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Verblichene Grandeur in Frankreichs Parlament

Der Begriff Parlament stammt vom französischen «parler». Tatsächlich beschränkt sich die Assemblée Nationale in Paris vor allem aufs Reden, angesichts der Dominanz des Präsidenten im politischen System Frankreichs.

Es ist eine vertraute Runde, die sich an diesem Montagnachmittag in der Assemblée Nationale in Paris zusammengefunden hat. Nur etwas mehr als ein Dutzend Abgeordnete sind präsent. Nachdem sie ihre jeweils fünf Minuten Redezeit gebraucht haben, verschwinden viele wieder oder vertreiben sich die Zeit mit Zwischenrufen an die Adresse gegnerischer Politiker beziehungsweise begeistertem Beklatschen von Parteikollegen (übrigens alles fein säuberlich dokumentiert im Protokoll).

Assemblée Nationale, Palais Bourbon, Paris
Baujahr 1728
Legislatives System bikameral
Sitze 577
Wahlsystem Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit zwei Wahlgängen
Wahlkreise 577
Legislaturperiode 5 Jahre
Parteien 17 (8 Fraktionen)

Man will es ihnen nicht verübeln: Es geht um wenig an diesem Tag im April 2019. Die Debatte ist «nur» eine Aussprache zur Industriepolitik; Entscheide fällt das Parlament keine. Und offenbar kann man es den Vollzeitpolitikern in der Assemblée Nationale nicht zumuten, dass sie den Sitzungen, für die sie bezahlt werden, auch wirklich beiwohnen.

Pioniere des Halbkreises

Die magere Präsenz im Innern steht im Kontrast zum äusserlichen Eindruck des Gebäudes. Beim Besuch des Palais Bourbon sticht zunächst die Nordfassade ins Auge. Hinter einer Baustellenabsperrung wachsen zwölf schlichte Säulen in die Höhe, auf denen ein Relief ruht; in der Mitte thront La France als Figur, flankiert von der Kraft und der Gerechtigkeit. Der Palast war einst für Prinzessin Louise-Françoise de Bourbon, Tochter von Louis XIV., gebaut worden. Neben dem gigantischen Louvre, dem weitläufigen Jardin des Tuileries und dem imposanten Place de la Concorde, die sich in seiner unmittelbaren Nachbarschaft befinden, wirkt der Bau für Pariser Verhältnisse zwar eher bescheiden, aber das will in Frankreich nichts heissen.[1]

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Die Nordfassade des Palais Bourbon. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die Parlamentskammer ist eher klein und die Sitzreihen eher steil, was der Akustik entgegenkommt (und von den eifrigen Zwischenrufern dankbar ausgenutzt wird). Die Sitze sind in einem Halbkreis angeordnet, und das ist durchaus bemerkenswert – denn das französische Parlament war in den 1790er Jahren das erste überhaupt, das, inspiriert vom Amphitheater der Antike, eine solche Sitzordnung einführte (im Unterschied zu jener im Parliament of Westminster, wo sich Regierungs- und Oppositionsvertreter frontal gegenübersitzen). Die heutige Kammer, im Rot der Revolution gehalten, stammt aus der Zeit der Juli-Monarchie. Hinter dem Rednerpult finden sich wiederum einige Symbole der Republik: Oben sind Allegorien der Freiheit, der Ordnung, der Eloquenz, der Vorsicht in der Wand angebracht, darunter – wieder – solche der Gerechtigkeit und der Kraft. Und zwischen all dem die Philosophie: Ein Wandteppich zeigt das bekannte Bild «Die Schule von Athen».

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Das Innere des Unterhauses. (Foto: Assemblée Nationale)

 

Insgesamt macht der Palais Bourbon, wenn er auch nicht ganz so prunkvoll ist wie der Palais de l’Élysée, der Sitz des Präsidenten, einen imposanten Eindruck. Er passt damit zum Selbstbild der «Grande Nation». Auch wenn dieses Selbstbild der Realität in jüngerer Zeit nicht immer ganz gerecht wird.

Grosser Staat

Im Parlament wird der Anspruch der Grandeur gleichwohl deutlich, so auch in der Debatte über die Industriepolitik. Fast alle fordern in der einen oder anderen Form eine grössere Rolle des Staates – der bereits heute 56 Prozent des Bruttoinlandprodukts abschöpft – in der Wirtschaft. Diese oder jene Arbeitsplätze soll er retten, diese oder jenes Unternehmen unterstützen oder kaufen. Ob solche Übungen wirklich die oberste Priorität eines Staates sein sollten, der seit 1974 keinen positiven Rechnungsabschluss mehr erzielen konnte, wird von niemandem grundsätzlich in Frage gestellt. Erst recht nicht nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie.

Diese Ansprüche, die Vorstellung eines grossen Frankreichs sind vielleicht auch die Erklärung für das Hadern der Franzosen mit ihrer Politik. Auch nachdem die Proteste der «gilets jaunes» abgeklungen sind, bleibt die Unzufriedenheit mit Präsident Macron hoch. Alles was er anpackt, so scheint es, ruft sogleich heftigen Widerstand in der Bevölkerung hervor. Dabei war er einst als grosser Hoffnungsträger gestartet nach dem Abgang des Sozialisten François Hollande, der noch unbeliebter war als der heutige Staatschef.

Vielleicht liegt es an einer grundsätzlichen Diskrepanz zwischen der Bevölkerung und den politischen und wirtschaftlichen Eliten. Fast alle, die in Frankreichs Politik etwas zu sagen haben, haben die École nationale d’administration absolviert. Nach dem Studium werden sie, oft ohne grosse Erfahrung, als Kandidaten in irgendeinem Wahlkreis aufgestellt, nicht selten in einer völlig anderen Gegend als ihrer Heimatregion. «Parachutage» nennt man das im Fachjargon der französischen Politik. Von dort folgt dann der Aufstieg auf der politischen Karriereleiter.

Macht und Ohnmacht des Präsidenten

Die Assemblée Nationale setzt sich aus insgesamt 577 Abgeordneten zusammen. Gewählt werden sie im Majorzverfahren in Einerwahlkreisen. Traditionell resultierte dieses Verfahren in zwei dominanten Parteien, dem Parti Socialiste (PS) und den Konservativen (die ihren Parteinamen alle paar Jahre wechseln, derzeit heissen sie Les Républicains). Davon ist heute aber wenig übrig. Bei den Wahlen 2017 sind die Traditionsparteien massiv geschrumpft (der PS von 280 auf 30 Sitze!). Die Mehrheit errang die Partei La République en Marche von Präsident Macron zusammen mit ihren Verbündeten. Daneben hat der rechtsextreme Front National (der inzwischen Rassemblement National heisst) dazugewonnen, auch wenn er sich nach wie vor schwertut mit dem Mehrheitswahlsystem.

Auf dem Papier ist Frankreich eine semipräsidentielle Demokratie, das heisst, dass das Parlament ein gewisses Gegengewicht bildet zum Präsidenten. Weil allerdings seit dem Jahr 2000 die Assemblée National unmittelbar nach den Präsidentschaftswahlen gewählt wird, holt die Partei des Staatschefs üblicherweise auch gleich die Mehrheit im Parlament.[2] So hat der Präsident in der Praxis einen sehr viel grösseren Einfluss, als es seinen Kompetenzen auf dem Papier entsprechen würde.

Kein Staatsoberhaupt in der EU ist mächtiger als der französische Präsident. Das dürfte auch mit der politischen Kultur Frankreichs und ihrer Vorliebe für starke Figuren wie de Gaulle oder Mitterrand zu tun haben. In der jüngeren Vergangenheit produzierte das System aber eher Präsidenten, die zwar stark auftreten, mit ihrer Politik aber ohnmächtig wirken, wie Macron, Hollande oder zuvor Sarkozy.

Es scheint, dass die Repräsentativität des politischen Systems verloren gegangen ist. Bei den letzten Präsidentschaftswahlen holte der spätere Sieger im ersten Wahlgang nur gerade 24 Prozent der Stimmen. Das vom Mehrheitswahlsystem anvisierte klare Mandat liefern Wahlen kaum mehr. Unter diesem Gesichtspunkt scheint die starke Konzentration der Macht auf eine Person umso problematischer. Zumal sich spiegelbildlich zur Macht auch der Widerstand auf eine Person fokussiert, wie die Proteste der «gilets jaunes» wie auch die Kommunalwahlen Ende Juni gezeigt haben.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Parliamenthopping», in der Napoleon’s Nightmare Parlamente rund um die Welt porträtiert.

 


[1] Das Oberhaus, der Sénat, tagt im Palais du Luxembourg etwas weiter südöstlich.

[2] Früher kam es demgegenüber regelmässig vor, dass der Premierminister und der Präsident aus unterschiedlichen politischen Lagern stammten («cohabitation»).

La démocratie doit également être promue en Suisse

Votes ajournés, parlements paralysés : La crise de Corona met actuellement en évidence les défaillances de la démocratie suisse. Un nouvel article constitutionnel sur la promotion de la démocratie dans la Confédération et les cantons vise à remédier à ces lacunes.

Par Daniel Graf et Claudio Kuster[*] (Text auf Deutsch)

Le Conseil national au point mort. (Photo: Béatrice Devènes)

Actuellement, la crise du Coronavirus met incontestablement en évidence les faiblesses de notre système politique : le travail des parlementaires a dû être interrompu, les délais de votation et les assemblées municipales ont été annulés et la collecte de signatures pour les initiatives et les référendums suspendue. Parce que la Suisse a dormi pendant le processus de la numérisation de la démocratie jusqu’à aujourd’hui, les opérations de la démocratie ont dû être presque complètement mises en arrêt.

Au cours des deux dernières décennies, le Conseil fédéral a uniquement promu la votation électronique (et moyennant beaucoup d’argent), alors que toutes les innombrables autres idées et tous les autres projets en cours ont été mis en veilleuse. C’est pourquoi aujourd’hui, avec la critique croissante sur la votation électronique, nous sommes confrontés à un véritable gâchis de la politique démocratique.

Un mandat dans la constitution

À ce jour, la Suisse est une démocratie de boîtes aux lettres : rien ne fonctionne sans papier, stylo ni timbres. En revanche, d’innombrables personnes utilisent aujourd’hui les canaux numériques pour s’informer, travailler, suivre des formations continues, discuter et participer à la vie politique. Ce fossé entre la vie numérique quotidienne, d’une part, et les processus démocratiques analogiques, d’autre part, ne doit pas continuer à se creuser, mais doit être comblé.

Pour combler cette lacune et rattraper les omissions, nous proposons d’intégrer un nouvel article sur la démocratie dans la Constitution fédérale. À l’avenir, la Confédération et les cantons devront investir dans le maintien et le développement de la démocratie :

 

La Constitution fédérale est complétée comme suit :

Art. 5b               Promotion de la démocratie (nouveau)

La Confédération et les cantons promeuvent la démocratie et la développent en continu.

 

Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont complétées comme suit :

Art. 197 n° 12 (nouveau)

12. Disposition transitoire à l’Art. 5b

La Confédération et les cantons font rapport tous les deux ans sur la promotion et le développement de la démocratie.

Ce nouvel article constitutionnel s’adresse à la fois à la Confédération et aux cantons; les deux niveaux gouvernementaux sont chargés de promouvoir la démocratie, d’une part, et de la développer, d’autre part. En Suisse, le plus grand nombre possible de personnes devraient participer activement à la démocratie. À cette fin, de nouvelles possibilités de participation doivent être examinées et les obstacles existants y relatifs réduits. En outre, la Confédération et les cantons sont tenus de rendre compte de leurs efforts de promotion de la démocratie en soumettant des rapports tous les deux ans.

Promouvoir la numérisation, abaisser les barrières

La démocratie doit être apprise. Il est étonnant de constater que la Constitution fédérale contient déjà un article qui charge la Confédération de «promouvoir la démocratie» (art. 54 al. 2 Cst) – mais uniquement à l’étranger ! Paradoxalement, la promotion de la démocratie en Suisse même n’est pas sujet de discussion ; ni la Confédération ni les cantons ne se sentent dans l’obligation d’accomplir cette tâche. Mais, comme nous venons de le constater, ces mesures sont assurément nécessaires également en Suisse. Les habitants de la Suisse ne doivent pas seulement être conscients des possibilités de codétermination démocratique, mais doivent aussi pouvoir les utiliser en faveur de leurs propres préoccupations. Ceci concerne en particulier l’éducation politique des jeunes. Les écoles sont le lieu le plus important pour transmettre des connaissances sur notre démocratie qui est unique au monde.

Dans le contexte du nouvel article de la constitution, la numérisation de la démocratie est une préoccupation majeure. Il ne s’agit pas uniquement de faire une copie numérique des processus existants tels que la signature d’initiatives populaires et de référendums sur Internet et sur smartphones. La numérisation permet également de rendre les processus politiques plus transparents et de réduire les obstacles à la participation – l’une des raisons en est qu’il n’existe plus de rupture médiatique dans la formation de l’opinion sur les chaînes numériques et l’exercice des droits politiques. En outre, l’accès des citoyens à l’information, aux réseaux politiques et à la participation doit être facilité, par exemple grâce à de nouvelles formes de participation telles que la budgétisation participative et autres applications de technologie civique.

Laboratoires cantonaux de la démocratie

La Suisse est un État fédéral et dispose d’une structure fédérale. Outre l’éducation, les impôts et la sécurité, ce sont précisément les droits démocratiques qui confèrent aux cantons une grande liberté (art. 3, 39 al. 1, 47 et 51 Cst). Les cantons ont été les laboratoires de la démocratie en Suisse pendant plus de deux siècles et ont toujours donné des orientations importantes pour le développement du système politique. Par exemple, de petits cantons comme celui de Schaffhouse ont introduit une identité électronique d’État (E-ID) il y a plusieurs années, alors que le débat correspondant au niveau national est toujours en cours. L’article sur la démocratie encourage le concours de la démocratie fédérale. Il serait souhaitable que davantage de projets pilotes soient lancés au niveau cantonal, par exemple pour la collecte électronique. Comme au niveau national, aucun canton n’a encore adopté une constitution qui mandate le maintien et le développement de la démocratie.

La numérisation des parlements est bien plus qu’un simple vote électronique. (Photo: Béatrice Devènes)

À plus long terme, en plus de la collecte électronique (E-Collecting), il serait également souhaitable de pouvoir voter sur nos smartphones – au moins pour les Suisses de l’étranger et les personnes handicapées. Toutefois, les avantages et les risques de la démocratie directe doivent toujours être soigneusement pesés. Dans le cas du vote électronique, il est capital de donner la priorité absolue à la sécurité. Pour l’instant, il n’existe aucun système répondant à ces exigences de haute sécurité.

Sortir de la zone de confort suisse

La poursuite du développement de la démocratie ne se limite pas à des formes numériques de participation. Il est probable qu’un autre point d’intérêt soit la question de savoir comment mieux impliquer les jeunes dans les processus démocratiques : Parlements de jeunes, initiatives de jeunes, éducation politique et droit de vote à 16 ans en sont ici que quelques-uns des mots-clés. Les instruments démocratiques devraient alors être gradués plus finement : Il existe un immense fossé participatif entre la simple pétition et l’initiative populaire pour la révision constitutionnelle, en particulier au niveau national. L’inclusion de cercles plus larges tels que la population étrangère installée au niveau local est également digne d’être discutée, tout comme les assemblées délibératives. Le principe relatif au secteur public et à la transparence du financement des politiques doit être appliqué de manière globale.

L’article constitutionnel présenté ne se limite pas à la démocratie directe qui doit être promue. Les citoyens devraient – selon la conception locale de la démocratie en tant que pouvoir direct du peuple – en principe pouvoir participer aussi directement et immédiatement que possible. Mais inversement, le principe de la représentation et du parlementarisme ne doit en aucun cas être remis en cause. Le mandat porte donc également sur la poursuite du développement de la démocratie représentative, dont in fine, la démocratie directe ne peut se passer. L’Assemblée fédérale, les parlements cantonaux et les commissions devraient donc également – comme indiqué dans l’introduction – repenser et actualiser leurs processus.

L’article sur la démocratie vise à indiquer une voie de sortie de la zone de confort helvétique actuelle. Et ce, contre le sentiment général dans notre pays que notre démocratie est bonne telle qu’elle est et que nous n’avons rien à faire pour qu’elle continue à exister. Le confinement partiel vient de démontrer d’une manière impressionnante que ne rien faire n’est pas une solution, mais un facteur à risques.

 


[*] Daniel Graf (PublicBeta) est un activiste du Net et de la démocratie, co-fondateur de la plateforme en ligne WeCollect et co-auteur du livre «Agenda für eine digitale Demokratie – Chancen, Gefahren, Szenarien» (2018, NZZ Libro).

Das Parlament erwacht aus der Schockstarre

Nachdem sich National- und Ständerat zu Beginn der Corona-Pandemie selbst aus dem Spiel genommen haben, nehmen sie mit der ausserordentlichen Session ihre Tätigkeit wieder auf. Gut so – denn gerade in Krisenzeiten ist die Kontroll- und Aufsichtsfunktion des Parlaments unerlässlich.

Die Vollmachtenregime in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gehörten zu den düstersten Zeiten der schweizerischen Demokratie. Der Bundesrat schränkte mit weitreichenden Verordnungen die Freiheitsrechte der Bürger stark ein, setzte die Volksrechte vorübergehend ausser Kraft, gängelte die Presse und hob die Wirtschaftsfreiheit zu grossen Teilen auf.

Die Türen der Ratssäle sind geschlossen. Die Räte tagen stattdessen in der Bernexpo. Bild: Parlamentsdienste

Dass die Regierung einer demokratischen Republik eine quasi-diktatorische Praxis einführt, ist beunruhigend genug. Fast noch irritierender ist aber, dass sie die Ermächtigung dazu vom Parlament erhielt und dieses keine Anstalten machte, die Regierung bei ihren Exzessen im Zaun zu halten. National- und Ständerat übertrugen dem Bundesrat 1914 und 1939 unbeschränkte Vollmachten und gaben damit ihre eigene Funktion bereitwillig auf. Mehr noch: Sie vergassen auch ihre kardinale Aufgabe, die Regierung zu beaufsichtigen und zu kontrollieren. Schubladisierung von Volksinitiativen? Verbote von Firmengründungen? Weitgehende Zensur der Medien und Überwachung der Kommunikation? Das Parlament schluckte alles, Widerspruch gab es kaum.

Natürlich ist die gegenwärtige Corona-Krise nur sehr beschränkt mit einer kriegerischen Bedrohungslage vergleichbar. Doch auch nun legiferiert der Bundesrat mit seinen Notrechtsverordnungen sehr weit ins Leben der Bevölkerung und in die Volkswirtschaft hinein. Die Verfassungskonformität ist bei gewissen Massnahmen nicht über jeden Zweifel erhaben. Nichtsdestotrotz liess das Parlament der Regierung zu Beginn freie Hand und hielt sich zurück. Die Ratsbüros brachen die Frühjahrssession ab, ohne dass National- und Ständerat darüber hätten befinden können.[1]

Mehr noch: Auch die parlamentarischen Kommissionen wurden unnötigerweise weitgehend heruntergefahren und damit ein wesentlicher Teil der Aufsichtsfunktion der Legislative ausgesetzt. Während die Sitzungen des siebenköpfigen Bundesrats wie gewohnt abgehalten wurden, betrachtete man jene der nicht viel grösseren Kommissionen als nicht zu verantwortendes Risiko.

Erst nach einigen Wochen kamen die Kommissionen wieder zusammen. Und begnügten sich zunächst damit, vorsichtige Empfehlungen an den Bundesrat zu richtigen, da und dort wurden immerhin Motionen eingereicht.

Diese Woche sind nun National- und Ständerat zur ausserordentlichen Session zusammengekommen und tagen damit erstmals seit Ausrufung der «ausserordentlichen Lage» wieder. Es ist absehbar, dass sie die Weisungen des Bundesrats teilweise anpassen und präzisieren. Auf der Traktandenliste stehen etwa eine Verlängerung der Rückzahlungsfrist für die vom Bund verbürgten Kredite oder Mieterlasse. Die Lobbyisten haben offensichtlich in der Krise nicht geschlafen.

Das Parlament kann aber auch die vom Bundesrat verfügten Einschränkungen unter die Lupe nehmen und gegebenenfalls anpassen. Die teilweise kafkaesk anmutenden Differenzierungen, welche Geschäfte nun ab wann was verkaufen dürfen, haben einschneidende Konsequenzen für die KMU.

Auch muss die Bundesversammlung ihre Aufsichtsfunktion wahrnehmen. Dazu gehört etwa, den Kurs des Bundesrats und der Verwaltung zu hinterfragen und allfällige Fehler klar zu benennen. Die zum Teil widersprüchliche Kommunikation etwa oder das Fehlen elementarer medizinischer Ausrüstung wie Ethanol, Schmerzmittel oder Schutzmasken wirft nicht eben ein gutes Licht auf das Krisenmanagement von Bundesrat und Verwaltung. Doch auch im Fall, dass die Regierung alles richtig gemacht hat, ist es unerlässlich, dass das Parlament seine Arbeit wieder auf- und seine Funktion wahrnimmt. Nur schon, dass das Notrecht für den Bundesrat nicht zum Gewohnheitsrecht wird, wie geschehen in früheren, dunkleren Zeiten.

Zu unterstreichen ist indes, dass damals auch das Parlament selber eine problematische Rolle spielte, indem es Gesetze für dringlich erklärte und sie damit dem fakultativen Referendum entzogen. Es brauchte 1949 die Annahme der Volksinitiative «für die Rückkehr zur direkten Demokratie», damit seither immerhin dringliche Bundesbeschlüsse, die länger als ein Jahr dauern, dem nachträglichen Referendum unterstellt werden.

Krisenzeit, so sagt man, ist die Zeit der Exekutive. Aber genau wegen der ausgebauten Macht der Regierung ist ein alertes und kritisches Parlament umso wichtiger. Gerade in diesen Zeiten ist es unerlässlich, dass es seine Aufgaben wahrnimmt – wenn auch mit Schutzmasken und zwei Meter Abstand.

 


[1] Siehe dazu das Kurzgutachten von Felix Uhlmann und Martin Wilhelm.

Die Demokratie gehört auch in der Schweiz gefördert

Verschobene Abstimmungen, lahmgelegte Parlamente: Die Corona-Krise zeigt derzeit die Versäumnisse der Schweizer Demokratie auf. Ein neuer Verfassungsartikel zur Förderung der Demokratie in Bund und Kantonen soll diese Mängel beheben.

Von Daniel Graf und Claudio Kuster[*]

Der Nationalrat im Lockdown. (Foto: Béatrice Devènes)

Die Corona-Krise legt derzeit die Schwächen unseres politischen Systems schonungslos offen: Der Parlamentsbetrieb musste eingestellt, Abstimmungstermine und Gemeindeversammlungen abgesagt und die Unterschriftensammlung für Initiativen und Referenden ausgesetzt werden. Weil die Schweiz die Digitalisierung der Demokratie bisher schlicht verschlafen hat, musste der Demokratie-Betrieb fast komplett heruntergefahren werden.

Der Bundesrat hat die letzten zwei Jahrzehnte einzig und allein (und mit viel Geld) E-Voting vorangetrieben, während alle anderen Ideen und Projekte auf die lange Bank geschoben worden sind. Deshalb stehen wir heute, mit der wachsenden Kritik an E-Voting, vor einem demokratiepolitischen Scherbenhaufen.

Ein Auftrag in der Verfassung

Die Schweiz ist heute eine Briefkasten-Demokratie: Ohne Papier, Stift und Briefmarke geht es nicht. Demgegenüber nutzen heute viele Menschen digitale Kanäle, um sich zu informieren, zu arbeiten und sich weiterzubilden, zu diskutieren und sich politisch zu beteiligen. Diese Schere zwischen dem digitalen Alltag einerseits und den analogen demokratischen Prozessen andererseits, darf nicht weiter wachsen, sondern muss geschlossen werden.

Um diese Lücke zu schliessen und die Versäumnisse nachzuholen, schlagen wir einen neuen Demokratie-Artikel in der Bundesverfassung vor. Bund und Kantone sollen zukünftig in die Pflege und die Weiterentwicklung der Demokratie investieren:

Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt:

Art. 5b               Förderung der Demokratie

Bund und Kantone fördern die Demokratie und entwickeln sie weiter.

 

Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt:

Art. 197 Ziff. 12 (neu)

12. Übergangsbestimmung zu Art. 5b

Bund und Kantone erstatten zweijährlich Bericht über die Förderung und Weiterentwicklung der Demokratie.

Dieser neue Verfassungsartikel adressiert sowohl den Bund als auch die Kantone; beide Staatsebenen werden beauftragt, die Demokratie einerseits zu fördern und andererseits weiterzuentwickeln. In der Schweiz sollen sich möglichst viele Menschen aktiv an der Demokratie beteiligen. Hierzu sollen insbesondere auch neue Partizipationsmöglichkeiten geprüft und bestehende Hürden gesenkt werden. Der Bund und die Kantone werden überdies beauftragt, Rechenschaft über ihre Bestrebungen zur Demokratieförderung abzulegen, indem sie hierzu zweijährlich Bericht erstatten.

Digitalisierung fördern, Hürden senken

Demokratie will gelernt sein. Erstaunlicherweise enthält die Bundesverfassung bereits einen Artikel, der den Bund mit der «Förderung der Demokratie» beauftragt (Art. 54 Abs. 2 BV) – jedoch nur im Ausland! Die Demokratieförderung in der Schweiz selbst ist paradoxerweise kein Thema; weder Bund noch Kantone fühlen sich dieser Aufgabe verpflichtet. Wie gezeigt, ist diese Pflege aber durchaus auch in der Schweiz notwendig. Die Einwohnerinnen und Einwohner in der Schweiz sollen nicht nur die Möglichkeiten der demokratischen Mitbestimmung kennen, sondern diese auch für ihre Anliegen nutzen können. Dies betrifft insbesondere die politische Bildung von jungen Menschen. Die Schulen sind der wichtigste Ort, um Wissen über unsere weltweit einzigartige Demokratie weiterzugeben.

Im Rahmen des neuen Verfassungsartikels ist die Digitalisierung der Demokratie ein wichtiges Anliegen. Dabei geht es nicht nur um eine digitale Kopie von bestehenden Prozessen wie beispielsweise das Unterschreiben von Volksinitiativen und Referenden im Internet und auf dem Smartphone. Die Digitalisierung ermöglicht überdies, die politischen Prozesse transparenter zu gestalten und die Hürden für die Partizipation zu senken. Dies unter anderem dadurch, dass es bei der Meinungsbildung auf digitalen Kanälen und der Ausübung der politischen Rechte keinen Medienbruch mehr gibt. Darüber hinaus soll es für Bürgerinnen und Bürger einfacher werden, sich zu informieren, politisch zu vernetzen und zu engagieren – etwa durch neue Mitwirkungsformen wie partizipative Budgets und andere Civic-Tech-Anwendungen.

Kantonale Demokratie-Laboratorien

Die Schweiz ist ein Bundesstaat und föderalistisch ausgestaltet. Nebst Bildung, Steuern und Sicherheit sind just die demokratischen Rechte ein Gebiet, das den Kantonen erhebliche Freiräume bietet (Art. 3, 39 Abs. 1, 47 und 51 BV). Die Kantone sind seit über zwei Jahrhunderten die Demokratie-Laboratorien der Schweiz und liefern seit jeher wichtige Impulse für die Weiterentwicklung des politischen Systems. So haben beispielsweise kleine Kantone wie Schaffhausen eine staatliche elektronische Identität (E-ID) bereits vor einigen Jahren eingeführt, während die entsprechende Debatte auf nationaler Ebene noch läuft. Mit dem Demokratie-Artikel wird der föderale Demokratie-Wettbewerb gefördert. Es wäre wünschenswert, dass auf kantonaler Ebene noch mehr Pilotprojekte wie beispielsweise für E-Collecting angestossen werden. Wie auf nationaler Ebene gibt es bisher in keinem Kanton eine Verfassung, die den Auftrag gibt, die Demokratie zu pflegen und weiterzuentwickeln.

Digitalisierung der Parlamente ist mehr als elektronisch abstimmen. (Foto: Béatrice Devènes)

Längerfristig ist es nebst E-Collecting durchaus wünschenswert, dass wir etwa auf dem Smartphone auch abstimmen und wählen könnten – zumindest für Auslandschweizer/innen und Menschen mit Behinderungen. Doch es gilt dabei immer Nutzen und Risiken für die direkte Demokratie sorgfältig abzuwägen. Im Fall von E-Voting ist es wichtig, der Sicherheit die höchste Priorität einzuräumen. Im Moment gibt es keine Systeme, die diesen hohen Sicherheitsanforderungen genügen.

Raus aus der helvetischen Komfortzone

Die Weiterentwicklung der Demokratie umfasst keineswegs nur digitale Formen der Partizipation. Ein weiterer Schwerpunkt dürfte die Frage sein, wie jüngere Menschen besser in die demokratischen Prozesse einbezogen werden können: Jugendparlamente, Jugendvorstösse, die politische Bildung und das Stimmrechtsalter 16 sind hier einige Stichworte. Sodann sollte das demokratische Instrumentarium feiner abgestuft werden: Zwischen der simplen Petition und der Volksinitiative auf Verfassungsrevision klafft – gerade auf nationaler Ebene – eine riesige partizipative Lücke. Auch der Miteinbezug breiterer Kreise wie der niedergelassenen ausländischen Bevölkerung auf lokaler Ebene ist diskussionswürdig, ebenso wie deliberative Versammlungen. Das Öffentlichkeitsprinzip und eine transparente Politikfinanzierung sollten umfassend gelten.

Der vorgestellte Verfassungsartikel beschränkt sich nicht auf die direkte Demokratie, die zu fördern sei. Die Bürgerinnen und Bürger sollen sich zwar – entsprechend dem hiesigen Demokratie-Verständnis als direkte Volksherrschaft – grundsätzlich möglichst direkt und unmittelbar einbringen können. Umgekehrt soll aber keineswegs das Repräsentationsprinzip und der Parlamentarismus infrage gestellt werden. Der Auftrag adressiert also auch die Weiterentwicklung der repräsentativen Demokratie, ohne die letztlich eine Direktdemokratie gar nicht auskommt. Auch die Bundesversammlung, Kantonsparlamente und Kommissionen sollen also – wie einleitend festgestellt – ihre Prozesse überdenken und aktualisieren.

Mit dem Demokratie-Artikel soll ein Weg aus der aktuellen helvetischen Komfortzone aufgezeigt werden. Damit ist das hierzulande verbreitete Gefühl gemeint, dass unsere Demokratie gut sei, wie sie ist und wir nichts für den Fortbestand tun müssten. Der Shutdown hat eindrücklich aufgezeigt, dass Nichts-Tun keine Lösung, sondern ein Risikofaktor ist.

 

Siehe auch: Die Demokratie soll digital werden (Schaffhauser Nachrichten, 4. Mai 2020)

 


[*] Daniel Graf (PublicBeta) ist Netz- und Demokratieaktivist, u.a. Mitbegründer der Online-Plattform WeCollect und Co-Autor des Buchs «Agenda für eine digitale Demokratie – Chancen, Gefahren, Szenarien» (2018, NZZ Libro).

Rezension: Andreas Glaser (Hrsg.) – Das Parlamentswahlrecht der Kantone

«Das Parlamentswahlrecht der Kantone», herausgegeben von Staatsrechtler Andreas Glaser, zeigt die Vielfalt und die Probleme der Wahlsysteme der kantonalen Parlamente auf. Eine Rezension.

Publiziert in der Zeitschrift «LeGes – Gesetzgebung & Evaluation», 30 (2019) 2.

Das Wahlrecht der Schweizer Kantonsparlamente war im 20. Jahrhundert, nachdem die meisten Kantone vom Mehrheitswahl- zum Verhältniswahlverfahren gewechselt hatten, durch grosse Stabilität geprägt. In den letzten zwei, drei Jahrzehnten gab es jedoch einige Reformwellen, die auch die kantonalen Parlamente respektive ihre Wahlverfahren nicht unberührt gelassen haben. So die Totalrevisionen diverser Kantonsverfassungen, territoriale Reformen, die Verkleinerung der Legislativen und schliesslich eine Reihe von höchstrichterlichen Urteilen zu den kantonalen Wahlsystemen.

Die aktuelle Zwischenpause nutzen Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser und neun weitere Autorinnen und Autoren aus dem Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA), um eine längst überfällige, systematische Gesamtschau über das Parlamentswahlrecht der Schweizer Kantone vorzulegen.

Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Wahlsysteme der Kantone (§ 1)

Im Einführungskapitel erläutert Nagihan Musliu die bundesrechtlichen Vorgaben an die Wahlsysteme der Kantone. Zwar sind die Kantone in der Ausgestaltung des Wahlsystems für ihr Parlament frei (Art. 39 Abs. 1 BV); einige grundlegende bundesrechtliche Anforderungen müssen sie aber dennoch erfüllen. Nebst dem Demokratiegebot (Art. 51 Abs. 1 BV) ist vor allem die Wahlrechtsgleichheit (Art. 34 BV) einschlägig, die das Bundesgericht in den letzten Dekaden zu diversen Aspekten konkretisiert hat. In diesem Kapitel wird denn hauptsächlich (leider eher unkritisch) die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Fragen des kantonalen Wahlrechts resümiert.

Hierzu streift Musliu die bekannten und vielzitierten Bundesgerichtsentscheide, die seit 2002 die Kantone Zürich, Aargau, Zug, Nidwalden, Schwyz und Wallis zum nicht immer beliebten doppeltproportionalen Wahlverfahren geführt haben. In diesen Kantonen waren die Wahlkreise vormals zu klein und damit das natürliche Quorum für ein Parlamentsmandat zu hoch, genauer: Es lag in diversen Wahlkreisen bei einem Wähleranteil von über 10 Prozent, womit auch etablierten Parteien und ihrer Wählerschaft die parlamentarische Repräsentation verwehrt wurde (ein wichtiger Entscheid wurde übersehen, der bereits 1993 die Wahlkreisgrössen im Kanton Bern rügte: BGer 1P. 671/1992, 08. Dez.1993, in: ZBl 1994, 479 ff.). Hervorzuheben ist die ältere Rechtsprechung zu Sperrklauseln, die aufzeigt, dass die rote Linie von 10 Prozent nicht einfach vom Himmel gefallen ist. Indem das Bundesgericht sukzessive zu diversen konkreten Sperrklauseln (15 %: unzulässig; 12,4 %: unzulässig; 6,6 %: zulässig) Stellung bezog, konnte es die geltende Limite über Jahrzehnte hinweg dort einpendeln.

Leider lässt das Buch oftmals Querverweise zwischen den einzelnen Kapiteln vermissen. So wird hier zwar ausführlich die Rechtsprechung zu sogenannten indirekten Quoren zitiert (§ 1 II. 2.3 b)), doch weder erfährt man, ob und wo dieses Relikt von Quorum heute noch in Kraft ist, noch wird auf die entsprechende spätere Stelle (TI betreffend, § 5 Rz. 59) verwiesen. – Resümierend wird das Bundesgericht zu recht kritisiert, es wolle zwar die Erfolgswertgleichheit umfassend verwirklichen, schaue aber bei der Repräsentationsgleichheit zu wenig genau hin.

Wahlorgan, Wählbarkeit und Wahlkreise (§ 2)

Im zweiten Kapitel beleuchtet Corsin Bisaz die Zusammensetzung des Wahlorgans (aktives Wahlrecht), das passive Wahlrecht sowie die Einteilung in Wahlkreise. Das Elektorat besteht stets aus den volljährigen Schweizer Bürgerinnen und Bürgern mit Wohnsitz im jeweiligen Kanton (GL: ab 16 Jahren), zu denen mancherorts auch Ausländer oder Auslandschweizer dazustossen. Anschliessend werden die Aspekte Wählbarkeit einer Person, die Unvereinbarkeiten, Eid/Gelübde, Amtszwang, Amtsdauer/Amtsbeschränkung, Ausstand, Stellvertretung, Abberufung und Amtsenthebung in knappster Form dargelegt. Wenig bekannt sein dürfte etwa, dass in einigen Kantonen (SG, TI) auch Schweizer ins Kantonsparlament wählbar sind, die gar nicht im nämlichen Kanton wohnhaft sind. Oder dass die Nicht-Gewählten mit den meisten Stimmen in einigen Parlamenten (GE, GR, JU, NE) als Stellvertreter einspringen können, wenn die ordentlich Gewählten verhindert sind. Gerne hätte man über solcherlei mehr erfahren.

Schliesslich nimmt Bisaz die Wahlkreise und die Sitzzuteilung auf diese unter die Lupe (§ 2 III.). Die Aufteilung des Wahlgebiets in (teilweise auch kleine) Wahlkreise würdigt er positiv, er sieht darin gar eine «föderalistische Funktion». In der Tat fördern Wahlkreise freilich die Verbindung von Repräsentanten und ihrer Wählerschaft; in Kantonen mit tatsächlichen, insbesondere sprachlichen, Minderheiten sind sie essenziell. Umgekehrt werden hier die Vorteile von grösseren Wahlkreisen verkannt: die Wahlfreiheit des Souveräns, gerade auch durch das Verändern der offenen Listen. Zu Recht kritisch beurteilt werden aber auch hier die Sitzgarantien (und insbesondere Vorweg-Verteilungen wie in JU), die selbst Kleinstgemeinden wie Riemenstalden SZ (53 Stimmberechtigte) oder Avers GR (143 Stimmberechtigte) einen eigenen Parlamentssitz ermöglichen und damit die Repräsentationsgleichheit überstrapazieren. Letzteren Wahlkreis hat auch das Bundesgericht kürzlich als «deutlich zu klein» beurteilt und damit faktisch aufgehoben (BGer 1C_495/2017, 29.07.2019, E. 7.3 [Publ. vorges.]).

Kantone mit Proporzwahlverfahren nach Hagenbach-Bischoff (§ 3)

In den folgenden fünf Kapiteln (§§ 3–7) wird nacheinander die Ausgestaltung der Parlamentswahlverfahren aller 26 Kantone betrachtet. Corina Fuhrer kommt zunächst die Aufgabe zu, die elf Kantone mit dem herkömmlichen Proporzwahlsystem Hagenbach-Bischoff (BE, LU, OW, FR, SO, BL, SG, TG, NE, GE, JU) vorzustellen. Dieses Verfahren aus den Anfangstagen des Proporzes ist verzerrend, da es grössere Parteien überproportional begünstigt, was stärker hätte herausgestrichen werden dürfen. – Die Kurzportraits werden in einheitlicher Systematik dargestellt: Einleitend wird kurz auf ein paar historische Eckdaten eingegangen und folgend die aktuellen rechtlichen Grundlagen aufgeführt. Danach werden die jeweiligen Eigenheiten der Wahlsysteme präsentiert, so die Parlamentsgrösse und die Amtsdauer, das aktive und das passive Wahlrecht, die Wahlkreiseinteilung und die Sitzgarantien sowie die etwaige Möglichkeit von Listenverbindungen. Interessant ist etwa, dass das bekannte Kumulieren (mehrfaches Aufführen von Kandidaten) nicht überall erlaubt ist (so in FR, GE, NE).

Nebst dem rechtlich-deskriptiven Steckbrief untersucht Fuhrer auch empirisch je die letzten paar Wahlen und listet die Sitzzahlen der Wahlkreise und die jeweilige Höhe der natürlichen Quoren auf. Letztere Berechnung wirkt indes gekünstelt, wo Sperrklauseln (wie etwa in GE: 7 %) über dem natürlichen Quorum liegen und Letztere damit irrelevant sind. – Die elf Unterkapitel werden jeweils mit einer Einschätzung zur Verfassungskonformität abgeschlossen. Das Fazit ist hier eindeutig – und der Autorin ist dabei zuzustimmen: Abgesehen von Obwalden, dessen Wahlkreise mehrheitlich zu klein und damit verfassungswidrig sind, haben die verbleibenden Hagenbach-Bischoff -Kantone ein rechtmässiges Wahlsystem.

Kantone mit doppeltproportionalem Sitzzuteilungsverfahren (§ 4)

Die sieben Kantone, die ihr Kantonsparlament im modernsten Wahlverfahren Doppelproporz bestellen (ZH, AG, SH, NW, ZG, SZ, VS), werden von Julian-Ivan Beriger beschrieben. Die systematische Darstellung der jeweiligen Eckdaten – vom Anlass des Systemwechsels über die rechtlichen Grundlagen bis hin zu kantonalen Spezialitäten – wird auch in diesem Kapitel beibehalten. Dieses ist bedauerlicherweise mit vielen Unzulänglichkeiten gespickt: Da werden beiläufig wichtige Begriffe wie «Wählerzahl» oder «Kantonswahlschlüssel» erwähnt, ohne sie jedoch zu erklären, geschweige denn konkrete Beispiele darzulegen – obschon diese Zahlen für das Verständnis des doppeltproportionalen Wahlsystems wichtige Konzepte darstellen. Die mathematischen Formeln zur Berechnung des natürlichen Quorums sind nicht nur falsch, sondern in der Mehrheit der Kantone geradezu irrelevant, da sie dort von gesetzlichen Mindestquoren verdrängt werden. Es wird behauptet, Listenverbindungen seien «systemfremd» (zumindest innerhalb von Parteien wären solche sehr wohl sinnvoll und implementierbar), und es wird vorgebracht, der Doppelproporz werde in den Kantonsverfassungen festgeschrieben (es wird regelmässig nur das Verhältniswahlverfahren mit wahlkreisübergreifendem Ausgleich vorgegeben, was auch andere Wahlsysteme wie Wahlkreisverbände ermöglichen würde).

Offensichtlich hat sich der Autor bisher nie mit Sitzzuteilungsverfahren beschäftigt. Dies kommt dadurch zum Ausdruck, dass wichtige Publikationen (etwa Friedrich Pukelsheim, Proportional Representation – Apportionment Methods and Their Applications, Cham 2017) unerwähnt bleiben, und mathematische Literatur fehlt komplett. Daher kann es nicht erstaunen, dass Berigers Würdigung des Doppelproporzes vernichtend ausfällt: Er problematisiert insbesondere den wahlkreisübergreifenden Ausgleich, also just die Raison d’Être dieses Wahlsystems, das letztlich Wählern selbst in kleinen Wahlkreisen erlaubt, erfolgswertgleich zu wählen. Auf fast einer ganzen Seite breitet der Autor sodann empirische Beispiele von gegenläufigen Sitzverschiebungen aus, unterschlägt dabei aber, dass solche Anomalien ebenso in anderen Wahlsystemen vorkommen (etwa im sehr verbreiteten Hagenbach-Bischoff mit Listenverbindungen oder in Wahlkreisverbänden). Als Reformidee wird schliesslich unverständlicherweise die Einführung eines Grabenwahlsystems vorgeschlagen, das in den kleineren Wahlkreisen den Majorz vorsieht. Umgekehrt verschliesst Beriger die Augen vor effektiven Problemen, etwa den verbreiteten Mindestquoren in den Doppelproporz-Kantonen. Insbesondere im Kanton Zürich muss dieses als (kantonal-)verfassungswidrig bezeichnet werden (Tobias Jaag, Kommentar BGer 1C_369/2014, ZBl 2015, 85 ff.).

Kantone mit sonstigen Proporzwahlverfahren (§ 5)

In einem weiteren Kapitel bearbeitet Beriger die vier «Kantone mit sonstigen Proporzwahlverfahren». Dies sind zum einen Basel-Stadt und Glarus, die unlängst auf das Zuteilungsverfahren Sainte-Laguë (Divisorverfahren mit Standardrundung) gewechselt haben, zum anderen Waadt und Tessin, die gemäss Restzahlverfahren Hare/Niemeyer die Mandate verteilen. Beide Verfahren zeitigen meistens die gleichen Resultate und gelten grundsätzlich als fair, da sie weder grosse noch kleine Parteien systematisch begünstigen. Abgesehen von dieser Gemeinsamkeit unterscheiden sich die vier Kantone in wesentlichen Parametern: In Glarus wird seit der Grossfusion in hinreichend grossen Wahlkreisen gewählt, im Sinne des Traditionsanschlusses sind die (sinnvollen) Listenverbindungen weiterhin erlaubt. In Basel herrscht demgegenüber die schweizweit grösste Spannbreite der Wahlkreisgrössen: Während Grossbasel West 34 Sitze hält, liegt für die Gemeinde Bettingen nur ein einziger Sitz drin. Dass der dortige Grossrat im eher heiklen (und für ein Kantonsparlament schweizweit einmaligen) Verfahren First-past-the-post (ein Wahlgang mit relativem Mehr) gewählt wird, wird nicht erwähnt.

Die elektorale Spezialität des Kantons Waadt sind die Wahlkreisverbände. Anschaulich erklärt werden sie jedoch nicht, es geht nicht einmal hervor, auf welcher Ebene (Wahlkreise oder Unterwahlkreise?) die Kandidatinnen und Kandidaten gewählt werden. Der Autor versteigt sich sogar zur Empfehlung, diese undurchsichtigen Konstrukte als Ersatz für den Doppelproporz (NW, ZG, SZ) einzuführen. Abgesehen davon, dass diese das Stimmvolk etwa in Nidwalden explizit und klar abgelehnt hat: Just in Wahlkreisverbänden werden Mandate tatsächlich zwischen den Wahlkreisen hin- und hergeschoben. Was also im «Pukelsheim» nicht hinnehmbar sein soll, findet der Autor hier «aus verfassungsrechtlicher Sicht unproblematisch».

Derlei Probleme sind im Tessin inexistent, der keine Wahlkreise, sondern einen einzigen Einheitswahlkreis kennt. Eine freiwillige Regionalisierung innerhalb der Parteilisten ist aber möglich, sofern die Parteien dies wünschen (zu dieser spannenden Eigenheit werden leider keine empirischen Daten dargelegt). Eine weitere interessante Anomalie: Der Südkanton kennt kein allgemeines Auslandschweizerstimmrecht, sondern quasi ein Auslandtessinerstimmrecht, da dieses nur im Ausland wohnhafte Personen mit Tessiner Bürgerrecht miteinschliesst (und auch für Wahlen gilt). Der Kanton, der 1890 als erster die Proporzwahl einführte, krankt jedoch an einem anderen, schwerwiegenden Mangel: Das Restzahlverfahren Hare/Niemeyer wird nicht in Reinform berechnet, sondern enthält ein verstecktes, verzerrendes Quorum («indirektes Quorum»). Einerseits eliminiert dieses Listen, die weniger als 1,11 Prozent Wähleranteil haben, was legitim erscheint. Andererseits begünstigt das mathematisch unzulängliche Verfahren systematisch Kleinparteien, die diese Hürde erreicht haben; aufgrund der fehlerhaften Restsitzverteilung wird ihnen oft ein zusätzliches Mandat «geschenkt». Der Beitrag ignoriert diese grobe Verzerrung.

Kantone mit Mehrheitswahlverfahren (§ 6)

Ein so anspruchsvoller wie hervorragender Beitrag stammt von Marco Ehrat und Julia Eigenmann, welche die beiden Kantone Graubünden und Appenzell Innerrhoden vorstellen, die noch integral das Majorzwahlverfahren anwenden. Anspruchsvoll ist der Beitrag, weil das Wahlsystem dieser beiden Kantone noch nie höchstrichterlich beurteilt worden ist (bis zum Zeitpunkt seiner Erscheinung), die Einschätzung Kenntnisse der lokalen Verhältnisse verlangt und überdies die Lehre zum Majorz eher spärlich gesät ist (zu AI praktisch inexistent). Hervorragend ist das Kapitel, weil die Autoren weit über das deskriptive, positive Recht dieser beiden Bergkantone hinausgehen und stattdessen die Verfassungskonformität des jeweiligen Majorzsystems ausführlich, anhand der Kriterien des Bundesgerichts, herausschälen (Parteizugehörigkeit/Persönlichkeitswahl, Autonomie der Wahlkreise, geringe Bevölkerungszahl der Gemeinden, Besonderheiten). Hierfür werden die jeweiligen politischen, historischen, soziokulturellen, geografischen, sprachlichen und föderalistischen Ausprägungen der Wahlkreise respektive des Elektorats betrachtet.

Die Schlüsse, die Ehrat/Eigenmann daraus ziehen, sind so deutlich wie verschieden: In Graubünden sind die 39 (Wahl-)Kreise nicht nur äusserst unterschiedlich gross und teilweise sehr klein (Wahlkreis Avers: 160 Einwohner; Chur: 27 955), sie stellen nach der Gebietsreform per 2015 auch Entitäten dar, denen nunmehr keine andere Funktion mehr zukommt. Im Rahmen der diversen Gemeindefusionen erweisen sich die Grenzen der Kreise plötzlich als ziemlich flexibel, und sie werden sogar für Wahlkreismanipulationen missbraucht – «Gerrymandering» in der Surselva! Auch das beliebte Argument, der Majorz schütze die sprachlichen Minoritäten, zerpflücken die Autoren so simpel wie elegant, indem sie aufzeigen, dass die italienischsprachige Bevölkerung zwar 13 Prozent beträgt, die italienischsprachigen Wahlkreise aber nur 8 Prozent aller Grossratssitze stellen. Das Fazit ist unmissverständlich, der Bündner Majorz ist verfassungswidrig. Kürzlich ist das Bundesgericht dieser Kritik gefolgt und hat, mit diversen Verweisen auf diesen Beitrag, eine Beschwerde gegen den Bündner Majorz teilweise gutgeheissen (BGer 1C_495/2017, 29. Juli 2019 [Publ. vorges.]).

In Innerrhoden existieren derweil die Parteien SP und FDP erst seit wenigen Jahren, ja selbst die staatstragende CVP wurde hier erst 1988 gegründet; die Parteizugehörigkeit hat denn tatsächlich eine untergeordnete Bedeutung. Zusammen mit der geringen Bevölkerungszahl der Wahlkreise führt dies dazu, dass die Autoren den Innerrhoder Majorz als weiterhin zulässig erachten. Das Kapitel (und leider nur dieses) wird mit einem tabellarischen Anhang abgerundet, der die Wahlkreise mit den zugehörigen Kennzahlen auflistet.

Kantone mit gemischten Wahlverfahren (§ 7)

Die zwei verbleibenden Kantone Appenzell Ausserrhoden und Uri sind jene mit einem gemischten Wahlsystem Majorz/Proporz; sie werden von Liana Sala portraitiert. Zunächst werden auch hier die beiden Wahlsysteme in knappster Form dargestellt, so insbesondere die Aufteilung des Wahlgebiets in Majorz- und Proporz-Wahlkreise erläutert. Die Wahlkreise entsprechen jeweils den Gemeinden. Erwähnenswert ist in diesen beiden Kleinkantonen die Möglichkeit für Majorzgemeinden, ihre Kantons- bzw. Landräte an Gemeindeversammlungen mit Handmehr wählen zu lassen. Von dieser Option haben je zwei Urner und Ausserrhodener Gemeinden Gebrauch gemacht. Die Autorin weist sodann auf die kleinen Wahlkreisgrössen hin: Die Appenzeller Majorz-Gemeinden weisen durchschnittlich weniger als 2000 Einwohner auf, die zwölf Urner Majorz-Gemeinden haben gar, mit Ausnahme von Andermatt, weniger als 1000 Einwohner.

Die zwei letzten Bundesgerichtsentscheide zu kantonalen Wahlverfahren betrafen just diese beiden Kantone – die höchstrichterlichen Erwägungen nehmen denn auch den Hauptteil dieses Kapitels ein. Zunächst hält das Bundesgericht die grundsätzliche Zulässigkeit von Mischsystemen fest, die Unterteilung in Majorz- und Proporz-Wahlkreise müsse aber sachlich nachvollziehbar sein. Trotz Einbrüchen in die Erfolgswertgleichheit können Kantone den Majorz beibehalten, wenn die fraglichen Wahlkreise drei Bedingungen erfüllen: Erstens müssen sie eine geringe Bevölkerung aufweisen, zweitens müssen sie Entitäten mit eigener Autonomie darstellen, und drittens soll nicht die parteipolitische Haltung der Kandidatinnen und Kandidaten, sondern deren Persönlichkeit und individuelle Bekanntheit im Vordergrund stehen. Da Ausserrhoden diese Bedingungen derzeit (noch) erfüllt, beurteilte das Bundesgericht dieses Wahlsystem als rechtmässig. In Uri hingegen wurden zwar die Majorz-Wahlkreise – wenngleich weniger überzeugend, da hier parteiunabhängige Kandidaten praktisch inexistent sind – ebenfalls als verfassungskonform erachtet. Da aber sechs der acht Urner Proporz-Wahlkreise zu klein sind, musste der Kanton dennoch sein Wahlsystem revidieren.

Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch kantonale Gerichte (§ 8)

Der dritte Teil widmet sich in zwei Kapiteln (§§ 8–9) dem gerichtlichen Rechtsschutz. Nicolas Aubert untersucht hierbei die Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch kantonale Gerichte; er unterscheidet hier die Möglichkeit der gerichtlichen Prüfung im abstrakten Normkontrollverfahren von derjenigen im konkreten Normenkontrollverfahren. Die abstrakte Normenkontrolle (gerichtliche Überprüfung von generell-abstrakten Erlassen auf Konformität mit übergeordnetem Recht ohne konkreten Anwendungsfall) ist grundsätzlich zwar in elf Kantonen möglich, jedoch regelmässig bloss für Erlasse unterhalb der Gesetzesstufe. In einigen Kantonen (NW, GR, AG, VD, GE und JU) unterliegen aber auch Gesetze der Verfassungsgerichtsbarkeit (und in GE gar die Kantonsverfassung). Da indes die Grundzüge des Wahlsystems selbst auf Verfassungsstufe normiert sind, ist diese Kontrollmöglichkeit in der Praxis bedeutungslos.

Der erfolgreichere Weg, die Verfassungsmässigkeit eines Wahlverfahrens zu prüfen, erfolgt daher auf dem Weg der konkreten Normenkontrolle, also im Rahmen einer konkreten Wahl. Doch auch hier lauern diverse Schwierigkeiten, da dieses spezifische Rechtsmittel in den kantonalen Rechtsordnungen praktisch nicht normiert ist. Fragen betreffend Anfechtungsobjekt, Beschwerdefristen oder Instanzenzug können daher oftmals nicht a priori beantwortet werden. Aubert illustriert diese Unsicherheit anhand von formellen und prozeduralen Aspekten einiger Wahlbeschwerden vor kantonalen Gerichten (NW, ZG, AR, GR).

Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch das Bundesgericht (§ 9)

Der Überprüfung kantonaler Wahlsysteme durch das Bundesgericht mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen widmet sich anschliessend Nevin Martina Bucher. Einerseits können Entscheide kantonaler Gerichte betreffend die Ausübung der politischen Rechte an die oberste rechtsprechende Behörde des Bundes weitergezogen werden. Andererseits ist das Bundesgericht oftmals Erstinstanz, da die Kantone gegen Akte der Regierung und des Parlaments keine kantonale Vorinstanz vorsehen müssen. Erlasse wie Wahlgesetze sind daher regelmässig mittels abstrakter Normenkontrolle direkt in Lausanne anzufechten. Die Autorin gliedert ihren Beitrag systematisch und übersichtlich in die Unterkapitel «Anfechtungsobjekt», «Vorinstanzen», «Beschwerderecht», «Beschwerdegründe», «Fristen», «Rechtsfolgen bei Gutheissung» und «Kosten». Hervorzuheben ist der umfassende Schutz der politischen Rechte: Dies etwa beim Anfechtungsobjekt, das nicht nur behördliche Erlasse und Entscheide betrifft, sondern alle Umstände, die geeignet sind, die Wahlfreiheit zu beeinträchtigen – also auch Realakte sowie Handlungen Privater. Die Beschwerdegründe, die gerügt werden können, sind ebenso breit: Nebst der Verletzung von verfassungsmässigen Rechten kann letztlich auch die Verletzung jeder beliebigen Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung geltend gemacht werden.

Kantonales Wahlrecht zwischen harmonisiertem Proporz und neuen Spielräumen (§ 10)

Im Schlusskapitel nimmt Herausgeber Andreas Glaser eine resümierende Standortbestimmung und einen rechtspolitischen Ausblick vor. Das kantonale Wahlverfahren gehorche nun nicht mehr der klassischen Gebietseinteilung (Gemeinden, Bezirke), sondern die Gebietseinteilung müsse im Gegenteil – bezüglich des Wahlverfahrens – den Vorgaben der Wahlrechtsgleichheit angepasst oder jedenfalls insoweit in ihrer Bedeutung relativiert werden. Nach den wahlrechtlichen Umwälzungen in zahlreichen Kantonen stünden derzeit noch zwei Wahlsysteme unter dringendem Verdacht der Verfassungswidrigkeit: jene Obwaldens und Graubündens (womöglich zudem der Einerwahlkreis Bettingen in BS).

Der Autor kritisiert sodann die bundesgerichtliche «Präferenz», den Kantonen mit verfassungswidrigem Wahlsystem den Doppelproporz zu empfehlen. Nicht nur die gegenläufigen Sitzverschiebungen betrachtet er als grosses Manko. Auch der Zweck der Aufteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise, nämlich die Bestellung der regionalen Parlamentsdeputation entsprechend dem Willen der Wählerinnen und Wähler in der betreffenden Region, werde jedenfalls teilweise vereitelt. Doch auch Glaser geht fehl in der Annahme, derlei Sitzverschiebungen seien eine Anomalie, die einzig dem doppeltproportionalen Wahlverfahren eigen sei. Wie erwähnt treten solche ebenso in herkömmlichen Wahlverfahren auf. Das Bundesgericht hat denn die hier problematisierten Sitzverschiebungen etwa im Kontext von Wahlkreisverbänden längst bemerkt und als unumgänglich und somit zulässig taxiert (BGer 09. Dez. 1986, in: ZBl 1987, 367 ff.; BGer 1P. 671/1992, 08. Dez.1993, in: ZBl 1994, 483 ff.).

Abschliessend beleuchtet Glaser zwei Standesinitiativen der Kantone Zug und Uri, die in Reaktion auf ihre Wahlsysteme rügende Bundesgerichtsentscheide die «Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» verlangt haben. Die beiden Initiativen wurden 2015 von der Staatspolitischen Kommission des Ständerats (SPK-S) und 2016 vom Nationalrat angenommen, worauf 2017 die SPK-S eine entsprechende Bundesverfassungsänderung ausarbeitete. Die Novelle hätte einerseits wieder Mehrheits- und Mischsysteme dem Proporz gleichgestellt, anderseits die Festlegung der Wahlkreiseinteilungen den Kantonen mehr oder weniger frei anheimgestellt. – Glaser hätte die Stossrichtung begrüsst. Der Nationalrat hat die Verfassungsänderung indes in letzter Minute, anlässlich der Schlussabstimmung im Dezember 2018, knapp mit 103 zu 90 Stimmen abgelehnt. Gemäss Andreas Auer habe es «noch nie in der schweizerischen Verfassungsgeschichte einen derart unverschämten Versuch gegeben, zentrale Grundrechte einfach auszuschalten und dem Richter diesbezüglich die Augen zu verbinden» (NZZ, 17. Mai 2018).

Wer ist die Transparenteste im ganzen Land?

In der vergangenen Legislatur wurden praktisch alle Vorstösse abgelehnt, die den Staat und die Politik transparenter ausgestalten wollten. Unser Transparenz-Rating des Nationalrats 2015–2019 zeigt auf, wer sich für die Offenlegung einsetzt – und wer sich dagegen stemmt.

«Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) spricht sich ein zweites Mal gegen Eintreten auf eine Vorlage aus, welche mehr Transparenz bezüglich Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter im Parlamentsgebäude verlangt. Nach Ansicht der SPK-N bringt die Vorlage nur viel Bürokratie und kaum einen Mehrwert für die Bürgerinnen und Bürger sowie für die Mitglieder des Parlamentes.»

Treffender könnte die knappe Medienmitteilung der SPK-N vom letzten Freitagnachmittag die sich zu Ende neigende Legislaturperiode des Nationalrats in Sachen Transparenz nicht resümieren. Obschon im Sommer 2015 der Unmut über die «Kasachstan-Affäre» rund um Nationalrätin Christa Markwalder breit und der Stoss der darob eingereichten Vorstösse für eine transparentere Politik gross war: Geändert hat seither praktisch nichts. Weder müssen die Lobbyisten ihre Mandate offenlegen noch die Nationalräte ihre aufgrund des Amts erhaltenen Spenden. Die Parteien-, Wahl- und Abstimmungsfinanzierung auf Bundesebene ist opak wie eh und je. Und das Stimmverhalten der Ständeräte wird (wenige Ausnahmen vorbehalten) weiterhin nicht publik gemacht. Ab kommenden Dezember müssen die neu gewählten Parlamentarier einzig ankreuzen, ob ihre aufgelisteten Mandate ehrenamtlich oder vergütet sind.

Anlass für mehr Transparenz im Staat und in der Demokratie hätte der Gesetzgeber die letzten vier Jahre also durchaus gehabt. Und Dutzende von Gelegenheiten, an diversen Stellen etwas mehr Licht in den Maschinenraum der Legislative und der Verwaltung zu lassen. Zwar sind auf den dieser Tage die Strassen säumenden Wahlplakaten keiner Partei und keiner einzigen Kandidatin Parolen «gegen Transparenz!» erspäht worden. Einmal in die Volkskammer gewählt, votiert jedoch die Mehrheit im Nationalrat offenbar nach ebendieser Devise. Mehr als ein wenig Kosmetik ist derzeit nicht mehrheitsfähig.

Grüne und SP für Transparenz, CVP und FDP dagegen

Es gibt jedoch grosse Unterschiede zwischen den Parteien, wie unser Transparenz-Rating für den Nationalrat der Legislatur 2015–2019 zeigt. Hierfür haben wir aus den Tausenden behandelter Geschäfte jene 29 Vorstösse und Anträge eruiert, welche eine transparentere Politik gefordert haben.[1] Darunter finden sich zunächst jene, welche die Einkünfte der Parlamentarier sowie die Finanzierung der Parteien, Wahl- und Abstimmungskampagnen fordern. Solche, welche die Interessenbindungen der National- und Ständeräte detaillierter publizieren möchten. Aber auch die Offenlegung der Abhängigkeiten von Richtern, Staatsanwälten oder dem obersten Verwaltungskader wurde gefordert. Weiter, dass das E-Voting-System offengelegt wird, öffentliche Hearings vor Bundesratswahlen, die Ausdehnung des Öffentlichkeitsprinzips auf die Parlamentskommissionen oder ein Register für die Reisetätigkeiten der Parlamentarier.

Am meisten haben die Grünen respektive die SP-Nationalräte für transparente Anliegen gestimmt: bei sieben respektive immerhin sechs von zehn Abstimmungen. Im Mittelfeld rangieren die Grünliberalen, die EVP und die SVP, welche bei nicht ganz jeder zweiten Vorlage den einen oder anderen Schleier lüften wollten. Am Ende der Rangliste finden sich die beiden etablierten Mitteparteien CVP und FDP (sowie die BDP), die zu 87 Prozent gegen mehr Transparenz stimmten.

 

Auf dem Podest der individuellen Transparenz-Rangliste stehen mit dem Sozialdemokraten Jean Christophe Schwaab (Transparenz-Rating: 84.6 %) und der Grünen Christine Häsler (82.8 %) zwei Personen, die während dieser Legislatur aus dem Rat ausgeschieden sind.[2] Auf den nächsten beiden Rängen folgen mit Grüne-Nationalrätin Lisa Mazzone (77.1 %) und SP-Nationalrat Cédric Wermuth (76.5 %) zwei Politiker, die sich das Thema geradezu auf ihre Fahnen geschrieben haben: Mazzone ist Co-Präsidentin der hängigen Volksinitiative «für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung» und in Wermuths aktueller Ständerats-Wahlkampagne nimmt das Thema Lobbyismus einen prominenten Platz ein – er hat dazu gar eine eigene Studie erstellen lassen.

Die Heterogenität innerhalb der Parteien ist aber teilweise beträchtlich: Während bei der Volkspartei der Transparenz-affine Lukas Reimann (73.3 %) obenaus schwingt und gar ebenfalls in der Top 10 landet, fungiert sein Parteikollege Thomas de Courten (21.1 %) bloss auf dem 144. Platz. – Und wer setzt sich am stärksten für den Erhalt der Dunkelkammer ein? Auf Platz 197, dem Schlusslicht der FDP, liegt Christian Wasserfallen (5.7 %), noch knapp vor den beiden CVPlerinnen Ruth Humbel (4.8 %) und Viola Amherd (4.3 %).

 

Download: Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019

Download: Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019 – Liste massgeblicher Geschäfte/Abstimmungen

Siehe auch: Mittepolitiker sagen meist nein («Tages-Anzeiger», 15.10.2019)

 


[1] Methodische Details zum Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019:

Untersuchungszeitraum: Alle Sessionen des Nationalrats in der 50. Legislaturperiode (30.11.2015 – 27.09.2019).

Formeller Untersuchungsgegenstand: Alle im Untersuchungszeitraum behandelten Geschäfte, über die potentiell Abstimmungen durchgeführt werden können (1193 Motionen, 751 Geschäfte des Bundesrats, 651 Postulate, 394 parlamentarische Initiativen, 93 Standesinitiativen, 78 Petitionen und 52 Geschäfte des Parlaments).

Materieller Untersuchungsgegenstand: Abstimmungen über Vorstösse oder Anträge, die mehr Transparenz im Staatswesen (nationale Legislative, Exekutive/Verwaltung und Justiz), in der Politik oder in der Demokratie fordern (siehe Liste massgeblicher Geschäfte/Abstimmungen).

Materieller Ausschlussgrund: Vorstösse oder Anträge, gegen die überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (bspw. Pa.Iv. Köppel 17.499 Öffentlichkeit der Bundesratssitzungen oder Pa.Iv. Zanetti 17.507 Offenlegung der Interessenbindungen von Medienschaffenden, die für staatlich finanzierte Medien arbeiten).

Mehrfache Abstimmungen: Vorstösse oder Anträge mit gleichen oder sehr ähnlichen Forderungen, über die mehrfach abgestimmt worden ist, wurden als eine einzige Abstimmung gewichtet.

[2] Für die individuelle Transparenz-Rangliste wurden alle Mitglieder des Nationalrats berücksichtigt, die mindestens zur Hälfte an den massgeblichen Abstimmungen teilgenommen haben (15 oder mehr Abstimmungen). Die nicht berücksichtigten Nationalräte sind jedoch am Ende der Liste aufgeführt.

Fünf verblüffende Anekdoten aus den letzten 50 Wahlen

Bevor die Schweiz in einer Woche ihr Parlament neu besetzt, werfen wir einen Blick zurück. In den 50 eidgenössischen Wahlen seit der Bundesstaatsgründung hat sich einiges an Überraschungen, Kuriositäten und Sonderfällen ereignet. Wir präsentieren fünf davon.

Schweizer Wahlen stehen nicht im Ruf, besonders ereignisreich zu sein. Erdrutschartige Verschiebungen, Parteien, die plötzlich implodieren, oder Bewegungen, die über Nacht zu dominanten Kräften aufsteigen – das alles gibt es in anderen Ländern wesentlich häufiger zu beobachten.

Und doch: Wer in der jüngeren und älteren Geschichte gräbt, stösst immer wieder auf bemerkenswerte und sonderbare Ereignisse.[1] Wir haben fünf davon herausgepickt, die wir an dieser Stelle erzählen. Es hätte genug weitere Anekdoten gegeben, die es ebenso wert gewesen wären zu erzählen. Man denke etwa an die Wahlen 1854, bei denen der Tessiner Stefano Franscini beinahe sein Amt verloren hätte, wären ihm nicht einige Parteifreunde zur Hilfe gekommen, so dass er letztlich im vierten (!) Wahlgang gewählt wurde – und zwar nicht im Tessin, sondern in Schaffhausen.[2] Auch die teilweise dreisten Wahlfälschungen und Manipulationen in den Gründungsjahren wären zu erwähnen.[3] Oder die ersten Wahlen im Proporz vor genau 100 Jahren, für die der Begriff Erdrutsch für einmal angebracht ist.[4] Oder die ersten Nationalratswahlen unter Beteiligung der Frauen 1971, die nicht annähernd so grosse Verschiebungen brachten, dafür viele neuen Gesichter – unter anderem jene von Frauen, die in ihrem Kanton noch gar nicht stimmberechtigt waren.

Hier widmen wir uns fünf anderen Geschichten, die mindestens so erwähnenswert sind:

Der Ralph Nader von Obwalden

Sechs Kantone haben derzeit nur einen Sitz im Nationalrat. Diese Sitze werden im Majorzverfahren besetzt – allerdings im Unterschied zu den Ständeratssitzen nicht in zwei Wahlgängen, sondern nur in einem. Massgebend ist das relative Mehr. Das hat zur Folge, dass der Wahlsieger unter Umständen deutlich weniger als 50 Prozent der Stimmen auf sich vereint. Der Minus-Rekord wurde 2007 aufgestellt, und zwar in Obwalden.[5]

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Luke Gasser. (Foto: www.lukegasser.ch)

Der Obwaldner Nationalratssitz war seit 1848 praktisch ununterbrochen in den Händen der CVP. Und deren Kandidat Patrick Imfeld hätte unter normalen Umständen wohl einem sicheren Sieg entgegenblicken können. Doch diesmal waren die Umstände anders. Nicht nur trat die SP das erste Mal mit einem eigenen Kandidaten an. Auch der politisch unerfahrene Filmemacher Luke Gasser bewarb sich um den Sitz. Und: Gasser, dessen Vater lange für die CVP im Regierungsrat sass, kündigte an, sich im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion anzuschliessen. Damit war absehbar, dass der Aussenseiter viele CVP-Wähler abwerben würde.

Und tatsächlich: Bei den Wahlen am 21. Oktober 2007 holte Imfeld 32.5 Prozent der Stimmen – der schlechteste Wert für die CVP in Obwalden seit der Gründung des Bundesstaats. Gasser schaffte mit 23 Prozent einen Achtungserfolg, der SP-Kandidat Beat von Wyl kam auf 11.6 Prozent. Der lachende Vierte war der Kandidat der SVP, Christoph von Rotz, der mit 32.9 Prozent – nur gerade 300 Stimmen mehr als Imfeld – die Wahl in den Nationalrat schaffte. So wie in den USA im Jahr 2000 der Grüne Ralph Nader dem Demokraten Al Gore die Wahl zum Präsidenten vereitelt hatte, verhinderte der Christdemokrat in spe Gasser den Sieg des Christdemokraten Imfeld.

Auch in anderen Majorzkantonen wurden schon Kandidaten gewählt, die deutlich unter dem absoluten Mehr blieben. Der früheren FDP-Fraktionschefin Gabi Huber reichten 2003 bei ihrer ersten Kandidatur in Uri 36.6 Prozent der Stimmen. Und bei den Nationalratswahlen 2015 erkoren 36.1 Prozent der Ausserrhoder David Zuberbühler (SVP) zum Vertreter des Kantons in der grossen Kammer. In allen drei Fällen führten aussergewöhnliche Konstellationen zu einer eigentlichen Lotterie um den zu vergebenden Sitz. Wäre ein Kandidat weniger (oder mehr) angetreten, wäre das Resultat womöglich völlig anders ausgefallen.

Solche absurden Effekte liessen sich mit anderen Mehrheitswahlsystemen verhindern, etwa dem System der übertragbaren Stimmgebung (Single Transferable Vote) oder dem bewährten Verfahren mit zwei Wahlgängen. Zudem kommt die relative Mehrheitswahl tendenziell grösseren Parteien zugute, weil die Wähler faktisch gezwungen werden, ihre Stimmen auf chancenreichere Kandidaten zu konzentrieren, wenn sie nicht für den Papierkorb stimmen wollen. Es erstaunt daher nicht, dass es bisher keine Bestrebungen dieser Parteien für ein faireres Verfahren gab. Im Gegenteil: In der Vernehmlassung zum neuen Bundesgesetz über die politischen Rechte, das 1976 beschlossen wurde, sprachen sich die Majorzkantone explizit gegen die Einführung eines zweiten Wahlgangs aus, wie ihn der Bundesrat vorschlug.

Stille Wahl, heilige Wahl

Erich Ettlin und Hans Wicki haben es geschafft: Sie sind als Ständeräte in Ob- und Nidwalden wiedergewählt. Und das bereits vor dem Wahltag. Weil keine Gegenkandidaten angetreten sind, hat eine stille Wahl stattgefunden. Bei Majorzwahlen in kleinen Kantonen sind stille Wahlen keine Seltenheit. In der Vergangenheit kamen sie aber auch schon bei Proporzwahlen vor. Das Wahlgesetz sieht vor, dass, wenn insgesamt nicht mehr Kandidaten zur Wahl antreten als Sitze zu vergeben sind, alle Kandidaten als gewählt erklärt werden.[6]

Besonders viele stille Wahlen gab es bei den Wahlen 1939, nämlich in nicht weniger als neun Kantonen. Während des Kriegs war die Lust der Parteien auf Wahlkämpfe gering.[7] Unter den neun waren auch grosse Kantone wie die Waadt (15 Sitze) oder Luzern (9 Sitze). In der Regel einigten sich die Parteien auf die Sitzverteilung gemäss den vorangehenden Wahlen.

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Die letzten zwei still gewählten Nationalräte: Hans-Rudolf Früh (FDP) und Herbert Maeder (parteilos). (Fotos: www.parlament.ch)

Unangefochtener Rekordhalter in Sachen stillen Wahlen ist der Kanton Appenzell Ausserrhoden: Dort wurden die Nationalratssitze seit 1919 nicht weniger als neunmal vergeben, ohne dass ein einziger Wähler einen Wahlzettel ausfüllen musste. Zunächst hielt der Kanton noch drei Sitze in der grossen Kammer, von denen jeweils zwei den Freisinnigen und einer der SP zufiel; ab 1931 waren es zwei Sitze, die bis 1983 stets an FDP und SP gingen. Mit dieser Aufteilung schienen beide Seiten leben zu können, weshalb sie regelmässig auf einen Wahlkampf verzichteten. Von 1939 bis 1947 fanden drei Nationalratswahlen in Folge still statt. Allmählich nahm die politische Konkurrenz jedoch zu. 1975 trat die CVP erstmals in Ausserrhoden an. Acht Jahre später bewarb sich der parteilose Herbert Maeder mit einer eigenen Liste um einen Sitz – und schaffte mit 25.9 Prozent der Stimmen die Wahl. Als 1987 die beiden Bisherigen wieder antraten, wagte es niemand, sie herauszufordern. Es war die letzte stille Wahl in Ausserrhoden wie auch in einem Proporzkanton überhaupt. Seit 2003 hat Ausserrhoden nur noch einen Sitz im Nationalrat, dieser ist dafür umstritten, wie das Beispiel der Wahl 2015 zeigt (siehe oben). Stille Wahlen sind jedenfalls auch in Ausserrhoden Geschichte.

Bis dass das Los entscheidet

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Marco Romano unmittelbar nach dem Losentscheid. Rechts ist Staatsrat Marco Borradori zu sehen, der das Los gezogen hatte. (Screenshot: SRF Tagesschau)

Trotz des in jüngerer Vergangenheit gestiegenen Interesses am Losverfahren in Demokratien setzt die Schweiz bei der Besetzung ihrer Parlamentskammern nach wie vor auf Wahlen. Ausnahmen bestätigen aber auch hier die Regel: Zwei Abgeordnete haben in der Geschichte des Bundesstaats ihr Mandat dem Zufall zu verdanken.

Der jüngste Fall dürfte vielen noch in Erinnerung sein: Bei den Nationalratswahlen 2011 kamen im Tessin zwei CVP-Kandidaten auf genau gleich viel Stimmen.[8] Das Los musste zwischen Monica Duca und Marco Romano entscheiden. Die Schweiz schaute gespannt auf das Tessin, wo am 25. Oktober 2011 die Auslosung mittels Computer Duca zur Siegerin kürte. Doch die Freude der CVP-Politikerin war verfrüht: Aufgrund mehrerer Beschwerden hob das Bundesgericht das Ergebnis auf: Die elektronische Auslosung wie auch der Ausschluss der Öffentlichkeit waren gesetzeswidrig.[9] Die Auslosung wurde einen Monat später wiederholt, öffentlich und manuell – und diesmal war das Glück auf der Seite Romanos.

Der erste Fall, in dem das Los einen Nationalrat kürte, hatte sich schon einiges früher ereignet, nämlich 1939.[10] Damals war es keine Seltenheit, dass die Mitglieder kantonaler Exekutiven gleichzeitig im Bundesparlament sassen. In einzelnen Kantonen allerdings, darunter Baselland, schränkte die Kantonsverfassung diese Praxis ein, indem sie festlegte, dass maximal ein Regierungsrat im National- oder Ständerat Einsitz nehmen durfte.[11] Dessen waren sich auch die beiden Regierungsräte Hugo Gschwind (Katholisch-Konservative) und Walter Hilfiker (SP) bewusst. Gleichwohl versuchten beide ihr Glück als Kandidaten für den Nationalrat. Beide wurden gewählt.

Hugo Gschwind

Hugo Gschwind. (Foto: StABL)

Weil nicht beide im Parlament einsitzen konnten und keiner auf das Amt verzichten wollte, stellte sich die Frage, wer antreten durfte. Das kantonale Recht legte zwar fest, dass nur ein Regierungsrat im Nationalrat sitzen durfte, enthielt jedoch keine Bestimmung darüber, wie man in einem solchen Fall bestimmt, wer das sein sollte. Die Anhänger beider Regierungsräte brachten verschiedene Kriterien vor, die man heranziehen könnte (Alter, Amtsdauer, Stimmenzahl usw.). Weil aber für keines davon eine Rechtsgrundlage bestand, entschied der Regierungsrat, dass der Zufall entscheiden musste.

Am 10. November 1939 wurde in der Sitzung des Regierungsrats das Los gezogen. Dabei wurden zwei Kuverts mit den Namen der beiden Gewählten mit acht leeren Kuverts gemischt und dann eines nach dem anderen geöffnet, bis eines mit einem Namen gezogen wurde. Der Zufall erwählte den Konservativen Gschwind. Hilfiker musste seinen Sitz dem Zweiten auf der SP-Liste überlassen. Das dürfte ihn deshalb besonders geärgert haben, weil er mehr als doppelt so viele Stimmen geholt hatte als sein Kontrahent Gschwind, dessen Partei nur dank einer Listenverbindung mit den Freisinnigen ein Mandat errang.

Gschwind blieb das Glück allerdings nicht lange hold. 1943 verloren die Konservativen ihr Mandat bereits wieder – und zwar an die SP, die einen zweiten Sitz dazu gewann. Diesen wiederum sicherte sich ein gewisser Walter Hilfiker.

Der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte

Arnold Knellwolf. (Foto: Das Rote Kreuz [1945])

Die Bundesverfassung von 1848 gab zwar (zumindest theoretisch) allen männlichen Bürgern das aktive Wahlrecht. Beim passiven Wahlrecht schränkte sie den Kreis allerdings ein. Gemäss Artikel 64 war «jeder stimmberechtigte Schweizer Bürger weltlichen Standes» in den Nationalrat wählbar.[12] Geistliche waren damit vom Einsitz in der grossen Kammer ausgeschlossen. Die Bestimmung geht auf den Kulturkampf zurück und das Misstrauen der Freisinnigen gegenüber papsttreuer Ultramontaner, die den Staat unterwandern könnten. Betroffen von der Einschränkung waren aber nicht nur katholische, sondern auch protestantische Pfarrer.

In der Praxis wurde die Regelung so angewandt, dass Angehörige des geistlichen Standes zwar zur Wahl antreten konnten, im Fall einer Wahl aber entweder auf ihr Pfarramt oder auf das Parlamentsmandat verzichten mussten. So erklärte Ernst Sieber nach seiner Wahl als EVP-Nationalrat 1991 den Verzicht auf sein Pfarramt in Zürich per Februar 1992.

Einer allerdings wollte die Unvereinbarkeit von geistlichem und politischem Amt nicht akzeptieren und kämpfte vehement darum, beides behalten zu dürfen. Dabei handelte es sich nicht um einen konservativen Ultramontanen, sondern einen protestantischen Sozialdemokraten. Arnold Knellwolf, Pfarrer im Berner Dorf Erlach, wurde 1917 für die SP gewählt.[13] Vor dem Wahltag erklärte er auf Anfrage der Berner Regierung zunächst, im Fall einer Wahl auf sein Pfarramt zu verzichten. Wenig später tönte es allerdings anders: In einem an den Nationalrat gerichteten Brief schrieb er, dass er bereit sei, von seinem kirchlichen Amt zurückzutreten – unter dem Vorbehalt, dass es ihm nicht erlaubt würde, dieses Amt zu behalten. Warum sollte das Parlament gerade bei ihm eine Ausnahme machen? Knellwolf argumentierte, dass der besagte Artikel nur für Katholiken gelte. Reformierte Pfarrer hingegen gehörten nicht dem geistlichen Stand an. Diese Interpretation stand im Widerspruch zur vorherrschenden Rechtslehre. Der Nationalrat validierte denn auch die Wahl Knellwolfs nur unter der Bedingung, dass er sein Pfarramt niederlege.

Knellwolf allerdings hatte andere Pläne. Kaum im Parlament, forderte er vom Bundesrat via Motion einen Bericht, um die Frage zu prüfen, ob Artikel 75 der Verfassung auch auf reformierte Pfarrer anwendbar sei. Das Parlament überwies den Vorstoss, doch lag der Bericht des Bundesrats noch nicht vor, als Knellwolf 1919 zur Wiederwahl antrat – nach wie vor in kirchlichem Amt und Würden. Trotz der deutlichen Sitzgewinne der Sozialdemokraten verpasste «der temperamentvolle Pfarrherr von Erlach», wie ihn ein Ratskollege einmal nannte, die Wiederwahl. Damit wurde ihm die Wahl zwischen kirchlichem und politischem Amt erspart.

Die Episode hätte damit als abgeschlossen betrachtet werden konnte, wenn nicht eineinhalb Jahre später SP-Nationalrat August Rikli zurückgetreten wäre. Knellwolf konnte nachrücken, und die Frage seiner Wählbarkeit stellte sich erneut. Diesmal beharrte der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte, ultimativ auf seinem kirchlichen Amt. Er erklärte, dass er zumindest solange Pfarrer bleiben wollte, bis das Parlament über das weitere Schicksal von Artikel 75 entschieden hätte. Der Bundesrat hatte inzwischen seinen Bericht vorgelegt, in dem er die Auffassung bekräftigte, dass der Artikel auch für Protestanten gelte. Auch der Nationalrat wollte von einer Praxisänderung nichts wissen und verweigerte die Validierung von Knellwolfs Wahl.[14]

So endete die Karriere des politisierenden Pfarrers, und 1923 erklärte sich der Nationalrat mit den Schlussfolgerungen des Bundesrats einverstanden, so dass Knellwolfs Anliegen gescheitert war. Erst 1999 sah man die Gefahr des politischen Einflusses von Geistlichen im Nationalrat gebannt und strich den Artikel aus der Verfassung.

Der Hans Dampf in allen Kantonen

Gottlieb Duttweiler. (Karikatur: Nebelspalter [1939])

Im Gegensatz zu Ländern mit Präsidialsystem gibt es in der Schweiz kein Amt, das von allen Stimmbürgern des Landes gewählt wird. Die Volkswahl des Bundesrats wurde zwar immer wieder diskutiert, aber genauso oft verworfen – erstmals bereits in der Verfassungskommission von 1848. Ein Argument gegen die Volkswahl war damals, dass ein landesweiter Wahlkampf zu teuer wäre und sich nicht genug «fähige Männer» für die Regierung finden würden.

Dennoch haben die Politiker früh die Vorzüge des grenzüberschreitenden Wahlkampfs erkannt. Bereits in den Anfangsjahren, als noch im Majorz gewählt wurde, war es keine Seltenheit, dass Kandidaten in mehreren Wahlkreisen antraten. In der Regel waren es besonders bekannte und populäre Köpfe, die als «Wahlkampflokomotiven» eingesetzt wurden und die Wähler der eigenen Seite mobilisieren sollten. So liess sich der nachmalige Bundesrat Ulrich Ochsenbein bei den ersten Nationalratswahlen 1848 in vier der sechs Berner Wahlkreise aufstellen.

Mit der Einführung des Proporzes und der damit verbundenen Vergrösserung der Wahlkreise verlor diese Strategie an Relevanz, zumal nur wenige Politiker über ihren Kanton (der ja nun ihr Wahlkreis war) hinaus Bekanntheit erlangten. Doch es gab Ausnahmen. Eine davon war Gottlieb Duttweiler. Der Migros-Gründer war bereits landesweit bekannt, als er 1935 in die Politik einstieg und in Zürich, Bern und St. Gallen «Unabhängige Listen» für die Nationalratswahlen lancierte (aus denen später der Landesring der Unabhängigen entstehen sollte).[15] Seiner nationalen Ausstrahlung bewusst, trat er in allen drei Kantonen gleich selber als Spitzenkandidat an.

Der Coup gelang: Die neue Bewegung gewann auf Anhieb sieben Sitze. Und wenig überraschend erzielte Duttweiler sowohl in Zürich als auch in Bern und St. Gallen jeweils mit Abstand das beste Resultat seiner Liste. Er konnte also auswählen, welchen Kanton er im Nationalrat vertreten wollte. Schliesslich entschied er sich, die Wahl in Bern anzunehmen. In Zürich und St. Gallen rückten Ersatzkandidaten nach.

Bei den anderen Parteien kam Duttweilers Dreifachkandidatur indes nicht besonders gut an. Bald wurden Stimmen laut, die solche Manöver unterbinden wollten. Aufgrund einer Motion erarbeitete die zuständige Kommission des Nationalrats eine Vorlage für eine Ergänzung des Bundesgesetzes betreffend die Wahl des Nationalrats. Die neue Bestimmung legte fest, dass niemand in mehr als einem Kanton als Nationalratskandidat antreten dürfe. Die Vorlage wurde von National- und Ständerat in der Sommersession 1939 angenommen, gerade noch rechtzeitig für die Wahlen im Oktober.

Der Hauptbetroffene der «Lex Duttweiler» hielt sich an die neue Regel, doch scheint sich Duttweiler weiterhin schwergetan zu haben, sich politisch auf einen Kanton festzulegen: Er trat nämlich nicht mehr in Bern zur Wahl an, sondern in Zürich. Dort schaffte er 1949 auch die Wahl in den Ständerat, verpasste zwei Jahre später jedoch die Wiederwahl und wurde erneut Nationalrat, diesmal wieder für den Kanton Bern, den er bis zu seinem Tod 1962 in der grossen Kammer vertrat.

 


[1] Der vorliegende Artikel ist massgeblich inspiriert von: Hans-Urs Wili (2002): Nationalratswahlen. Präzedenzfälle.

[2] Siehe Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat.

[3] Siehe unter anderem Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde und Chaos, Manipulationen und Rekorde.

[4] Siehe Der Machtverlust des Freisinns – und wer davon wirklich profitierte.

[5] BBl 2007 8103-8104.

[6] Art. 45 Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR).

[7] In den Majorzwahlkreisen sind stille Wahlen erst seit 1994 möglich.

[8] BBl 2011 8529-8530.

[9] BGE 138 II 13.

[10] BBl 1939 II 674.

[11] Ab diesen Wahlen ist der gleichzeitige Einsitz im Regierungsrat und im Bundesparlament ganz ausgeschlossen (Siehe Was ist neu bei den Wahlen 2019? [Teil II: kantonales Recht])

[12] In der totalrevidierten Bundesverfassung von 1874 als Artikel 75 übernommen.

[13] BBl 1917 IV 706-708.

[14] Verhandlungen des Nationalrats, 21.4.1921.

[15] BBl 1935 II 677.

Steigern Wahlen die Aktivität von Parlamentariern?

Je näher die Wahlen rücken, desto mehr Vorstösse werden im Parlament eingereicht. Allerdings ist die Zunahme nicht gleichmässig.

Zumindest wenn es ums Aufstellen von Forderungen geht, kann man unseren Parlamentariern keinen mangelnden Arbeitseifer vorwerfen. Die Zahl der eingereichten Vorstösse steigt seit Jahren an. In der zu Ende gehenden Legislatur zeichnet sich ein weiterer Rekord ab: Bereits 8298 Motionen, parlamentarische Initiativen, Postulate, Interpellationen, Anfragen und Fragen für die Fragestunde sind seit Ende 2015 eingegangen, und die laufende Herbstsession wird die Zahl weiter ansteigen lassen. Den Höhepunkt setzte die diesjährige Frühjahrssession, in der nicht weniger als 704 Vorstösse deponiert wurden.

Bei der Suche nach den Gründen für den Anstieg stellt sich die grundsätzliche Frage, warum Parlamentarier überhaupt Vorstösse einreichen. Zweifellos geben Forderungen und Anfragen im Parlament Hinweise auf existierende Probleme. Die Professionalisierung spielt sicherlich ebenfalls eine Rolle. Wer mehr Zeit mit Politik verbringt, erspäht mehr (vermeintlichen) Handlungsbedarf für die Politik und hat mehr Zeit, sich damit in Vorstössen zu beschäftigen.

Darüber hinaus dienen Vorstösse Parlamentariern aber auch dazu, sich zu profilieren und im Gespräch zu bleiben. Sie eignen sich gut, zu Präsenz in den Medien zu kommen, was für die eigene Wiederwahl nicht schaden kann. Entsprechend könnte man erwarten, dass Politiker umso mehr Vorstösse einreichen, je näher die Wahlen rücken.

Zurückhaltung zum Auftakt

Um zu klären, ob ein solcher Zusammenhang tatsächlich besteht, haben wir eine statistische Auswertung aller in der Geschäftsdatenbank Curia Vista dokumentierten Vorstösse vorgenommen. Der Untersuchungszeitraum reicht von der 45. Legislatur (1995–1999) bis heute (50. Legislatur). In dieser Periode wurden gesamthaft 38’419 Vorstösse seitens der Bundesparlamentarier eingereicht.

Die erste Auswertung zeigt zunächst generell ein starkes Wachstum der Zahl der Vorstösse im Zeitverlauf (siehe Grafik 1). Waren es in der 45. Legislatur noch 3656, hat sich die Anzahl seither mehr als verdoppelt:

 

Zum zweiten lässt sich auch innerhalb der einzelnen Legislaturen eine Zunahme feststellen (Grafik 2). Allerdings ist dieser Anstieg nicht gleichmässig. Bei der ersten Session nach den Wahlen liegt die Zahl der Vorstösse tendenziell sehr tief. Möglicherweise sind neue Ratsmitglieder dann noch damit beschäftigt, den Ratsbetrieb kennenzulernen, so dass sie noch nicht dazu kommen, viele Vorstösse zu deponieren. Zudem absorbieren die in dieser Session stattfindenden Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats nicht nur Zeit, sondern auch öffentliche Aufmerksamkeit. Wer also auf einen Auftritt in den Medien spekuliert, wartet mit der Einreichung eines Vorstosses besser noch eine Session. Hinzu kommt, dass das Einholen von Unterschriften allfälliger Mitunterzeichner Zeit braucht.

Eingereichte Vorstösse im zeitlichen Verlauf, aufgeschlüsselt nach Legislatur. Die horizontale Achse unten gibt die Nähe zu den nächsten Wahlen an (in Sessionen).

 

Die Kunst der Aufmerksamkeitsökonomie

Doch auch wenn man die erste Session weglässt, nimmt die Zahl der Vorstösse zu, je näher der Wahltermin rückt. Um zu untersuchen, ob die Nähe der Wahlen eine Rolle spielt, haben wir die Zahl der Vorstösse je Session für Nichtwahljahre jenen in Wahljahren gegenübergestellt. Das Ergebnis ist interessant: Die Zahl der Vorstösse liegt in Wahljahren tatsächlich deutlich höher – bis auf die Herbstsession. Eine mögliche Erklärung dafür ist, dass ein Vorstoss spätestens in der Sommersession eingereicht werden muss, damit er noch vor den Wahlen vom Bundesrat beantwortet und allenfalls im Rat behandelt werden kann.

Aufmerksamkeitsökonomisch gesehen ist die Herbstsession also trotz der unmittelbaren Nähe zu den Wahlen nicht ideal, zumal parlamentarische Aktivität im allgemeinen Wahlkampfgetöse unterzugehen droht. Hinzu kommt, dass abtretende Parlamentarier in ihrer letzten Session kaum noch Vorstösse einreichen, da sie deren weiteres Schicksal nicht mehr beeinflussen können. Würde man die letzte Session ausklammern, würde der festgestellte Anstieg der Anzahl Vorstösse noch steiler ausfallen.

Weiterführende Fragen

Eine einfache statistische Auswertung mittels linearer Regression bestätigt den Blick auf die Zahlen.[1] Der relevanteste Faktor zur Erklärung der Zahl der Vorstösse in einer Session ist die Legislatur. Die Nähe zu den Wahlen hat einen signifikanten Einfluss. Bezieht man die erste Session aufgrund ihrer speziellen Umstände als separate (Dummy-)Variable mit ein, ist die Nähe zu den Wahlen knapp nicht mehr signifikant (auf dem 90%-Niveau). Dennoch lässt es unsere Auswertung durchaus plausibel erscheinen, dass die Nähe der Wahlen die parlamentarische Aktivität der Politiker beeinflusst, auch wenn der Anstieg nicht übermässig stark ist.

Diese erste Auswertung löst weitere Fragestellungen aus. Zum Beispiel könnte man analysieren, ob sich die Erfahrung eines Ratsmitglieds, die Ankündigung des Rücktritts oder auch der elektorale Wettbewerb, dem ein National- oder Ständerat ausgesetzt ist, auf die Vorstossaktivität auswirkt. Auch Auswertungen nach Art der Vorstösse oder Fraktionen wären sicherlich aufschlussreicht. Dazu wären allerdings detailliertere Daten nötig.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

Rohdaten zum Download

 


[1] Konkret wurden drei Modelle getestet: Modell 1 berücksichtigt nur die Variablen «Legislatur», «Nähe zu den Wahlen» sowie «Session nach einer Sondersession» (Dummy-Variable). Modell 2 bezieht zusätzlich die Dummy-Variable «Wahljahr» ein. Modell 3 berücksichtigt ausserdem «Erste Session der Legislatur» (Dummy-Veriable).

100 Jahre Nationalrats-Proporz: Wenig Auswahl trotz Listenflut

Die Nationalratswahlen sind grundsätzlich Verhältniswahlen. In den kleineren Wahlkreisen funktioniert der Proporz aber mehr schlecht als recht. Namhafte Anteile des Elektorats sind komplett unrepräsentiert. Ein Update des 100-jährigen Wahlverfahrens drängt sich auf.

Eine kürzere Version dieses Beitrags erschien in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 22.08.2019.

Kanton um Kanton vermeldet dieser Tage neue Rekordzahlen der Anzahl Listen und Kandidaten für die baldigen Nationalratswahlen (siehe Die neunköpfige CVP-Hydra – ein Gesetzgebungs-Flop führt zu einer Listenflut bei den Nationalratswahlen). Dies nicht nur in den grösseren Kantonen wie Aargau oder Bern, sondern auch in den kleinsten Proporz-Wahlkreisen wie Zug (3 Sitze) und Schaffhausen (2 Sitze). In Schaffhausen buhlen derzeit 15 verschiedene Listen mit total 29 Kandidaten um die Wählerschaft – acht mehr als 2015. So treten heuer erstmals die Grünliberalen (GLP) und – nach Dekaden wieder – die EVP an. Überdies mischen diverse Jungparteien von den Jungen Grünen über die Jungen GLP bis hin zur Jungen SVP mit. In Zug ist das Wahlzettel-Kuvert gegenüber den letzten Wahlen gar um neun Listen angewachsen, heuer wurden 25 Wahllisten eingereicht.

Doch dient diese breite Auswahl tatsächlich auch den Wählern? Zweifel sind angebracht, hat der Kanton Schaffhausen doch in der grossen Kammer nur zwei Sitze zu besetzen. Diese beiden werden im Normalfall der stärksten und zweitstärksten Liste zugeteilt – also sicherlich der SVP und wahrscheinlich der SP. Wer lieber Junge SVP oder Juso wählt, kann zwar durchaus die jeweiligen Wahlzettel einwerfen – er oder sie wird damit aber ganz sicher keinen Jungpolitiker aus Schaffhausen nach Bundesbern schicken. Immerhin sind solche Stimmen nicht verloren, da sie via Listenverbindung der Mutterpartei zufliessen. Gleiches gilt für verbundene Listen wie die AL zur Linken oder die EDU zur Rechten. Auch diese fungieren als blosse Stimmenlieferanten zuhanden ihrer befreundeten Grosspartei.

Wohin fliessen derweil die Stimmen der Schaffhauser CVP-Wählerin und des GLP-Wählers? Hier wird es noch problematischer, da offen ist, ob und mit wem die Mitteparteien EVP, CVP und GLP eine Listenverbindung eingehen. Mit Links? Mit Rechts? Oder weder noch? Hier entscheiden also nicht einmal die Wähler selbst, wen sie indirekt unterstützen mögen, sondern ein paar Parteifunktionäre, die befugt sind, solche Listenverbindungen einzugehen.

Selbst wenn solche umgeleiteten Wählerstimmen noch ins «richtige» politische Lager fliessen: Der Erstpräferenz geholfen wird oftmals nicht. Namhafte Anteile der Wählerschaft wählen also Parteien, die kein einziges Mandat erlangen. Etwa ein Drittel des Schaffhauser und Zuger Elektorats sind derzeit überhaupt nicht vertreten. Im Kanton Jura (2 Sitze) sind sogar mehr als die Hälfte des Wahlvolks «nicht repräsentiert».

 

Den kleinsten sechs Kantonen ist nur ein einziger Nationalratssitz zugeteilt. Diese Kleinkantone wählen daher im Mehrheitswahlverfahren mit relativem Mehr (siehe «Relativ willkürlich»). Auch hier werden – vor allem wenn ein oder gar mehrere ernsthafte Gegenkandidaten antreten – regelmässig grosse Anteile der Wählerschaft unter den Tisch gewischt. Das Extrembeispiel 2015 ist Appenzell Ausserrhoden: David Zuberbühler (SVP) gewann die Ausmarchung gegen seine beiden Kontrahenten Markus Bänziger (FDP) und Jens Weber (SP) relativ knapp mit 6394 gegenüber 5949 und 5058 Stimmen. Nationalrat Zuberbühler erlangte damit einen Wähleranteil von 36 Prozent, während die «restlichen» zwei Drittel im Nationalrat unrepräsentiert verblieben.

 

Am 20. Oktober, dem Wahlsonntag, feiert das Nationalrats-Wahlsystem das 100-jährige Jubiläum. Unser Proporz, so revolutionär er 1918 erstritten wurde, ist unterdessen in die Jahre gekommen; er entspricht gerade in den kleineren Kantonen nicht mehr dem heutigen demokratischen Ideal. Doch die «Problemkantone» Schaffhausen und Zug haben nicht nur die schweizweit kleinsten Nationalrats-Wahlkreise und dadurch einen arg verzerrten Proporz. Sie sind gleichzeitig die Kantone mit dem weltweit modernsten und fairsten Proporzwahlsystem auf kantonaler Ebene: Mit dem 2008 respektive 2014 eingeführten doppeltproportionalen Wahlverfahren (Doppelproporz) wurden für die Wahl des Kantonsrats genau dieselben Probleme und Verzerrungen überwunden – mitunter zu kleine Wahlkreise –, an denen heute die nationalen Wahlen leiden.

Würde auch für die Nationalratswahlen der Doppelproporz eingeführt, so könnten Schaffhauser Sympathisanten der FDP oder der EDU als auch Zuger Wählerinnen der SP oder GLP ihre präferierte Wahlliste einwerfen, im Wissen, dass ihre Stimme effektiv ebendieser Partei zugerechnet würde. Zwar würde dadurch nicht unbedingt ein Schaffhauser respektive Zuger Vertreter jener Parteien nach Bern delegiert. Doch immerhin könnten diese Wähler ihrer Partei der Wahl auf nationaler Ebene zu Mandaten verhelfen. Und wie gezeigt betrifft dies nicht nur ein paar wenige, sondern einen von drei Wählern.

 

Von diesem Wahlsystem-Update würden nebst Kleinparteien insbesondere die Jungparteien profitieren – die Geprellten des anachronistischen heutigen Systems. Junge SVP, Junge CVP und Juso erlangten 2015 immerhin einen schweizweiten Wähleranteil, der eigentlich je zwei Nationalratsmandaten entsprach. Junge Grüne, Jungfreisinn, Junge BDP und Junge GLP hätten ebenfalls Anrecht auf ein Mandat gehabt. Einige Mandate dagegen würden die vier grossen Bundesratsparteien verlieren. Das ist auch der simple wie bedauerliche Grund, weshalb Vorstösse im National- und Ständerat bisher gescheitert sind, die die Nationalratswahlen reformieren wollten.

(S)Wis(s)consin – wo Schweizer Pioniergeist bis heute zu spüren ist

Zwischen den USA und der Schweiz gibt es manche Ähnlichkeiten im Staatsaufbau, etwa den ausgeprägten Föderalismus oder die direkte Demokratie auf Ebene der Gliedstaaten. Ein Augenschein im Parlament von Wisconsin zeigt aber auch einige Besonderheiten – und beständigen Pioniergeist.

Ein Gastbeitrag von Rahel Freiburghaus[*]

Für rund 1600 Dollar erwarben Richter Nicklaus Dürst und Goldschmied Fridolin Streiff am 17. Juli 1845 gut fünf Quadratkilometer Landflächen am «Little Sugar River» in der Gegend um die Grossen Seen im Mittleren Westen der Vereinigten Staaten.[1] Dabei handelten die beiden Kundschafter im Auftrag der Glarner Kantonsregierung: Ihnen wurde der «ehrenvolle wie schwierige Auftrag zu Theil»[2], einen Ort der Niederlassung für die Hunger leidende, verarmte Glarner Bevölkerung zu suchen. Dürst und Streiff waren in ihrer Wahl keineswegs frei; vielmehr wurden sie von der Kantonsregierung genau instruiert, «in Bezug auf Klima, Boden und allgemeine Beschaffenheit der heimathlichen möglichst ähnlich[e]»[3] Landen auszuwählen. Schliesslich sollten die Auswanderungswilligen in der Neuen Welt so weit wie möglich ihrer angestammten Lebensweise – etwa Korn- und Gemüsebau oder Viehzucht – nachgehen können; die baum- und wiesengesäumte, sanfte Hügellandschaft sollte an die zurückgelassene, ferne Heimat erinnern.

Wisconsin State Capitol, Madison/Wisconsin (Vereinigte Staaten)
Baujahr 1917
Legislatives System bikameral
Sitze 99 (State Assembly) / 33 (Senate)
Wahlsystem First Past the Post in Einerwahlkreisen
Wahlkreise 99 (State Assembly), wobei für die Wahlen in den Senat je drei «Assembly districts» zu einem Senatswahlkreis zusammengefasst werden.
Legislaturperiode 2 Jahre (State Assembly) bzw. 4 Jahre (Senate)
Parteien 2

An der «geweihten» Stätte sollten im besagten Jahr schliesslich rund 150 Glarner die Gemeinde («village») New Glarus gründen. Bis heute besticht die einstige «Swiss Colony» (John Luchsinger, 1879)[4] beziehungsweise die «Schweizer Mustersiedlung in den USA» (Walter Bosshard, 1933)[5] mit gelebter folkloristischer Tradition. Unter dem Motto «America’s Little Switzerland»[6] lassen sich Fahnenschwinget, Alphörner und Chaletarchitektur kommerziell einträglich vermarkten. Aufgrund der starken Immigration aus der Schweiz wird Wisconsin auch «Swissconsin» genannt.

Klingende Schweizer Namen und drei Gewalten unter einer Kuppel

Ein Blick auf die Namen von Unterhausabgeordneten wie Barbara Dittrich (R – Oconomowoc), Greta Neubauer (D – Racine), David Steffen (R – Green Bay), Shannon Zimmerman (R – River Falls) oder auch jenen von J. Annette Ziegler, Richterin am Wisconsin Supreme Court, belegt: Auch gut 170 Jahre nach der Gründung der «Schweizerkolonie» und knapp 150 Jahre nach dem Einzug des ersten «Neuglarner» Repräsentanten[7] gehen im Wisconsin State Capitol in Madison, der Hauptstadt des Bundestaates Wisconsin, Abgeordnete sowie Richterpersonal ein und aus, deren Namen auf eine schweizerische Herkunft schliessen lassen. Architektonisch dem «grossen Bruder» – dem zwischen 1793 und 1823 erbauten Kapitol in Washington, D.C. – nachempfunden, beherbergt das Wisconsin State Capitol unter seiner 87 Meter hohen Kuppel[8] alle drei Gewalten des Bundesstaates.

Aussenansicht des Wisconsin State Capitol aufseiten W Main St & Martin Luther King Jr Blvd. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die vier Staatsgewalten («Legislation», «Government», «Justice») sowie das Volk als Urheberin aller Staatsgewalt («Liberty») wurden vom amerikanischen Künstler Kenyon Cox (1856–1919) als separate Glasmosaikkacheln mit je rund 100’000 Glasfliesen in den vier Bögen der Rotunde eingelassen. Auf die mosaikgesäumte Rotunde laufen in Madison acht Strassen radial zu.

Im Ostflügel, 1. Stock, liegen die in venezianischem Renaissance-Stil gehaltenen, vom Dogen-Palast in Venedig inspirierten Räumlichkeiten des Gouverneurs, der die Exekutive verkörpert. Aktuell hält der Demokrat Tony Evers den Posten inne; er hat seine erste vierjährige Amtszeit anfangs 2019 angetreten.[9]

Rotunde: Blick auf die Kuppel (oben) und die Glasmosaikkachel «Government», die die ausführende Staatsgewalt repräsentiert. (Foto: Eigene Aufnahme)

 

Die beiden Plenarsäle der bikameralen Legislative befinden sich im West- bzw. Südflügel des 2. Stocks.[10]

Zur Behandlung von jährlich rund 1000 Fällen tritt der Wisconsin Supreme Court – die Judikative des Bundesstaates – im 2. Stock des Ostflügels zusammen. Die sieben Richterinnen und Richter werden in direkter Volkswahl auf eine Amtszeit von 10 Jahren gewählt. Wie in 13 weiteren Staaten geht das Richterpersonal des höchsten Gerichtes des Bundesstaates in nichtparteilichen Wahlen («nonpartisan election») hervor.[11]

Assembly Chamber – der Plenarsaal des 99-köpfigen Unterhauses. (Foto: Legis Wisconsin)

Während in den USA auf nationaler Ebene keine direktdemokratischen Instrumente vorsehen, bestehen in den Bundesstaaten vielfältige Beteiligungsformen. Wie 48 weitere Bundesstaaten sieht auch die Verfassung von Wisconsin die Möglichkeit eines Parlamentsreferendums vor (Dazu kommt das insgesamt in 18 Bundesstaaten bestehende Recht auf «Recall», d.h. auf Abberufung einer gewählten Amtsträgerin beziehungsweise eines gewählten Amtsträgers.[12])

US-amerikanische Normalität…

In vielerlei Hinsicht entspricht die institutionelle Ausgestaltung der Wisconsin State Legislature der US-amerikanischen Normalität. Augenfällig ist das in den Vereinigten Staaten auch auf subnationaler Ebene dominierende Zweikammersystem (zu den Gründen siehe Infobox): Wie 49 der insgesamt 50 Bundesstaaten verfügt auch Wisconsin über ein bikamerales legislatives System.[13] Mit 99 Sitzen liegt die Grösse des Unterhauses – der «Wisconsin State Assembly» – etwas unter dem Durchschnitt von rund 108 «Representatives» pro Bundesstaat. Gleiches gilt für den 33-köpfigen «Wisconsin Senate», dem Oberhaus, das bei durchschnittlich etwa 39 «Senators» pro Bundesstaat ebenfalls eher klein bemessen ist. Auch die jeweiligen Legislaturperioden entsprechen dem gängigen Muster: Die Abgeordneten des Unterhauses sind auf zwei; jene des Oberhauses auf vier Jahre gewählt.[14]

Senate Chamber – der Plenarsaal des 33-köpfigen Senats. (Foto: Legis Wisconsin)

Ebenfalls typisch für die Vereinigten Staaten sind das (perfekte) Zweiparteiensystem sowie die Wahlkreise beziehungsweise das Wahlsystem: Wisconsin miteingeschlossen, kommt in total 40 Bundesstaaten eine einfache Mehrheitswahl zum Tragen («plurality vote»). Jeder Distrikt entsendet genau eine Abgeordnete beziehungsweise einen Abgeordneten – nämlich diejenige Person, die am meisten Stimmen erhält. Dabei dürfen die Wählenden allesamt nur eine Stimme abgeben.[15] Um sich in diesem majoritären Kontext möglichst günstige Ausgangsbedingungen zu verschaffen, liegt – wie in den USA ebenfalls üblich – Wahlkreisgeometrie («gerrymandering» beziehungsweise politisch motiviertes «redistricting») nicht weit. Die Kompetenz, die Wahldistrikte festzulegen, ist in Wisconsin und 36 weiteren Bundesstaaten denn bei der Legislative selbst angesiedelt.[16] Immer wieder führt die so vorgenommene Wahlkreiseinteilung zu Kontroversen, die juristische Streitereien nach sich ziehen.[17]

…und beständiger Pioniergeist

Bikameralismus in den US-Bundesstaaten:
Institutionelle Machtteilung statt blindes Vertrauen in die Weisheit der Einzelnen
Die Gründe für den in den USA auch auf subnationaler Ebene dominierenden Bikameralismus sind sowohl in der geschichtlichen Entwicklung als auch in der staatsphilosophischen Tradition zu suchen. Bereits vor der Verabschiedung der Verfassung der Vereinigten Staaten dominierten in den Dreizehn Kolonien Zweikammersysteme, die dem British Parliament nachempfunden waren. Während das Oberhaus («The Council») die Interessen der Krone bzw. der Besitzenden sichern sollte, waren die einfachen Siedler im Unterhaus («The Assembly») repräsentiert. Nach dem Intermezzo der Konföderationsartikel («Articles of Confederation and Perpetual Union»; 1781–1789»), die für die Dreizehn Kolonien einen unikameralen Kongress vorsahen, setzte sich im Zuge der «Constitutional Convention» (1787) der für die US-Amerikanische Verfassung prägende «checks-and-balances»-Gedanke auch bei der Ausgestaltung der nationalen Legislative durch. Dieser Staatsphilosophie lag ein tiefes Misstrauen gegenüber dem ungebremsten Machtmissbrauch der Abgeordneten zugrunde: «In a single house there is no check but the inadequate one of the virtue and good sense of those who compose it»[20], wurde in den Verhandlungen über die US-Amerikanische Verfassung im Rahmen der «Constitutional Convention» geltend gemacht. Die Ansicht, dass die Macht innerhalb der Legislative institutionell – d.h. durch zwei unabhängige, sich gegenseitig kontrollierende Kammern – und nicht personengebunden – d.h. durch (blindes) Vertrauen in die Fähigkeit beziehungsweise Bereitschaft der einzelnen Abgeordneten, weitsichtige, nicht bloss eigennützige Entscheidungen zu treffen – sollte sich auch in den Bundesstaaten durchsetzen.[21]

Die Legislative von Wisconsin gleicht also in vielen Aspekten jenen anderer US-Gliedstaaten. Allerdings war der «Badger State» («Dachs-Staat»), der auch als «America’s Dairyland» («Amerikas Molkereiland») bekannt ist, in der Geschichte auch wiederholt ein staatspolitischer Vorreiter. Zwei Belange illustrieren den beständigen und im Staatsmotto «Forward» angelegten Pioniergeist Wisconsins.

So führte die Wisconsin State Assembly bereits im Jahre 1917 – als erstes Unterhaus weltweit! – ein elektrisches Abstimmungsgerät ein (auch: Wahlmaschine; «electric voting machine»). Es folgten Texas (1919) und Virginia (1923), womit eine Entwicklung ihren Lauf nahm, die erst 1996 (Wyoming) einen vorläufigen Abschluss finden sollte. 1939 musste das ursprüngliche System Wisconsins durch zwei Stimmtafeln ersetzt werden, ehe ab 1975 schliesslich eine computergestützte Lösung angewandt wurde. Das heutige Auszählungssystem wurde 1999 installiert; es bietet unter anderem in Echtzeit internetbasierten Zugriff auf das Stimmverhalten der Abgeordneten.[18]

Auch bei der Umsetzung des Frauenwahlrechts ging Wisconsin voran. Als erster Bundesstaat stimmte die Wisconsin State Legislature am 10. Juni 1919 dem «19th Amendment» der US-Amerikanischen Verfassung zu (so genannte Ratifizierung). Der besagte Zusatzartikel verbat es der Bundesregierung und den Bundesstaaten der Vereinigten Staaten explizit, US-Bürgerinnen und US-Bürgern das Wahlrecht aufgrund des biologischen Geschlechts («on account of sex») zu versagen. Obwohl die Opposition gegenüber dem Frauenwahlrecht gerade bei den Demokraten in den Südstaaten gross war, folgten in regelmässigen Abstand weitere Bundesstaaten dem wegweisenden Beispiel Wisconsins, so dass das für die Verfassungsänderung damals nötige Quorum von 36 ratifizierenden Bundesstaaten im August 1920 dank Tennessee erreicht wurde. So wurde die Präsidentschaftswahl von 1920 die erste Wahl, bei der Frauen in allen Gliedstaaten teilnahmeberechtigt waren.[19]

Und wer weiss, vielleicht haben diese Innovationen auch etwas mit dem Pioniergeist jener zu tun, welche in (S)Wis(s)consin die ersten schweizerischen Siedlungen in der Neuen Welt gegründet haben.

 

Dieser Gastbeitrag ist Teil der Serie «Parliamenthopping», in der Napoleon’s Nightmare Parlamente rund um die Welt porträtiert.

 


[*] Rahel Freiburghaus arbeitet seit Juni 2018 als Assistentin und Doktorandin am Lehrstuhl für Schweizer Politik von Prof. Adrian Vatter an der Universität Bern. In ihrem Dissertationsvorhaben befasst sie sich mit subnationaler Interessenvertretung in der Schweiz. Zuvor absolvierte sie ihr Masterstudium in Schweizer und vergleichender Politik und arbeitete von September 2014 bis Mai 2018 als Hilfsassistentin am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern.

[1] Seit dem 29. Mai 1848 ist Wisconsin als 30. Bundesstaat Teil der Union.

[2] Hense-Jensen, Wilhelm und Ernest Bruncken (1902). Wisconsin’s Deutsch-Amerikaner bis zum Schluss des neunzehnten Jahrhunderts (Bd. 1). Milwaukee, WI: Verlage der Deutschen Gesellschaft. S. 43.

[3] Hense-Jensen/Bruncken, S. 43.

[4] Luchsinger, John (1892). The Planting of the Swiss Colony at New Glarus, WI. Madison, WI: State Historical Society of Wisconsin. Volltext: https://archive.org/details/plantingofswissc00luch/page/n2.

[5] Bosshard, Walter (1933). «New Glarus: die Schweizer Mustersiedlung in den U.S.A». Zürcher Illustrierte 9(26): 820–821.

[6] Die Losung «America’s Little Switzerland» findet sich auf dem offiziellen Tourismusauftritt von New Glarus: https://www.swisstown.com.

[7] Es handelte sich um den im Kanton Glarus geborenen John Luchsinger (1839–1922), der 1872 in die «Wisconsin State Assembly» gewählt wurde (vgl. https://www.swisshistoricalvillage.org/new-glarus-history-timeline).

[8] Inklusive der 4.7m hohen Statue namens «Wisconsin» des US-amerikanischen Bildhauers Daniel Chester French (1850–1931), die auf der Kuppel thront.

[9] Wisconsin Constitution, Article V. Executive.

[10] Wisconsin Constitution, Article IV. Legislative.

[11] Auch die Supreme Courts der Bundesstaaten Arkansas, Georgia, Idaho, Kentucky, Michigan, Minnesota, Mississippi, Montana, Nevada, North Dakota, Ohio, Oregon und Washington werden in «nonpartisan elections» bestellt. Eine Übersichtstabelle findet sich unter: https://ballotpedia.org/State_supreme_courts. Für Details zur Judikative vgl. Wisconsin Constitution, Article VII. Judiciary.

[12] Wisconsin Constitution, Article XII. Amendments (Section 2) bzw. Wisconsin Constitution, Article XIII. Miscellaneous Provisions (Section 12). Für eine Übersichtstabelle über die direktdemokratischen Instrumente in den 50 Bundesstaaten vgl. https://ballotpedia.org/Forms_of_direct_democracy_in_the_American_states.

[13] Einzig Nebraska verfügt über ein unikamerales Parlament (vgl. Nebraska Constitution, Art. III. Legislative authority (Section 1)).

[14] Sämtliche Zahlen zu den Sitzzahlen und den Amtsperioden in den 50 Bundesstaaten wurden der Zusammenstellung der «National Conference of State Legislatures» (NCSL) entnommen: http://www.ncsl.org/research/about-state-legislatures/number-of-legislators-and-length-of-terms.aspx.

[15] Erläuterungen und eine Übersicht über die in den 50 Bundesstaaten bei «state-level elections» zur Anwendung kommenden Wahlsysteme finden sich unter https://ballotpedia.org/Electoral_system.

[16] Wisconsin Constitution, Article IV. Legislative (Section 3).

[17] Für eine aktuelle Zusammenstellung über die hängigen Fälle vgl. https://ballotpedia.org/Redistricting_in_Wisconsin.

[18] NCSL (n.a.). «Roll Call Voting Machines and Practices». http://www.ncsl.org/documents/legismgt/ILP/96Tab5Pt3.pdf.

[19] National Park Service (2019). «Wisconsin and the 19th Amendment». https://www.nps.gov/articles/wisconsin-women-s-history.htm.

[20] Zitiert nach: Barnett, James D. (1915). «The Bicameral System in State Legislation». American Political Science Review 9(3): 449–466 (S. 455).

[21] Barnett (a. a. O.), passim bzw. Moschos, Demitrios M. und David L. Katsky (1965). «Unicameralism and Bicameralism: History and Tradition». Boston University Law Review 45(1): 250–270.