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Im Schulzimmer der «Cyber Nation»

Ohne Papier, dafür mit spezieller Innenarchitektur: Das Parlament Estlands, das Anfang März neu gewählt wird, kommt ungewöhnlich daher. Die Legislative entspricht dem Selbstbild des jungen Landes als Vorreiter in Sachen Digitalisierung des Staates.

2007 sorgte ein kleines Land in Nordeuropa international für Aufsehen: Estland ermöglichte als erster Staat der Welt bei einer nationalen Wahl sämtlichen Bürgern die Stimmabgabe via Internet. Damals wurden nur etwas mehr als 3 Prozent der Stimmen online abgegeben. Bei den jüngsten Wahlen im Jahr 2015 erreichte dieser Wert 30 Prozent. Und im Gegensatz zu anderen Ländern wie der Schweiz gibt es kaum grundsätzlichen Widerstand gegen E-Voting. Das dürfte auch damit zusammenhängen, dass das elektronische Abstimmen als selbstverständlicher Teil der estnischen E-Government-Strategie angesehen wird. Nach der Jahrtausendwende hat die Regierung in Tallinn voll auf die Digitalisierungs-Karte gesetzt und das Land als «e-Estonia» international bekanntgemacht. Die Einwohner des Landes können fast den gesamten Verkehr mit staatlichen Behörden online abwickeln. Dazu nutzen sie eine elektronische Identitätskarte, mit der sie sich identifizieren können.

Riigikogu, Tallinn
Baujahr 1922
Legislatives System unikameral
Sitze 101
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 6

Logisch, dass das (teilweise) elektronisch gewählte Parlament der selbsternannten «Cyber Nation» in Sachen Digitalisierung der Verwaltung in nichts nachsteht. Alle Sessionen des Riigikogu ebenso wie bestimmte Kommissionssitzungen können online live mitverfolgt werden. Die parlamentarischen Prozesse sind fast vollständig papierlos. Und die Abstimmungen im Parlament sind natürlich ebenfalls elektronisch. Dabei müssen sich die Abgeordneten – wie ihre Wähler beim E-Voting – mit ihrer e-ID-Karte identifizieren, bevor sie den Abstimmungsknopf drücken können. Das verhindert Vorkommnisse wie in der Schweiz, wo der Wille von Parlamentariern zuweilen durch Parteikollegen zum Ausdruck gebracht wurde.

Expressionistisches Unikat

Auch ohne diese Eigenheiten wäre das estnische Parlament aussergewöhnlich genug. Das beginnt beim Gebäude, das in der Burg Toompea in der Altstadt Tallinns gelegen ist. Es wurde 1922, vier Jahre nach der Gründung des ersten unabhängigen estnischen Staates, gebaut, und zwar auf dem Fundament eines Klosters, was die quadratische Form des Baus mit Innenhof erklärt. Im Parlamentssaal erinnert das Gewölbe an der Decke noch an den gotischen Stil des Klosters. Der Rest des Baus ist dagegen in expressionistischem Stil gehalten – gemäss offiziellen Informationen handelt es sich um das weltweit einzige Parlament in diesem Stil.

Das Parlamentsgebäude wurde auf dem Berg Toompea auf den Mauern eines Klosters errichtet. (Fotos: Eigene Aufnahmen)

 

Der Parlamentssaal ist in den estnischen Nationalfarben gehalten: Die Decke ist weiss, die Wände sind blau und die Türen sowie Sitze schwarz. Nach der sowjetischen Okkupation 1940 bis zur erneuten Ausrufung der Unabhängigkeit 1991 war das Parlament aufgelöst, der Raum wurde vom obersten estnischen Sowjet, dem aus Apparatschiks bestehenden Rat der UdSSR-Teilrepublik, genutzt. Als die Sowjetunion zusammengebrochen war, wurde er in seinem ursprünglichen Aussehen wiederhergestellt.

Gewöhnungsbedürftig ist die Anordnung der 101 Sitze: Sie sind jeweils in Zweierreihen vor dem Parlamentspräsidenten aufgestellt.[1] Die politischen Gegner sitzen sich also nicht gegenüber, und der Raum erinnert ein wenig an ein Schulzimmer.

Im Innern des Parlaments sticht die spezielle Architektur ins Auge.

 

Besetzt werden die 101 Sitze in einem Proporzverfahren, das an jenes in Deutschland erinnert (allerdings ohne Erst- und Zweitstimme). Jeder Wähler kann einen Kandidaten in seinem Wahlkreis wählen. Die Kandidaten, die genug Stimmen erhalten, erhalten ein Direktmandat. Die restlichen Mandate werden so zugeteilt, dass die Parteien möglichst proportional im Parlament vertreten sind, sowohl in den einzelnen Wahlkreisen als auch über die Wahlkreisgrenzen hinweg. Wie in Deutschland gibt es eine 5-Prozent-Hürde, die die Parteien überschreiten müssen, um an der Sitzverteilung teilzunehmen.

Spannungsreiches Verhältnis zu Russland

Nach der Unabhängigkeit 1991 schlug die estnische Politik auf einen klaren Annäherungskurs gegenüber dem Westen ein, trat der NATO und der EU bei. Zugleich grenzte man sich deutlich von Russland ab. Das ging so weit, dass die estnische Staatsbürgerschaft nur Leuten zugestanden wurde, die schon vor 1940 in dem Land lebten beziehungsweise von solchen Personen abstammten. Damit waren aus Russland und anderen Regionen der Sowjetunion Zugewanderte ausgeschlossen, was zur Folge hatte, dass 1991 über 30 Prozent der Bevölkerung Estlands eine «unbestimmte» (faktisch keine) Nationalität hatten. Inzwischen ist dieser Anteil auf 7 Prozent gesunken. Viele russischsprachige Einwohner haben die estnische Staatsbürgerschaft angenommen. Wer allerdings die estnische Sprache nicht oder zu wenig gut beherrscht (und das ist bei vielen der Fall), dem ist der Weg zum Pass verwehrt, denn Estnisch ist bis heute die einzige Amtssprache.

Anders als in Lettland, wo es eine starke Partei der russischsprachigen Minderheit gibt[2], spielt die Sprachenfrage in der estnischen Politik eine geringe Rolle, allerdings ist das Verhältnis zwischen der estnischsprachigen Mehrheit und der russischsprachigen Minderheit nicht ohne Spannungen. Nach der russischen Annexion der Krim befürchteten viele im Baltikum ähnliche Vorgänge in ihren Ländern. Das dürfte erklären, weshalb bei den Wahlen 2015 in Estland mit der Estnischen Konservativen Volkspartei eine von vielen als ethno-nationalistisch bezeichnete Partei den Einzug ins Parlament schaffte. Bei den Wahlen am 3. März dürfte sie gemäss Umfragen zur drittstärksten Partei aufsteigen.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die anderen dem Autor bekannten Beispiele einer parallelen Sitzordnung sind der Kantonsrat in Schaffhausen, der Grosse Rat in Appenzell und das Parlament im Kanton Jura.

[2] Viele der russischsprachigen Esten, die vor allem im Osten des Landes sowie in der Hauptstadt Tallinn leben, wählen die Zentrumspartei, die in diesen Landesteilen besonders stark ist.

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Wie die Schweiz das Panaschieren lernte

1918 stimmte die Schweiz der Einführung des Proporz zu. Wie aber kam sie auf das konkrete Verfahren zur Umsetzung dieses Prinzips? Wo liegen die Wurzeln von Kumulieren und Listenverbindungen? Eine Spurensuche in den historischen Gesetzen und Debatten.

Wie die Schweiz zum Proporzsystem kam, haben wir an dieser Stelle bereits beschrieben. Doch wie wir gesehen haben, gibt es verschiedene Möglichkeiten, wie bei Wahlen die Stimmen (einigermassen) proportional auf die Parteien verteilt werden können. Gleichwohl sind die Proporzwahlsysteme in den Kantonen sowie jenes für die Nationalratswahlen einander recht ähnlich. Wie kam man zu genau diesem System?

Eine wichtige Rolle bei der Einführung des Verhältniswahlrechts spielte bekanntlich der Kanton Genf, wo die Association réformiste sich bereits ab 1865 für ein gerechteres Wahlsystem starkmachte. Ernest Naville, der Gründer der Vereinigung, sah zu Beginn das sogenannte Systeme Hare (Single Transferable Vote) als Lösung. Dabei handelt es sich im Prinzip um ein Mehrheitswahlsystem, mit der Besonderheit, dass die Wähler die Kandidaten nach Präferenz ordnen können und Minderheitsparteien dadurch bessere Chancen haben.

Schliesslich setzte die Association réformiste genevoise auf das System des Listenproporz – eher aus pragmatischen Gründen als aus Überzeugung, wie Dominique Wisler in La démocratie genevoise schreibt.[1] Denn, so befand Naville, die Parteien seien in Genf bereits derart dominant, dass es sinnvoll sei, die Sitze gemäss Parteistärken zu verteilen.

Kandidaten wählen, nicht nur Parteien

Im System des Listenproporzes stellt sich zunächst die Frage, wie die Sitze auf die Listen verteilt werden. Hier tendierten sowohl die Association réformiste wie auch der 1876 gegründete Schweizerische Wahlreformverein früh zum Divisorverfahren mit Abrunden, das international unter dem Namen seines Erfinders D’Hondt und in der Schweiz unter dem Namen des vermeintlichen Erfinders Hagenbach-Bischoff bekannt ist. Dieses System bevorzugt tendenziell grosse Parteien, was aber, soweit ersichtlich, nicht zu grossen Diskussionen Anlass gab. Offenbar erschienen den Proporzbefürwortern die Verzerrungen des Hagenbach-Bischoff-Systems vernachlässigbar im Vergleich zu den Verzerrungen des Mehrheitswahlrechts.

Wie werden die Stimmen gezählt? Und wie in Sitze umgerechnet?Stimmenzähler bei der Arbeit (Aufnahme von 1936). Quelle: Parlamentsdienste

Viel mehr zu reden gab ein anderer Aspekt: Der Listenproporz verteilt die Stimmen auf die Parteien gemäss ihrer jeweiligen Stärke. Was aber ist mit den einzelnen Kandidaten? Die Proporzbefürworter waren sich einig, dass die Wähler nicht nur ihre Präferenz für eine Partei ausdrücken können sollten, sondern auch für einzelne Kandidaten. Aber wie?

Eine Übersicht der Association réformiste genevoise aus dem Jahr 1890[2] listet nicht weniger als zehn unterschiedliche Verfahren auf – darunter geschlossene Listen, Möglichkeit des Streichens ohne Panaschieren, Streichen mit Panaschieren, beschränktes Kumulieren oder unbeschränktes Kumulieren. Die letzte Variante bevorzugte die Association réformiste. Unter diesem System kann ein Kandidat so oft auf den Wahlzettel geschrieben werden, wie Sitze zu besetzen sind (Streichen und Panaschieren sind ebenfalls erlaubt).

Als im Tessin kurz nach der Publikation des Hefts am 11. September 1890 die konservative Regierung gestürzt wurde und der Kanton im Chaos zu versinken drohte, intervenierte die Eidgenossenschaft. Sie sandte Truppen in den Südkanton und setzte Oberst Arnold Künzli als Kommissär ein, der vorübergehend die Regierungsgeschäfte übernahm. Er setzte eine Volksabstimmung für den 5. Oktober an, in der sich die Tessiner Stimmberechtigten im Grundsatz für eine Totalrevision der Verfassung aussprachen. Da sich der Konflikt insbesondere am verzerrenden Wahlsystem entzündet hatte, galt es, für die Wahl des Verfassungsrats ein faireres Verfahren zu finden. Die Abordnung des Bundesrats wollte diesen Entscheid zunächst den Tessiner Parteien überlassen, wobei sie ihnen die Broschüre der Genfer Reformer als Inspiration zukommen liess, ebenso wie eine Untersuchung des Statistischen Bureaus, das die Auswirkungen des Proporz auf die Sitzverteilung berechnet hatte.

Als sich Konservative und Liberale nicht auf ein neues Wahlsystem einigen konnten, machte Künzli am 21. November 1890 schliesslich doch einen konkreten Vorschlag für die Einführung der Verhältniswahl. Als Verfahren schlug er jenes mit der Möglichkeit des Streichens, aber ohne Panaschieren oder Kumulieren vor. Dieses wurde in der Genfer Broschüre als «la plus simple et la plus facile» bezeichnet. Am folgenden Tag stimmten die konservative und die liberale Abordnung dem Vorschlag mit einer kleinen Änderung bei der Wahlkreiseinteilung zu. Für die Zuteilung der Mandate auf die Listen kam das Restzahlverfahren (Hare-Niemeyer) zur Anwendung, welches heute unter anderem für die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone Anwendung findet.

Die Anwendung des Verfahrens bei der Wahl zum Verfassungsrat am 11. Januar 1891 endete wieder im Streit, was allerdings nicht die Schuld des neuen Wahlsystems war. Die konservative Partei stellte in den Wahlkreisen jeweils mehrere Listen auf, offenbar mit der Erwartung, dass diese Listen mit ihren Restzahlen insgesamt mehr Sitze holen würden als eine einzelne konservative. Bereits dieser Plan zeigt, dass die politischen Akteure mit dem Proporz noch nicht vertraut waren, denn eine solche Strategie resultiert ebenso häufig in einem Sitzverlust wie in einem Sitzgewinnin. Dennoch fürchteten die Liberalen, von den Konservativen übervorteilt zu werden, und boykottierten die Wahl, so dass diese einen rein konservativen Verfassungsrat hervorbrachte.[3]

Dieser verankerte das Verhältniswahlsystem für die Wahl des Parlaments in der Verfassung, mit der wesentlichen Neuerung, dass das Panaschieren explizit erlaubt wurde. Das in der Folge vom Grossen Rat beschlossene neue Wahlgesetz sah deshalb den Wechsel von der Listenstimmenkonkurrenz zur Einzelstimmenkonkurrenz vor.

Die Broschüre der Association réformiste genevoise hatte bei dieser Variante vorgesehen, dass leere Zeilen auf dem Wahlzettel verfallen. Das hat zur Folge, dass Wähler, die mehr Kandidaten streichen als hinzufügen, automatisch an Stimmengewicht verlieren. Auch sind die Parteien faktisch gezwungen, vollständig gefüllte Listen einzureichen. Das Tessiner Gesetz fand hier eine sinnvollere Variante, die sich in der Folge schweizweit durchsetzte: Leere Zeilen wurden einfach als Stimmen für jene Liste gezählt, die auf dem Kopf des Wahlzettels stand. Ähnliche Lösungen wählten die Kantone Neuenburg und Genf, die den Proporz kurz nach dem Tessin 1891 beziehungsweise 1892 einführten.

Gesetze mit Kinderkrankheiten

Die Verfahren für die Zuteilung der Sitze auf die Listen waren zunächst noch ziemlich rudimentär (obschon mit dem Vorschlag von Hagenbach-Bischoff eigentlich ein elegantes und praxistaugliches System vorlag). So legten die ersten Gesetze im Tessin, in Neuenburg, Genf, Zug und Schwyz die Verteilungszahl fest, indem einfach die Zahl der Stimmen durch die Zahl der Sitze im betreffenden Wahlkreis (statt durch die Zahl der Sitze plus 1, wie im Vorschlag von Hagenbach-Bischoff) geteilt wurde. Dadurch wurden in der Praxis weniger Sitze in der ersten Verteilungsrunde zugeteilt. Stossend war das vor allem deshalb, weil die verbleibenden Restmandate in den meisten Kantonen dann einfach der respektive den grössten Liste(n) gegeben wurden und der Proporz somit deutlich zugunsten der grossen Parteien verzerrt wurde.[4] Genf vermied diese Verzerrung, indem auf die grössten Reste abgestellt wurde. 1906 ging der Kanton zum Hagenbach-Bischoff-Verfahren über.

Mit der Einführung der Verhältniswahl in Basel-Stadt 1905 fand die Möglichkeit des Kumulierens erstmals Anwendung in der Praxis. Das Gesetz sah vor, dass ein Name bis zu dreimal auf einer Liste stehen darf. Bis heute ist Basel-Stadt der einzige Kanton, der das dreifache Aufführens eines Kandidaten erlaubt, während in allen anderen ebenso wie bei Nationalratswahlen nur das einmalige Kumulieren zulässig ist (wenn es denn überhaupt möglich ist).[5]

Der Bund als Vorbild

Eine weitere Innovation brachte die Einführung des Proporz auf Bundesebene 1918 beziehungsweise das entsprechende Gesetz von 1919. Dieses liess nämlich erstmals Listenverbindungen zu. Diese Möglichkeit war 1887 erstmals in Belgien und 1896 von Hagenbach-Bischoff für die Schweiz vorgeschlagen worden.[6] Der Bundesrat nahm sie in seinem Gesetzesvorschlag vor allem deshalb auf, um es den Parteien insbesondere in grossen Kantonen zu ermöglichen, mit regionalen Listen anzutreten.[7] Dass Listenverbindungen auch zwischen verschiedenen Parteien abgeschlossen werden könnten, um dem Proporzglück auf die Sprünge zu helfen, betrachtete die Regierung mit Skepsis, beliess die Bestimmung aber trotzdem in ihrem Vorschlag.

In den Räten gab dieser Punkt überraschenderweise kaum zu Reden. Hier drehten sich die Diskussionen vor allem um die Möglichkeit des Kumulierens, die der Bundesrat wie auch der Nationalrat zunächst ausschliessen wollte – unter anderem mit dem Argument, dass dadurch die Macht der Parteien auf Kosten der Wähler ausgedehnt würde, da erstere ihren bevorzugten Kandidaten durch Vorkumulieren Sitze sichern könnten. Ebenfalls wollte der Nationalrat zusammen mit dem Proporz den Stimmzwang einführen. Möglicherweise standen dahinter taktische Überlegungen seitens der Freisinnigen, die hofften, dass das Gesetz mit diesem Zusatz versehen in einer Referendumsabstimmung Schiffbruch erleiden würde.[8] In beiden Punkten stellte sich jedoch der Ständerat gegen die grosse Kammer, die schliesslich einlenkte. Im Februar 1919 – in einer eigens einberufenen Sondersession und nur gerade vier Monate nach der Volksabstimmung über die Einführung des Proporz – stimmten beide Räte dem Gesetz einstimmig zu.

Das Bundesgesetz hatte Vorbildcharakter. Es sollte die kantonalen und kommunalen Proporzregeln massgeblich prägen, wie dies in den Ratsdebatten bereits erwartet worden war. So hatte der St. Galler Konservative Emil Grünenfelder im Nationalrat erklärt: «Wir haben hier ein Gesetz von ungeheurer Tragweite zu machen, ein Gesetz, das für alle Kantone der Eidgenossenschaft gelten und als Vorbild auch für die Kantone und grösseren Gemeinden dienen wird. Denn es wird wohl kaum angehen, dass man in einem und demselben Staatswesen mehrere Proporzgesetze nach verschiedenen Systemen hat.» Tatsächlich haben in der Folge z.B. die meisten Kantone, in denen der Proporz zur Anwendung kommt, die Möglichkeit des Kumulierens und des Panaschierens eingeführt. Auch das Prinzip der Einzelstimmenkonkurrenz hat sich durchgesetzt, ebenso über weite Strecken das Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff – zumindest bis in der jüngeren Vergangenheit. Demgegenüber sind die Kantone in der Frage der Listenverbindungen geteilt. (Siehe dazu auch die Übersicht über die politischen Systeme der Kantone.)

Wahlsysteme sind nie statisch oder in Stein gemeisselt. Sie entwickeln sich fort, sei es wegen Veränderungen des Rechtsempfindens in der Gesellschaft, sei es dank neuer technischer Möglichkeiten. Das zeigen gerade die Diskussionen der letzten Jahre über die Verfassungskonformität kantonaler Proporzsysteme. Gleichwohl lässt sich sagen, dass die Weichenstellungen in den Anfangszeiten des Verhältniswahlrechts seine Anwendung bis heute prägen.


[1] Dominique Wisler (2008): La démocratie genevoise, S. 90.

[2] Association réformiste genevoise (1890): Étude comparée des différentes méthodes de représentation proportionnelle, deuxième édition.

[3] Emil Klöti (1901): Die Proportionalwahl in der Schweiz. Geschichte, Darstellung und Kritik, S. 42-44.

[4] Das Tessin war erst 1891 zu diesem unfaireren Modell übergegangen, nachdem man – wie erwähnt – für die Wahl des Verfassungsrats noch das simple Restzahlverfahren angewendet hatte.

[5] Nach der Einführung des Proporz im Kanton Zug 1894 sah die Verordnung des Regierungsrats sogar die Möglichkeit des unbeschränkten Kumulierens vor. Bei der Umsetzung auf Gesetzesstufe entschied sich der Kantonsrat 1896 jedoch dafür, die Listenstimmen- statt der Einzelstimmenkonkurrenz anzuwenden und die Möglichkeit des Kumulierens fallenzulassen.

[6] Klöti 1901, S. 402f.

[7] Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26. November 1918, S. 125.

[8] Alfred Kölz (2004): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, S. 729.

Das radikalste Volksrecht im Dornröschenschlaf

In sechs Kantonen können die Stimmbürger Behörden abberufen. Das Instrument dient primär als Ventil – und steht vielleicht gerade deshalb in seiner Bedeutung im Schatten von Initiative und Referendum.

Eigentlich sollte die Schweiz von einer «beständigen Revolution» erschüttert werden. «Organisierte Anarchie» sollte das Land beherrschen. Davor wurde jedenfalls 1846 im Berner Verfassungsrat gewarnt.[1] Die Aussagen bezogen sich auf den Vorschlag der Radikalen, ein Abberufungsrecht für den Grossen Rat einzuführen. 8000 Stimmberechtigte sollten den Antrag stellen können, das Parlament aufzulösen und neu zu wählen; würde das Quorum erreicht, sollte das Volk über das Begehren befinden.

Heute kennen sechs Kantone ein Abberufungsrecht. Anders als von seinen Gegnern befürchtet, hat dieses Volksrecht indes keine «beständige Revolution» zur Folge – im Gegenteil: Es fristet seit seiner Einführung ein Schattendasein.

Dass das Volk Amtsträger nicht nur wählen, sondern ihnen ihr Mandat (frühzeitig) auch wieder entziehen kann, war schon Teil des politischen Systems im alten Rom. Einzelne Gemeinden in den englischen Kolonien in Amerika führten das Abberufungsrecht bereits im 17. Jahrhundert ein.[2] Theoretisch untermauert wurde es aber erst im Zuge der Aufklärung und der französischen Revolution. 1792 stimmte der Nationalkonvent in Paris für ein Gesetz, mit dem die Wähler ihre Abgeordneten wieder abberufen können. Dieses trat aber nie in Kraft.

Verschiedene Länder kennen in der einen oder anderen Form ein Abberufungsrecht bzw. «Recall». So können in einigen amerikanischen Gliedstaaten der Gouverneur, einzelne Richter oder gliedstaatliche Parlamentarier vorzeitig ihres Amtes enthoben werden. Auch Japan kennt das Instrument auf lokaler Ebene, während es in einigen südamerikanischen Ländern sogar für das Staatsoberhaupt existiert.

Regierung, Parlament – oder alle Behörden?

In der Schweiz wurde das Abberufungsrecht erstmals in der Regenerationszeit im Kanton Waadt vorgeschlagen, und zwar anlässlich der Totalrevision der Verfassung 1845 – damals indes noch ohne Erfolg. Ein Jahr später wurde das Volksrecht im Kanton Bern eingeführt. Es folgten Aargau, Schaffhausen (beide 1852), Basel-Landschaft (1863), Thurgau, Luzern, Solothurn (1869), Tessin (1892) und Uri (1915).[3] Anders als direktdemokratische Instrumente wurde das Abberufungsrecht nicht primär vonseiten der demokratischen Bewegung gefordert, sondern von verschiedenen Seiten angestossen, in Bern etwa von den Radikalen, während in Solothurn und Uri Liberale die Forderung lancierten.

Abberufungsrecht Kantone

 

Bei der Ausgestaltung des Abberufungsrechts gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Kantonen. Während im Kanton Tessin nur die Regierung abberufen werden kann, erstreckt sich das Recht in Bern, Schaffhausen, Thurgau und Solothurn auf Legislative und Exekutive und in Uri gar auf sämtliche gewählte Behörden (genauere Informationen hier).

Auch hinsichtlich der erforderlichen Unterschriften bestehen deutliche Differenzen. Während in Bern 30’000 Unterschriften und in Thurgau beachtliche 20’000 nötig sind, um eine Behörde dem Verdikt des Volkes zu unterstellen, reichen in Uri bereits 600 und in Schaffhausen 1000, also gleich viel, wie für das Zustandekommen des fakultativen Referendums nötig sind (dafür hat man im Thurgau immerhin sechs Monate Zeit, während im Tessin die erforderlichen 15’000 Unterschriften innerhalb von 60 Tagen gesammelt sein müssen). Im Tessin gibt es darüber hinaus die Einschränkung, dass die Abberufung frühestens ein Jahr nach der letzten Wahl und spätestens ein Jahr vor der nächsten Wahl verlangt werden kann. Uri und Tessin sind die einzigen Kantone, die in ihren Verfassungen das Abberufungsrecht auch auf Gemeindeebene vorsehen.[4]

Kanton Einführung Abschaffung Behörden Unterschriftenquorum und Sammlungsfrist
Bern 1846 Regierung (seit 1993) und Parlament (seit 1846) 30’000 Unterschriften
Aargau 1852 1980 Parlament 6000 Unterschriften
Schaffhausen 1852 Regierung und Parlament 1000 Unterschriften
Basel-Landschaft 1863 1984 Parlament 1500 Unterschriften
Thurgau 1869 Regierung und Parlament 20’000 Unterschriften in 6 Monaten
Luzern 1869 2007 Parlament 5000 Unterschriften zwischen zwei Parlamentssitzungen
Solothurn 1869 Regierung und Parlament 6000 Unterschriften in 6 Monaten
Tessin 1892 Regierung 15’000 Unterschriften in 60 Tagen
Uri 1915 Sämtliche gewählte Behörden 600 Unterschriften in 2 Monaten

 

Zur Anwendung kam das neue Recht – im Gegensatz zu den im gleichen Zeitraum eingeführten Instrumente des Referendums und der Initiative – selten. Abstimmungen über die Abberufung einer Behörde gab es in Bern (1), Aargau (1) und Schaffhausen (1). Erfolgreiche Abberufungsbegehren sind sogar noch seltener: Nur ein einziges Mal, 1862 im Aargau, wurde der Grosse Rat tatsächlich abgesetzt. Hintergrund war die Debatte über die Judenemanzipation.

Im Gegensatz zu anderen Ländern kann in der Schweiz nicht ein einzelnes Mitglied einer Behörde, sondern lediglich die Behörde als Ganzes abberufen werden. Das entspricht dem schweizerischen Modell der Kollegialregierung und dem Proporz-Parlament. Demgegenüber fokussieren Länder wie die USA stärker auf die individuelle Rechenschaftspflicht und infolgedessen auf einzelne Amtsträger.

Eine Art von Abberufungsrecht gibt es übrigens auch auf Bundesebene. Wird eine Initiative auf Totalrevision der Bundesverfassung angenommen, hat dies die Auflösung und Neuwahl der Bundesversammlung zur Folge. Ein solches Begehren wurde bisher erst einmal eingereicht, in den 1930er Jahren durch Frontisten und Jungkonservative. Das Begehren wurde in der Volksabstimmung 1937 klar verworfen.

Doppeltes Ventil

Laut Alfred Kölz ist das Abberufungsrecht das «am wenigsten bekannte und zugleich spektakulärste Volksrecht». Gerade seine Spektakularität könnte der Grund sein für den verhältnismässig seltenen Gebrauch. Denn das Abberufungsrecht ist ein «Ventil». Eine solche Ventilfunktion hat in der Schweiz indes schon die direkte Demokratie. Durch Volksinitiative und Referendum können Legislative und Exekutive effektiv kontrolliert werden. Entscheiden sie «falsch», ist es naheliegender, den Entscheid in einer Volksabstimmung umzustossen, als gleich die ganze Regierung oder das ganze Parlament aufzulösen (zumal dies die Entscheidung selbst nicht korrigiert).

Das bedeutet nicht, dass das Abberufungsrecht nicht dennoch in gewissen Situationen sinnvoll sein kann. Diese Situationen sind unter den Bedingungen der direkten Demokratie aber seltener als in Systemen, in denen mehr Macht bei Regierung und Parlament liegt.[5]

 


[1] Alfred Kölz (1998): «Das Abberufungsrecht», in: Max Flückiger et al. (Hrsg): Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998.

[2] Yanina Welp (2018): «Recall Referendum Around the World», in: Laurence Morel und Matt Quortrup: The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy,

[3] Aargau, Baselland und Luzern haben das Recht in jüngerer Vergangenheit abgeschafft (1980, 1984 bzw. 2007).

[4] Uwe Serdült (2015): «The history of a dormant institution – legal norms and the practice of recall in Switzerland», Representation, 51:2, S. 161-172.

[5] Serdült 2015, S. 162.

Ein «monarchisches Luxusgebäude» als Denkmal für die Republik

Das Bundeshaus in Bern soll «Einheit und Einigkeit» der Schweiz symbolisieren. Es tut das zuweilen auf ganz eigene Weise.

Die Einführung des Proporzsystems für die Nationalratswahlen, die vor 100 Jahren beschlossen wurde, veränderte die Zusammensetzung des Parlaments nachhaltig. Doch nicht nur die Zusammensetzung war damals (und in den Jahren davor, als über die Änderung des Wahlrechts gestritten wurde) ein Thema. Auch architektonisch veränderte sich zu dieser Zeit einiges.[1] Sechzehn Jahre zuvor, am 1. April 1902, war das neue Bundeshaus eingeweiht worden, mit dem National- und Ständerat eine bleibende Heimat erhalten sollten. Der Bau, der mit seiner mächtigen Kuppel das Stadtbild Berns auch heute noch prägt, ist auch Symbol für einen Bundesstaat, der nach bescheidenen Anfängen eine zunehmend wichtige Bedeutung erlangte.

Bundeshaus, Bern
Baujahr 1902
Legislatives System bikameral
Sitze 200 (Nationalrat) / 46 (Ständerat)
Wahlsystem meist Proporz (NR); meist Majorz (SR)
Wahlkreise 26 (je für NR und SR)
Legislaturperiode 4 Jahre (NR)
Parteien 12 (NR) / 6 (SR)

Vom bescheidenen Bau zum «Bundespalast»

Die Gründung des Bundesstaats 1848 war chaotisch. Die Schweizer wählten ein neues Parlament, doch war unklar, wo dieses eigentlich tagen sollte. Die Stadt Bern zeigte sich grosszügig und stellte den neuen Institutionen die benötigten Räumlichkeiten zur Verfügung: Der Nationalrat hielt seine Sitzungen zunächst im alten Casino ab, der Ständerat kam im Rathaus zum Äusseren Stand unter.

Dass diese Lösung nicht nachhaltig sein konnte, war klar, und so bestand eine der Prioritäten des neuen Staats darin, einen geeigneten Bau für sein Funktionieren zu errichten. 1850 wurde ein Architekturwettbewerb durchgeführt. Extravagante Ansprüche erlaubte die damalige Lage des Bundeshaushalts nicht. «Unnötige Pracht und übertriebene Dimensionen sind zu vermeiden», mahnte man die Bewerber in der Ausschreibung. In das 1857 fertiggestellte «Bundes-Rathaus» – dem heutigen Bundeshaus-West – kamen Nationalrat, Ständerat, Bundesrat und die komplette Bundesverwaltung, die damals aus ganzen 81 Beamten bestand, unter.

Der nächste Ausbauschritt war schon ambitiöser. Die schnell wachsende Bundesverwaltung benötigte mehr Platz – und auch der Nationalrat, dessen Mitgliederzahl damals an die Bevölkerungszahl geknüpft war, die ständig zunahm. So wurden zwei neue Gebäude geplant: Das Bundeshaus-Ost (1892 fertiggestellt) und das eigentliche Parlamentsgebäude in der Mitte der beiden Flügel. Es war die Zeit der nationalen Mythenbildung. 1891 führte der Bund erstmals eine Feier zu Gedenken des Rütlischwurs durch. Da passte es gut, dass der Architekt Hans Wilhelm Auer, der die Aufträge für die neuen Gebäude erhielt, ein eigentliches «Nationaldenkmal» schaffen wollte, das nicht einfach das Schweizer Parlament beherbergen, sondern «dem Lande zu unvergänglichem Ruhme» dienen und ein «Symbol schweizerischer Einheit und Einigkeit» darstellen sollte.

Bundeshaus01

Keine richtigen Schweizer: Die drei Eidgenossen. (Fotos: eigene Aufnahmen)

Freilich wurde auch Kritik an dem Vorhaben laut. Der geplante «Bundespalast» war nach Meinung einiger Politiker zu opulent. Von einem «monarchischen Luxusgebäude» sprach der Katholisch-Konservative Hans Anton von Roten bei der Beratung im Nationalrat 1893. Auch der Staatsrechtsprofessor Carl Hilty störte sich in seinem «Politischen Jahrbuch der schweizerischen Eidgenossenschaft» daran, «bloss für ein Parlamentshaus so viel Geld auszugeben». Um die Kosten zu senken, schlug er unter anderem «Sitzbänke ohne Pulte (…) wie im englischen Parlament» (!) vor, mit denen kleinere Ratssäle nötig wären. Auer skizzierte daraufhin verärgert eine Billigvariante des Baus, dem er kurzerhand die Kuppel abrasierte, so dass das Parlamentsgebäude nicht viel anders ausgesehen hätte als die beiden Verwaltungsgebäude links und rechts davon. Das war der Bundesversammlung aber offenbar doch zu knausrig: Sie sprach sich schliesslich für die teurere Variante aus.

Über allem thront die Souveränität

Beim Bau wurde sorgfältig darauf geachtet, möglichst nur Schweizer Baumaterialien zu verwenden, und zwar aus möglichst vielen verschiedenen Teilen des Landes. Auch schmücken zahlreiche Kunstwerke und kunstvolle symbolische Verzierungen das Gebäude. Insgesamt 37 Künstler haben am Bau mitgewirkt.

Die eindrückliche Eingangsfassade auf der Nordseite ist voller bedeutungsstarker Symbole. So stehen die Schlusssteine der Bogen über den Eingangstüren für Mut, Weisheit und Kraft, eine Etage höher finden wir den Alemannen, den Burgunder und den Langobarden als Vertreter der «Urvölker» der Eidgenossenschaft. Die Frauenfiguren in den Nischen links und rechts davon symbolisieren Freiheit und Frieden. Über allem thront die politische Souveränität mit einer die Legislative symbolisierenden Figur (mit Schild und Messstock) zur Rechten und einer Allegorie der Exekutive (mit Pergamentpapier und Federkiel) zur Linken.

In der Eingangshalle im Innern dominieren die schwörenden drei Eidgenossen das Bild. Ausgerechnet diese imposante Statue ist allerdings nicht aus Schweizer Stein geschaffen, sondern aus italienischem.

Die Kantone werden im bekannten Fenster unter der Kuppel gewürdigt (das Wappen des Jura hat später seinen Platz daneben in Steinform gefunden). Weniger bekannt sind die vier seitlichen Fenster der Kuppel, welche die damals wichtigsten Wirtschaftszweige darstellen: Auf der Nordseite symbolisiert der Rheinhafen den Handel, das Ostfenster stellt die Textilherstellung dar, im Südfenster wird die Landwirtschaft gezeigt und im Westen die Metallindustrie.

Bundeshaus3

Das Gemälde der Nidwaldner Landsgemeinde im Ständeratssaal.

 

«Ein Meisterwerk der Hässlichkeit»

Die Ratsäle finden sich im Süden (Nationalrat) und Norden (Ständerat) der Halle. Abgesehen von der deutlich grösseren Sitzzahl der grossen Kammer sind sie ähnlich aufgebaut, mit dem wesentlichen Unterschied, dass die Nationalräte von einem Rednerpult mit Mikrofonen zu ihren Rednern sprechen, während die Ständeräte auf ihren Plätzen bleiben und von dort sprechen.

Über beiden Sälen hängen Wandgemälde. Jenes im Ständeratssaal, entworfen von Albert Welti und nach dessen Tod ausgeführt von Wilhelm Balmer, zeigt die Landsgemeinde von Nidwalden (allerdings mit der Landschaft Obwaldens im Hintergrund). Im Nationalratssaal malte Charles Giron die «Wiege der Eidgenossenschaft», das Rütli und den Vierwaldstättersee. Das Fresko löste einen gehässigen Streit zwischen Giron und Auer aus. Nach Ansicht des Architekten war das Bild zu grell und liess den Saal zu eng wirken. Giron gab beleidigt zurück, das Problem sei nicht sein Gemälde: «Die Einfassung meines Bildes mit der das Gemälde umgebenden Dekoration und überhaupt der ganze Saal ist ein Meisterwerk der Hässlichkeit; das ist die einmütige Meinung aller Leute mit kultiviertem Geschmack.»

Bundeshaus2

Blick in den Nationalratssaal mit Girons Fresko auf der rechten Seite.

 

Der Fisch im Fels

In der Wolke über dem See ist ein Engel zu sehen. Eine andere Gestalt, die der Maler in dem Bild untergebracht hat, ist erst auf den zweiten Blick zu erkennen: In der Felswand auf der linken Bildseite liegt ein Fisch. Giron bezog sich damit auf den Tag der Einweihung des Gebäudes: den 1. April 1902. Auf Französisch bezeichnet man den Aprilscherz als «poisson d’avril».

Bundeshaus4

Ein Hingucker sind die Gemälde an der Decke der Wandelhalle. Jenes im Bild stellt den Tourismus dar: Der Schweizer Engel führt einen Deutschen, einen Franzosen und einen Engländer (von links) auf die Jungfrau.

A propos Scherz: Es gibt einen Witz über das Bundeshaus. Frage: Warum hat das Bundeshaus eine Kuppel? – Antwort: Schon mal einen Zirkus mit Flachdach gesehen? Manchmal sind Erinnerungen an Zirkusnummern tatsächlich nicht zu vermeiden, wenn man den Schweizer Politikbetrieb verfolgt. Zirkusreif war etwa die Seifenoper, welche die Neugestaltung des Bundesplatzes 2004 auslöste. Dort sollte ein Wasserspiel mit 26 Wasserdüsen entstehen, eine für jeden Kanton. Entsprechend sollten die Kantone einen (symbolischen) Beitrag von je 10’000 Franken an die Kosten leisten – was prompt auf Widerstand mehrerer Stände stiess, die sich der Zahlung verweigerten mit dem Hinweis, es fehle den Fontänen an einem «emotionalen Bezug» zu den Kantonen. Schliesslich sprangen – in einem denkwürdigen Akt eidgenössischer Solidarität – private Kleinspender in die Bresche.

Zugegeben, es gäbe wichtigere Dinge, um die sich Kantonsregierungen kümmern könnten, als die 10’000 Franken für eine Wasserdüse auf dem Bundesplatz. Andererseits ist die Episode vielleicht ein gutes Beispiel für das Funktionieren des eidgenössischen Systems und das Zusammenspiel der verschiedenen Akteure. Und bringt insofern Auers Idee eines «Symbols schweizerischer Einheit und Einigkeit» ziemlich gut auf den Punkt.

 

Dieser Artikel ist Teil der Serie zum 100-Jahr-Jubiläum des Proporzwahlrechts auf Bundesebene.

 


[1] Die Informationen in diesem Beitrag stützen sich massgeblich auf: Monica Bilfinger (2009): Das Bundeshaus in Bern. Schweizerischer Kunstführer GSK sowie Andreas Müller (2002): Der verbitterte Bundeshausarchitekt. Die vertrackte Geschichte des Parlamentsgebäudes und seines Erbauers Hans Wilhelm Auer (1847-1906). Orell Füssli.

Ein utopischer Sozialist, ein konservativer Philosoph und ein liberaler Mathematiker: Die Väter des Proporzes in der Schweiz

Die Schweiz ist eine Pioniernation des Verhältniswahlrechts. Nicht nur nahm die theoretische Entwicklung der Idee hier ihren Anfang, sie wurde auch als erstes in der Praxis umgesetzt. Ein geistesgeschichtlicher Überblick.

Der folgende Artikel ist der erste einer dreiteiligen Serie zum 100-Jahr-Jubiläum des Proporzwahlrechts auf Bundesebene.

«Dans un État démocratique, le droit de décision appartient à la majorité,
mais le droit de représentation doit appartenir à tous.»
Ernest Naville

Vor bald 100 Jahren, am 13. Oktober 1918, haben die Stimmbürger der Einführung des Proporz für Nationalratswahlen zugestimmt. Die Ursprünge der Idee sind aber deutlich älter.

Von der Athenischen Demokratie über Landsgemeinden bis zur Papstwahl: Während Jahrhunderten griff man, wenn politische oder andere Amtsträger zu wählen waren und kein Konsens gefunden werden konnte, auf das naheliegendste Verfahren zurück: die Mehrheitswahl. Diese basiert auf einem simplen Prinzip: Wer die (absolute oder relative) Mehrheit hat, gewinnt, alle anderen gehen leer aus.[1]

Die Idee, dass Minderheiten einen fairen Anteil an der Macht beziehungsweise an den zu vergebenden Sitzen erhalten sollten, fand erstmals nach der französischen Revolution in der breiteren Öffentlichkeit Beachtung. Einer der wichtigsten Exponenten der damaligen Zeit, Mirabeau, erklärte 1789: «Les Assemblées sont pour la nation ce qu’est une carte réduite pour son étendue physique ; soit en partie soit en grand, la copie doit toujours avoir les mêmes proportions que l’original.»[2] Condorcet schlug im Rahmen des Gironde-Verfassungsentwurfs 1793 das Verfahren der beschränkten Stimmgebung («vote limité») vor, das gegenüber dem reinen Majorzsystem eine proportionalere Verteilung der Sitze ermöglicht (jedoch auch zu Verzerrungen führen kann). Der Entwurf scheiterte allerdings.»[3]

Flucht vor dem Kamel

Victor Considerant

Victor Considerant. (Bild: Musée national du château de Compiègne)

Trotzdem blieb die Idee der Verhältniswahl, mindestens im französischen Sprachraum, virulent. Das, was wir heute unter Verhältniswahl verstehen, wurde erstmals vom Franzosen Victor Considerant vorgeschlagen – und zwar in Genf. Der Philosoph und Ökonom Considerant, 1808 in Salins-les-Bains im französischen Jura geboren, war ein Anhänger des utopischen Sozialisten Charles Fourier und gilt als einer der einflussreichsten Denker des Frühsozialismus. Er beschäftigte sich aber auch mit verfassungsrechtlichen Fragen und suchte nach Alternativen zum Mehrheitswahlsystem, das er als barbarisch und verzerrend kritisierte. Als die Genfer Radikalen 1846 eine neue Verfassung ausarbeiteten, wandte sich Considerant, der ich kurz zuvor in der Stadt niedergelassen hatte, mit einer Eingabe an den Verfassungsrat, in der er das Prinzip der Verhältniswahl beschrieb.[4] Die Radikalen, die kurz zuvor an die Macht gekommen waren, hatten aber kein Interesse daran, diese zu teilen, und taten Considerants Vorschlag als «utopie philosophique» ab.[5] Für Considerant war das keine Überraschung; ganz zu Beginn seines Schreibens hatte er ein Gedicht von La Fontaine zitiert:

«Le premier qui vit un chameau
S’enfuit à cet objet nouveau ;
Le second approcha ; le troisième osa faire
Un licou pour le dromadaire.»

Mehr als zehn Jahre später, 1858, arbeitete man in Neuenburg an einer neuen Verfassung. Der Liberale Jules Philippin schlug im Verfassungsrat das Proporzsystem vor. Auch dieser Vorschlag wurde abgelehnt, unter anderem mit der Begründung, der Proporz sei noch zu wenig erprobt.[6]

Ein Gewaltausbruch als Katalysator

Im Kanton Genf brauchte es eine Gewalteskalation, bevor die Verhältniswahl wieder auf die Tagesordnung kam. 1864 wuchsen die Spannungen zwischen den regierenden Radikalen um James Fazy und den oppositionellen Unabhängigen. Als Fazy am 22. August im Rennen um einen Sitz in der Regierung überraschend gegen den Unabhängigen Chenevière verlor, erklärte die regierungstreue Wahlkommission das Ergebnis für ungültig, worauf ein gewalttätiger Aufstand gegen das Regime ausbrauch. Erst nach der Intervention eidgenössischer Truppen beruhigte sich die Lage.

Ernest Naville

Ernest Naville. (Bild: Bibliothèque de Genève)

Der Schock der blutigen Ereignisse traf auch Ernest Naville. Der konservative Philosoph und Theologe begann darüber nachzudenken, wie die verheerenden Konflikte, die den Kanton erschütterten, entschärft werden könnten. Er kam zum Schluss, dass ein Grund in der Machtkonzentration durch das Wahlsystem lag, das Wahlen statt einer Abfrage der Meinungen der Bevölkerung zu einem Kampf um alles oder nichts machte. Die Lösung, war er überzeugt, konnte nur eine Reform des Wahlsystems sein. Ein halbes Jahr später gründete Naville die Association Réformiste, die sich der Werbung und Einführung des Proporz verschrieb. Innert weniger Monate zählte die Vereinigung 900 Mitglieder.[7]

Die Proporzbefürworter standen jedoch vor einem Problem: Welches Verfahren sollten sie eigentlich befürworten? Die theoretischen Arbeiten der Wissenschaft waren noch wenig fortgeschritten, und praktische Erfahrungen zu den Auswirkungen verschiedener Systeme fehlten weitgehend. Zunächst befürwortete Naville das vom Engländer Thomas Hare entwickelte Verfahren der Single Transferable Vote. Dieses verbessert zwar die Chancen von Minderheiten, ist seiner Natur nach aber immer noch ein Mehrheitswahlverfahren. Das gleiche gilt für die Vote limité, die in Genf ebenfalls im Gespräch war. Unter diesem System stehen den Wählern weniger Stimmen zur Verfügung, als im Wahlkreis Sitze zu vergeben sind (z.B. vier in einem Sechserwahlkreis), was Minderheitsparteien die Repräsentation erleichtert.

Schliesslich legte sich die Association Réformiste auf den Listenproporz fest. Allerdings kannte man damals noch kein Verfahren, bei dem der Wähler gleichzeitig zwischen Listen und zwischen einzelnen Kandidaten hätte wählen können. Es sollte bis 1882 dauern, bis ein solches, basierend auf den Vorarbeiten des Genfer Apothekers Antoine Morin entwickelt wurde.

Davon abgesehen war der Proporz nach wie vor in der Praxis kaum erprobt. Niemand wagte es, das Kamel zu besteigen, bevor er gesehen hatte, dass es sich reiten lässt.

Widerwilliger Namensgeber

Eduard Hagenbach-Bischoff

Eduard Hagenbach-Bischoff. (Bild: Wikipedia)

Doch Naville gewann immer mehr Mitstreiter, auch in anderen Kantonen. In Zürich setzte sich Karl Bürkli – wie Considerant Frühsozialist und Anhänger der Ideen Fouriers – neben der direkten Demokratie auch für den Proporz ein. In Basel wurde der Mathematikprofessor Eduard Hagenbach-Bischoff auf die Idee aufmerksam. Und: Er fand auch ein geeignetes Verfahren für die Verteilung der Sitze auf die Parteien. Dieses Verfahren, das der belgische Jurist Victor D’Hondt entwickelt hatte, teilt die Sitze zu, indem die gesamte Stimmenzahl (in einem Wahlkreis) durch das Total der Sitze geteilt wird und jede Partei so viele Sitze erhält, wie der so ermittelte Divisor in ihrer Stimmenzahl Platz hat (die Sitzzahl wird somit abgerundet). Der wissenschaftliche Name für dieses System ist «Divisorverfahren mit Abrunden».

Hagenbach-Bischoff entwickelte eine eigene Berechnungsmethode, die im Ergebnis zur gleichen Verteilung der Sitze gemäss «D’Hondt» führt. Bis heute trägt D’Hondts Verfahren daher in der Schweiz den Namen Hagenbach-Bischoffs, obwohl der Mathematiker sich Zeit seines Lebens dagegen wehrte.[8]

D’Hondt, Hagenbach-Bischoff und Naville waren nicht die einzigen in Europa, die sich intensiv mit der proportionalen Repräsentation und Ansätzen zu ihrer Umsetzung beschäftigten. Der internationale Austausch nahm zu und fand seinen Höhepunkt in einer Konferenz 1885 in Antwerpen. An dieser einigte man sich auf eine gemeinsame Erklärung, die D’Hondts Verfahren explizit zur Anwendung empfahl.[9]

Hagenbach-Bischoff-Liste

Das Hagenbach-Bischoff-Verfahren in der Praxis mit Hagenbach-Bischoff als Kandidaten (dreifach vorkumuliert): Proporzliste der Liberalen für die Grossratswahlen Basel-Stadt 1908 (Quelle: Emil Klöti [1909]: Die Texte der schweizerischen Verhältniswahl-Gesetze).

Auch in der Schweiz legten sich die Vorkämpfer für ein neues Wahlsystem bald auf dieses Modell fest – obwohl (oder weil?) D’Hondts System nicht neutral ist, sondern tendenziell grosse Parteien bevorzugt. (Eine faire Variante ist das Divisorverfahren mit Standardrundung, das der US-Amerikaner Daniel Webster entwickelt hatte und der französische Mathematiker André Sainte-Laguë später wissenschaftlich begründete.)

Die lateinische Schweiz war federführend

Hagenbach-Bischoff, der selbst für die Liberalen im Grossen Rat sass, setzte viel daran, der Öffentlichkeit zu demonstrieren, dass der Proporz mehr war als ein theoretisches, nicht praxiserprobtes Konstrukt. Er führte vor allem mit seinen Studenten zahlreiche Versuchswahlen durch, mit welcher er die Praktikabilität seines Verfahrens untermauerte.[10]

Der Härtetest sollte 1891 folgen, als im Tessin der Proporz eingeführt wurde – eine weltweite Premiere. (Das erste Land, das die Verhältniswahl auf nationaler Ebene anwandte, war 1899 Belgien.) Bekanntermassen waren es auch hier gewalttätige Konflikte, die zu einem Umdenken führten. Neuenburg folgte noch im gleichen Jahr, Genf 1892.

Auffallend ist, dass die Proporzwelle in den lateinischen Kantonen ihren Anfang nahm und dann in die Deutschschweiz überschwappte, während die andere grosse demokratische Innovation des 19. Jahrhunderts, die Volksrechte in Gestalt von Initiative und Referendum, den umgekehrten Weg ging. Interessanterweise gab es innerhalb der Zürcher Demokraten in den 1860er Jahren Überlegungen, die Einführung des Proporz zu fordern; die Partei entschied sich aber schliesslich, ihren Fokus auf die direkte Demokratie zu legen.[11]

Der erste Deutschschweizer Kanton, der zum Proporz wechselte, war 1895 Solothurn. In Basel-Stadt war 1897 zwar eine Volksinitiative für die Verhältniswahl angenommen worden, allerdings war diese als allgemeine Anregung formuliert gewesen und die gesetzliche Umsetzung scheiterte in der Volksabstimmung (wohl vor allem, weil gleichzeitig der Stimmzwang hätte eingeführt werden sollen). Erst 1905 wechselte Basel endgültig ins Proporzlager.

Weder Considerant noch Naville und Hagenbach-Bischoff war es vergönnt, den Durchbruch des Proporz auf nationaler Ebene vor 100 Jahren noch zu erleben. Immerhin sollte Considerant mit seiner Prophezeiung recht behalten: Die Stimmbürger hatten dem Kamel ein Halfter angelegt.

 


[1] Dass das vermeintlich einfache System ziemlich tückisch werden kann, sobald mehr als zwei Kandidaten bzw. Optionen im Spiel sind, zeigte sich schon bald und wurde von Marquis de Condorcet theoretisch hergeleitet. Vgl. George Szpiro (2011): Die verflixte Mathematik der Demokratie, Kapitel 6.

[2] Mirabeau wollte die drei Stände indes in der Versammlung bestehen lassen; auch dachte er in keiner Weise an eine chancengleiche Abbildung aller Bürger und ihrer Meinungen (Andrea Töndury [2017]: Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, S. 473).

[3] Töndury 2017, S. 478 f.

[4] Victor Considerant (1846): De la Sincérité du Gouvernement Représentatif ou Exposition de l’Election Véridique. Das konkrete Verfahren, das Considerant vorschlug, war freilich ziemlich umständlich und sah unter anderem zwei Wahltage vor: an einem ersten sollten die Wähler sich für eine section (also eine Partei bzw. Liste) entscheiden, an einem zweiten acht Tage später die Kandidaten nennen, die sie repräsentieren sollten. Darüber, wie die Sitze auf die sections aufgeteilt werden sollten, machte Considerant keine näheren Angaben; er verwendete ein Beispiel, in dem es keine Bruchzahlen gab, und bezeichnete alles weitere als «arithmétique élémentaire». Vgl. Töndury 2017, S. 487 ff.

[5] Zitiert in Alfred Kölz (1992): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848, S. 542.

[6] Alfred Kölz (2004): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, S. 437.

[7] Dominique Wisler (2008): La démocratie genevoise, S. 84.

[8] Szpiro 2011, S. 189.

[9] Andrew McLaren Carstairs (2010 [1980]): A Short History of Electoral Systems in Western Europe, S. 3.

[10] Kölz 2004, S. 352.

[11] Wisler 2008, S. 95.

Wo die Juso die Nummer 1 ist

Die Listen für Proporzwahlen müssen je mit einer Listennummern versehen werden. Je nach Verfahren, das hierfür angewandt wird, können durchaus auch einmal die Jungsozialisten Schwyz die Nummer 1 erlangen.

Wer die Listenblöcke für die kantonalen und die nationalen Proporzwahlen durchblättert, findet zuvorderst auf Listenplatz 1 oftmals die grossen, etablierten Parteien wieder: bei den letzten Nationalratswahlen 2015 etwa die SVP (in AG, BE, SH, ZH), die SP (in TG) oder die FDP (in BL, BS, GR, NE). In einigen Proporzkantonen hatten die Startnummer 1 indes kleinere Parteien inne, so die Grünen (in GE, LU, ZG), die Junge CVP (in SG), die Junge SVP (in VD). Oder im konservativen Kanton Schwyz: die Jungsozialisten. – Wer vergibt eigentlich diese Listennummern?

Das Bundesrecht schreibt zwar vor, dass die Wahllisten für die Nationalratswahlen mit einer Ordnungsnummer versehen werden müssen.[1] Wie diese Ordnungsnummern aber vergeben werden und wer damit an der Pole-Position in die Wahlen startet, überlässt der Bund den Kantonen.[2] Für die kantonalen Parlamentswahlen gilt diese Autonomie ohnehin, wodurch sich ein Strauss von nicht weniger als sieben Verfahren herausgebildet hat, wie die Kantone die Proporzlisten nummerieren.[3]

 

Zuteilung nach Losentscheid

In einem guten Drittel der Kantone (GL, LU, NW, OW, SZ, TI, UR, VD, VS)[4] ist Fortuna zuständig für die Vergabe der Listennummern – sie werden ausgelost. Ist die Kantonsregierung (LU, OW, TI) oder das kantonale Abstimmungsbüro (NW, SZ) für die Losziehung zuständig, so werden die ausgelosten Listennummern im ganzen Kanton wahlkreisübergreifend denselben Parteien und Gruppierungen zugewiesen. In denjenigen Kantonen wiederum, in denen die Gemeinden (GL, UR) respektive Hauptorte der Wahlkreise (VD) das Los ziehen, unterscheiden sich somit die Listennummern von Wahlkreis zu Wahlkreis.

Listenauslosung für Luzerner Wahlen 2019 (Video: Kanton Luzern)

 

«Alle Parteien haben die gleichen Chancen, hier eine Nummer zu ziehen», leitete zu Beginn dieser Woche der Luzerner Justizdirektor Paul Winiker die Listenauslosung für die Luzerner Wahlen 2019 ein. Effektiv hatten aber nur gerade 6 der 19 kandidierenden Parteien und Gruppierungen die Chance, den begehrten ersten Listenplatz zu ergattern. Denn der Kanton Luzern wendet ein zweistufiges Verfahren an: In einer ersten Auslosung werden den im Kantonsrat vertretenen Parteien die ersten Nummern (derzeit: 1 bis 6) zugeteilt. Bei der anschliessenden Auslosung werden die folgenden Nummern (derzeit: 7 bis 19) den restlichen Parteien zugelost, die ebenfalls mit einer eigenen Liste kandidieren möchten. Begründet wird dieses Verfahren damit, weil kleinere Parteien oftmals nicht flächendeckend in allen Wahlkreisen antreten und dadurch in einigen Wahlkreisen «ungenutzte Listennummern» entstünden. (Weshalb es indes problematisch sein soll, wenn in einem Wahlkreis beispielsweise die Liste 5 fehlt, nicht jedoch, wenn die Listenummer 8 übersprungen wird, ist nicht ersichtlich.)

Auch die Nachbarn in Schwyz haben seit den Kantonsratswahlen 2016 nicht mehr alle die Chance, die Listennummer 1 zu ziehen. Hier werden neu in einem ersten Durchgang nur jene Parteien zur Losziehung zugelassen, die bei den letzten Wahlen einen Wähleranteil von mindestens 10 Prozent erreicht haben. Erst wenn die ersten Nummern an die grössten Parteien (derzeit: SVP, CVP, FDP und SP/GPS) vergeben sind, werden in einem zweiten Schritt die restlichen Nummern an die kleineren Gruppierungen verteilt. Die Jungsozialisten in Schwyz dürften daher fortan kaum mehr die Nummer 1 erhalten. – Im Kanton Wallis werden die etablierten Parteien dergestalt bevorzugt, dass zuerst jenen Listen eine Nummer zugelost wird, die in sämtlichen Wahlkreisen antreten.

Im Kanton Glarus wiederum ist neu vorgeschrieben, dass die Auslosung öffentlich zugänglich ist und dass das Los manuell (und nicht etwa maschinell oder elektronisch) gezogen wird. Diese zwei Erfordernisse (Öffentlichkeit und manuelle Ziehung) hat das Bundesgericht im Nachgang der letzten Nationalratswahlen 2011 betreffend Losziehungen bei Pattsituation von zwei Gewählten festgelegt.[5] Ob diese Anforderungen jedoch auch für die hier beleuchtete (ungleich weniger entscheidende) Zuteilung von Listennummern gelten, ist zu bezweifeln.

Zuteilung nach Reihenfolge des Eingangs der Wahlvorschläge

In sieben Kantonen (AR, BE, GE, GR, SG, SO, TG)[6] gilt bei der Vergabe der Listennummer das simple Prinzp «First come, first served»: Wer seinen Listenvorschlag zuerst einreicht, erhält die Nummer 1, die zweite Liste die Listennummer 2 und so weiter. Bei gleichentags eingegangenen Wahlvorschlägen entscheidet hier ebenfalls regelmässig das Los.

Zuteilung nach Parteistärke

Im Aargau, in Schaffhausen und Zürich (den ersten drei Schweizer Doppelproporz-Kantonen) werden die Listennummern gemäss der Parteistärke (AG, SH) respektive der Anzahl erlangter Kantonsratsmandate (ZH) bei den letzten Wahlen vergeben – damit ist also der Wähleranteil vor vier Jahren massgeblich.[7] Hier müssen die meisten Wähler im Listenblöcklein daher nicht allzu weit blättern, um zu ihrer favorisierten Liste zu gelangen. Umgekehrt ist dieses Verfahren aus Sicht der Chancengleichheit nicht gänzlich unproblematisch, erlangen doch die stärksten Parteien der letzten Legislatur einen (wenngleich sehr kleinen) Startvorteil für die neue Legislatur. Auch das Bundesgericht hielt fest, dass «die freie Volkswahl […] nicht nur rückwärtsgerichtete Bestätigung der bisherigen Machtverteilung [ist], sondern über die künftige Stärke entscheiden [soll]».[8]

Listen, die bei der letzten Kantonsratswahl nicht angetreten waren respektive keinen Kantonsratssitz gewonnen haben, erhalten noch nicht belegte Nummern nach Losentscheid (AG, ZH) respektive in der Reihenfolge ihrer Einreichung (SH). Im Kanton Schaffhausen gilt überdies die so erlangte Listennummer nicht nur für die Kantonsratswahlen, sondern gleich auch für die kommunalen Parlamentswahlen und die Nationalratswahlen.

Diskretionär durch die Wahlbehörde

In den drei Westschweizer Kantonen Freiburg, Jura, Neuenburg existiert keine eigentliche Methode, wie die Listennummern an die Parteien verteilt werden müssen.[9] Zuständig ist die Staatskanzlei respektive die Wahlbehörde, welchen damit eine diskretionäre Vergabe obliegt. In Freiburg ist immerhin die Staatskanzlei ermächtigt, Weisungen für die Vergabe der Ordnungsnummern an die «anerkannten politischen Parteien oder Wählergruppen» zu erlassen.

Alphabetisch gemäss Parteinamen

Ein Sonderfall bildet der Kanton Zug: Hier werden die Listen anhand der Listenbezeichnungen alphabetisch sortiert.[10] Die Reihenfolge der Wahllisten für die Kantonsratswahlen lautet daher regelmässig: 1: CVP, 2: FDP, 3: Grüne, 4: Grünliberale, 5: Piratenpartei, 6: Schweizerische Volkspartei, 7: Sozialdemokratische Partei.

Angestammte Listennummer

Im Stadtkanton Basel kommen die etablierten Parteien in den Genuss eines Vorrechts der Listennummer: Wahlvorschläge von Parteien und Gruppierungen, die unter gleichem Namen (oder «mit einem unbestrittenen Nachfolgeanspruch») an der vorhergehenden Grossratswahl teilgenommen haben, erhalten wieder ihre «angestammte Ordnungsnummer» – und daher die FDP.Die Liberalen die Startnummer 1.[11] Der Anspruch auf die angestammte Ordnungsnummer erlischt erst, wenn die Partei zwei aufeinanderfolgenden Wahlen ferngeblieben ist. Die übrigen Parteien erhalten ihre Ordnungsnummer in der Reihenfolge des Eingangs ihrer Wahlvorschläge.

Nach Vereinbarung der beteiligten Parteien

Im Kanton Basel-Landschaft überlässt der Staat die Vergabe der Listennummer den beteiligten Parteien.[12] Diese haben die Reihenfolge selber unter sich zu vereinbaren. Erst wenn die Parteien keine Vereinbarung erreichen können, erfolgt die Nummerierung durch die Landeskanzlei.

 


[1] Art. 30 Abs. 2, Art. 32 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 1 BPR.

[2] Art. 83 BPR.

[3] Im Folgenden werden die Verfahren für die kantonalen Proporzwahlen betrachtet; die Verfahren bei den Nationalratswahlen lehnen sich meistens an diese an. Der Kanton AI ist der einzige Kanton, der weder für Nationalrat noch Kantonsparlament den Proporz und damit auch keine Listennummern kennt.

[4] Art. 44 Abs. 2 GPR/GL und Art. 20 VPR/GL; § 5 PropV/NW; Art. 8 Abs. 1 Gesetz über die Wahl des Kantonsrates/OW; § 18 WAV/SZ; Art. 66 Abs. 3 LEDP/TI; Art. 12 Abs. 2 ProporzG/UR; Art. 53 Abs. 1 LEDP/VD; Art. 148 Abs. 3 kGPR/VS. Luzern kennt keine gesetzliche Regelung.

[5] BGE 138 II 13 (= Pra 2012 Nr. 15).

[6] Art. 9 Abs. 1 ProporzwahlRegl/Herisau (in AR wählt nur die Gemeinde Herisau [die Kantonsräte und Einwohnerräte] im Proporzwahlverfahren); Art. 63 PRV/BE (überdies sind die Listen derselben politischen Gruppierung fortlaufend zu nummerieren [Art. 63 Abs. 2 PRV]); Art. 149 Abs. 2 LEDP/GE; Art. 8 Vo Nationalratswahlen/GR (GR kennt keine kantonalen Proporzwahlen, die Vergabe der Listennummern ist daher nur für die NR-Wahlen geregelt); Art. 11ter Abs. 2 UAG-VollzugsVo/SG; § 51 Abs. 2 GpR/SO; § 17 StWV/TG.

[7] § 7 GrossratswahlG/AG; Art. 2g WahlG/SH; § 92 GPR/ZH.

[8] BGE 113 Ia 291, 301. Vgl. Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 610; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 147 ff.

[9] Art. 58 Abs. 1 PRG/FR; Art. 54 LDP/NE. Jura kennt keine gesetzliche Regelung.

[10] § 37 Abs. 2 WAG/ZG.

[11] § 2a Abs. 2 WahlVo/BS.

[12] § 14 VPR/BL.

Ein Land steht auf tönernen «zuilen»

Die Niederlande, einst ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie, hat sich in den letzten Jahrzehnten zu einer «normalen» parlamentarischen Konkurrenzdemokratie gewandelt. Heute scheint das politische System weniger in der Lage, die neuen Gräben zu überbrücken.

Eine seltsame Debatte hat das niederländische Unterhaus, die Tweede Kamer, kürzlich ausgetragen. Die konservative protestantische Partei SGP, sekundiert von Geert Wilders’ PVV, störte sich öffentlich daran, dass im Parlament nirgends eine niederländische Flagge steht und somit nichts die Politiker daran erinnert, wem sie verpflichtet sind. Die Linke tat die Forderung als billig inszenierten Nationalismus ab. Die Partei GroenLinks schlug vor, neben der niederländischen eine europäische Flagge aufzustellen. Am Ende stimmte das Parlament der Motion der SGP zu: Nun steht eine Flagge im Parlament, allerdings ärgern sich manche Politiker darüber, dass sie nicht hinter dem Rednerpult steht, wo sie für die Fernsehkameras jederzeit sichtbar gewesen wäre, sondern diskret in einer Ecke (wie im National- und Ständerat). Die Episode passt zum Bild der pragmatischen Niederlande und der Kompromissbereitschaft, welche die dortige Politik pflegt – oder früher pflegte.

Tweede Kamer, Den Haag
Baujahr 1992
Legislatives System bikameral
Sitze 150
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 13

Zwar ist Amsterdam die Hauptstadt der Niederlande, das Parlament wie auch die wichtigsten Regierungsgebäude sind aber seit jeher in Den Haag. In der Stadt, wo es deutlich gemütlicher zugeht als in der pulsierenden Metropole Amsterdam, befindet sich malerisch an einem Weiher gelegen der Binnenhof, der Gebäudekomplex, in dem die Behörden der Legislative und der Exekutive untergebracht sind. Auf der Seite des Weihers liegen der Senat (Eerste Kamer)[1] und der Sitz des Ministerpräsidenten. Auf der gegenüberliegenden Seite ist die Tweede Kamer zu finden. Dazwischen ist der Innenhof mit dem ältesten Gebäude der Stadt, in dem der Rittersaal untergebracht ist. Dieser wird für offizielle Empfänge und Feierlichkeiten genutzt, etwa für die Prozession am Prinsjesdag, der jeweils am dritten Dienstag im September gefeiert wird und an dem König und Königin in der Kutsche und von den Massen bejubelt zum Parlament fahren, um dort die Ziele der Regierung für das kommende Jahr zu verlesen.

Ältestes Parlamentsgebäude der Welt

Dass das niederländische Parlament in Den Haag angesiedelt ist, hat historische Gründe. Der Binnenhof entstand bereits ab dem 13. Jahrhundert, womit es sich um das älteste Parlamentsgebäude der Welt handelt, das noch in Gebrauch ist. Der Binnenhof war der Regierungssitz der 1581 ausgerufenen Niederländischen Republik, und unter der Herrschaft Spaniens residierten die spanischen Statthalter in dem Gebäudekomplex.

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Der Binnenhof, wo die wichtigsten Behörden untergebracht sind, liegt malerisch an einem Weiher. (Foto: Pieter Musterd)

Bei ihrer ersten Einberufung 1830 wurde die Tweede Kamer zunächst im ehemaligen Ballsaal untergebracht. Dieser wurde mit der Zeit allerdings zu klein, weshalb ein Neubau nötig wurde, in den das Parlament 1992 umzog. Das neue Parlamentsgebäude, entworfen vom Architekten Pi de Bruijn, kombiniert in eleganter Weise Teile alter Bauten mit moderner Architektur.

Der Parlamentssaal selber wirkt ebenfalls modern, wenn auch – selbst mit Flagge – eher unspektakulär und bescheiden. Auch nach dem Umzug braucht die Tweede Kamer wenig Platz. Kein Wunder: Mit 150 Mitgliedern ist das niederländische Unterhaus im internationalen Vergleich klein.

Die 150 Sitze werden nach dem Proporzverfahren vergeben, wobei in der Broschüre im Besucherzentrum betont wird, dass das Wahlsystem eines der proportionalsten der Welt sei. Zwar werden die Sitze (wie bei den Schweizer Nationalratswahlen) nach dem D’Hondt-Verfahren (Divisormethode mit Abrunden) vergeben, was die Mandatsverteilung zugunsten grösserer Parteien verzerrt. Allerdings werden die Sitze (anders als in der Schweiz) über alle Wahlkreise hinweg auf die Parteien verteilt, wodurch die Auswirkungen weniger gravierend ist. Auch das tiefe Quorum von 1/150 der Stimmen (also genau ein Sitz) macht es für kleinere Parteien relativ einfach, ins Parlament einzuziehen. Aktuell sind 13 Parteien im Parlament vertreten.

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Im Innern des Parlamentsgebäudes, das neue Bauten (links) mit bestehenden (rechts) kombiniert. Das Glasdach wurde vom Architekten Pi de Bruijn als Metapher für Transparenz konzipiert. (Foto: eigene Aufnahme)

Ideologische Säulen

Die Zusammensetzung der Tweede Kamer sieht damit heute sehr viel anders aus als noch vor wenigen Jahrzehnten. Einst waren die Niederlande ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie. Tatsächlich diente dem «Vater» des Modells, dem niederländischen Politikwissenschafter Arend Lijphart, sein Land als Inspiration, als er das Konzept des Consociationalism entwickelte. (Als weitere typische Fälle identifizierte Lijphart die Schweiz, Belgien und Österreich.)[2] Lijphart ging von der Frage aus, wie in Ländern mit tiefen gesellschaftlichen Gräben eine stabile Demokratie aufrechterhalten werden kann.

Ähnlich wie in der Schweiz spaltete sich die Politik in den Niederlanden früher vor allem an der Konfession beziehungsweise an der Frage nach dem Verhältnis zwischen Kirche und Staat sowie an der sozialen Frage. Die niederländische Gesellschaft teilte sich in vier «Säulen» («zuilen»): die protestantische, die katholische, die neutrale oder liberale und die sozialistische.[3] Diese bildeten nicht nur unterschiedliche politische Ideologien ab, sondern stellten gewissermassen eigene, abgeschlossene Gesellschaften dar. Sie hatten eigene Parteien, Zeitungen, Vereine, Fernsehsender, ja sogar eigene Fussballligen. Die Wissenschaft spricht von einer «verzuiling» der Gesellschaft.

Mit der Zeit nahm die Bedeutung der klassischen ideologischen Gräben jedoch ab. Es kam zur «ontzuiling». Neue politische Kräfte entstanden, wie die linksliberale Partei D66, die Grünen oder später die PVV. Die Parteien, die einst die Säulen vertraten, existieren zwar noch (etwa die liberale VVD von Ministerpräsident Mark Rutte oder die obengenannte protestantische SGP). Die niederländische Politik ist heute von anderen Gräben geprägt, wobei der Gegensatz zwischen gesellschaftlicher Offenheit und Geschlossenheit der bestimmende ist.

Demokratie-Experiment abgebrochen

Allerdings scheint das politische System im Gegensatz zu früher weniger gut in der Lage, die Gräben zu überbrücken. Früher umfassten Regierungskoalitionen oft mehr Parteien, als für eine Mehrheit im Parlament nötig gewesen wären (analog zur Konkordanz in der Schweiz).

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Neu mit Flagge: Der Parlamentssaal. (Foto: www.tweedekamer.nl)

 

Heute sind die Niederlande hingegen eine klassische parlamentarische Demokratie mit wechselnden Koalitionsregierungen. Nach den letzten nationalen Wahlen 2017 brauchte Regierungschef Rutte Monate, um eine Koalition mit einer knappen Mehrheit im Parlament zu zimmern. Am Ende gelang es ihm irgendwie, vier Parteien (VVD, CDA, D66 und ChristenUnie) zu einem gemeinsamen Programm zu verpflichten.

Teil des Deals war eine Massnahme, die die niederländische Demokratie noch etwas weiter von der schweizerischen wegbewegt. Als Zugeständnis an die christlichdemokratische CDA wurde im Koalitionsvertrag nämlich festgehalten, den zaghaften Versuch zur Ausweitung der direkten Demokratie, in Form eines konsultativen Referendums, wieder abzubrechen. Die Tweede Kamer stimmte der Abschaffung im Februar zu, im Juli folgte der Senat. Seit 2015 konnten 300’000 Bürger eine (nicht bindende) Volksabstimmung über die meisten Gesetze verlangen, die das Parlament beschliesst. Dieses «Referendumsrecht» hatte zwar einige Schwächen, war aber immerhin das erste Instrument direkter Demokratie in den Niederlanden, das von unten nach oben wirkt.

Damit ist die niederländische Demokratie wieder ein gutes Stück indirekter geworden. Die meisten Abgeordneten der Tweede Kamer dürfte es (insgeheim) freuen. Dass ohne Volksabstimmungen über Abkommen mit der Ukraine das Regieren einfacher wird, dürfte sich indes als Trugschluss erweisen.

 

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der Serie «Parliamenthopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die Eerste Kamer wird indirekt durch die Parlamente der Provinzen gewählt und hat gegenüber der Tweede Kamer eingeschränkte Kompetenzen.

[2] Arend Lijphart (1977): Democracy in Plural Societies.

[3] Manche Wissenschafter fassen die Sozialisten nicht als eigene Säule auf, sondern als Teil der neutralen Säule.

Ein Bollwerk unter Beschuss

Das Parlament in Mexiko widerspiegelt die Machtverhältnisse im Land. Seit Jahrzehnten gibt der allmächtige PRI hier den Ton an. Bald könnte aber ein neuer Wind wehen.

«Wir brauchen mehr Nationalismus», sagt der Führer, der den ausländischen Gästen das mexikanische Parlament zeigt. Zu viele Politiker kümmerten sich nicht um das Wohl des Landes, sondern nur um ihren persönlichen Vorteil, klagt er. Es ist Sommer 2016. In den USA will Donald Trump Präsident werden mit dem Versprechen, eine Mauer zum südlichen Nachbarland zu bauen und dieses dafür zahlen zu lassen. Noch mehr als die Tiraden gegen mexikanische Einwanderer stören sich die Mexikaner aber am Verhalten ihrer eigenen Politiker: Präsident Enrique Peña Nieto wirkt angesichts der unverhohlen aggressiven Töne aus dem Norden kleinlaut, lädt Trump gar nach Mexiko ein, in der Hoffnung, diesen zu einer versöhnlicheren Haltung zu bewegen (was ein Wunschtraum bleiben sollte).

Cámara de Diputados, Palacio Legislativo de San Lázaro, Mexiko-Stadt
Baujahr 1981
Legislatives System bikameral
Sitze 500
Wahlsystem Mischsystem
Wahlkreise 300
Legislaturperiode 6 Jahre
Parteien 9

Das aussenpolitische Schlamassel fügt sich ein in eine Präsidentschaft, die von stockenden Reformen im Energie- und Bildungsbereich, steigender Kriminalität, einem ausgebrochenen Drogenboss und Vorwürfen von Vetternwirtschaft geprägt war. Kein Wunder hat Peña Nietos Partei, der mächtige PRI, laut Umfragen kaum noch Rückhalt in der Bevölkerung. Sie droht bei den Wahlen am 1. Juli nicht nur die Präsidentschaft, sondern auch ihre Dominanz im Parlament einzubüssen.

Glanz der Geschichte

Im Parlamentsgebäude in Mexiko-Stadt, Palacio Legislativo de San Lázaro, ist ein Bollwerk des PRI – mitsamt der Vetternwirtschaft, für die die Partei berüchtigt ist. Der massive Bau, 1981 fertiggestellt, wurde vom bekanntesten mexikanischen Architekten Pedro Ramírez Vázquez gestaltet, dessen Vorliebe für schlichte, massive Bauwerke deutlich sichtbar ist. Der Palast ist voll von Reverenzen auf die Revolution Anfang des 20. Jahrhunderts und den Glanz alter Zeiten. Die Gravur über dem Eingang verbindet präkolumbische Darstellungen mit Symbolen der Demokratie. In der Mitte prangt ein Adler mit einer Schlange im Mund, das mexikanische Wappen. Die Wandbemalungen im Innern erzählen Geschichten von Kolonialisierung, Kriegen und vor allem vieler berühmter Söhne (und einzelner Töchter) des Landes.

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Der Eingang des Palacio Legislativo de San Lázaro. Über dem mexikanischen Wappen steht «Constitucion Politica»; die vielen kleinen Wolken stehen in präkolumbischen Darstellungen für Sprache, hier für Meinungsfreiheit und demokratische Debatte. (Fotos: Jazmin Leuzinger)

Nicht weniger feierlich ist die eigentliche Parlamentskammer, die Cámara de Diputados. Wobei der Begriff «Kammer» untertrieben ist – es handelt sich eher um eine Halle. Mit 500 Sitzen kommt das mexikanische Abgeordnetenhaus zwar nicht an die 709 Plätze des deutschen Bundestags, der personell grössten Parlamentskammer der Welt, heran. Laut dem Fremdenführer ist das Abgeordnetenhaus aber volumenmässig der grösste Parlamentssaal der Welt. (Der kleinere Senat mit 128 Sitzen tagt in einem anderen Gebäude.)

Vorteil für grosse Parteien

Die Sitze im Abgeordnetenhaus werden zu drei Fünfteln nach dem relativen Mehrheitswahlrecht vergeben, dem gleichen Verfahren also, das auch bei der Präsidentenwahl zur Anwendung kommt und dort grosse Parteien bevorteilt.[1] Weil man auch ohne eine absolute Mehrheit der Stimmen gewinnen kann, gibt es einen starken Anreiz zur Konzentration. Diese Tendenz wird durch das Wahlverfahren für das Abgeordnetenhaus noch verstärkt, wenngleich ein Drittel der Sitze im Proporz vergeben werden.

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Die riesige Cámara de Diputados. Hinter dem Pult des Parlamentsvorsitzenden hängen zwei grosse mexikanische Flaggen, darüber steht: «La Patria es primero» («Das Vaterland zuerst»).

 

Allerdings hat der PRI in den letzten Jahren viel von ihrer Macht eingebüsst. Und nun könnte das von ihm eingeführte Wahlsystem ihm selbst zum Verhängnis werden. Denn in den Umfragen zu den Präsidentschaftswahlen führt derzeit der Linksaussen-Kandidat Andrés Manuel López Obrador mit seiner Partei Morena (Movimiento de Regeneración Nacional), die erst 2011 gegründet wurde. Der 64-Jährige gibt sich, obwohl bereits seit 30 Jahren in der Politik, als Anti-Establishment-Kandidat. Mit der Kombination von betont linken Positionen und nationalistischen Tönen ist er gewissermassen das mexikanische Gegenstück zu Donald Trump. Dass er einwilligen würde, eine Mauer an der Grenze zu bezahlen, ist jedenfalls schwer vorstellbar. Auch eine Neuaushandlung des Freihandelsabkommens Nafta dürfte mit López Obrador nicht einfacher werden, ist er doch – genau wie Trump – der Meinung, der Vertrag benachteilige sein Land, und fordert Zugeständnisse.

Lachender Dritter

Derzeit kommt «AMLO», wie er aufgrund seiner Initialen genannt wird, in Umfragen auf etwa 40 Prozent der Stimmen, Ricardo Anaya, der Präsidentschaftsanwärter der konservativen PAN, liegt mit knapp 30 Prozent deutlich zurück; der PRI und sein Kandidat José Antonio Meade käme derzeit mit nur 20 Prozent nur auf Platz drei.

Auch wenn noch viel passieren kann bis zum 1. Juli, geht AMLO zweifellos als Favorit in den Schlussspurt. Dass er eine Mehrheit holt, erscheint unwahrscheinlich – das ist aber auch nicht nötig: Im relativen Mehrheitswahlsystem reicht es, wenn er mehr Stimmen holt als seine Konkurrenten. Diese nehmen sich gegenseitig Stimmen in der Mitte weg – und dürften AMLO so den Weg in den Präsidentenpalast freimachen.

Damit würde wohl auch im Parlament ein anderer Wind wehen. Über fehlenden Nationalismus wird sich der Fremdenführer unter AMLO nicht beklagen müssen. Ob unter der neuen Ägide hingegen Vetternwirtschaft und Korruption ihr Ende finden, ist eine andere Frage.

Dieser Beitrag ist der vierte Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.


[1] Die Sitze im Senat werden zu drei Vierteln nach einer Variante des Majorzsystems vergeben, bei der jeweils die grösste Partei zwei Sitze und die zweitgrösste Partei einen Sitz erhält.

Wie Gerrymandering die Demokratie aushöhlt

Ist das parteipolitisch motivierte Zuschneiden von Wahlkreisen unfair? Ja, aber damit beginnen die Probleme erst.

Gerrymander

Die Einteilung der Wahlkreise kann entscheidenden Einfluss auf das Wahlergebnis haben, wie das Spiel «Gerrymander» anschaulich zeigt. Bild: Good Egg Games

Bei den Parlamentswahlen im US-Bundesstaat Wisconsin 2012 erhielten die Republikaner 48.6 Prozent der Stimmen – das reichte, um 60.6 Prozent der Sitze zu gewinnen. Der Grund für die Diskrepanz heisst Gerrymandering, also die gezielte Einteilung der Wahlkreise zum Vorteil einer bestimmten Partei oder Gruppe.[1]

Gegenwärtig beschäftigt sich der oberste Gerichtshof der USA mit den Wahlkreisen in Wisconsin. Die Beschwerdeführer argumentieren, die parteipolitisch motivierte Einteilung von Wahlkreisen durch die Republikaner stehe im Widerspruch zur Verfassung. Mit dem Urteil wird im Juni gerechnet.

Aufgrund der politischen Ausrichtung der neun Richter (fünf stehen den Republikanern, vier den Demokraten nahe) wird es die Klage nicht leicht haben. Allerdings ist zu bedenken, dass die Republikaner nicht die einzigen sind, die Gerrymandering betreiben (auch wenn sie die Manipulationen seit 2010 mit dem Projekt «Redmap» auf eine neue Spitze getrieben haben). Tatsächlich hat sich der Supreme Court kürzlich einem weiteren Fall von Gerrymandering angenommen, bei dem die Demokraten profitierten.

Die demokratischen Beschwerdeführer aus Wisconsin hoffen darauf, dass einer der konservativen Richter kippen könnte: Beim letzten Urteil zu Gerrymandering urteilte das Gericht mit fünf zu vier Stimmen gegen die Verfassungswidrigkeit der Praxis. Einer der fünf Richter, Anthony Kennedy, schrieb allerdings in einer separaten Stellungnahme, dass es möglich wäre, Gerrymandering als verfassungswidrig zu stoppen – allerdings brauche das Gericht dazu eine objektive Methode, wie die durch die Manipulationen verursachten Verzerrungen gemessen werden könnten.

Die Kläger in Wisconsin glauben, nun ein solches Mass gefunden zu haben: den Efficiency Gap. Der Efficiency Gap misst vereinfacht gesagt, wie viele Stimmen jeder Partei bei einer Wahl «verschwendet» wurden, also nicht zu einem Sitzgewinn beitrugen,[2] und berechnet die Differenz. Der Efficiency Gap für die Parlamentswahlen in Wisconsin 2012 erreichte 13 Prozent, bei den darauffolgenden Wahlen 10 Prozent. Das sind aussergewöhnlich hohe Werte. Sollte der Supreme Court in diesem Fall Gerrymandering nicht rügen, dürfte gegen die Wahlkreismanipulationen bis auf weiteres kein Kraut gewachsen sein.

Weniger Wettbewerb

In der amerikanischen Öffentlichkeit herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass Gerrymandering Wahlresultate verfälscht und daher möglichst vermieden werden sollte. Doch der Schaden, den Gerrymandering verursacht, geht darüber hinaus.

Der «Trick» von erfolgreichem Gerrymandering besteht darin, dass möglichst viele Stimmen der gegnerischen Partei verschwendet werden – dass sich ihre Stimmen also auf möglichst wenige Wahlkreise konzentrieren, wo sie überdeutlich gewinnt, während sie alle anderen Wahlkreise verliert. Deswegen führt Gerrymandering fast zwangsläufig zu weniger demokratischem Wettbewerb. Bei den letzten Wahlen für das Repräsentantenhaus 2016 verloren nur gerade 3 Prozent der Abgeordneten, die zur Wiederwahl antraten, ihren Sitz, und nur 12 der 435 Sitze wechselten die Parteifarbe. Immer mehr Parlamentarier sitzen auf «safe seats» und brauchen nur sicherzustellen, dass sie der eigenen Basis gefallen, ohne Mitte-Wähler überzeugen zu müssen.

Aufgrund dieses Umstands machen einige Experten Gerrymandering mitverantwortlich für die zunehmende Polarisierung der amerikanischen Politik. Weil die Parteien in «ihren» Wahlkreisen weniger Konkurrenz zu befürchten haben, müssen Kandidaten vor allem in der eigenen roten oder blauen Blase ankommen, um im parteiinternen Wettbewerb zu bestehen.

Wie stark dieser Effekt tatsächlich ist, ist umstritten. In einer Untersuchung kamen die Politikwissenschafter Nolan McCarty, Keith T. Poole und Howard Rosenthal zum Schluss, dass Gerrymandering höchstens 10 bis 15 Prozent des Anstiegs der Polarisierung seit 1970 erklären könne. Fest steht aber, dass Gerrymandering keine Hilfe ist, um das Auseinanderdriften der amerikanischen Politik und Gesellschaft zu bremsen.

Unabhängige Kommissionen als Lösung?

Die Gegner von Gerrymandering plädieren dafür, die Einteilung der Wahlkreise aus den Händen der Politiker zu nehmen und unabhängigen Kommissionen zu übertragen. Die Erfahrungen der vier Bundesstaaten, die diesen Schritt bereits getan haben, zeigen, dass das Problem damit tatsächlich eingedämmt werden kann. Allerdings sind auch diese parteiunabhängigen Kommissionen vor politischer Einflussnahme nicht gefeit. Hinzu kommt ein grundsätzlicheres Problem: die Tendenz, dass sich Amerikaner bei der Wahl ihres Wohnorts zunehmend «sortieren», d.h. vermehrt dorthin ziehen, wo Leute mit ähnlichem Hintergrund und ähnlichen Meinungen leben. Unter diesen Umständen Wahlkreise zu ziehen, bei denen der Sieger nicht schon im Vornherein feststeht, ist auch für parteiunabhängige Kommissionen eine Herausforderung.

Um das Problem des Gerrymandering endgültig aus der Welt zu schaffen, würde nur die Abschaffung oder zumindest die Anpassung des Mehrheitswahlsystems helfen, um die Sitze fairer zu verteilen. Daran haben die beiden grossen Parteien indes überhaupt kein Interesse.

 

Weiterführende Links:

  • Das Magazin «FiveThirtyEight» hat dem Phänomen des Gerrymandering eine spannende Podcast-Serie gewidmet.
  • Ein spielerischer Ansatz, um das Problem zu veranschaulichen, ist die App «Gerrymander».
  • John Oliver hat sich dem Thema in «Last Week Tonight» auf seine Art angenommen.

 


[1] Im vorliegenden Beitrag geht es um «partisan gerrymandering». Zuweilen wirken sich Wahlkreisgrenzen aber auch nachteilig auf andere Gruppen aus, etwa Minderheiten. «Racial gerrymandering» wurde vom obersten Gerichtshof der USA bereits als verfassungswidrig bezeichnet.

[2] Als «verschwendet» gelten sowohl Stimmen in Wahlkreisen, in denen eine Partei keinen Sitz holte, als auch jene Stimmen, die in einem Wahlkreis über das hinausgehen, was für einen Sitzgewinn mindestens nötig gewesen wäre (bei zwei Kandidaten 50 Prozent plus eine Stimme). Mehr Informationen zur Methodik finden sich hier.

Wenn ein Riemenstalder 24 mal mehr zählt als eine Gersauerin

Bei kantonalen Parlamentswahlen unterscheidet sich die Stimmkraft der Bürger in den einzelnen Wahlkreisen teilweise massiv. Das Bundesgericht könnte dies korrigieren – bislang legt es die Vorgaben der Bundesverfassung allerdings grosszügig aus.

«Legislators represent people, not trees or acres.
Legislators are elected by voters,
not farms or cities or economic interests.»
US Supreme Court, 1964

Jeder Kanton erhält zwei Sitze: Nach diesem Prinzip wird der Ständerat gewählt. Damit ist ein ungleiches Gewicht der einzelnen Stimmberechtigten bei der Wahl der kleinen Kammer bereits in der Verfassung angelegt. Eine Urnerin hat 40 mal mehr Gewicht als ein Zürcher. Das ist politisch gewollt – eben wegen des Prinzips, dass jeder Kanton gleich viele Ständeräte hat (auch wenn das Prinzip bekanntlich nicht ganz konsequent umgesetzt wird), unabhängig von der Bevölkerungsgrösse.

Doch auch bei Parlamenten, in denen die Sitze im Verhältnis zur Grösse auf die Wahlkreise verteilt werden, ergeben sich Verzerrungen hinsichtlich der Stimmkraft. Das gilt namentlich für Kantone, die teilweise sehr kleine Wahlkreise haben. Das extremste Beispiel findet sich im Kanton Schwyz: Die kleine Gemeinde Riemenstalden mit lediglich 91 Einwohnern erhält genauso einen Sitz im Kantonsrat wie das 24 mal grössere Gersau. Insgesamt hat Schwyz rund 150’000 Einwohner, für einen Sitz im 100-köpfigen Kantonsrat sind also grob 1500 Einwohner nötig. Gut ein Drittel der 30 Gemeinden, welche die Wahlkreise bilden, liegen unter diesem Wert.

In Uri gibt es ähnlich starke Verzerrungen. Den grössten Stimmkraftsunterschied findet man dort zwischen den Gemeinden Realp und Unterschächen (die je einen Sitz im Landrat haben), deren Repräsentationsverhältnis sich um den Faktor 5 unterscheidet (siehe Grafik).[1]

Solche Verzerrungen sind heikel, können sie doch einen Verstoss gegen das in der Bundesverfassung verankerte Prinzip der Wahlrechtsgleichheit darstellen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst dieses Prinzip drei Anforderungen: Die Zählwertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat genau eine Stimme, nicht mehr und nicht weniger), die Stimmkraftgleichheit (jeder Stimmberechtigte zählt bei der Verteilung der Sitze gleich viel) und die Erfolgswertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat die gleichen Aussichten, dass seine Stimme einen zählbaren Erfolg bringt).

Immerhin ist anzufügen, dass in Kantonen wie Schwyz, in denen das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren zur Anwendung kommt, wenigstens die Erfolgswertgleichheit gewahrt bleibt. Damit hat eine Riemenstalderin genau gleich viel Einfluss auf die Verteilung der Mandate auf die Parteien wie ein Gersauer oder eine Freienbacherin. Es ist «nur» die Sitzverteilung auf die Gemeinden, die verzerrt ist. In den Kantonen Uri und Graubünden wirkt sich demgegenüber die ungleiche Stimmkraft direkt auch auf die Erfolgswertgleichheit aus.

 

Unterschiede Repräsentation

Maximale Unterschiede der Stimmkraft bei kantonalen Wahlen sowie bei den Nationalratswahlen (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

 

In ihrem Urteil zum Urner Wahlsystem vom Oktober 2016 stellten die Richter in Lausanne eine Verletzung des Prinzips der Erfolgswertgleichheit fest. Die Stimmkraftgleichheit sahen sie jedoch nicht verletzt, da sich die starken Verzerrungen zwischen den Wahlkreisen «sachlich rechtfertigen» liessen. Überhaupt war das Bundesgericht bisher sehr zurückhaltend darin, Verstösse gegen die Stimmkraftgleichheit zu ahnden.[2]

Wo immer mehrere Wahlkreise gebildet werden, ergeben sich fast zwingend Unterschiede in der Stimmkraft der einzelnen Bürger. Zur Frage, wie gross die Verzerrungen höchstens sein sollte, gibt es keine allgemeingültige Antwort. In den USA gelten gemäss Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs bereits Abweichungen vom durchschnittlichen Repräsentationsverhältnis von wenigen Prozentpunkten als verfassungswidrig. In Grossbritannien und Deutschland sind die Gerichte mit einer Toleranzgrenze von 25 Prozent grosszügiger. Allerdings ist das Mehrheitssystem, das in den USA und Grossbritannien (und bei den Direktmandaten in Deutschland) zur Anwendung kommt, mit dem Schweizer Proporzsystem nicht direkt zu vergleichen. Denn während sämtliche amerikanischen Wahlkreise Einerwahlkreise sind, deren Grenzen alle zehn Jahre neu gezogen werden, sind in den meisten Wahlkreise in der Schweiz mehrere Sitze zu vergeben, während die Grenzen der Wahlkreise mehr oder weniger fix sind. Nimmt man die Grenzen der Wahlkreise für gegeben an (z.B. die Kantone bei den Nationalratswahlen), ergeben sich zwangsläufig gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft. Klar ist aber, dass diese nicht beliebig hoch sein können – zumal die Wahlkreisgrenzen keineswegs in Stein gemeisselt sind, wie das Beispiel Neuenburg oder die Diskussionen in Uri jüngst wieder gezeigt haben.

Die maximalen Unterschiede beim Repräsentationsverhältnis zwischen den Wahlkreisen  geben einen groben Überblick, wie gross die Abweichungen sind. Aufschluss über Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit gibt auch der Gallagher-Index. Dieser misst die (Dis-)Proportionalität von Sitzverteilungen, indem er die Abweichungen von der perfekt proportionalen Verteilung summiert. In der Regel wird er für die Verteilung von Mandaten auf die Parteien bei Wahlen angewendet. Er lässt sich aber auch einsetzen, um die Verzerrung der Stimmkraft bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise zu messen.

Ein Vergleich der Kantone zeigt, wenig überraschend, eine starke Korrelation zwischen Gallagher-Index und den maximalen Stimmkraftunterschieden. Hohe Gallagher-Werte (und damit eine relativ disproportionale Verteilung der Sitze) weisen darüber hinaus auch Kantone auf, die gewissen oder allen Wahlkreisen eine bestimmte Anzahl Sitze garantieren.[3] So teilt die Berner Verfassung dem Berner Jura im Vornherein 12 von 160 Sitzen im Grossen Rat zu, obwohl der Region rein rechnerisch nur 8 bis 9 zustünden (und nach dem Kantonswechsel von Moutier dereinst noch weniger). In anderen Kantonen erhalten alle Wahlkreise eine garantierte Anzahl Sitze, so in Obwalden (4 Sitze), Nidwalden (2), Appenzell-Innerrhoden (4), Basel-Land (6) und Neuenburg (8). Besonders ungewöhnlich ist die Verteilungsregel im Kanton Jura: Dort werden die garantierten Sitze (3) den Wahlkreisen unabhängig von der Zuteilung nach Bevölkerungszahl zugewiesen. Das bedeutet, dass alle drei Wahlkreise deutlich mehr als drei Sitze bekommen, die Sitzverteilung aber nur sehr entfernt mit den Verhältnissen der Bevölkerungszahlen zusammenhängt. Jura hat von allen Kantonen den höchsten Gallagher-Index, obwohl die Verzerrungen zwischen den einzelnen Wahlkreisen nicht so gross sind wie in anderen Kantonen.

Absurde Auswirkungen

Das Bundesgericht erachtet Abweichungen von der Stimmkraftgleichheit als zulässig, wenn diese durch geografische, sprachliche, historische, kulturelle, religiöse etc. Gegebenheiten bedingt sind (analog zu Einschränkungen des Prinzips der Erfolgswertgleichheit). Bei der Wahl des Nationalrats bilden die Kantone die Wahlkreise, bei den kantonalen Parlamentswahlen in acht Kantonen (in der Innerschweiz sowie den beiden Appenzell) die Gemeinden. Auffallend ist, dass in diesen Kantonen die Stimmkraft-Unterschiede unter den Wahlkreisen mit zu den grössten zählen.

Dass es sich bei den Gemeinden um historisch gewachsene Einheiten mit ausgeprägter Autonomie handelt, kann eine gewisse Einschränkung des Prinzips der Stimmkraftgleichheit legitimieren. Allerdings kann auch in diesen Fällen die Verzerrung nicht beliebig hoch sein. Jedenfalls scheint es wenig überzeugend, dass ein Riemenstalder im Kantonsrat ein 24 mal höheres Gewicht haben soll als eine Gersauerin, bloss weil man von der Idee ausgeht, dass jede Gemeinde einen eigenen Kantonsrat haben soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Einwohner von Kleinstgemeinden kein Gewicht mehr hätten, wenn sie zu einem grösseren Wahlkreis gehörten – bloss eben nicht mehr ein extrem überproportionales. Mit Gersau ist es zudem interessanterweise eine kleine Gemeinde (2200 Einwohner), die im aktuellen System am stärksten benachteiligt wird.

Noch weniger gerechtfertigt erscheinen grobe Verzerrungen der Stimmkraft, wenn die geografischen Einheiten, an denen sich die Wahlkreise orientieren, gänzlich ohne Autonomie sind. Das ist etwa im Kanton Graubünden der Fall, wo die Mitglieder des Grossen Rats in den so genannten Kreisen gewählt werden. Die Kreise sind zwischen der kommunalen und kantonalen Ebene angesiedelt und hatten bis zum Inkrafttreten der 2012 beschlossenen Gebietsreform noch gewisse eigene Kompetenzen. Seither haben sie keine Funktion mehr, abgesehen eben davon, dass sie die Wahlkreise für das kantonale Parlament bilden.

Bundesgericht will keine neue Front eröffnen

Während das Bundesgericht den Kantonen hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit wenigstens bei Proporzwahlen relativ strikte Regeln vorgibt, fehlen solche bislang völlig, wenn es um die Stimmkraftgleichheit geht. Ein Wahlkreis mit 8 Sitzen ist verfassungswidrig, weil die Hürde für kleine Parteien zu hoch ist. Ein Wahlkreis, dessen Bevölkerung 24 mal kleiner ist als ein anderer Wahlkreis mit gleich vielen Sitzen, scheint dagegen kein Problem zu sein. Möglicherweise ist die Zurückhaltung der Richter in Lausanne damit zu erklären, dass man angesichts des bereits grossen politischen Widerstands gegen die Rechtsprechung in Wahlrechtsfragen keine neuen Fronten eröffnen möchte. Solche politischen Diskussionen entbinden Gerichte allerdings nicht von der Pflicht, sich nach den Prinzipien zu richten, die in der Verfassung verankert sind.

Denn letztlich geht es um den einzelnen Bürger, der benachteiligt wird, wenn diese Prinzipien missachtet werden. Wie stellte doch der amerikanische Supreme Court in einem Urteil 1964 fest: «Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.»[4]

 

Rohdaten zum Download

 


[1] Um das Repräsentationsverhältnis zu berechnen, wurde jeweils auf die für die Verteilung der Sitze massgebliche Grösse abgestützt. In den meisten Kantonen ist das die Wohnbevölkerung, in einigen hingegen (unter anderem Uri) ist es die Schweizer Bevölkerung. Zur Ermittlung der Stimmkraftunterschiede müsste man eigentlich die Zahl der Stimmberechtigten heranziehen. Darauf wurde hier verzichtet, weil die Verzerrungen im Rahmen der jeweiligen kantonalen Regeln ermittelt werden sollte. Zudem dürften die Abweichungen von den Stimmkraftunterschieden minim sein, schliesslich zählt ein Wahlkreis, der mehr Einwohner hat, in aller Regel auch mehr Stimmberechtigte.

[2] Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, S. 78ff.

[3] Viele Kantone garantieren sämtlichen Wahlkreisen mindestens einen Sitz. Hier geht es um grössere Sitzgarantieren.

[4] Zitiert in Poledna 1988, S. 82.