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Kämpfer zwischen zwei Fronten

Logo_Serie_TrouvaillenDer vor 200 Jahren geborene Philipp Anton von Segesser wurde als konservativer Oppositionsführer im jungen Bundesstaat bekannt. Doch die Rolle des Luzerners war komplexer.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 16. April 2017.

Geschichte, heisst es, wird von den Siegern geschrieben. So gesehen, war die Aufgabe Philipp Anton von Segessers, des ersten wichtigen Oppositionsführers im schweizerischen Bundesstaat, keine sehr dankbare. Doch die Karriere des Luzerner Politikers zeigt, dass Verlierer manchmal eine mindestens so wichtige Rolle spielen für den weiteren Verlauf der Geschichte wie die Sieger.

Der vor 200 Jahren, am 5. April 1817, geborene Segesser war von seiner Herkunft aus einem alten Luzerner Patriziergeschlecht geprägt. Er studierte Rechtswissenschaften in Deutschland und hielt sich in Paris auf. Zurück in Luzern, trat er 1841 als stellvertretender Staatsschreiber in den Dienst der konservativen Regierung, die gerade an die Macht gekommen war. Deren Ziele unterstützte er zwar, nicht aber ihr Vorgehen. Die Berufung der Jesuiten an die höhere Lehranstalt in Luzern 1845 kritisierte er als «politischen Fehler», weil sie die Liberalen aus seiner Sicht unnötig provozierte. Die Provokation trug zur Verhärtung der Fronten im Konflikt zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen bei, die im Sonderbundskrieg 1847 gipfelte.

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Philipp Anton von Segesser.

Den Bürgerkrieg erlebte Segesser als Offizier mit. Der Sieg der Liberalen, der zur Gründung des Bundesstaats führte, war für den Luzerner eine schwere Niederlage. Nichtsdestotrotz schaffte er als einer der wenigen Katholisch-Konservativen den Sprung in den Nationalrat, der 1848 erstmals gewählt wurde. «Segesser war kein Freund des Bundesstaats, aber er sah es als sinnlos an, ihn zu bekämpfen», sagt die Luzerner Historikerin Heidi Bossard-Borner. Er verwendete fortan seine Energie darauf, innerhalb des neuen Staats die Interessen seines Kantons und der katholischen Minderheit zu vertreten und den Einfluss «Berns» so gering wie möglich zu halten.

Überzeugter Föderalist

In Erinnerung blieb Segesser als konservativer Oppositionsführer, als Gegenspieler des einflussreichen Zürcher Unternehmers und Nationalrats Alfred Escher. Dieser setzte sich für eine starke Rolle des Bundesstaats unter anderem beim Bau des Gotthardtunnels ein – ein Vorhaben, das der überzeugte Föderalist Segesser bis zum Schluss bekämpfte, weil er fürchtete, dass das Projekt das Gewicht des Bundes zu Lasten der Kantone stärken würde.

Um die Freisinnigen politisch zu schwächen, schreckten die Konservativen um Segesser auch vor antisemitischen Kampagnen nicht zurück. 1866 kamen zwei Verfassungsänderungen an die Urne, mit denen Juden bei der Religions- und Niederlassungsfreiheit den christlichen Schweizern gleichgestellt werden sollten. Während die Stimmberechtigten der Niederlassungsfreiheit mehrheitlich zustimmten, lehnten sie die Religionsfreiheit für die Juden knapp ab. In den katholischen Kantonen war die Ablehnung beider Vorlagen stärker als im Rest der Schweiz. Im Vorfeld der Abstimmung hatte Segesser gewarnt, die Juden verfolgten das Ziel der «Zerstörung der christlichen Gesellschaft», und forderte die Ablehnung der «Judenartikel». Der Zuger Historiker Josef Lang erklärt, dass Segesser im Kampf gegen die Judenemanzipation nicht zuletzt ein nützliches Mittel sah, um die Liberalen zu schädigen.

Scharfe Worte gegen die Liberalen

Obwohl Segesser an seiner katholisch-konservativen Haltung nie einen Zweifel liess, war er kein sturer Ideologe. Zwar schenkte er seinen Gegnern im Nationalrat nichts. Als bei der Revision der Bundesverfassung 1871 sein Antrag, die freie Ausübung des Glaubens auf die christlichen Konfessionen zu beschränken, auf freisinnigen Widerstand stiess, spottete er über seine Gegner und schlug ihnen vor, wenn sie sich des Christentums schämten, sollten sie das Kreuz im Wappen durch eine Wurst ersetzen.

So angriffslustig Segesser sein konnte: Persönlich pflegte er enge Freundschaften über das eigene Lager hinaus. Die konfrontative Haltung vieler Konservativer teilte er nicht. Ihm war bewusst, dass Freisinnige und Konservative einen Weg für ein friedliches Zusammenleben im Bundesstaat finden mussten. Mit dem Aufflammen des Kulturkampfs wurde dieser Weg jedoch immer steiniger. Das Erste Vatikanische Konzil (1869–1870) steuerte die katholische Kirche auf einen prononciert antiliberalen und anti-aufklärerischen Kurs. Segesser, im Nationalrat ein unermüdlicher Kämpfer für die katholische Sache, stand dieser Entwicklung kritisch gegenüber. Er war in kirchenrechtlichen Fragen eher liberal eingestellt. So übte er in seiner Schrift «Der Culturkampf» von 1875 deutliche Kritik am Ersten Vatikanischen Konzil und insbesondere am Dogma der päpstlichen Unfehlbarkeit. Damit machte er sich in katholischen Kreisen viele Feinde.

Sonderbundskrieg als Warnung

Segesser betätigte sich auch als Rechtshistoriker und schrieb unter anderem ein einflussreiches Werk über die Rechtsgeschichte des Kantons Luzern. Seine politische Aktivität beschränkte sich nicht nur auf den Nationalrat, dem er 40 Jahre lang angehörte. Er war daneben auch Grossrat und sass über 20 Jahre in der Luzerner Regierung. Dabei lebte er die Machtteilung, die er auf Bundesebene einforderte, auf kantonaler Ebene vor. Er setzte sich 1871 dafür ein, dass die Konservativen den Liberalen drei Sitze im Regierungsrat zugestanden. Segesser habe den Kulturkampf als grosse Gefahr gesehen, sagt Bossard-Borner: «Er befürchtete eine Wiederholung der Situation, die zum Sonderbundskrieg geführt hatte.»

Und er wusste, dass die Radikalisierung auf katholischer Seite jenen Freisinnigen in die Hände spielte, die die Katholiken ausgrenzen wollten – so geschehen mit den konfessionellen Ausnahmeartikeln (unter anderem Klosterverbot und Jesuitenverbot) in der revidierten Bundesverfassung von 1874.

Als moderater, pragmatisch denkender Konservativer kämpfte Segesser in den unruhigen Anfangszeiten des Bundesstaats an zwei Fronten: einerseits gegen die Erzkonservativen innerhalb der katholischen Konfession, andererseits gegen den wachsenden Einfluss des Bundesstaats und für die politische Integration der Katholiken in eben jenen Staat. Deren ersten Höhepunkt erlebte er jedoch nicht mehr: 1891, drei Jahre nach Segessers Tod, wurde mit seinem Luzerner Gesinnungsgenossen Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

Der «Geburtsfehler» der Volksinitiative

Bis vor 30 Jahren war es bei Volksinitiativen mit direktem Gegenvorschlag nicht erlaubt, sowohl der Initiative als auch dem Gegenvorschlag zuzustimmen. Damit konnte das Parlament die Erfolgschancen von Initiativen willkürlich mindern. Dieser Mangel wurde erst 1987 behoben. Die Einführung des doppelten Ja hatte sichtbare Folgen.

Publiziert in der Luzerner Zeitung und im St. Galler Tagblatt am 4. April 2017.

Es war eine herbe Enttäuschung für die Interessenvertreter der Mieter: Nicht nur wurde ihre Volksinitiative, die staatliche Mietzinskontrollen einführen wollte, bei der Volksabstimmung 1977 mit 42 Prozent Ja-Stimmen abgelehnt. Auch der Gegenvorschlag des Parlaments, der etwas weniger weit ging und gleichzeitig zur Abstimmung kam, verfehlte mit 41 Prozent eine Mehrheit. Viele Stimmbürger hatten sowohl Initiative als auch Gegenvorschlag befürwortet. Doch beiden zuzustimmen, war nach dem damals geltenden Recht nicht möglich. So teilten sich ihre Stimmen in zwei Lager. Am Ende blieb die geltende Regelung in Kraft – obwohl sich 84 Prozent der Bürger für eine Änderung ausgesprochen hatten.

Der Grund für solche verzerrenden Resultate war ein «Geburtsfehler» der Volksinitiative. Die Freisinnigen hatten sich die Einführung der Initiative auf Teilrevision der Verfassung 1891 von den oppositionellen Katholisch-Konservativen und Sozialdemokraten abtrotzen lassen. Bei der gesetzlichen Umsetzung des neuen Volksrechts wollten sie dieses aber entschärfen. In National- und Ständerat war man sich damals weitgehend einig, dass es dem Parlament möglich sein soll, einer Initiative einen direkten Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Offen war indes das Verfahren. Da es logisch ausgeschlossen ist, dass sowohl Volksinitiative als auch Gegenvorschlag in Kraft treten, schlug der Bundesrat eine Eventualabstimmung vor: Zunächst sollte das Volk entscheiden, ob es eine Initiative oder den Gegenvorschlag bevorzuge, danach sollte in einer zweiten Abstimmung die siegreiche Variante dem Status Quo gegenübergestellt werden.

Statistik doppeltes Ja

Ja-Anteile von Volksinitiativen. Die durchgezogene schwarze Linie zeigt den Trend bei Initiativen mit Gegenvorschlägen, die gestrichelte Linie jenen bei Initiativen ohne Gegenvorschläge.

Im Nationalrat sah man diese Lösung aber als zu kompliziert an. Stattdessen sprach sich die grosse Kammer dafür aus, dass über eine Initiative und einen allfälligen Gegenvorschlag gleichzeitig abgestimmt werden sollte. Um zu verhindern, dass beide Varianten eine Mehrheit erlangen, sollten die Stimmbürger aber nur zu einer von beiden Ja sagen dürfen.

Nein-Inserat

Zu kompliziert: Mit diesem Argument warb ein Komitee 1987 gegen das doppelte Ja und für das bisherige, verzerrende Verfahren. Unter den Unterzeichnern findet sich auch ein gewisser Christoph Blocher.

Die freisinnige Nationalratsmehrheit rechtfertigte diese Lösung vor allem mit praktischen Gründen. In Wahrheit dürften allerdings Machtüberlegungen im Vordergrund gestanden haben. Denn wenn man nur einer von zwei Vorschlägen zustimmen konnte, war es für das Parlament offensichtlich ein leichtes, einer Volksinitiative mit einem Gegenvorschlag Stimmen wegzunehmen. Und genau das passierte in der Folge auch immer wieder. Von 1891 bis 1987 wurden insgesamt 102 Initiativen eingereicht. Einem Viertel davon stellte die Bundesversammlung einen Gegenvorschlag gegenüber. «Das Parlament nutzte Gegenvorschläge oft, um Initiativen zu torpedieren», sagt Andreas Kley, Staatsrechtsprofessor an der Universität Zürich.

Mit einem Gegenvorschlag konfrontiert, zogen die Initianten in etwa der Hälfte der Fälle ihre Initiative zurück. In den anderen Fällen scheiterte das Begehren meistens. Immerhin zwei Initiativen (jene für ein Spielbankenverbot und jene für eine Preisüberwachung) vermochten sich gegen einen Gegenvorschlag durchzusetzen. Gegenvorschläge hatten in 7 von 14 Fällen Erfolg, in den restlichen wurden sowohl Initiative als auch Gegenvorschlag abgelehnt, wobei in fünf Fällen beide zusammen mehr als 50 Prozent Zustimmung erhielten und somit eine Mehrheit der Stimmenden für eine Änderung der Verfassung votierte. Wenn die Initiative zurückgezogen wurde, wurde der Gegenvorschlag meistens (in 10 von 12 Fällen) angenommen.

Das Verbot des doppelten Ja war laut Kley ein doppelter Verstoss gegen die Bundesverfassung: «Die Bestimmung verletzte einerseits das Gleichbehandlungsgebot, andererseits auch die Abstimmungsfreiheit.»

Das Verfahren verzerrte aber nicht nur den Willen der Stimmbürger, sondern verwirrte sie auch. Laut einem Bericht des Bundesrats von 1981 lag die Zahl der ungültigen Stimmen bei Abstimmungen mit Gegenvorschlag bis zu zwölfmal höher als bei Abstimmungen ohne Gegenvorschlag.

Trotz dieser offensichtlichen Mängel tat sich das Parlament mit einer Änderung des Verfahrens schwer. Nachdem die Verzerrung des Abstimmungsresultats durch das Verbot des doppelten Ja in den 1970er Jahren in mehreren Abstimmungen offensichtlich geworden war, schlug der Bundesrat schliesslich 1984 vor, bei Gegenvorschlägen künftig das doppelte Ja zuzulassen, wobei in den Fällen, wo sowohl Volksinitiative als auch Gegenvorschläge eine Mehrheit erreichen, die Stichfrage entscheiden soll.

Feinschliff 2003
Das 1987 eingeführte Verfahren mit Stichfrage hatte einen kleinen, aber potenziell fatalen Mangel: Wenn sowohl Initiative als auch Gegenvorschlag angenommen wurde, konnten trotzdem beide scheitern, dann nämlich, wenn bei der Stichfrage Volks- und Ständemehr zu unterschiedlichen Resultaten führten. Ein solcher Fall trat zwar nie auf, hätte die Willensäusserung der Stimmbürger aber ad absurdum geführt. Deshalb beschloss das Parlament 2002 eine elegantere Lösung: Wenn bei der Stichfrage Volks- und Ständemehr unterschiedliche Ergebnisse zeigen, gewinnt jene Seite, bei der das Mehr prozentual stärker ist. Erreicht beispielsweise eine Initiative bei der Stichprobe das Volksmehr mit 55 Prozent der Stimmen, der Gegenvorschlag aber das Ständemehr mit 12 zu 11 Standesstimmen (d.h. 52.2 Prozent der Standesstimmen), gilt die Initiative als angenommen. Diese Änderung wurde vom Souverän im Rahmen der Abstimmung über die Reform der Volksrechte 2003 gutgeheissen und gilt seither.

Es waren vor allem die Wirtschaftsverbände und die (allerdings nicht geschlossenen) bürgerlichen Parteien, die sich gegen das doppelte Ja wehrten. Sie argumentierten, dass sich das geltende Verfahren bewährt habe und eine Änderung zu kompliziert sei. Der Ständerat folgte zunächst dieser Position. Doch der Druck für eine Änderung wurde immer stärker; unter anderem wandten sich auch 27 Staatsrechtler mit einer öffentlichen Stellungnahme an die kleine Kammer. Am 5. April 1987 sagte das Volk mit 63 Prozent Ja zum doppelten Ja.

Seither ist die «Waffe» des direkten Gegenvorschlags nicht mehr ganz so scharf. Das scheint auch das Parlament gemerkt zu haben, das heute seltener auf dieses Instrument zurückgreift. Nur noch jeder zehnten Volksinitiative wird ein Gegenvorschlag gegenübergestellt. Zudem liegen die addierten durchschnittlichen Ja-Anteile von Initiativen, denen ein Gegenvorschlag gegenübergestellt wurde, seit 1987 deutlich höher als davor (siehe Grafik). Und die kombinierten Ja-Anteile von Initiative und Gegenvorschlag liegen im Schnitt 10 Prozentpunkte höher. Die Stimmbürger machen von den neuen Möglichkeiten also auch tatsächlich Gebrauch.

 

Rohdaten zum Download

Neues Lobbyisten-Akkreditierungssystem: Kein Ende des Badge-Basars

Morgen soll im Ständerat die parlamentarische Initiative Berberat zur Einführung eines Lobbyisten-Akkreditierungssystem beerdigt werden. Wie jenes konkret aussehen würde. Und weshalb ohnehin bald mehr Lobby-Transparenz Einzug halten wird.

«Lobbying im Bundeshaus: Politiker sind gegen mehr Transparenz», titelte kürzlich die «NZZ» und ähnlich enttäuscht der «Tages-Anzeiger», als die staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) die Abschreibung einer parlamentarischen Initiative Didier Berberats beantragte. Jene, eine Restanz der Vorstossflut im Nachgang zur «Kasachstan-Affäre» 2015, intendiert, die Bundeshaus-Lobbyisten nicht mehr im heutigen «Götti-System» (die Parlamentarier können je zwei Zutrittsbadges frei vergeben), sondern durch ein Akkreditierungsverfahren zu küren. Damit soll insbesondere mehr Transparenz bei der Interessenvertretung in der Wandelhalle ermöglicht werden. Prima vista also verständlich, wenn die definitive Abschreibung dieses Vorstosses durch den Ständerat – sie ist, etwas verschämt, morgen als letztes Geschäft der Session traktandiert – durch die Öffentlichkeit nicht eben beklatscht wird. Und die Plattform Lobbywatch inständig dazu aufruft, bei den Damen und Herren Ständeräten gegen dieses Ansinnen zu lobbyieren («Das darf nicht sein! Die heutige Regelung ist veraltet, untauglich und intransparent.»).

Lobbyisten, die Zugang ins Bundeshaus begehren, müssen bald mehr Informationen preisgeben.
(Foto: Lukas Nussbaum)

 

Und doch: Diese Befürchtungen und der Alarmismus sind kaum angebracht. Im Folgenden sei vorab der Entwurf des neuen Lobbyisten-Gesetzes skizziert, das die SPK-S zwar vorbereitet, sie aber nicht wirklich zu überzeugen vermocht hat:

1. Online-Registrierung der Lobbyisten
Alle Personen, welche Zugang zum Parlamentsgebäude wünschen, um dort Parlamentariern ihre Anliegen zu unterbreiten, müssen sich vorab in einem Online-Register eintragen. Mitarbeiter und Vertreter von Verbänden, Unternehmen, öffentlichen Verwaltungen oder ähnlichen Organisationen, die quasi für sich selbst respektive die Anliegen ihres Arbeitgebers lobbyieren, müssen ihren Arbeitgeber und ihre berufliche Funktion nennen. Mitarbeiter von Agenturen oder Anwaltskanzleien sowie selbständige Berater müssen demgegenüber (nebst ihrer etwaigen Agentur/Kanzlei) ihre Auftraggeber bekannt geben, für deren Interessen sie in der Wandelhalle aktiv werden wollen. Offen lässt der Entwurf, ob sie zusätzlich die einzelnen Aufträge eintragen müssen, denen sie nachgehen.

2. Ausstellung eines Lobbyistenausweises
Lobbyisten, die sich mit den genannten Angaben registriert haben, erhalten hiernach gegen die Gebühr von 50 Franken einen Zutrittsausweis. Bis hierhin findet weder eine Selektion noch eine eigentliche Prüfung der Angaben statt: Das Online-Formular darf grundsätzlich jedermann ausfüllen, der irgendeine noch so unbedeutende Interessengruppe vertritt; es sind keine Begrenzungen vorgesehen. Die eingetragenen Informationen müssen weder belegt werden noch werden sie von jemandem kontrolliert.

3. Aktivierung des Zutritts für eine Session
Der nun ausgehändigte Lobbyistenausweis alleine vermag die Türen unter der Bundeshauskuppel jedoch noch nicht zu öffnen – hierfür muss er erst aktiviert werden. Zur Aktivierung soll eine simple Anmeldung in der Woche vor Sessionsbeginn genügen. Das «Bundeshaus GA» wird damit für die kommenden drei Sessionswochen freigeschaltet.

4. Limitierung auf 300 Lobbyisten
Auf eine qualitative Beschränkung gewisser Interessenvertreter wurde also verzichtet, etwa analog zu den akkreditierten Journalisten, die zu mindestens 60 Prozent über das Geschehen im Bundeshaus berichten müssen. Beschränkt werden soll hingegen der Zugang ins Bundeshaus: auf höchstens 300 Zutritte je Session. Werden mehr Begehren gestellt, so werden die 300 Badges nach dem Prinzip «first come, first served» aktiviert.

5. Transparentes Online-Register
Das Lobbyisten-Register ist öffentlich zugänglich, alle dort getätigten Angaben können online eingesehen werden. Die registrierten Lobbyisten sind dabei gehalten, etwaige Änderungen sofort im Register nachzuführen. Es ist anzunehmen, dass hier auch eingesehen werden kann, welche jener (bis zu 300) Interessenvertreter aktuell ihren Zugangsbadge aktiviert haben.

6. Keine Dauerzutrittskarten mehr für Lobbyisten
Im neuen Zugangsregime erübrigt sich das bisherige «Götti-System», in welchem alle Ständeräte und Nationalrätinnen je zwei Dauerzutrittskarten frei vergeben konnten – jenes, Stichwort «Schlepperwesen», soll ja gerade abgelöst werden. Ganz aufgegeben werden sollen sie aber dennoch nicht, jedoch dürfen diese fortan nur noch an persönliche Mitarbeiter oder Gäste vergeben werden, die nicht als Lobbyisten tätig sind.

7. Sanktionen bei Verstössen
Der Entzug des Lobbyistenausweises durch die parlamentarische Verwaltungsdelegation droht einzig im Fall eines schwerwiegenden Missbrauchs. Falsche, fehlende oder veraltete Angaben im Online-Register haben daher wahrscheinlich keine Konsequenzen. Rügen, wie sie etwa die Lobbyistin Marie-Louise Baumann aufgrund ihres Verhaltens im Fall «Kasachstan» von der SPAG einstecken musste, sind keine vorgesehen.

 

Von einem eigentlichen «Akkreditierungssystem» kann also zunächst keine Rede sein, da grundsätzlich keine Kriterien oder Bedingungen aufgestellt werden, die ein Interessenvertreter erfüllen müsste. Akkreditiert würde niemand, registrieren und aktivieren lassen könnte sich jeder. Als problematisch beurteilt die Kommission aber zu Recht das doch eigenwillige Wettrennen am Montagmorgen um 8.00 Uhr, sieben Tage vor Sessionsbeginn. Welche Kreise dort zuvorderst am Start wären, ist offensichtlich: die Profi-Agenturen und die grossen Verbände. Ihr Personal würde im Dutzend in Lauerstellung sein und auf den Stundenschlag das Begehren um Aktivierung anklicken. Die 300 Badges wären so im Nu weg wie warme Semmeln, und gingen vor allem Session für Session an die mehr oder weniger gleiche Klientel. Was vielleicht als fair, transparent und chancengleich gemeint war, würde sich in der Praxis als schlicht dysfunktionales Auswahlprozedere entpuppen.

Nebst den qualitativen Unzulänglichkeiten bestäche der Systemwechsel aber auch in quantitativer Hinsicht nicht. In der SPK-S wird befürchtet, dass trotz der Beschränkung unter dem Strich weit mehr Lobbyisten in den Katakomben wuseln würden als heute. Denn die aktuell grob 300 Inhaber der Dauerzutrittskarten strömen nicht allesamt Tag für Tag in die Wandelhallen, einige davon sieht man selten bis nie. Im neuen Regime würden die 300 Schnellsten jedoch sicherlich von ihrem aktivierten Zugangsrecht Gebrauch machen – sonst hätten sie schliesslich für die fragliche Session keine Aktivierung beantragt und dafür eine Gebühr bezahlt.

Das durchaus berechtigte Anliegen nach mehr Transparenz beim Lobbying wiederum wird in der Kommission kaum bestritten. Die Initiative Berberat jedoch ist hierfür gar nicht vonnöten, haben doch letztes Jahr bereits die SPK beider Räte eine andere parlamentarische Initiative Caroni/Moret «Transparenz über die Mandate von Lobbyisten im Bundeshaus» gutgeheissen (die angeblich sich der Lobby-Transparenz widersetzende SPK-S mit 10 zu 1 Stimmen). Jener Vorstoss wird Ende April von der SPK des Nationalrats beraten und bald dafür sorgen, dass Lobbiysten nicht nur ihre Public-Affairs-Firma, sondern auch die Auftraggeber und Mandate angeben müssen, für die sie engagiert sind.

Vertrauen ist gut, (direktdemokratische) Kontrolle ist besser

Der Zerfall des Vertrauens in die Politik und Institutionen wird als Hauptgrund für die Ablehnung der USR 3 angeführt. In den Umfragedaten ist allerdings kein Rückgang des Vertrauens in Bundesrat, Parlament und Wirtschaft festzustellen – im Gegenteil.

Publiziert auf «Tages-Anzeiger Online» am 15. Februar 2017.

Von einer «schallenden Ohrfeige» ist dieser Tage die Rede, von einem «Aufstand gegen die Eliten». Das deutliche Nein zur Unternehmenssteuerreform 3 (USR 3) ist in den Augen vieler Beobachter «Ausdruck einer Vertrauenskrise», eines «argen Vertrauensverlustes» in die politischen und wirtschaftlichen Institutionen. Auch Finanzminister Ueli Maurer erklärte die Klatsche am Sonntagabend damit, «dass das Vertrauen in die Wirtschaft in den letzten Jahren doch etwas abgenommen hat».

Betrachtet man Umfragedaten zum Institutionenvertrauen in der Schweiz, ist von der besagten Vertrauenskrise indes wenig zu sehen. Das Center für Security Studies der ETH befragt seit 1995 jedes Jahr die Bevölkerung dazu, welchen Institutionen sie wie viel Vertrauen entgegenbringt. Bei der letzten Umfrage 2016 genoss die Polizei das höchste Vertrauen: Auf einer Skala von 1 bis 10 erreichte sie einen Durchschnittswert von 7.9. Nicht weit dahinter folgen der Bundesrat (7.0) und die Wirtschaft (6.8). Das Parlament kommt immerhin auf 6.5 Punkte. Am wenigsten vertrauen die Schweizerinnen und Schweizer gemäss der Umfrage den politischen Parteien (5.3) und dem Autor dieser Zeilen, genauer: den Medien (5.1).

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An der Rangfolge hat sich seit 1995 wenig geändert. Auffallend ist aber, dass über alle Institutionen hinweg ein Anstieg des Vertrauens festzustellen ist. Selbst der Wirtschaft vertrauen die Schweizer heute mehr als vor 20 Jahren, obwohl dazwischen mit dem Swissair-Grounding, der Finanzkrise inklusive UBS-Rettung sowie der Debatte über exzessive Managerlöhne mehrere Ereignisse liegen, die dem Ruf der Unternehmen und ihrer Bosse nicht eben förderlich waren. Auch der Bundesrat hat in den letzten Jahren wieder an Unterstützung gewonnen, und das Parlament ist so beliebt wie nie seit Beginn der Messungen.

Gegenläufiger weltweiter Trend

Diesen Trend stützen internationale Umfragen, etwa die World Values Survey oder die European Social Survey. Erstere zeigt für die Schweiz zwischen 1996 und 2007 (der letzten publizierten Befragung) einen Anstieg des Vertrauens in praktisch alle Institutionen; einzig die Armee, die grossen Unternehmen und politischen Parteien blieben «nur» stabil.

Die generelle Zunahme des Vertrauens ist international eher untypisch: In den meisten westlichen Ländern ist das Vertrauen in die demokratischen Institutionen in den letzten Jahrzehnten zurückgegangen. In den USA gaben 1975 in einer Gallup-Umfrage 40 Prozent der Bürger an, dem Parlament sehr oder ziemlich stark zu vertrauen. Im Juni 2016 waren es nur noch 9 Prozent. Das Vertrauen in den Präsidenten sank im gleichen Zeitraum von 52 auf 36 Prozent. Für die EU-Länder stellt die Eurobarometer im Allgemeinen ein sinkendes Vertrauen in die nationalen Regierungen und Parlamente fest. (Interessanterweise ist bei den nichtdemokratischen staatlichen Institutionen wie Polizei, Armee, Justiz kein solcher Vertrauensrückgang zu beobachten.)

Vertrauen ja, blinder Gehorsam nein

Dass die Schweizer der Politik und der Wirtschaft im Allgemeinen ein hohes Vertrauen entgegenbringen, bedeutet allerdings nicht, dass sie alle Vorschläge, die von der «Elite» kommen, unhinterfragt abnicken. Früher mögen Vorlagen, die den Support der Wirtschaft, des Bundesrats und der bürgerlichen Parteien hatten, die Volksabstimmung problemlos passiert haben. Heute ist das anders. Ob Reform der Altersvorsorge, Abzockerinitiative, Zuwanderungsinitiative oder nun die USR 3: Das Stimmvolk votiert – gerade in wirtschaftspolitischen Fragen – immer wieder gegen die Empfehlung der Behörden und der Wirtschaftsverbände.

Offenbar differenzieren die Bürger also zwischen Vertrauen und Unterstützung: Sie attestieren der Regierung und dem Parlament zwar, dass diese ihre Arbeit im Allgemeinen gut machen, schrecken aber nicht davor zurück, ein Machtwort zu sprechen, wenn sie im konkreten Fall anderer Meinung sind. Ganz nach dem Motto: Vertrauen ist gut, (direktdemokratische) Kontrolle ist besser.

Vom «Bicameralismo perfetto» zum «Bicameralismo light»?

Am Sonntag entscheiden die Italiener, ob das Zweikammersystem faktisch abgeschafft werden soll. Ob diese Reform die gewünschte Stabilität und Effizienz bringt, ist fraglich.

«Eine Reform pro Monat!» – Das war das Ziel, das sich der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi bei seinem Amtsantritt 2014 gesetzt hat. Bislang bleibt das Reformtempo indes hinter den Vorgaben des ambitionierten Regierungschefs zurück. Abgesehen von einer Arbeitsmarktreform und die Einführung der eingetragenen Partnerschaft für Homosexuelle hat die Mitte-links-Regierung wenig erreicht.

Dass Reformen in  Italien einen so schweren Stand haben, hat laut Renzi mit dem politischen System zu tun: Es stehe einer effizienten Regierungsführung im Weg. Deshalb will er es mittels Verfassungsreform ändern. Am Sonntag gilt es ernst: Dann findet die Volksabstimmung über die Vorlage statt.

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Bald nur noch ein Abnickergremium? Der Senat in Rom. (Bild: flickr/agenziami)

Die wichtigste Änderung[1] betrifft den Senat: Er soll deutlich verkleinert und von einer gleichberechtigten Parlamentskammer zu einem Anhängsel des Abgeordnetenhauses degradiert werden. Der «Bicameralismo perfetto» würde sozusagen zu einem «Bicameralismo light».

Schweiz und Italien als Ausnahmen

Ist die kleine Kammer verantwortlich für den Reformstau in Italien? Um diese Frage zu beantworten, hilft es, die Eigenschaften des italienischen Bikameralismus mit denen anderer Zweikammersysteme zu vergleichen.

Der Politikwissenschaftler Arend Lijphart hat zwei Dimensionen vorgeschlagen, um die «Stärke» des Bikameralismus (d.h. wie bedeutend die zweite Kammer im politischen Prozess ist) in einem Land zu bewerten.[2] Einerseits unterscheidet er zwischen symmetrischem Bikameralismus (beide Kammern haben die gleichen Kompetenzen) und asymmetrischem Bikameralismus (die erste Kammer hat mehr Kompetenzen), wobei ersterer tendenziell «stärker» ist.[3] Unter den Ländern mit zwei Kammern ist der asymmetrische Bikameralismus die Regel. Dass beide Kammern die gleichen Kompetenzen haben, wie das in Italien der Fall ist, kommt selten vor. Das einzige andere Land in Europa mit solch einem System ist die Schweiz.[4]

Andererseits unterscheidet Lijphart zwischen kongruentem und inkongruentem Bikameralismus, wobei letzterer tendenziell «stärker» ist. Als inkongruent bezeichnet Lijphart ein Zweikammersystem, in welchem beide Kammern auf einer unterschiedlichen Repräsentationsbasis beruhen. Dies ist etwa in der Schweiz der Fall, wo der Nationalrat die Bevölkerung möglichst genau abbilden soll, während im Ständerat alle Kantone unabhängig von ihrer Einwohnerzahl gleichberechtigt[5] vertreten sind.

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Grafik 1: Typologisierung von Bikameralismus gemäss Lijphart.

Dagegen ist der italienische Bikameralismus laut Lijphart kongruent. Zwar werden die Mitglieder des Senats in den einzelnen Regionen gewählt; die Sitzverteilung richtet sich aber nach den Bevölkerungszahlen der Regionen. Dies begünstigt – wenigstens in der Theorie – eine relativ ähnliche Zusammensetzung der beiden Kammern. Relativiert wird diese Kongruenz indes durch das Wahlsystem: Während im Abgeordnetenhaus die stärkste Partei automatisch eine Mehrheit der Sitze erhält, ist dies im Senat (weil die Mitglieder in den Regionen gewählt wird) nicht möglich.

Generell gilt also nach Lijphart, dass der Bikameralismus umso stärker ist, je symmetrischer und inkongruenter er ist. Grafik 1 veranschaulicht diesen Zusammenhang.

Sagen die Stimmbürger am Sonntag Ja zur Verfassungsreform, würde Italien vom zweiten in den dritten Quadranten rutschen, der Bikameralismus würde also deutlich geschwächt – genau das ist es ja auch, was Renzi will.

Machtkonzentration zugunsten Beppe Grillo?

Doch wäre es für den Regierungschef in einem «Bicameralismo light»-System einfacher, zu regieren? Drei Überlegungen lassen Zweifel aufkommen:

Erstens: Wenn der Bikameralismus tatsächlich schuld sein soll am Reformstau in Italien (wie Renzi sagt), müsste die Schweizer Politik nicht noch dysfunktionaler sein als die italienische? Schliesslich ist der Bikameralismus hierzulande noch stärker. Natürlich gibt es auch in der Schweiz genug Bereiche, wo sich Reformen aufdrängen, namentlich bei der Altersvorsorge. Ein eigentlicher Reformstau lässt sich jedoch nicht feststellen. Das ist ein Hinweis darauf, dass die Stärke der zweiten Kammer nicht das einzige Kriterium für eine effiziente Regierungsführung ist. Eine Rolle spielt etwa auch die konkrete Ausgestaltung des politischen Prozesses im Zweikammersystem. Während in Italien Gesetzesänderungen so lange zwischen den beiden Kammern hin- und hergeschickt werden, bis beide den gleichen Text verabschieden, gibt es in anderen Ländern (so auch in der Schweiz) ein formelles Verfahren zur Auflösung von Uneinigkeiten. Im eidgenössischen Parlament wird nach drei Runden im Differenzbereinigungsverfahren eine Einigungskonferenz einberufen, die sich aus Mitgliedern beider Kammern zusammensetzt. Über ihren Vorschlag stimmen anschliessend beide Kammern verbindlich ab. Dann besteht keine Möglichkeit mehr für taktische Spielchen.

Zweitens: Beim Vergleich zwischen der Schweiz und Italien fällt weiter auf, dass unterschiedliche Zusammensetzung er beiden Kammern in der Schweiz viel weniger ein Problem zu sein scheint. Das dürfte mit der politischen Kultur zusammenhängen, die in der Schweiz stärker auf Konsens angelegt ist. Institutionen sind zwar wichtig, aber eben nicht allein entscheidend in der Politik.

Drittens birgt die Machtkonzentration, die Renzi mit seiner Reform anstrebt, auch beträchtliche Risiken. Die Idee hinter dem Zweikammersystem ist ja nicht zuletzt, zu verhindern, dass eine Institution im Staat zu viel Macht auf sich vereinigt. Nicht ohne Grund fürchteten einige Leute in Italien, dass die Verfassungsreform für Renzi zum Eigentor werden könnte: Dann nämlich, wenn bei den nächsten Wahlen das «Movimento Cinque Stelle» von Komiker Beppe Grillo die meisten Stimmen holen würde (was gemäss Umfragen ein realistisches Szenario ist), den Mehrheitsbonus einstreichen und ohne Opposition aus dem Senat regieren könnte.

Nicht nur könnten also die beabsichtigten Folgen der Reform sich nicht im von Renzi erhofften Mass erfüllen. Die Verfassungsänderung könnte auch unbeabsichtigte Konsequenzen haben, die nicht im Sinne des Regierungschefs wären. Zwar sagen Befürworter der Reform, dass diese vor allem symbolisch wichtig wäre – ein Bekenntnis zu Renzis Reformkurs. Nicht zuletzt deshalb, weil ein Nein auch das Ende des grossen Reformators Renzi als Ministerpräsident bedeuten könnte. (Renzi hatte ursprünglich angekündigt, im Falle eines Neins zurückzutreten; Inzwischen ist er davon aber abgerückt.) Allerdings stellt sich die Frage, ob man als Wähler eine Verfassungsänderung auch dann unterstützen soll, wenn man sie für schlecht hält, nur um der Regierung symbolisch den Rücken zu stärken.

Ohne Zweifel hat Italien ein Governance-Problem. Renzi weist gerne darauf hin, dass das Land in den letzten 70 Jahren 63 Regierungen erlebte. Ob jedoch eine faktische Abschaffung des Zweikammersystems und eine damit einhergehende Machtkonzentration der richtige Weg hin zu mehr Stabilität ist, darf bezweifelt werden. Um die Lebensdauer von Regierungen zu verbessern würde es eher helfen, wenn Regierungschefs davon absehen würden, ihre persönliche Zukunft an Abstimmungen über Sachfragen zu knüpfen.

 


[1] Weitere Punkte sind eine Neuaufteilung der Kompetenzen zwischen Zentralregierung und Regionen sowie eine Reform der Volksrechte, mit der einerseits das Quorum (unter gewissen Umständen) leicht gesenkt und andererseits das Instrument der Volksinitiative etwas verbindlicher gemacht wird (bisher war dieses eine Art Petitionsrecht, künftig wäre das Parlament verpflichtet, über Volksinitiativen zu beraten; dafür wird das Unterschriftenquorum auf 150’000 erhöht). Nicht zur Reform gehört die (bereits beschlossene) Reform des Wahlsystems, die bereits einmal Thema in diesem Blog war.

[2] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[3] Lijphart sieht ausserdem die direkte Wahl der Mitglieder der zweiten Kammer als Voraussetzung für einen symmetrischen Bikameralismus, da der Kammer sonst die demokratische Legitimität fehlt, um sich auf Augenhöhe mit dem Unterhaus zu bewegen. So gesehen könnte die Bundesversammlung in den Anfangszeiten des schweizerischen Bundesstaats als asymmetrischer Bikameralismus bezeichnet werden, da die Ständeräte in den meisten Kantonen nicht vom Volk gewählt, sondern von der Kantonsregierung oder dem -parlament ernannt wurden.

[4] Ausserhalb Europas sind die USA das bekannteste Beispiel eines symmetrischen Bikameralismus.

[5] Mit der Spezialität der Kantone, die nur einen Ständerat haben.

Abbild eines vielfältigen Landes

In kaum einem Parlament gibt es so viele Parteien wie im israelischen. Das ist wohl weniger auf das Wahlsystem zurückzuführen als auf die grosse Diversität der Gesellschaft.

Wer das israelische Parlament besucht, sieht von dem imposanten Bau auf einem Hügel im Westen Jerusalems erst einmal nicht viel. Denn zunächst muss er durch eine Sicherheitskontrolle, die strenger ist als an jedem Flughafen. Die Sicherheitskontrolle befindet sich ca. 200 Meter vom Parlamentsgebäude entfernt – sicher ist sicher, scheinen sich die Behörden auch hier gedacht zu haben. Der Konflikt zwischen Israel und den Palästinensern ist nicht nur wegen der strengen Sicherheitsvorkehrungen allgegenwärtig.

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An Flaggen mangelt es nicht vor dem Eingang zum Parlament. (Bild: Eigene Aufnahme)

In der Eingangshalle des eigentlichen Parlamentsgebäudes hängt die Unabhängigkeitserklärung, die 1948 von der Knesset beschlossen wurde. Daneben sind verschiedene Kunstwerke jüdischer Künstler ausgestellt. Zusammen mit dem Heer von israelischen Flaggen, die auf dem Platz vor der Knesset aufgereiht sind, erinnern sie den Besucher an die jüdische Identität des Staates – auch wenn dessen Bevölkerung zu einem Viertel nicht-jüdisch ist (zählt man das Westjordanland und den Gazastreifen hinzu, die Israel zu seinem Staatsgebiet zählt, aber unter palästinensischer Verwaltung stehen, ist es sogar rund die Hälfte).

Die eigentliche Parlamentskammer ist ziemlich schlicht gestaltet. Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. Speziell ist, dass die Regierungsmitglieder gleichzeitig dem Parlament angehören können. Auch der Ministerpräsident darf in den Abstimmungen im Parlament mitstimmen. Dieses Modell existiert sonst vor allem in Ländern, die vom britischen Westminster-System geprägt sind, neben Grossbritannien etwa auch Kanada oder Australien. Es zeugt zwar von einer etwas seltsamen Auffassung von Gewaltenteilung, passt aber zur starken gegenseitigen Abhängigkeit von Parlament und Regierung. Die Regierung ist auf eine Mehrheit des Parlaments angewiesen, umgekehrt bedarf die Parlamentsmehrheit einer funktionierenden Regierung, weil der Regierungschef das Parlament jederzeit auflösen kann (was in Israel auch oft genug vorkommt).

Hohe Anzahl Parteien als Spiegel isrealischer Diversität

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Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. (Bild: Eigene Aufnahme)

Die Bildung von Regierungen ist in Israel traditionell ziemlich schwierig, und die Kurzlebigkeit der Regierungen ist schon fast legendär. Das hat einerseits mit dem Wahlsystem zu tun. Eine Einteilung in Wahlkreise bei Parlamentswahlen kennt Israel nämlich nicht (was insofern nicht überrascht, als die Regionen nicht historisch gewachsen, sondern das Ergebnis einer relativ willkürlichen Einteilung sind). Die 120 Abgeordneten werden im Proporzsystem über das ganze Land gewählt. Die grosse Zahl von Parteien ist allerdings nicht nur auf das Wahlsystem zurückzuführen, sondern auch ein Spiegel der israelischen Gesellschaft und ihrer ausserordentlichen Diversität.

Da gibt es einerseits den Graben zwischen der jüdischen Mehrheit und der arabischen Minderheit. Letztere wird in der Knesset seit vergangenem Jahr durch eine Partei vertreten.[1] Mindestens so tief sind die Gräben innerhalb des jüdischen Teils der Gesellschaft. Die Unterschiede zwischen einem Siedler im Westjordanland, einem liberalen Juden in Tel Aviv und einem Ultraorthodoxen in Jerusalem sind immens. Politisch drücken sie sich in nationalistischen, linken und orthodoxen Blöcken aus. Innerhalb dieser gibt es wiederum verschiedene Abstufungen. Parteien mit solch unterschiedlichen Ausrichtungen in einer Regierung zu vereinen, ist nicht ganz einfach. Entsprechend finden vor und nach der Regierungsbildung ausgedehnte Kuhhändel unter den (potenziellen) Koalitionspartnern statt. Und regelmässig überleben Regierungen die vierjährige Legislaturperiode nicht.

Volkswahl der Regierung: untauglich

Im Laufe der Zeit wurden verschiedene Versuche unternommen, die Stabilität der Regierungen zu verbessern. So beschloss das Parlament 1992 eine Verfassungsänderung, gemäss welcher der Regierungschef nicht mehr vom Parlament, sondern vom Volk gewählt werden sollte. Das Ziel der Reform war es, eine höhere demokratische Legitimation zu erreichen, um so die Position der Regierung bzw. des Regierungschefs zu stärken – auch gegenüber seinen Koalitionspartnern. Das funktionierte aber mehr schlecht als recht, sodass die Verfassungsänderung nach nicht einmal zehn Jahren wieder rückgängig gemacht wurde.

In jüngerer Zeit konzentrierten sich die Anstrengungen darauf, die Zahl der Parteien im Parlament zu verkleinern, um die Koalitionsverhandlungen zu erleichtern und die Stabilität der Regierung zu erhöhen. So erhöhte die Knesset das Quorum für die Parteien, um ins Parlament einzuziehen, 1992 von 1 auf 1.5 Prozent, 2003 auf 2 Prozent und vor zwei Jahren schliesslich auf 3.25 Prozent. Ob bei diesen Erhöhungen tatsächlich das Ziel der Regierungsstabilität im Vordergrund stand oder ob die dominierenden Parteien nicht vielmehr den eigenen Machterhalt im Fokus hatten, sei dahingestellt. Jedenfalls nimmt man mit solch einer Reform in Kauf, dass die Vielfalt der israelischen Gesellschaft im Parlament nur unzureichend abgebildet wird.

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt portraitieren.

 


[1] Die Vereinigte Liste ist der Zusammenschluss von vier arabischen Parteien, die zuvor alleine zu den Wahlen angetreten waren. Dass sie fusionierten, ist auf die 2014 beschlossene Erhöhung des Quorums zurückzuführen (siehe unten).

Das unterhaltsamste Parlament der Welt

Geschichtsträchtige Räume, strenge Benimmregeln und leidenschaftliche Debatten: Dafür steht das britische Parlament im Palace of Westminster. In seiner langen Geschichte hat es eine ganze Reihe von – teilweise ziemlich seltsamen – Besonderheiten hervorgebracht.

Dieser Beitrag ist der erste Teil einer neuen Serie, in der wir Parlamente rund um die Welt portraitieren.

In keinem Parlament der Welt ist die Geschichte so spürbar wie im Palace of Westminster. Das hängt auch damit zusammen, dass er eine so lange und wechselvolle Geschichte hinter sich hat. Wer durch die alten Mauern geht, passiert fast 1000 Jahre des Kampfes gegen angeborene Herrschaftsrechte hin zu demokratisch legitimierten Machtverhältnissen. Es ist eindrücklich, wie die Herrschaftsbasis nach und nach immer weiter ausgeweitet wurde. Eine absolute Monarchie verwandelte sich so nach und nach in eine Adelsherrschaft und schliesslich in eine Demokratie.

Den Auftakt dieser Entwicklung bildete die Magna Charta, eine im Jahr 1215 abgeschlossener Vertrag zwischen dem damaligen englischen König John und Vertretern des Adels. Mit der Magna Charta wurde die Macht des Monarchen erstmals gewissen rechtlichen Einschränkungen unterworfen. Diese ersten zaghaften Schranken mussten sich die rebellischen Barone allerdings hart erkämpfen. Erst nach zähen Verhandlungen und der offenen Drohung eines Bürgerkriegs gab König John den Forderungen seiner Untertanen nach und unterzeichnete das Dokument, das erstmals gewisse Prinzipien des Rechtsstaats verankerte, etwa, das der König nicht über dem Recht steht oder dass jede Strafe einer gesetzlichen Grundlage bedarf.

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Das House of Commons, hier während einer Sitzung des britischen Jugendparlaments. Bild: UK Parliament

Etwas weniger zimperlich gingen die Rebellen einige Jahrhunderte später vor, nach dem englischen Bürgerkrieg, den das Parlament gegen König Charles I. und seine Anhänger gewonnen hatte. Der gestürzte Regent wurde in Westminster zum Tode verurteilt. Der Prozess war ein weiterer Meilenstein für die Rechtsstaatlichkeit, denn das Gericht verneinte den Einwand des Königs, dass er als Monarch rechtliche Immunität besitze und der Prozess als solcher illegal sei, mit den Worten, «the King of England was not a person, but an office whose every occupant was entrusted with a limited power to govern ‹by and according to the laws of the land and not otherwise›». (Das Todesurteil wurde indes nicht in Westminster, sondern in Charles I. eigener Residenz, dem Palace of Whitehall, vollstreckt.)

Hausverbot für das Staatsoberhaupt

Der jahrhundertelange Machtkampf zwischen Monarchen, Adel und (später) Bürgertum lebt auch in den Prozeduren des Parlaments fort. Etwa darin, dass seit dem englischen Bürgerkrieg, als König Charles I. einmal ins House of Commons stürmte und (vergeblich) versuchte, fünf Abgeordnete zu verhaften, kein Monarch mehr das Unterhaus betreten darf. Als Symbol für die Unabhängigkeit des House of Commons geht der Vertreter der Queen, der Black Rod, jedes Jahr vor der Eröffnung des Parlaments zum Unterhaus, wo ihm jedes Jahr die Türe vor der Nase zugeschlagen wird, worauf er jeweils dreimal mit seinem Stab an die Türe klopft. (Eine tiefe Kerbe zeugt von der langen Tradition.)

Von Tradition zeugt auch die Gestaltung der Räumlichkeiten in Westminster. Wappen, Gemälde, Statuen und reich verzierte Möbel – kaum ein Quadratzentimeter in diesem Haus, der nicht irgendeine symbolische Bedeutung hätte. Noch mehr davon wäre zu sehen, hätte 1834 nicht ein Brand einen Grossteil des Gebäudes zerstört. Mitarbeiter des Finanzministeriums waren beauftragt worden, Kerbhölzer zu vernichten, die aufgrund einer Steuerreform nicht mehr gebraucht wurden. Sie kamen auf die geistreiche Idee, die Hölzer zu verbrennen, und zwar direkt unter dem House of Lords. Prompt geriet das Vorhaben ausser Kontrolle und fast das gesamte Parlament wurde ein Raub der Flammen. Der Neubau des Parlaments wurde 1870 abgeschlossen.

So mächtig das Parlamentsgebäude von aussen aussieht, so sind die Platzverhältnisse im Innern doch relativ eng. Das House of Commons ist trotz seiner 650 Mitglieder nicht grösser als der Ständerat mit seinen 46 – was zur Folge hat, dass auf den Parlamentsbänken ein ziemliches Gedränge herrscht und Parlamentarier, die nicht rechtzeitig im Saal eintreffen, zum Stehen gezwungen sind. (Das House of Lords hat sogar über 700 Mitglieder, der Raum ist allerdings auch etwas grösser.)

Anachronistisches Prozedere

Der Parlamentsbetrieb ist durch das traditionelle Zwei-Parteien-System Grossbritanniens geprägt. Auf der einen Seite sitzen die Vertreter der Regierung, auf der anderen Seite jene der Opposition.

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Das House of Lords. Bild: UK Parliament

Die Umgangsformen sind strikten Regeln unterworfen. Die Abgeordneten sprechen sich stets in der dritten Person an (nur zum Parlamentssprecher redet man direkt). Mitglieder des House of Commons werden in der Regel mit «Honourable Member» oder «Honourable gentleman» angesprochen, wobei zuweilen noch Zusätze vorangestellt werden, für die es ganz eigene Regeln gibt. Bei den Mitgliedern des House of Lords ist die Anrede von ihrem Titel abhängig, bei den meisten ist das «Lord» oder «Baroness», einige werden mit «Earl», «Viscount» oder «Marquess» angesprochen.[1] Abgeordneten ist es untersagt, andere Abgeordnete als Lügner zu bezeichnen. Auch verschiedene andere Ausdrücke stehen auf dem Index. Ebenfalls ist es untersagt, die (vermutete) politische Meinung eines Mitglieds der Königsfamilie zu erwähnen.

Obwohl penibel auf Manieren geachtet wird, sind die parlamentarischen Debatten zumindest im House of Commons meist ziemlich hitzig, und noch lauter als in der Schweiz. Im Gegensatz zum Nationalrat steht der Lärmpegel im britischen Unterhaus jedoch im Zusammenhang mit dem zu beratenden Geschäft. Die leidenschaftlichen Wortgefechte, die zustimmenden und ablehnenden Zwischenrufe, welche sie begleiten, aber auch der feine Humor, der in den Reden eingesetzt wird, sind legendär. Nicht selten muss der Speaker einschreiten und laut «Order! Order!» rufen, um die Debatte wieder zu beruhigen. All das macht Westminster zum wohl unterhaltsamsten Parlament der Welt. Einen Einblick gibt dieses Video:

Nicht alle Abgeordneten sind allerdings stets bei der Sache. Jedenfalls gab es noch bis vor einigen Jahren in den Kneipen um Westminster eine Glocke, deren Läuten die dort offenbar ziemlich häufig gastierenden Politiker daran erinnerte, dass es Zeit war, zur Abstimmung zu schreiten.

Die Abstimmungen selbst sind ebenfalls ein Anachronismus: Zunächst geben die Mitglieder des Parlaments ihre Zustimmung («Aye») oder Ablehnung («No») eines Vorschlags mündlich kund. Der Parlamentspräsident (Speaker) versucht daraus eine Mehrheit für eine der beiden Seiten herauszuhören. Wird das Ergebnis angezweifelt (was oft passiert), werden die Stimmen namentlich erfasst, und zwar, indem die Parlamentarier sich in einen der beiden Gänge links und rechts der Parlamentskammer – von denen einer für Aye» und der andere für «No» steht – begeben und dort ihren Namen eintragen lassen.

Eine Spezialität des britischen Parlaments besteht darin, dass es nicht nur über Angelegenheiten des ganzen Landes entscheidet, sondern auch über solche, die nur England betreffen. Früher galt das auch für die anderen Teile des Vereinigten Königreichs. Doch seit Schottland, Wales und Nordirland eigene Regionalparlamente erhalten haben, werden regionale Entscheide dort getroffen. England dagegen hat kein eigenes Parlament, daher ist Westminster für seine Angelegenheiten zuständig. Somit können auch schottische Abgeordnete über englische Angelegenheiten (z.B. Strassen oder Bildungsinstitutionen) mitbestimmen, nicht aber umgekehrt – ein Umstand, der in jüngster Vergangenheit für einige Diskussionen sorgte. Ein möglicher Lösungsansatz wäre die Schaffung eines englischen Parlaments. Dagegen wird eingewendet, dass England damit zu grosses Gewicht erhalten würde. Die Alternative wäre, dass schottische, walisische und nordirische Abgeordnete nicht mehr mitbestimmen dürften, wenn es um englische Angelegenheiten geht.[2] Eng genug wäre es im House of Commons auch dann noch.


[1] Meist wird davor noch ein «noble» gesetzt, also etwa «the noble Baroness, Lady X». Bei den kirchlichen Lords wird es noch etwas komplizierter, die Anrede lautet dann beispielsweise «the right reverend Prelate the Bishop of Bristol».

[2] Die Scottish National Party (SNP), die seit den letzten Wahlen fast alle schottischen Parlamentssitze in Westminster besetzt, hat von sich aus versprochen, sich bei Abstimmungen über Fragen, die Schottland nicht betreffen, zu enthalten. An dieses Versprechen hat sich die SNP allerdings nicht konsequent gehalten.

Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens

In der Schweiz ist das Parlament nicht an die Verfassung gebunden und setzt sich regelmässig über sie hinweg. Ein Verfassungsgericht, das die Volksvertreter an ihren Auftrag erinnert, würde indes neue Probleme schaffen, befürchtet Beat Kappeler. Besser eigne sich das Volk selbst als korrigierende Instanz. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Beat Kappeler (Publizist).[*]

Das Eigentümliche am volldemokratischen und rechtsstaatlichen Schweizerbund ist es doch, dass seine Verfassung ohne Umstände gebrochen werden kann und dass dies auch unter unseren Augen oft stattgefunden hat. Es gibt kein Verfassungsgericht, das höher als das Parlament oder das Volk und deren beider manchmal etwas erratische Entscheide steht. Vielleicht gar nicht so schlecht. Aber sehen wir mal.

Einreichung Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979

Einreichung der Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979 (Foto: Preisüberwacher)

Einen Verfassungsbruch erlebten die Verbände der Konsumentinnen, nachdem sie eine Volksinitiative zur Überwachung der kartellierten Preise 1982 in der Abstimmung durchgebracht und damit in die Verfassung gesetzt hatten. Denn die Volkswirtschaft war damals durchsetzt mit Kartellen aller Art, welche die Preise hochhielten. Das Parlament musste das ausführende Gesetz erlassen, nahm aber die Bankkartelle (über ein Dutzend) und ihre Preisfestsetzungen davon aus. Einfach so. Kein Richter, kein Tribun konnte dagegen aufstehen. Die Konsumentinnen aber taten das Unerhörte – sie starteten eine zweite Volksinitiative, welche die Bankkartelle einschloss, reichten sie 1987 ein. Bundesrat wie Parlament knickten ein, entfernten die Ausnahme der Bankkredite aus dem Gesetz, die Konsumentinnen zogen die Initiative zurück. Sieg auf der ganzen Linie, aber erst nach neun Jahren, als das revidierte Gesetz in Kraft trat.

Zu einem Verfassungsbruch wurde das Volk selbst sozusagen vom Parlament aufgefordert, als man 1999 eine neue Verfassung zur Abstimmung vorlegte, die nur etwas systematischer nachführen sollte, was schon an Rechtssätzen bestand, so die beruhigende Erklärung. Kaum jemand hielt sich dabei auf, als auch die Kulturpolitik als neue Zuständigkeit des Bundes im Text auftauchte. Doch in der Volksabstimmung 1994 war diese Kompetenz klar gescheitert – zwei Halbkantone mehr als die Hälfte der Kantone waren dagegen. Schon 1986 waren eine Kulturinitiative und der Gegenvorschlag des Parlaments in der Volksabstimmung gescheitert – das Volk wollte partout nichts davon hören. Macht nichts, dachte die sich kulturell sehr viel höher als das Volk stehende Politelite, und seither zahlt der Bund merkliche Summen für alle möglichen Kultursachen, auch ein Amt wurde dazu eingerichtet. Zwar hat das Volk der neuen Verfassung zerstreut zugestimmt, aber nur mit minimaler Begeisterung und Beteiligung (36 Prozent der Stimmberechtigten).

Verfassungsverstösse: Gebühren, Geheimdienst, Grenzwachtkorps

Von massiverer und direkter Art ist der immer noch laufende Verfassungsbruch zur Finanzierung der AHV durch ein zusätzliches Prozent Mehrwertsteuer «wegen der Entwicklung des Altersaufbaus» (Bundesverfassung Art. 130, Abs. 3). Dieses Demografieprozent könnte frühestens in den nächsten Jahren aktiviert werden, wenn die Babyboomer gehäuft in Rente gehen. Doch das Parlament schritt umgehend zur Mehrwertsteuererhöhung im Jahr 1998, weil die damalige Konjunkturschwäche, nicht der Altersaufbau, die AHV ins Defizit gestürzt hatte. Das war gut 20 Jahre zu früh und zwackte dem Volk somit über 60 Milliarden Franken ab. Dafür war das Parlament von der dringenden, aber kniffligen Reform der AHV dispensiert.

Der Professor für öffentliches Recht, Rainer J. Schweizer von der Universität St. Gallen, listet weitere Verstösse auf: massive Gebühren für Staatsleistungen, die ohne Steuerkompetenz erhoben werden, das Schnüffeln des Geheimdienstes, das Grenzwachtkorps, das als allgemeine Bundespolizei von der Kette gelassen wird. Eine Bundespolizei wurde vom Volk seinerzeit klar abgelehnt.

Eigentlich könnte das Parlament die Habsburger, unser angestammtes Herrscherhaus, wieder zurückrufen und einsetzen, wenn kein Referendum ergriffen wird.

Fertig gejammert – aber wie weiter? Wollen wir ein Verfassungsgericht, das über dem Parlament steht? Das, wie manche es auch wünschen, sogar dem Volk dreinfahren könnte, wenn es ein bisschen inkonsequent oder gegen das (oft nebulöse) Völkerrecht handelt? Die meisten Verfassungsjuristen wollen dies nicht, eine eigentliche Superbehörde widerspricht dem Bottom-up-Denken unseres Landes. Die Praxis im Ausland, besonders seit wenigen Jahren in Deutschland und in der EU, zeigt höchste Gerichte, die sich der politischen Tagesaktualität leichthin beugen. Das war der Fall, als sie die klar verbotenen Hilfsmassnahmen wegen des Schuldenschlendrians von Mitgliedstaaten billigten (Lissabonner Vertrag, Art. 125).

Das Bundesgericht der Schweiz muss die Gesetze anwenden, auch verfassungswidrige, aber, so ein Vorschlag, es könnte ermächtigt werden, die Widrigkeit festzustellen, wenn auch nicht ein Gesetz gleich abzuschaffen. Oder das Parlament könnte sich selbst eine Überwachungskommission zur Seite stellen, die in solchen Fällen einschreiten kann.

Austarieren von Widersprüchen statt harten Leitlinien

Abzulehnen wäre aber eine weitgehende Kompetenz oberster Richter gegen Volksentscheide oder Gesetze, die das Völkerrecht ritzen. 2012 versuchte eine Abteilung des Bundesgerichts den Dreh, dass es neuere Gesetze an vorausgegangenen Pflichten des Völkerrechts misst, sowie auch neuere Verfassungsartikel. Die Kasuistik ist komplex, es geht um Entgegengesetztes bei älteren und neueren Bestimmungen, des Völkerrechts gegen Verfassung, der Gesetze gegen Völkerrecht und der Gesetze gegen Verfassung. Es ist gar nicht schlecht, dass keine harten grundsätzlichen Leitlinien gelten, sondern dass Völkerrechtsverträge, Volkswille und Parlamentsentscheide miteinander austariert werden können durch Gerichte, durch das Parlament oder durch einen zweiten Volksentscheid. So entscheidet das Bundesgericht heute in einem solchen Zwiespalt nur für den einzelnen Fall, so legt es bei nicht verfassungsmäßigen Volksentscheiden eine weichere Auslegung durch das Ausführungsgesetz nahe.

Der Weg der Konsumentinnen schliesslich bleibt offen. Keine Verfassung der Welt wird so oft geändert wie die schweizerische. Korrigierende Volksentscheide sind immer möglich. Auch die vom Volk gebilligte Volksinitiative einer allgemeinen Anregung als neues Instrument wurde kurze Zeit später wieder durch einen Volksentscheid abgeschafft. Das Nein des Volks zum Europäischen Wirtschaftsraum wurde nachmals durch mehrere Volksabstimmungen zu den daraufhin ausgehandelten bilateralen Verträgen mit der EU korrigiert und in wichtigen Teilen nachgeführt.

Die bisherigen Entscheide des Bundesgerichts, etwa im Zwiespalt zwischen völkerrechtlichen Verpflichtungen (welche die Verfassung zu «beachten» vorschreibt) und inländischer Gesetz- oder Verfassungsgebung, waren situativ, vorsichtig. Wenn wir dem guten Tuch unserer gemässigten politischen und gesellschaftlichen Umgangsformen vertrauen, darf einiges auch offenbleiben, müssen wir uns nicht Gesetzestexte und Gerichtsentscheide um die Ohren schlagen. Der römische Grundsatz gilt wohl auch da, «qui tacet consentire videtur» – wer bei einer solchen Überschreitung schweigt, stimmt ihr halt zu.

 


[*] Der Beitrag ist dem gleichnamigen Kapitel aus dem kürzlich erschienenen Buch «Staatsgeheimnisse – Was wir über unseren Staat wirklich wissen sollten» des Autors entnommen.

Das Ende des Kantönligeists

Einst stark regional verankert, sind die Schweizer Parteien heute zunehmend national aufgestellt. Doch nicht allen gelang dieser Wechsel gleich gut.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 27.02.2016.

Die Erwartungen von Toni Brunner sind hoch. «Guy Parmelin wird uns in der Romandie 4 Prozent mehr Wählerstimmen bringen», prophezeite der SVP-Präsident in der «Zentralschweiz am Sonntag», kurz nachdem der Waadtländer zum neuen Bundesrat gewählt worden war. Tatsächlich hat die SVP in der Westschweiz noch Wachstumspotenzial. Zugleich hat sie dort in den letzten 20 Jahren bereits einen eindrücklichen Aufstieg hinter sich: Lag ihr Stimmenanteil bei den Nationalratswahlen 1995 noch unter 5 Prozent, stieg er bis 2015 um mehr als das Vierfache auf 21 Prozent.

Doch nicht nur in der Westschweiz holte die SVP auf. Sie hat es wie keine andere Partei vor ihr geschafft, in kürzester Zeit von einer regional verankerten Kraft zu einer Partei mit nationaler Ausstrahlung zu werden.

Einen weiteren Beleg dafür bietet die Zentralschweiz. Noch Anfang der 1990er-Jahre war die SVP in unserer Region weitgehend inexistent. In Luzern trat sie 1995 erstmals überhaupt zu kantonalen Wahlen an (und holte auf Anhieb 11 Sitze), in Ob- und Nidwalden sogar erst 2002. Die Partei, die bis dahin fast ausschliesslich in protestantischen Deutschschweizer Kantonen präsent war, zog vermehrt auch konservative Wähler in katholisch geprägten sowie in Westschweizer Kantonen an. Auslöser war die EWR-Abstimmung 1992, wo sich die SVP, angeführt von Christoph Blocher, auf die Seite der Gegner schlug und sich so als öffnungskritische Kraft etablierte.

Studie zeigt erhöhten Nationalisierungsgrad

Der Aufstieg der SVP mag eine Ausnahmeerscheinung sein – die zunehmende nationale Ausbreitung der Parteien ist es nicht. Dies zeigt eine neue Studie von Politikwissenschaftlern der Universitäten Zürich und Bern, welche die Nationalratswahlen von 1991 bis 2015 analysiert. Sie vergleicht das Abschneiden der Parteien in den einzelnen Kantonen. Das Fazit: Die kantonalen Unterschiede nehmen ab. Sprich: Der Stimmenanteil einer Partei im Kanton St. Gallen unterscheidet sich weniger stark von ihrem Stimmenanteil in Genf oder Uri, als dies früher der Fall war. Dargestellt werden kann dies anhand des sogenannten Nationalisierungsgrads, wobei ein hoher Grad auf tiefe kantonale Unterschiede hindeutet (siehe Grafik). Seit 2007 ist der durchschnittliche Nationalisierungsgrad relativ konstant geblieben, was auch mit dem Aufkommen der neuen Parteien GLP und BDP zu tun hat. Während sich die GLP ähnlich der SVP sehr schnell national etabliert hat, ist die Präsenz der BDP im Wesentlichen auf einzelne Deutschschweizer Kantone beschränkt geblieben.

Nationalisierungsgrad der Schweizer Parteien.

Nationalisierungsgrad der Schweizer Parteien.

 

Einen wesentlichen Grund für den Trend zur Nationalisierung sehen die Studienautoren in der Verschiebung der politischen Gräben. Der Gegensatz zwischen liberalen und konservativen Kräften, der die Schweizer Politik lange Zeit dominierte, war stark territorial geprägt. Die CVP war in katholischen Kantonen tonangebend. Der Freisinn war breiter aufgestellt, aber in urbanen und protestantischen Gebieten stärker. Die Sozialdemokraten dagegen waren seit ihrer Gründung national orientiert und nicht konfessionell geprägt.

In den 1990er-Jahren gewann ein neuer Gegensatz an Bedeutung: jener zwischen Befürwortern einer Öffnung des Landes nach aussen und Gegnern dieser Öffnung. Dieser Konflikt ist im Gegensatz zu früheren politischen Gegensätzen weniger geografisch geprägt. Die SVP wusste sich dieser Veränderung am besten anzupassen. «Die SVP hat sich neu erfunden», sagt Daniel Bochsler, Politikwissenschaftler an der Universität Zürich und einer der Autoren der Studie. Dadurch sei es ihr auch gelungen, aus ihren traditionellen Stammlanden in der protestantischen Deutschschweiz auszubrechen.

Ganz anders die CVP: Die Christdemokraten haben zwar ebenfalls versucht, ausserhalb ihrer Hochburgen zuzulegen. Doch es gelang ihnen nicht, in urbanen Gebieten über den Status einer Kleinpartei hinauszukommen. Dafür trieb ihre Öffnung nach links in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts viele konservative Wähler in die Arme der SVP.

«Nationalisierung des Wahlkampfs»

Eine weitere Erklärung dafür, dass die kantonalen Unterschiede bei den Wahlen an Bedeutung verlieren, ist die Organisation der Parteien. Der Politikberater Mark Balsiger spricht von einer «Nationalisierung des Wahlkampfs». Das heisst: Die Parteien richten ihre Wahlkämpfe national aus und versuchen, in allen Kantonen mit den gleichen Themen zu punkten. «Die Parteizentralen haben inzwischen erkannt, dass es einen einheitlichen Auftritt braucht, um Erfolg zu haben.» Die Umsetzung gelinge aber nicht allen Parteien gleich gut. Während bei SVP und SP die nationale Partei die Richtung vorgebe, spielten bei den föderalistisch gewachsenen Parteien CVP und FDP die Kantonalsektionen eine wichtigere Rolle. «Das ist ein Grund, warum sie seit 30 Jahren Wähleranteile verlieren», so Balsiger.

Wieso sich die Demokratie schlecht als Argument gegen (oder für) die Durchsetzungsinitiative eignet

Vor der Abstimmung am 28. Februar sprechen die Gegner der Durchsetzungsinitiative vom drohenden Ende des Rechtsstaats und der Gefahr einer Diktatur. Die Warnungen vor dem «Volksabsolutismus» basieren allerdings auf einem seltsamen Verständnis von Demokratie.

Ebenfalls publiziert (leicht gekürzt) in der «Basler Zeitung» am 17.02.2016.

Landsgemeinde Appenzell 2012

Volksabstimmung an einer Appenzeller Landsgemeinde.
Bild: hdzimmermann

Eigentlich könnte man meinen, bei der Durchsetzungsinitiative, gehe es um Landesverweise für straffällige Ausländer. Wer den aktuellen Abstimmungskampf verfolgt, erhält indes den Eindruck, es stehe nicht weniger als die demokratische Grundordnung auf dem Spiel. Gegner und Befürworter geizen nicht mit grossen Worten. So wähnt SVP-Übervater Christoph Blocher die Schweiz «auf dem Weg zur Diktatur», die offenbar nur durch ein Ja am 28. Februar abgewendet werden kann. Die Gegner argumentieren genau umgekehrt: Es sei gerade der «Volksabsolutismus», der zur Diktatur und zum Niedergang der Schweiz führe. Wenn das Stimmvolk das Parlament und die Gerichte ausschalte, verstosse es gegen die «Grundregeln der Demokratie», warnte auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga an der Medienkonferenz zum Auftakt des Abstimmungskampfs. Bei nüchterner Betrachtung kommen allerdings Zweifel an der These auf, die Durchsetzungsinitiative gefährde die Demokratie.

Vom Volk abhänigig

«Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus», heisst es im deutschen Grundgesetz. Das gilt – vielleicht noch in grösserem Masse – auch für die Schweiz.[1] Parlament, Regierung und Gerichte werden alle direkt oder indirekt durch die Stimmbürger gewählt. Das bedeutet, dass sie demokratisch legitimiert sind, aber auch, dass sie vom Volk abhängig sind. Das Volk verleiht ihnen Macht und schränkt diese gleichzeitig ein. Der Handlungsspielraum von Parlament, Regierung und Gerichten ist stets limitiert durch den Spielraum, der ihnen die Stimmbürger zuzugestehen bereit sind.

Nach Daniel Binswanger «beruht die Erfolgsgeschichte der Schweiz gerade darauf, dass die Volkssouveränität politischen ‹Checks and Balances› unterworfen ist». Das klassische Gewaltendreieck bestehend aus Parlament, Regierung und Gerichte fusst idealerweise tatsächlich auf der Idee, dass sich diese drei Institutionen gegenseitig kontrollieren und hemmen. Der Stimmbürgerschaft als Gesamtheit des Staatsvolks und somit als übergeordnetem Organ kommt der Funktion der «Checks and Balances» jedoch gerade keine Bedeutung zu. Im Gegenteil, erstere drei Institutionen verdanken ihre schiere Existenz gerade der vierten, durch welche sie (direkt wie die Bundesversammlung oder immerhin indirekt) legitimiert sind.[2] [3]

Die Frage der Definitionshoheit

Damit soll keineswegs gesagt werden, das Volk dürfe alles und habe immer recht. Das ist indes eine ganz andere Frage. Wie an anderer Stelle ausgeführt, ist niemand, auch nicht der Verfassungs- und Gesetzgeber, legitimiert, die grundlegenden Rechte und Freiheiten einer Person zu verletzen. Jemanden ohne Grund einzusperren oder ihn zu enteignen, ist falsch, egal ob der Entscheid dazu ein Parlament, eine Regierung, ein Gericht oder eine Mehrheit der Stimmbürger fällt. Die entscheidende Frage ist jedoch, wer diese Grundrechte und -freiheiten definiert und wer entscheidet, ob eine Verletzung vorliegt oder nicht.

Diese Frage stellt sich auch im Zusammenhang mit der Durchsetzungsinitiative. Wer bestimmt, ob die Ausschaffung eines kriminellen Ausländers eine ungerechtfertigte Verletzung oder eine unverhältnismässige Einschränkung seiner Grundrechte darstellt? Über Landesverweise entscheidet in der Schweiz die Judikative – die Richter müssen sich allerdings an den gesetzlichen Rahmen halten, der ihnen letztlich vom Volk vorgegeben wird. Und es steht der Mehrheit der Stimmbürger frei, diesen Rahmen anzupassen und den Entscheidungsspielraum der Gerichte in dieser Frage einzuschränken oder gar aufzuheben. Wie gerecht und wie zielführend diese Lösung ist, darüber kann man geteilter Meinung sein. Es handelt sich aber nicht um eine Aushebelung des Rechtsstaats oder um einen Verstoss gegen die Grundregeln der Demokratie, sondern um einen ganz gewöhnlichen Vorgang, indem das Volk von seinen (verfassungsmässigen) Kompetenzen als Verfassungs- und Gesetzgeber Gebrauch macht.

Aus dem gleichen Grund ist auch die Kritik, mit der Initiative werde das Parlament ausgeschaltet, irreführend. Ehrlicherweise müssten diese Kritiker umgehend die Abschaffung des fakultativen und obligatorischen Referendums fordern, da mit diesen Instrumenten immer wieder Entscheide des Parlaments umgestossen werden. Auch wäre die Volksinitiative, wie sie in sämtlichen Kantonen praktiziert wird, gemäss jener Argumentationdes Teufels, da sie die Gesetzesebene (teilweise gar die Verordnungsebene und Einzelbeschlüsse) betrifft. Es ist ja gerade Sinn und Zweck der direkten Demokratie, dass die Stimmbürger das Parlament korrigieren können, wenn sie mit dessen Entscheiden nicht einverstanden sind – auf welcher Normstufe diese auch immer angesiedelt sind.

Diktatur der Mehrheit oder der Minderheit?

Doch besteht damit nicht die Gefahr einer «Diktatur der Mehrheit», die Gefahr, dass eine Mehrheit des Volkes einzelne Personen oder Minderheiten diskriminiert, ihre Grundrechte verletzt? Definitiv. Aber besteht nicht auch die Gefahr, dass eine Minderheit des Volkes (beispielsweise das Parlament oder die Regierung) dasselbe tut?[4] Hier sind wir wieder bei der Definitionshoheit über die Menschenrechte.

Man kann natürlich der Ansicht sein, dass Menschenrechte am besten gewährleistet sind, wenn sie in der Hand einer kleinen Gruppe von Fachkundigen oder Richtern sind. Es gibt in der Geschichte allerdings genug Beispiele von gravierenden Menschenrechtsverletzungen, von Folterungen bis Völkermorden, für die kleine Gruppen aus der Elite der Gesellschaft verantwortlich waren. Demgegenüber haben die Stimmberechtigten in der Schweiz in der Vergangenheit sehr oft ein feines Sensorium für individuelle Rechte und Freiheiten gezeigt. Zuweilen haben sie sogar Regierung und Parlament zurückgepfiffen, wenn diese sich über die Verfassung hinwegsetzten. Nicht ohne Grund bezeichnete der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti in einer Rede 1954 die Demokratie als «Hüterin der Menschenrechte».

Man kann daher optimistisch sein, dass die Demokratie in der Schweiz unabhängig vom Abstimmungsresultat am 28. Februar weiterbestehen wird. Die Warnungen vor einer drohenden Diktatur mögen ein wirkungsvolles Mobilisierungsinstrument im Abstimmungskampf sein. Der Realität werden sie jedoch nicht gerecht.

 


[1] Erstaunlicherweise ist die Volkssouveränität respektive die direkte Demokratie nicht wörtlich in der Bundesverfassung verankert; sie ergibt sich jedoch implizit daraus. Einige Kantonsverfassungen halten aber einleitend die demokratische Grundordnung mit der Wendung fest: «Die Staatsgewalt beruht auf dem Volk.» (So etwa Art. 1 Abs. 3 KV-ZH, Art. 1 Abs. 2 KV-BE, Art. 2 KV-SH.)

[2] Mit den Kantonen existiert aber durchaus ein paritätischer Gegenspieler zum Volkssouverän: Nur wenn gleichzeitig eine Mehrheit der föderalen Einheiten eine beantragte Verfassungsänderung gutheisst, kann diese in Kraft treten.

[3] Im Übrigen wirkt die These Binswangers auch deshalb seltsam, weil neben Kalifornien noch viele weitere Bundesstaaten in den USA das Instrument der Volksinitiativen kennen, ohne dass sie daran zugrundegegangen wären.

[4] Immerhin setzt sich das Bundesparlament regelmässig über die Verfassung hinweg (siehe Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung) und nunmehr bemerkt selbst Binswanger, dass «es auch die Landesregierung mit der Verfassungskultur nicht mehr sehr genau [nimmt]».