). So legten die ersten Gesetze im Tessin, in Neuenburg, Genf, Zug und Schwyz die Verteilungszahl fest, indem einfach die Zahl der Stimmen durch die Zahl der Sitze im betreffenden Wahlkreis (statt durch die Zahl der Sitze plus 1, wie im Vorschlag von Hagenbach-Bischoff) geteilt wurde. Dadurch wurden in der Praxis weniger Sitze in der ersten Verteilungsrunde zugeteilt. Stossend war das vor allem deshalb, weil die verbleibenden Restmandate in den meisten Kantonen dann einfach der respektive den grössten Liste(n) gegeben wurden und der Proporz somit deutlich zugunsten der grossen Parteien verzerrt wurde.[4] Genf vermied diese Verzerrung, indem auf die grössten Reste abgestellt wurde. 1906 ging der Kanton zum Hagenbach-Bischoff-Verfahren über.

Mit der Einführung der Verhältniswahl in Basel-Stadt 1905 fand die Möglichkeit des Kumulierens erstmals Anwendung in der Praxis. Das Gesetz sah vor, dass ein Name bis zu dreimal auf einer Liste stehen darf. Bis heute ist Basel-Stadt der einzige Kanton, der das dreifache Aufführens eines Kandidaten erlaubt, während in allen anderen ebenso wie bei Nationalratswahlen nur das einmalige Kumulieren zulässig ist (wenn es denn überhaupt möglich ist).[5]

Der Bund als Vorbild

Eine weitere Innovation brachte die Einführung des Proporz auf Bundesebene 1918 beziehungsweise das entsprechende Gesetz von 1919. Dieses liess nämlich erstmals Listenverbindungen zu. Diese Möglichkeit war 1887 erstmals in Belgien und 1896 von Hagenbach-Bischoff für die Schweiz vorgeschlagen worden.[6] Der Bundesrat nahm sie in seinem Gesetzesvorschlag vor allem deshalb auf, um es den Parteien insbesondere in grossen Kantonen zu ermöglichen, mit regionalen Listen anzutreten.[7] Dass Listenverbindungen auch zwischen verschiedenen Parteien abgeschlossen werden könnten, um dem Proporzglück auf die Sprünge zu helfen, betrachtete die Regierung mit Skepsis, beliess die Bestimmung aber trotzdem in ihrem Vorschlag.

In den Räten gab dieser Punkt überraschenderweise kaum zu Reden. Hier drehten sich die Diskussionen vor allem um die Möglichkeit des Kumulierens, die der Bundesrat wie auch der Nationalrat zunächst ausschliessen wollte – unter anderem mit dem Argument, dass dadurch die Macht der Parteien auf Kosten der Wähler ausgedehnt würde, da erstere ihren bevorzugten Kandidaten durch Vorkumulieren Sitze sichern könnten. Ebenfalls wollte der Nationalrat zusammen mit dem Proporz den Stimmzwang einführen. Möglicherweise standen dahinter taktische Überlegungen seitens der Freisinnigen, die hofften, dass das Gesetz mit diesem Zusatz versehen in einer Referendumsabstimmung Schiffbruch erleiden würde.[8] In beiden Punkten stellte sich jedoch der Ständerat gegen die grosse Kammer, die schliesslich einlenkte. Im Februar 1919 – in einer eigens einberufenen Sondersession und nur gerade vier Monate nach der Volksabstimmung über die Einführung des Proporz – stimmten beide Räte dem Gesetz einstimmig zu.

Das Bundesgesetz hatte Vorbildcharakter. Es sollte die kantonalen und kommunalen Proporzregeln massgeblich prägen, wie dies in den Ratsdebatten bereits erwartet worden war. So hatte der St. Galler Konservative Emil Grünenfelder im Nationalrat erklärt: «Wir haben hier ein Gesetz von ungeheurer Tragweite zu machen, ein Gesetz, das für alle Kantone der Eidgenossenschaft gelten und als Vorbild auch für die Kantone und grösseren Gemeinden dienen wird. Denn es wird wohl kaum angehen, dass man in einem und demselben Staatswesen mehrere Proporzgesetze nach verschiedenen Systemen hat.» Tatsächlich haben in der Folge z.B. die meisten Kantone, in denen der Proporz zur Anwendung kommt, die Möglichkeit des Kumulierens und des Panaschierens eingeführt. Auch das Prinzip der Einzelstimmenkonkurrenz hat sich durchgesetzt, ebenso über weite Strecken das Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff – zumindest bis in der jüngeren Vergangenheit. Demgegenüber sind die Kantone in der Frage der Listenverbindungen geteilt. (Siehe dazu auch die Übersicht über die politischen Systeme der Kantone.)

Wahlsysteme sind nie statisch oder in Stein gemeisselt. Sie entwickeln sich fort, sei es wegen Veränderungen des Rechtsempfindens in der Gesellschaft, sei es dank neuer technischer Möglichkeiten. Das zeigen gerade die Diskussionen der letzten Jahre über die Verfassungskonformität kantonaler Proporzsysteme. Gleichwohl lässt sich sagen, dass die Weichenstellungen in den Anfangszeiten des Verhältniswahlrechts seine Anwendung bis heute prägen.


[1] Dominique Wisler (2008): La démocratie genevoise, S. 90.

[2] Association réformiste genevoise (1890): Étude comparée des différentes méthodes de représentation proportionnelle, deuxième édition.

[3] Emil Klöti (1901): Die Proportionalwahl in der Schweiz. Geschichte, Darstellung und Kritik, S. 42-44.

[4] Das Tessin war erst 1891 zu diesem unfaireren Modell übergegangen, nachdem man – wie erwähnt – für die Wahl des Verfassungsrats noch das simple Restzahlverfahren angewendet hatte.

[5] Nach der Einführung des Proporz im Kanton Zug 1894 sah die Verordnung des Regierungsrats sogar die Möglichkeit des unbeschränkten Kumulierens vor. Bei der Umsetzung auf Gesetzesstufe entschied sich der Kantonsrat 1896 jedoch dafür, die Listenstimmen- statt der Einzelstimmenkonkurrenz anzuwenden und die Möglichkeit des Kumulierens fallenzulassen.

[6] Klöti 1901, S. 402f.

[7] Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26. November 1918, S. 125.

[8] Alfred Kölz (2004): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, S. 729.

Das radikalste Volksrecht im Dornröschenschlaf

In sechs Kantonen können die Stimmbürger Behörden abberufen. Das Instrument dient primär als Ventil – und steht vielleicht gerade deshalb in seiner Bedeutung im Schatten von Initiative und Referendum.

Eigentlich sollte die Schweiz von einer «beständigen Revolution» erschüttert werden. «Organisierte Anarchie» sollte das Land beherrschen. Davor wurde jedenfalls 1846 im Berner Verfassungsrat gewarnt.[1] Die Aussagen bezogen sich auf den Vorschlag der Radikalen, ein Abberufungsrecht für den Grossen Rat einzuführen. 8000 Stimmberechtigte sollten den Antrag stellen können, das Parlament aufzulösen und neu zu wählen; würde das Quorum erreicht, sollte das Volk über das Begehren befinden.

Heute kennen sechs Kantone ein Abberufungsrecht. Anders als von seinen Gegnern befürchtet, hat dieses Volksrecht indes keine «beständige Revolution» zur Folge – im Gegenteil: Es fristet seit seiner Einführung ein Schattendasein.

Dass das Volk Amtsträger nicht nur wählen, sondern ihnen ihr Mandat (frühzeitig) auch wieder entziehen kann, war schon Teil des politischen Systems im alten Rom. Einzelne Gemeinden in den englischen Kolonien in Amerika führten das Abberufungsrecht bereits im 17. Jahrhundert ein.[2] Theoretisch untermauert wurde es aber erst im Zuge der Aufklärung und der französischen Revolution. 1792 stimmte der Nationalkonvent in Paris für ein Gesetz, mit dem die Wähler ihre Abgeordneten wieder abberufen können. Dieses trat aber nie in Kraft.

Verschiedene Länder kennen in der einen oder anderen Form ein Abberufungsrecht bzw. «Recall». So können in einigen amerikanischen Gliedstaaten der Gouverneur, einzelne Richter oder gliedstaatliche Parlamentarier vorzeitig ihres Amtes enthoben werden. Auch Japan kennt das Instrument auf lokaler Ebene, während es in einigen südamerikanischen Ländern sogar für das Staatsoberhaupt existiert.

Regierung, Parlament – oder alle Behörden?

In der Schweiz wurde das Abberufungsrecht erstmals in der Regenerationszeit im Kanton Waadt vorgeschlagen, und zwar anlässlich der Totalrevision der Verfassung 1845 – damals indes noch ohne Erfolg. Ein Jahr später wurde das Volksrecht im Kanton Bern eingeführt. Es folgten Aargau, Schaffhausen (beide 1852), Basel-Landschaft (1863), Thurgau, Luzern, Solothurn (1869), Tessin (1892) und Uri (1915).[3] Anders als direktdemokratische Instrumente wurde das Abberufungsrecht nicht primär vonseiten der demokratischen Bewegung gefordert, sondern von verschiedenen Seiten angestossen, in Bern etwa von den Radikalen, während in Solothurn und Uri Liberale die Forderung lancierten.

Abberufungsrecht Kantone

 

Bei der Ausgestaltung des Abberufungsrechts gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Kantonen. Während im Kanton Tessin nur die Regierung abberufen werden kann, erstreckt sich das Recht in Bern, Schaffhausen, Thurgau und Solothurn auf Legislative und Exekutive und in Uri gar auf sämtliche gewählte Behörden (genauere Informationen hier).

Auch hinsichtlich der erforderlichen Unterschriften bestehen deutliche Differenzen. Während in Bern 30’000 Unterschriften und in Thurgau beachtliche 20’000 nötig sind, um eine Behörde dem Verdikt des Volkes zu unterstellen, reichen in Uri bereits 600 und in Schaffhausen 1000, also gleich viel, wie für das Zustandekommen des fakultativen Referendums nötig sind (dafür hat man im Thurgau immerhin sechs Monate Zeit, während im Tessin die erforderlichen 15’000 Unterschriften innerhalb von 60 Tagen gesammelt sein müssen). Im Tessin gibt es darüber hinaus die Einschränkung, dass die Abberufung frühestens ein Jahr nach der letzten Wahl und spätestens ein Jahr vor der nächsten Wahl verlangt werden kann. Uri und Tessin sind die einzigen Kantone, die in ihren Verfassungen das Abberufungsrecht auch auf Gemeindeebene vorsehen.[4]

Kanton Einführung Abschaffung Behörden Unterschriftenquorum und Sammlungsfrist
Bern 1846 Regierung (seit 1993) und Parlament (seit 1846) 30’000 Unterschriften
Aargau 1852 1980 Parlament 6000 Unterschriften
Schaffhausen 1852 Regierung und Parlament 1000 Unterschriften
Basel-Landschaft 1863 1984 Parlament 1500 Unterschriften
Thurgau 1869 Regierung und Parlament 20’000 Unterschriften in 6 Monaten
Luzern 1869 2007 Parlament 5000 Unterschriften zwischen zwei Parlamentssitzungen
Solothurn 1869 Regierung und Parlament 6000 Unterschriften in 6 Monaten
Tessin 1892 Regierung 15’000 Unterschriften in 60 Tagen
Uri 1915 Sämtliche gewählte Behörden 600 Unterschriften in 2 Monaten

 

Zur Anwendung kam das neue Recht – im Gegensatz zu den im gleichen Zeitraum eingeführten Instrumente des Referendums und der Initiative – selten. Abstimmungen über die Abberufung einer Behörde gab es in Bern (1), Aargau (1) und Schaffhausen (1). Erfolgreiche Abberufungsbegehren sind sogar noch seltener: Nur ein einziges Mal, 1862 im Aargau, wurde der Grosse Rat tatsächlich abgesetzt. Hintergrund war die Debatte über die Judenemanzipation.

Im Gegensatz zu anderen Ländern kann in der Schweiz nicht ein einzelnes Mitglied einer Behörde, sondern lediglich die Behörde als Ganzes abberufen werden. Das entspricht dem schweizerischen Modell der Kollegialregierung und dem Proporz-Parlament. Demgegenüber fokussieren Länder wie die USA stärker auf die individuelle Rechenschaftspflicht und infolgedessen auf einzelne Amtsträger.

Eine Art von Abberufungsrecht gibt es übrigens auch auf Bundesebene. Wird eine Initiative auf Totalrevision der Bundesverfassung angenommen, hat dies die Auflösung und Neuwahl der Bundesversammlung zur Folge. Ein solches Begehren wurde bisher erst einmal eingereicht, in den 1930er Jahren durch Frontisten und Jungkonservative. Das Begehren wurde in der Volksabstimmung 1937 klar verworfen.

Doppeltes Ventil

Laut Alfred Kölz ist das Abberufungsrecht das «am wenigsten bekannte und zugleich spektakulärste Volksrecht». Gerade seine Spektakularität könnte der Grund sein für den verhältnismässig seltenen Gebrauch. Denn das Abberufungsrecht ist ein «Ventil». Eine solche Ventilfunktion hat in der Schweiz indes schon die direkte Demokratie. Durch Volksinitiative und Referendum können Legislative und Exekutive effektiv kontrolliert werden. Entscheiden sie «falsch», ist es naheliegender, den Entscheid in einer Volksabstimmung umzustossen, als gleich die ganze Regierung oder das ganze Parlament aufzulösen (zumal dies die Entscheidung selbst nicht korrigiert).

Das bedeutet nicht, dass das Abberufungsrecht nicht dennoch in gewissen Situationen sinnvoll sein kann. Diese Situationen sind unter den Bedingungen der direkten Demokratie aber seltener als in Systemen, in denen mehr Macht bei Regierung und Parlament liegt.[5]

 


[1] Alfred Kölz (1998): «Das Abberufungsrecht», in: Max Flückiger et al. (Hrsg): Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998.

[2] Yanina Welp (2018): «Recall Referendum Around the World», in: Laurence Morel und Matt Quortrup: The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy,

[3] Aargau, Baselland und Luzern haben das Recht in jüngerer Vergangenheit abgeschafft (1980, 1984 bzw. 2007).

[4] Uwe Serdült (2015): «The history of a dormant institution – legal norms and the practice of recall in Switzerland», Representation, 51:2, S. 161-172.

[5] Serdült 2015, S. 162.

Ein «monarchisches Luxusgebäude» als Denkmal für die Republik

Das Bundeshaus in Bern soll «Einheit und Einigkeit» der Schweiz symbolisieren. Es tut das zuweilen auf ganz eigene Weise.

Die Einführung des Proporzsystems für die Nationalratswahlen, die vor 100 Jahren beschlossen wurde, veränderte die Zusammensetzung des Parlaments nachhaltig. Doch nicht nur die Zusammensetzung war damals (und in den Jahren davor, als über die Änderung des Wahlrechts gestritten wurde) ein Thema. Auch architektonisch veränderte sich zu dieser Zeit einiges.[1] Sechzehn Jahre zuvor, am 1. April 1902, war das neue Bundeshaus eingeweiht worden, mit dem National- und Ständerat eine bleibende Heimat erhalten sollten. Der Bau, der mit seiner mächtigen Kuppel das Stadtbild Berns auch heute noch prägt, ist auch Symbol für einen Bundesstaat, der nach bescheidenen Anfängen eine zunehmend wichtige Bedeutung erlangte.

Bundeshaus, Bern
Baujahr 1902
Legislatives System bikameral
Sitze 200 (Nationalrat) / 46 (Ständerat)
Wahlsystem meist Proporz (NR); meist Majorz (SR)
Wahlkreise 26 (je für NR und SR)
Legislaturperiode 4 Jahre (NR)
Parteien 12 (NR) / 6 (SR)

Vom bescheidenen Bau zum «Bundespalast»

Die Gründung des Bundesstaats 1848 war chaotisch. Die Schweizer wählten ein neues Parlament, doch war unklar, wo dieses eigentlich tagen sollte. Die Stadt Bern zeigte sich grosszügig und stellte den neuen Institutionen die benötigten Räumlichkeiten zur Verfügung: Der Nationalrat hielt seine Sitzungen zunächst im alten Casino ab, der Ständerat kam im Rathaus zum Äusseren Stand unter.

Dass diese Lösung nicht nachhaltig sein konnte, war klar, und so bestand eine der Prioritäten des neuen Staats darin, einen geeigneten Bau für sein Funktionieren zu errichten. 1850 wurde ein Architekturwettbewerb durchgeführt. Extravagante Ansprüche erlaubte die damalige Lage des Bundeshaushalts nicht. «Unnötige Pracht und übertriebene Dimensionen sind zu vermeiden», mahnte man die Bewerber in der Ausschreibung. In das 1857 fertiggestellte «Bundes-Rathaus» – dem heutigen Bundeshaus-West – kamen Nationalrat, Ständerat, Bundesrat und die komplette Bundesverwaltung, die damals aus ganzen 81 Beamten bestand, unter.

Der nächste Ausbauschritt war schon ambitiöser. Die schnell wachsende Bundesverwaltung benötigte mehr Platz – und auch der Nationalrat, dessen Mitgliederzahl damals an die Bevölkerungszahl geknüpft war, die ständig zunahm. So wurden zwei neue Gebäude geplant: Das Bundeshaus-Ost (1892 fertiggestellt) und das eigentliche Parlamentsgebäude in der Mitte der beiden Flügel. Es war die Zeit der nationalen Mythenbildung. 1891 führte der Bund erstmals eine Feier zu Gedenken des Rütlischwurs durch. Da passte es gut, dass der Architekt Hans Wilhelm Auer, der die Aufträge für die neuen Gebäude erhielt, ein eigentliches «Nationaldenkmal» schaffen wollte, das nicht einfach das Schweizer Parlament beherbergen, sondern «dem Lande zu unvergänglichem Ruhme» dienen und ein «Symbol schweizerischer Einheit und Einigkeit» darstellen sollte.

Bundeshaus01

Keine richtigen Schweizer: Die drei Eidgenossen. (Fotos: eigene Aufnahmen)

Freilich wurde auch Kritik an dem Vorhaben laut. Der geplante «Bundespalast» war nach Meinung einiger Politiker zu opulent. Von einem «monarchischen Luxusgebäude» sprach der Katholisch-Konservative Hans Anton von Roten bei der Beratung im Nationalrat 1893. Auch der Staatsrechtsprofessor Carl Hilty störte sich in seinem «Politischen Jahrbuch der schweizerischen Eidgenossenschaft» daran, «bloss für ein Parlamentshaus so viel Geld auszugeben». Um die Kosten zu senken, schlug er unter anderem «Sitzbänke ohne Pulte (…) wie im englischen Parlament» (!) vor, mit denen kleinere Ratssäle nötig wären. Auer skizzierte daraufhin verärgert eine Billigvariante des Baus, dem er kurzerhand die Kuppel abrasierte, so dass das Parlamentsgebäude nicht viel anders ausgesehen hätte als die beiden Verwaltungsgebäude links und rechts davon. Das war der Bundesversammlung aber offenbar doch zu knausrig: Sie sprach sich schliesslich für die teurere Variante aus.

Über allem thront die Souveränität

Beim Bau wurde sorgfältig darauf geachtet, möglichst nur Schweizer Baumaterialien zu verwenden, und zwar aus möglichst vielen verschiedenen Teilen des Landes. Auch schmücken zahlreiche Kunstwerke und kunstvolle symbolische Verzierungen das Gebäude. Insgesamt 37 Künstler haben am Bau mitgewirkt.

Die eindrückliche Eingangsfassade auf der Nordseite ist voller bedeutungsstarker Symbole. So stehen die Schlusssteine der Bogen über den Eingangstüren für Mut, Weisheit und Kraft, eine Etage höher finden wir den Alemannen, den Burgunder und den Langobarden als Vertreter der «Urvölker» der Eidgenossenschaft. Die Frauenfiguren in den Nischen links und rechts davon symbolisieren Freiheit und Frieden. Über allem thront die politische Souveränität mit einer die Legislative symbolisierenden Figur (mit Schild und Messstock) zur Rechten und einer Allegorie der Exekutive (mit Pergamentpapier und Federkiel) zur Linken.

In der Eingangshalle im Innern dominieren die schwörenden drei Eidgenossen das Bild. Ausgerechnet diese imposante Statue ist allerdings nicht aus Schweizer Stein geschaffen, sondern aus italienischem.

Die Kantone werden im bekannten Fenster unter der Kuppel gewürdigt (das Wappen des Jura hat später seinen Platz daneben in Steinform gefunden). Weniger bekannt sind die vier seitlichen Fenster der Kuppel, welche die damals wichtigsten Wirtschaftszweige darstellen: Auf der Nordseite symbolisiert der Rheinhafen den Handel, das Ostfenster stellt die Textilherstellung dar, im Südfenster wird die Landwirtschaft gezeigt und im Westen die Metallindustrie.

Bundeshaus3

Das Gemälde der Nidwaldner Landsgemeinde im Ständeratssaal.

 

«Ein Meisterwerk der Hässlichkeit»

Die Ratsäle finden sich im Süden (Nationalrat) und Norden (Ständerat) der Halle. Abgesehen von der deutlich grösseren Sitzzahl der grossen Kammer sind sie ähnlich aufgebaut, mit dem wesentlichen Unterschied, dass die Nationalräte von einem Rednerpult mit Mikrofonen zu ihren Rednern sprechen, während die Ständeräte auf ihren Plätzen bleiben und von dort sprechen.

Über beiden Sälen hängen Wandgemälde. Jenes im Ständeratssaal, entworfen von Albert Welti und nach dessen Tod ausgeführt von Wilhelm Balmer, zeigt die Landsgemeinde von Nidwalden (allerdings mit der Landschaft Obwaldens im Hintergrund). Im Nationalratssaal malte Charles Giron die «Wiege der Eidgenossenschaft», das Rütli und den Vierwaldstättersee. Das Fresko löste einen gehässigen Streit zwischen Giron und Auer aus. Nach Ansicht des Architekten war das Bild zu grell und liess den Saal zu eng wirken. Giron gab beleidigt zurück, das Problem sei nicht sein Gemälde: «Die Einfassung meines Bildes mit der das Gemälde umgebenden Dekoration und überhaupt der ganze Saal ist ein Meisterwerk der Hässlichkeit; das ist die einmütige Meinung aller Leute mit kultiviertem Geschmack.»

Bundeshaus2

Blick in den Nationalratssaal mit Girons Fresko auf der rechten Seite.

 

Der Fisch im Fels

In der Wolke über dem See ist ein Engel zu sehen. Eine andere Gestalt, die der Maler in dem Bild untergebracht hat, ist erst auf den zweiten Blick zu erkennen: In der Felswand auf der linken Bildseite liegt ein Fisch. Giron bezog sich damit auf den Tag der Einweihung des Gebäudes: den 1. April 1902. Auf Französisch bezeichnet man den Aprilscherz als «poisson d’avril».

Bundeshaus4

Ein Hingucker sind die Gemälde an der Decke der Wandelhalle. Jenes im Bild stellt den Tourismus dar: Der Schweizer Engel führt einen Deutschen, einen Franzosen und einen Engländer (von links) auf die Jungfrau.

A propos Scherz: Es gibt einen Witz über das Bundeshaus. Frage: Warum hat das Bundeshaus eine Kuppel? – Antwort: Schon mal einen Zirkus mit Flachdach gesehen? Manchmal sind Erinnerungen an Zirkusnummern tatsächlich nicht zu vermeiden, wenn man den Schweizer Politikbetrieb verfolgt. Zirkusreif war etwa die Seifenoper, welche die Neugestaltung des Bundesplatzes 2004 auslöste. Dort sollte ein Wasserspiel mit 26 Wasserdüsen entstehen, eine für jeden Kanton. Entsprechend sollten die Kantone einen (symbolischen) Beitrag von je 10’000 Franken an die Kosten leisten – was prompt auf Widerstand mehrerer Stände stiess, die sich der Zahlung verweigerten mit dem Hinweis, es fehle den Fontänen an einem «emotionalen Bezug» zu den Kantonen. Schliesslich sprangen – in einem denkwürdigen Akt eidgenössischer Solidarität – private Kleinspender in die Bresche.

Zugegeben, es gäbe wichtigere Dinge, um die sich Kantonsregierungen kümmern könnten, als die 10’000 Franken für eine Wasserdüse auf dem Bundesplatz. Andererseits ist die Episode vielleicht ein gutes Beispiel für das Funktionieren des eidgenössischen Systems und das Zusammenspiel der verschiedenen Akteure. Und bringt insofern Auers Idee eines «Symbols schweizerischer Einheit und Einigkeit» ziemlich gut auf den Punkt.

 

Dieser Artikel ist Teil der Serie zum 100-Jahr-Jubiläum des Proporzwahlrechts auf Bundesebene.

 


[1] Die Informationen in diesem Beitrag stützen sich massgeblich auf: Monica Bilfinger (2009): Das Bundeshaus in Bern. Schweizerischer Kunstführer GSK sowie Andreas Müller (2002): Der verbitterte Bundeshausarchitekt. Die vertrackte Geschichte des Parlamentsgebäudes und seines Erbauers Hans Wilhelm Auer (1847-1906). Orell Füssli.