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«Austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein»?

Ist die Präambel unserer Bundesverfassung eine weichgespülte Allerwelts-Einleitung oder ein einzigartiges Werk? Der europäische Vergleich zeigt: Zumindest in einem Punkt heben wir uns deutlich vom Durchschnitt ab.

Publiziert im «Newsnetz»-Datenblog am 31.07.2014.

Sie triefen vor Pathos, Überhöhungen und Verklärungen: In den Präambeln von Verfassungen wird an die tiefsten Gefühle der Bürger appelliert und dabei hemmungslos Patriotismus und Idealismus versprüht.

In der Schweizer Bundesverfassung von 1999 etwa tönt das dann so:

 «Im Namen Gottes des Allmächtigen!

Das Schweizervolk und die Kantone,

in der Verantwortung gegenüber der Schöpfung,

im Bestreben, den Bund zu erneuern, um Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden in Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt zu stärken,

im Willen, in gegenseitiger Rücksichtnahme und Achtung ihre Vielfalt in der Einheit zu leben,

im Bewusstsein der gemeinsamen Errungenschaften und der Verantwortung gegenüber den künftigen Generationen,

gewiss, dass frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen,

geben sich folgende Verfassung:»

Trotz – oder wegen – der schönen Worte sorgt die Präambel derzeit für Kontroversen. Die Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft (SGG) – sonst vor allem als Verwalterin der Rütli-Wiese bekannt – hat es sich zum Ziel gesetzt, die Nationalhymne zu erneuern. Als Grundlage des neuen Texts soll die Präambel der Bundesverfassung dienen, wie es in der Ausschreibung zum Wettbewerb heisst, den die SGG lanciert hat. Diese bilde die heutige politische und kulturelle Vielfalt der Eidgenossenschaft zeitgemäss ab und fördere den nationalen Zusammenhalt.

Diese Einschätzung teilen indes nicht alle. Der Nidwaldner SVP-Nationalrat und «Weltwoche»-Redaktor Peter Keller hält die Präambel für eine Ansammlung schöngeistiger Worte, die sich wie «ein Bewerbungsschreiben für eine Stelle als Sozialarbeiter» lese. Sie sei «austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein», kritisierte er jüngst.

Hat er recht? Ist die Einleitung unserer Verfassung nichts als angepasstes Schönwetter-Geschwurbel inmitten eines konstitutionellen Einheitsbreis? Oder wird sie vielleicht doch der helvetischen Einzigartigkeit gerecht?

Wir haben die Probe aufs Exempel gemacht und den Wortlaut der Präambel mit denjenigen anderer europäischer Verfassungen verglichen.

Von den 50 Staaten in Europa haben 47 eine Verfassung.[1] Darunter sind allerdings einige, die keine Präambel haben. Insbesondere die skandinavischen Verfassungsgeber kommen lieber direkt zur Sache, ohne sich mit Sentimentalitäten aufzuhalten. Es bleiben somit 33 Verfassungen mit Präambeln. Wie der Vergleich[2] zeigt, vermag sich die schweizerische darunter durchaus abzuheben. Trotz vieler schöner Worte ist die Präambel der Bundesverfassung alles andere als Durchschnittsware.

Das beginnt bereits beim Einstieg: «Im Namen Gottes des Allmächtigen!», tönt es bei uns feierlich. Solche religiöse Verweise sind im säkularen Europa selten. Ein Verweis auf Gott ist nur in 7 weiteren Verfassungen zu finden.[3] 5 davon lassen es bei einer trockenen Erwähnung bewenden.[4] Direkt an Gott appellieren neben der schweizerischen lediglich die griechische und die irische Verfassung.[5] Die Schöpfung findet in gar keiner anderen Verfassung Erwähnung.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

 

Beliebt ist dagegen – wenig verwunderlich – die Freiheit: Sie kommt in 30 von 33 Präambeln vor. Eine derart starke Durchsetzung erreicht sonst kein Begriff.[6] Hier bewegt sich die Bundesverfassung ganz mit dem Mainstream.

Bereits das zweitbeliebteste Wort sucht man im Schweizer Grundgesetz jedoch vergeblich: Der Staat wird in 26 Präambeln insgesamt nicht weniger als 87-mal erwähnt. Populär ist der Begriff insbesondere in Mittel-, Ost und Südosteuropa. Die Länder, die sich ab den 1990er Jahren von Russland und Jugoslawien lösten und unabhängig wurden, beeilten sich, bereits in der Einleitung zu ihrer Verfassung ihr Recht auf einen eigenen Staat zu betonen – nicht selten unter Zuhilfenahme umfangreicher historischer Ausführungen. Einsam an der Spitze liegt Kroatien, in dessen Präambel der Staat ganze 18-mal vorkommt.

 

Begriff Anzahl Präambeln, in denen er vorkommt Gesamtzahl der Nennungen
Freiheit 30 63
Staat 26 87
Volk 25 51
Recht(e) 25 50
Nation 22 85
Demokratie 22 32
Unabhängigkeit 18 25
Friede 18 25
Bürger 17 34
Mensch(heit) 17 30
Gerechtigkeit 17 19

 

Die Schweiz schwört also lieber auf Gott statt auf den Staat und hebt sich damit von den meisten anderen europäischen Staaten ab. Auch die Nation kommt in unserer Verfassung, anders als in den meisten anderen, nicht vor. Dafür findet das Volk Erwähnung, und die Demokratie, der wir uns so gerne rühmen, darf natürlich ebenfalls nicht fehlen.

Unter dem Strich sind von den 11 beliebtesten Begriffen 5 auch in der Präambel der Bundesverfassung zu finden. Das sind zwar mehr als in der griechischen Verfassung (deren Präambel aus nur gerade 11 Wörtern besteht), aber weniger als in den meisten anderen. An der Spitze liegen Mazedonien, Moldova und Montenegro, deren Präambeln das ganze Pflichtprogramm populärer Begriffe abspulen.

 

Rohdaten zum Download


[1] Die Quasi-Verfassungen von Grossbritannien, San Marino und Vatikan-Stadt wurden bei der Analyse nicht berücksichtigt.

[2] Analysiert wurde jeweils die englische Übersetzung auf https://www.constituteproject.org.

[3] Albanien, Deutschland, Griechenland, Irland, Polen, Liechtenstein, Polen und die Ukraine.

[4] Im Fachjargon spricht man von «Nominatio Dei». Zum Gottesbezug in den Kantonsverfassungen siehe Nicht nur in der Bibel steht Gott am Anfang.

[5] Der Fachbegriff dazu heisst «Invocatio Dei».

[6] Für den Vergleich wurden jeweils auch Abwandlungen eines Begriffs (z.B. frei, freiheitlich) gezählt. Allgemeingebräuchliche Wörter (der, die, das, und, ein usw.) wurden nicht berücksichtigt.

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Flutwarnung als Falschalarm

Das Initiativrecht steht unter Beschuss. Kritiker klagen über eine angebliche «Flut» von Begehren und wollen die Hürden erhöhen. Dadurch droht die Volksinitiative ihre Funktion als Korrektiv von unten zu verlieren.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster, publiziert in der «Weltwoche» vom 10.07.2014.

«Flutalarm» auf dem Bundesplatz. Bild: Roland Wirz

Das Unbehagen über die direkte Demokratie ist kein neues Phänomen. Bereits 1997 publizierte eine Gruppe von Intellektuellen, unter ihnen Silvio Borner und Daniel Thürer, einen Band mit dem provokativen Titel «Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?». Diese Frage scheint heute wieder en vogue zu sein. Anschauungsunterricht bieten derzeit die parlamentarischen Ränkespiele über die (Un-)Gültigkeit von Volksbegehren. So überboten sich die Ständeräte mit insinuierten Gründen, warum die Durchsetzungsinitiative der SVP als Ganzes ungültig sei: Sie betreffe die Gesetzes- statt der Verfassungsstufe, sie sei unverhältnismässig, überhaupt seien Durchsetzungsinitiativen «ein Bruch der Spielregeln». Dass keiner der vorgebrachten Ungültigkeitsgründe zu jenen gehört, die laut Bundesverfassung zulässig sind, scheint die Parlamentarier nicht gestört zu haben.

In die gleiche Kerbe hauen all jene Vorschläge, die die Initiativhürden generell erschweren wollen. Jüngst sind die Rufe lauter geworden, die erforderliche Unterschriftenzahl für Volksinitiativen hochzuschrauben. So reichte Nationalrat Karl Vogler (CSP OW) ein entsprechendes Postulat ein, auch die von der Bundeskanzlei eingesetzte Denkgruppe brütete über derartigen Vorschlägen. Begründet wird die Forderung nach höheren Hürden mit einer angeblichen «Flut» von Volksbegehren in jüngerer Vergangenheit. Wegen des Bevölkerungswachstums und neuen Möglichkeiten des Internets sei es heute viel zu einfach geworden, die nötigen 100’000 Unterschriften zu sammeln.

Zahl der Initiativen konstant…

Bei genauerer Betrachtung ist von der behaupteten «Flut» allerdings nichts zu sehen: Die Zahl der Initiativen ist seit 1979 (erst seit dann werden sämtliche lancierten Initiativen erfasst) etwa konstant geblieben. Pro Urnengang gelangen im langjährigen Durchschnitt bloss eine bis zwei Initiativen zur Abstimmung. In der direkten Demokratie Kaliforniens wird den Stimmbürgern einiges mehr zugetraut. Werden in dem US-Bundesstaat die Stimmzettel verteilt, so finden sich darauf nicht selten ein ganzes Dutzend «Propositions», wie Volksbegehren dort genannt werden – manchmal auch über 20.

lancierte und abgestimmte VI pro jahr

Auch hinter die Behauptung, es sei heute einfacher als früher, 100’000 Unterschriften zu sammeln, muss ein grosses Fragezeichen gesetzt werden. Denn seit der Einführung der Briefwahl Mitte der 1990er Jahre ist die eintragsreichste Unterschriftenquelle versiegt: die Urnenlokale. Lange Zeit füllten an Abstimmungswochenenden die heranströmenden Stimmberechtigten verhältnismässig schnell und einfach die Sammelbögen. Heute bewegt sich kaum noch jemand an die Urne.

Über Reformen der direkten Demokratie darf man selbstverständlich diskutieren. Auffallend ist allerdings, dass gerade jetzt die Rufe nach Einschränkungen des 123-jährigen Initiativrechts lauter werden, da nationale Initiativen erstmals regelmässig Erfolg feiern. Offenbar ist die Volkssouveränität für viele Parlamentarier nur so lange hinnehmbar, als das Volk mehrheitlich den Direktiven aus dem Bundeshaus gehorcht.

…jedoch häufiger Erfolg an Urne

Das ist aber gerade bei Volksinitiativen heute seltener der Fall. Denn während die Zahl der abgestimmten Volksinitiativen seit Ende 1970er Jahre relativ konstant blieb, nahm die Zahl der angenommenen Initiativen stark zu. Allein seit der Jahrtausendwende haben die Stimmbürger 10 Initiativen angenommen. Zuvor waren es in über hundert Jahren deren 12 gewesen. 2014 winkten Volk und Stände erstmals in der Geschichte gleich zwei Initiativen in einem Jahr durch.

Sowohl bei der Kontroverse über die Gültigkeit als auch über die höheren Hürden für Initiativen kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass staatsrechtliche Überlegungen nur vordergründig eine Rolle spielen. Erhellend ist, dass die Diskussion zuverlässig entlang der Parteigrenzen verläuft. Die rechtliche Beurteilung der Gültigkeit ist längst zu einer politischen Entscheidung verkommen. Unliebsamen Initiativen will man nicht mühsam im Rössli, Sternen, Mehrzweckhallen entgegengetreten, sondern sie elegant im Café Fédéral erledigen. Angesichts dieser Interessenkonflikte stellt sich die Frage, ob das Parlament für die rechtliche Beurteilung die geeignete Instanz ist.

Die parteitaktischen Winkelzüge im Parlament sind umso bedauerlicher, als die Diskussion über umstrittene Initiativen an sich richtig und wichtig wäre. Dass Initianten mit ihren Forderungen vermehrt und teilweise bewusst mit völkerrechtlichen Vereinbarungen kollidieren, ist in der Tat heikel. Dieses Dilemma löst sich aber nicht, indem man solchen Initiativen im Vornherein den Stecker zieht. Dadurch wird die Skepsis gegenüber internationalen Abkommen nur noch verstärkt.

Klarheit über Initiativen ex ante

Genauso wenig wie das Landesrecht absolut über Völkerrecht gestellt werden soll, wie das die SVP fordert, sollen völkerrechtliche Verträge direktdemokratisch unantastbar sein. Vielmehr soll auch das Völkerrecht Teil der demokratischen Debatte sein. Internationale Vereinbarungen wie die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) sind viel zu wichtig, als dass sie diesem Diskurs entzogen werden sollten. Sinnvoll wäre indes, dass die Stimmbürger klarer über die Auswirkungen von Abstimmungen informiert sind – und zwar bereits vor dem Urnengang. Dazu bieten sich zwei Reformen an:

1. Die Bundeskanzlei prüft Initiativbögen schon heute vor Sammelbeginn nach Formalien. Zusätzlich sollte sie eine fakultative inhaltliche, jedoch nichtbindende Vorprüfung vornehmen. Dies wäre ein Gewinn für die Initianten, da sie dadurch besser abschätzen könnten, ob ihr Begehren Gefahr läuft, später für ungültig erklärt zu werden. Diese Dienstleistung würde zu nichts verpflichten, jedoch dann den Finger auf auslegungsbedürftige bis heikle Forderungen legen, wenn der Verfassungsentwurf noch angepasst werden kann. Warnhinweise auf Sammelbögen, wie es der Bundesrat vorschlug, wären indessen eine unnötige Bevormundung der Bürger.

2. Heute ist bei Initiativen oftmals unklar, ob sie Völkerrecht verletzen und – falls ja – wie sie umgesetzt werden sollen: Soll der vorgelegte Verfassungsartikel strikt gelten oder im Rahmen der bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen angewandt werden? Da kein demokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, müssen ihm beide Varianten offenstehen. Damit aber das Recht der Stimmbürger auf eine unverfälschte Stimmabgabe gewährleistet bleibt, muss bereits vor dem Urnengang klar sein, wie allfällige Konflikte mit internationalem Recht aufgelöst würden. Daher sollen die Initianten bereits bei der Lancierung angeben, wie sie sich die Umsetzung vorstellen. Die Stimmbürger könnten so en connaissance de cause abstimmen; unliebsame Überraschungen und Koketterie würden vermieden (siehe Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»).

Diese beiden sanften Reformen würden die direkte Demokratie stärken, weil sie von Beginn weg für mehr Klarheit sorgen. Gleichzeitig vermeiden sie problematische Einschränkungen des Initiativrechts.

Fehlende Input-orientierte Betrachtung

Die aktuellen Diskussionen sind bislang zu stark Output-orientiert: Offenbar stören sich viele Politiker an den Initiativen, die vors Volk gelangen und teilweise gar noch Zustimmung finden. Wichtig wäre, auch die Input-Seite zu berücksichtigen: Wie gut ist der Zugang der Bürger zum politischen Prozess? Eine Erschwerung des Initiativrechts würde letztlich just engagierte Bürger treffen, die wenig finanzielle Ressourcen zur Verfügung haben.

Die SVP oder die Gewerkschaften hingegen sind in der Lage, auch 200’000 oder notfalls 300’000 Unterschriften zu sammeln. Die finanzstarken und gut vernetzten Interessengruppen, die bereits über beträchtlichen Einfluss im Parlament verfügen, könnten also weiterhin Initiativen vors Volk bringen, während Bürgergruppierungen faktisch ausgeschlossen würden. Die Volksinitiative würde so von einem Korrektiv von unten zu einem Machtinstrument von oben.

Die direkte Demokratie ist für Politiker unbequem, weil sie Parlament und Regierung kontrolliert und zuweilen zurückpfeift. Doch sollte man sich ihre Vorteile vor Augen halten, bevor man aus Missfallen über einzelne unliebsame Volksbegehren das Initiativrecht beschneidet.