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Live erlebte Regierungsratssitzung: Höflich wie zu Kaisers Zeiten

Die nächste Woche wird die Schaffhauser Regierung neu bestellt. Was und wie die neugewählten Damen und Herren Regierungsräte darob debattieren, ist vertraulich. Nicht so bis vor 30 Jahren, als die Regierungsratssitzungen öffentlich waren. Elisabeth Vetter klopfte während einer der letzten öffentlichen Sitzungen an. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Elisabeth Vetter (†) (Chefredaktorin «Traktandum Magazin»), publiziert 1986 ebenda.[*] 

Zurzeit sind die Regierungsratssitzungen noch in genau drei Kantonen öffentlich, wenn auch mit gewissen Einschränkungen: nämlich in Baselland, in Schaffhausen und in Solothurn. Ab 1987 steht dieses alte Volksrecht nur noch den Solothurnern zu. In den Kantonen Baselland und Schaffhausen wird es auf Ende 1986 abgeschafft – in Baselland im Zusammenhang mit der dann in Kraft tretenden neuen Verfassung, in Schaffhausen aufgrund des neuen Organisationsgesetzes. Das «Traktandum-Magazin» liess sich eine der letzten Möglichkeiten nicht entgehen und visitierte in Schaffhausen eine Regierungsratssitzung. Der folgende Artikel ist ein Stimmungsbericht – also kein Verhandlungsprotokoll.

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Es ist ein Kreuz. Trotz öfteren Jogging- und anderen Trimm-dich-Übungen schafft mich die Treppe hinauf in den zweiten Stock des Schaffhauser Regierungsgebäudes. Nach Luft japsend und etwas zu spät, das heisst zwei Minuten nach acht Uhr, stehe ich vor jenem historischen Saal, in dem jeweils am Dienstagmorgen die fünf Herren Regierungsräte und der Herr Staatsschreiber zu tagen pflegen. Ich straffe meine Schultern, lege Entschlossenheit in mein Kinn und will, todesmutig, anklopfen.

Ich weiss schliesslich, dass an meinem Vorhaben kein Hauch von Illegalität ist, sage mir nochmals, wie ein Schüler vor dem Examen, das Sprüchlein aus dem bis Ende 1986 geltenden Organisationsgesetz auf, wonach «die Verhandlungen des Regierungsrates in der Regel öffentlich sind», ich als Bürgerin dieses Landes also das Recht, wenn nicht sogar die heilige Pflicht und Schuldigkeit habe, dem Regierungsrat auf die Finger zu schauen. Und trotzdem fühle ich mich nicht ganz wohl in meiner Haut. Denn ebensogut weiss ich, dass es die fünf Herren gar nicht gern sehen, wenn ihnen bei ihren öffentlichen Obliegenheiten jemand von der Öffentlichkeit über die Schulter guckt. Ein geflügeltes Schaffhauser Wort heisst denn auch, man dürfe jederzeit an einer öffentlichen Regierungsratssitzung teilnehmen, nur sei sofort, wenn man erscheine, die Sitzung zu Ende…

Der Ratsweibel weiss auch keinen Rat

In den letzten paar Jahrzehnten waren jene Mitglieder der sogenannten Öffentlichkeit an einer Hand abzuzählen, die sich an eine solche Sitzung gewagt haben – zum Beispiel Anfang der fünfziger Jahre ein schon damals «grüner» FDP-Politiker, der gegen den Bau des Kraftwerkes Rheinau kämpfte und in diesem Zusammenhang bei den nächsten Neuwahlen gleich die gesamte Regierung auswechseln wollte; in den sechziger Jahren war es ein Bürger, der sich für die Eingemeindung von Herblingen in die Stadt Schaffhausen interessierte; und schliesslich, irgendwann in den siebziger Jahren, erschien ein Vertreter des Volkes, der sich von den Regierungsratsverhandlungen einen Mordsspass versprach und sich zu diesem Behuf in ein Fasnachtskostüm steckte – ein Vorfall, der für einiges Aufsehen sorgte im kleinen Kanton. Doch seit damals sind auch schon gut zehn Jahre ins Land gegangen. Ich bin also die erste Besucherin seit fast undenklichen Zeiten – und vermutlich die allererste Frau.

Bevor ich anklopfen kann, erreicht mich in Form einer Sekretärin der verlängerte Arm der Schaffhauser Verwaltung. Was ich hier wolle, werde ich angeherrscht. Höflich, aber bestimmt erkläre ich meine Absicht und meinen festen Willen, hier und jetzt an der Regierungsratssitzung teilzunehmen. Der Dame entfährt ein völlig verdattertes «Aber… aber – das geht doch nicht». Ich weise sie darauf hin, dass ich, vom Gesetz her gesehen, im Recht sei, worauf sie enteilt und in ihrer Not den Ratsweibel zu Hilfe ruft, der seinerseits auch keinen Rat weiss und ab geht durch die Mitte, um den bereits tagenden Rat um Rat zu fragen.

Ich stelle meine innere Uhr auf eine längere Wartezeit ein – zu Recht, wie sich herausstellt – und nehme in geziemendem Abstand zur Saaltüre Platz auf einem Stuhl im Gang. Um nichts in der Welt möchte ich – obwohl es mich reizt – als Horcherin an der Wand ertappt werden. Ich weiss schliesslich, dass heute ein brisantes Wahlgeschäft auf der Traktandenliste steht. Trotz meiner Vorsichtsmassnahme bekomme ich draussen recht viel mit von dem, was drinnen verhandelt wird. Offenbar sind die Türen und Wände, vor allem an strategisch wichtigen Stellen, nicht allzu gut gepolstert. Rede und Gegenrede lösen sich im Saal ab. Schliesslich, nach rund zehn Minuten «Sondersitzung», gewinnt der noch immer geltende Buchstabe des Gesetzes die Oberhand, und ich werde hineingebeten.

Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

Der Regierung über die Schultern schauen – hier während der Auswertung der Wahlresultate (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

 

Ich darf an einem Tisch Platz nehmen, der ganz offensichtlich bereit steht für den peinlichen und, wie oben gesagt, nur etwa jedes Jahrzehnt einmal vorkommenden Fall, dass sich jemand von der Öffentlichkeit hierher verirrt. Der Regierungspräsident macht darauf aufmerksam, dass an diesem Morgen, da ja nun «die Öffentlichkeit» anwesend sei, nur jene Geschäfte behandelt würden, die auch vor der «Öffentlichkeit» behandelt werden könnten, während die übrigen «auf später» verschoben würden.

Ich habe keine Einwände, fühle aber meine Schultern schwer und schwerer werden. Schliesslich ruht auf ihnen in den nächsten drei Stunden die ganze Last der Schaffhauser Öffentlichkeit, die immerhin rund 70’000 Personen zählt, von denen beileibe nicht alle leichtgewichtig sind.

Nach einigen kurzen Zwischenbemerkungen zur politischen Wetterlage in anderen Kantonen – «da leben wir hier in Schaffhausen doch in weit komfortableren Verhältnissen» – legen die fünf Regierungsräte los – im Ruck-zuck-Tempo. Man merkt es schnell: Sie sind nicht unvorbereitet in die Sitzungsschlacht gezogen, haben ihre «Hausaufgaben» in Form von ausführlichem Aktenstudium gemacht – was man zum Beispiel von den Mitgliedern des Grossen Rates nicht unbedingt und nicht in jedem Fall guten Gewissens behaupten kann. Doch das nur nebenbei.

Das Tempo ist auch wirklich notwendig. Rund 40 Geschäfte plus Eintretensdebatte und Detailberatung eines neuen Gesetzes werden an diesem Morgen durchgepaukt. Und wenn «die Öffentlichkeit» nicht dabei gewesen wäre, würde sich die Liste wahrscheinlich verlängert haben – nicht nur weil einzelne Geschäfte «auf später» verschoben, sondern auch weil einzelne Voten vor allem Richtung «Öffentlichkeit» abgegeben wurden.

Solothurn behält ein altes Volksrecht bei

Ab 1987 wird Solothurn der einzige Kanton sein, wo – theoretisch – jedermann an den Sitzungen des Regierungsrates teilnehmen darf. Einigermassen überraschend ist, dass dieses Recht auch in der neuen, von den Stimmbürgern Anfang Juni dieses Jahres abgesegneten Kantonsverfassung ausdrücklich verankert ist.

Der Solothurner Staatsschreiber Dr. Konrad Schwaller bemerkt dazu: «Gewisse Diskussionen gab es im Verfassungsrat zu diesem Thema erst dann, als bekannt wurde, dass in Baselland die Öffentlichkeit der Regierungsratssitzungen im Zusammenhang mit der neuen Verfassung abgeschafft wird. Schliesslich aber sagte man sich bei uns, es handle sich hier um ein altes Volksrecht, das man beibehalten wolle. Allein die Tatsache, dass fast nie ein Besucher zu den Sitzungen kommt, war für uns kein Grund, darauf zu verzichten.»

Allerdings: Auch in Solothurn ist dieses Recht teilweise eingeschränkt. Der entsprechende Absatz in der neuen Kantonsverfassung lautet nämlich: «Die Beratungen des Kantonsrates und des Regierungsrates sind öffentlich, soweit schützenwerte private oder öffentliche Interessen nicht entgegenstehen.»

Das alte Volksrecht wird, wie oben gesagt, jedoch höchst selten genutzt, obwohl im Solothurner Regierungsratssaal ringsum an den Wänden Stühle bereit stehen für allfällige Besucher, die ohne vorangehende Anmeldung kommen können und dann durch den Ratsweibel ins Zimmer geleitet werden.

Kaum jemals besucht wurden die Regierungsratssitzungen auch in Baselland. «Und wenn jemand kam, dann waren es meist Leute, die an einem ganz bestimmten, meist politisch hochbrisanten Thema interessiert waren, zum Beispiel an den Diskussionen über Kaiseraugst», betont Landschreiber Franz Guggisberg.

Auch hier war, wie in den Kantonen Solothurn und Schaffhausen, eine gewisse Einschränkung gegeben. Öffentlich behandelt wurden nur die eigentlichen Sachgeschäfte, während Angelegenheiten, die ins Persönliche hineingehen – Entmündigungen, Namensänderungen, persönliche Beschwerden usw. –, unter Ausschluss der Öffentlichkeit behandelt wurden.

Bei den «laufenden Geschäften» – Rekurse, Gesuche, Stipendien, Beiträge usw. usf. – legen die einzelnen Direktionsvorsteher den Sachverhalt kurz dar und stellen Antrag. Der Regierungspräsident ftagt: «Diskussion?», blickt in die Runde und beschliesst das Ganze, wenn keine Reaktion kommt, mit: «Genehmigt.» «Diskussion? – Genehmigt. – Diskussion? Genehmigt.» Das geht Schlag auf Schlag, wie am Fliessband, und zwar, wie hier betont werden muss, in der Amtssprache, in Schriftdeutsch. Es tönt, gelinde gesagt, wenig musikalisch, wie meistens, wenn senkrechte und bodenständige Eidgenossen versuchen, sich in gepflegtem Hochdeutsch auszudrücken.

Ein Umgangston wie zu k.-k.-Zeiten

Und höflich gehen die Schaffhauser Regierungsräte miteinander um – dermassen höflich, dass man plötzlich glaubt, man habe einen Zeitsprung rückwärts gemacht und sei in einer Runde des k.-k.-Hofes selig zu Wien gelandet. Persönlich stehen die Herren auf «Du» miteinander. Hier aber sprechen sie sich, in Schriftdeutsch, mit «Herr Finanzdirektor» oder «Herr Erziehungsdirektor» an. Das führt dann manchmal zu solch schönen Formulierungen, wie etwa: «Mein lieber Herr Polizeidirektor, da kann ich Dir nicht zustimmen, aber wenn auch der Herr Finanzdirektor meint, man könnte – oder was findest Du, Herr Baudirektor?»

Eine kleinere Meinungsverschiedenheit gibt es in bezug auf den bevorstehenden, sozusagen beruflichen Aufenthalt eines Divisionsgerichtes in Schaffhausen. Dessen Mitglieder erwarten, dass die Regierung sie nicht nur zu einem Stehapéritif einlädt, sondern zu einem Imbiss, wie das früher offenbar der Brauch war. Der Militärdirektor, noch nicht allzu lange im Amt und demzufolge, wie er betont, «ein Neuling», weiss nicht, wie er angesichts der allgemeinen Sparappelle mit dieser hochnotpeinlichen Angelegenheit verfahren soll. Der Justizdirektor schlägt, ganz praktischer Mann vom Land – er war früher Heuhändler – «Chäs-Chüechli» vor. Nach ausführlicher Debatte kommt man zu einem salomonischen Resultat und einigt sich auf «Wurst». Damit zeigt man den guten Willen und kann trotzdem den Spargeboten des Staatssäckels nachleben. Und schliesslich, so geht die Überlegung weiter, sei es jenen Besuchern, die nachher noch immer Hunger hätten, zuzumuten, sich auf eigene Kosten ausgiebig zu verköstigen.

Überhaupt: Repräsentationspflichten beanspruchen offenbar einen schönen Teil unserer Regierungsräte. Allein an diesem Morgen wird gleich ein halbes Dutzend solcher Anlässe aufgeteilt und zugewiesen. Würde und Bürde geben sich hier sozusagen die Hand.

Schliesslich, um halb zwölf Uhr und nachdem auch das brisante Wahlgeschäft unter Dach und Fach gebracht ist, schliesst der Regierungspräsident die Sitzung mit dem etwas pessimistischen und doch leicht verfrühten Satz: «Wir nähern uns unserem Ende.»

Der Morgen mindestens ist zu Ende, ein Vormittag mit live erlebtem staatsbürgerlichem Unterricht. «Meine» erste und wohl auch letzte Regierungsratssitzung, an der ich persönlich dabei sein konnte, falls es mich nicht einmal nach Solothurn verschlägt.

 


[*] Elisabeth Vetter († 2015) war anno 1974 die erste Frau in Schaffhauser Redaktionsstuben, als sie bei der «Schaffhauser az» einstieg. Sie schrieb sodann für den «Tages-Anzeiger», die «Schaffhauser Nachrichten», den «Schaffhauser Bock» und fürs «Schaffhauser Magazin». Vetter zeichnete überdies als Chefredaktorin vom «Traktandum-Magazin – Jahrbuch für kommunale und kantonale Politik» (Schaffhausen, Schleitheim, Steiner und Grüninger, 1986–2000), woraus dieser Beitrag stammt (a. a. O., 1986, S. 159–163). Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» dankt Gabriel Vetter für die freundliche Erlaubnis zur Nachpublikation.

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Morsches Haus mit schöner Fassade

Angesichts der geringen Beteiligung an kantonalen und nationalen Wahlen wird von verschiedenen Seiten die Wahlpflicht als Lösung vorgeschlagen. Eine Lösung, die der Demokratie aber mehr schadet als nützt.

Briefwahl Luzern

Wähleranteil in Luzern nur noch 37 Prozent.
(Foto: LUSTAT)

Um die Wahlbeteiligung unter Jungen zu fördern, schlägt der Politologe Georg Lutz die Einführung einer Stimm- und Wahlpflicht vor. Wer nicht wählt, soll eine Busse bezahlen.

Der Vorschlag ist nicht neu. Nachdem im Frühjahr bei den kantonalen Wahlen in Luzern nur 37 Prozent und in Zürich gar weniger als ein Drittel der Bürger ihre Stimme abgegeben hatten, wurde intensiv darüber diskutiert, wie man die tiefe Beteiligung heben könnte. Unter anderem wurde die Idee einer Stimm- und Wahlpflicht vorgebracht.

Eine solche kennt heute nur noch der Kanton Schaffhausen. Dort wirkt der Zwang unbestrittenermassen: Bei nationalen Abstimmungen liegt die Beteiligung im Schnitt etwa 20 Prozentpunkte über dem nationalen Schnitt.[1] Die Frage ist lediglich: Ist diese Wirkung zwingend positiv, und falls ja: überwiegt sie allfällige Nachteile der Stimm- und Wahlpflicht?

Leute zur Tugend zwingen

Die Idee des Stimmzwangs lässt sich so zusammenfassen: Wenn sich der Mensch nicht von sich aus gut und tugendhaft verhält, dann muss man ihn eben dazu zwingen.

Diese Idee ist nicht grundsätzlich falsch. Sie zeigt sich auch im Strafrecht: Wenn gewisse Leute nicht von sich aus darauf verzichten, andere Leute auszurauben oder zu ermorden, dann müssen sie per Gesetz, unter Androhung einer Strafe und mittels Durchsetzung des Gesetzes davon abgehalten werden. Das stellt eine Einschränkung der individuellen Freiheit dar, die jedoch dadurch gerechtfertigt ist, dass die Betroffenen andere Leute schädigen (bzw. dies beabsichtigen).

Hier liegt der Unterschied zum Stimmzwang: Dieser schränkt die Freiheit des Einzelnen ein, ohne dass dieser irgendjemandem Schaden zugefügt hätte.

Der Stimmzwang macht aus einem Recht eine Pflicht. Der Staat schreibt vor, welches Verhalten richtig ist, und bestraft falsches Verhalten. Wie hoch die Strafe liegt (in Schaffhausen sind es 6 Franken), spielt dabei keine Rolle. Entscheidend ist, dass der Staat mit Gewalt in die individuelle Freiheit der Bürger eingreift. Für einen solchen Eingriff braucht es triftige Gründe. Liegen solche vor?

Die Befürworter des Stimmzwangs argumentieren oft damit, dass sich durch die gesetzliche Pflicht mehr Bürger an Wahlen und Abstimmungen beteiligen. Das ist nicht zu bestreiten. Bloss: Was bringt es, wenn Bürger am politischen Prozess teilnehmen, nur weil sie dazu gezwungen werden?

Die Befürworter erklären, dass dies zu einer höheren demokratischen Legitimation führe. Davon kann nicht die Rede sein. Massgebend für die demokratische Legitimität ist die Möglichkeit, an einer demokratischen Entscheidung teilzunehmen. Wenn ein Teil der Stimmberechtigten[2] freiwillig auf dieses Recht verzichtet, delegieren er dieses quasi an jene, die an die Urne gehen (deren Stimmkraft dadurch zunimmt). Die Legitimität wird nicht verringert.[3]

Keine freie Entscheidung

Das Prinzip der Demokratie besteht darin, dass die Bürger eines Staates (oder einer anderen politischen Körperschaft) in freier und fairer Art und Weise selbst darüber entscheiden, wie dieser Staat funktionieren soll. Wenn jemand gezwungen wird, mitzuentscheiden, kann nicht mehr von einer freien Entscheidung die Rede sein. Die Demokratie wird durch den Stimmzwang also nicht gestärkt – eher das Gegenteil davon.

Damit soll nicht gesagt werden, dass es nicht wünschenswert wäre, wenn sich mehr Bürger am politischen Prozess beteiligen würden. Sie sollen es aber tun, weil sie sich dafür interessieren, wie der Staat, dem sie angehören, organisiert ist. Daran ändert die Stimmpflicht aber nichts – sie führt bloss dazu, dass sich auch Leute beteiligen, die ein geringes Interesse an Politik haben und sich eigentlich lieber nicht damit beschäftigt hätten, hätte ihnen das nicht Kosten verursacht, die sie lieber vermeiden.

Am grundlegenden Problem des tiefen Interesses ändert das nichts. Dieses Problem gilt es an der Wurzel zu packen, etwa durch bessere politische Bildung. Zugegeben: Die Leute dazu zu zwingen, an die Urne zu gehen, ist die einfachere Lösung – allerdings eine mit fragwürdiger Wirkung und gewichtigen Nachteilen. Das ist, wie wenn man ein Haus, das ein paar morsche Balken hat, reparieren will, indem man die Fassade neu streicht. Die schöne Fassade vermag das Problem zwar zu verdecken – aber das Problem verschwindet dadurch nicht.


[1] Dass auch die Zahl der leeren Stimmzettel etwa 2 bis 3 Prozentpunkte höher liegt, wollen wir hier ausklammern.

[2] Natürlich ist für die demokratische Legitimität auch entscheidend, wer überhaupt stimmberechtigt ist. So war die demokratische Legitimität in der Schweiz vor der Einführung des Frauenstimmrechts sicherlich tiefer.

[3] Ebenso verringern Wahlboykotte für sich selbst die demokratische Legitimation nicht. Was die Legitimation verringert bzw. zerstört, sind vielmehr Wahlfälschungen. Auf diese versuchen Oppositionsparteien durch Boykotte hinzuweisen.

Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat

Logo_Serie_TrouvaillenSchaffhausen wartet seit 166 Jahren auf einen eigenen Bundesrat. Was nur wenige wissen: In den Anfangstagen der Bundesstaats hatte der Kanton für kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung. Möglich machten dies eine ungeschriebene Regel – und ein glückloser Tessiner.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Nach offizieller Statistik haben in der 166-jährigen Geschichte des Bundesstaats nur fünf Kantone noch nie einen eigenen Bundesrat gestellt: Uri, Schwyz, Nidwalden, Jura und Schaffhausen. Allerdings: Im Fall von Schaffhausen trifft diese Aussage nicht ganz zu. Denn im 19. Jahrhundert, nach der Gründung des Bundesstaats, stellte der Kanton für eine kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung – zumindest formell.

In den ersten Dekaden war der junge Bundesstaat liberal-radikal dominiert; die sieben ersten Bundesräte gehörten allesamt der freisinnigen Familie an. Um in den stürmischen Anfangszeiten sicherzustellen, dass die Magistraten einen gewissen Rückhalt im Volk genossen, bürgerte sich eine ungeschriebene Regel ein: Alle Mitglieder der Landesregierung – neu kandidierende wie auch bisherige – mussten die Wahl in den Nationalrat schaffen, um als Bundesräte (wieder-)gewählt werden zu können. Man nannte das «Komplimentswahl». Entsprechende Regeln galten bereits in vielen Kantonen bei der Wahl der Kantonsregierung (bevor die Volkswahl eingeführt wurde).

Opfer «pfäffisch-österreichischer Ränke»?

Statue von Stafano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Statue von Stefano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Die Komplimentswahl wurde dem Tessiner Stefano Franscini 1854 zum Verhängnis. Der Statistiker, alt Regierungsrat, ETH-Mitbegründer sowie Vater der Volksschule und Volkszählung war 1848 noch mit einem Glanzresultat in die grosse Kammer und kurz darauf in den ersten Bundesrat gewählt worden. Doch seine Position war nicht gefestigt. Die im Sonderbundskrieg geschlagenen Katholisch-Konservativen wurden immer stärker – auch im Tessin. Hinzu kam, dass der progressive Franscini innerhalb seines eigenen Lagers, der Freisinnigen, nicht unumstritten war.

Bei den ersten Neuwahlen 1851 (damals dauerte die Legislatur nur drei Jahre) schaffte er die Wahl in den Nationalrat noch ganz knapp als dritter und letzter Vertreter seines Wahlkreises. Doch 1854 verliess ihn das Glück: Im ersten Wahlgang am 29. Oktober erreichte er nur das viertbeste Resultat und verpasste die Wahl. Geschlagen geben musste er sich einem liberalen und zwei katholisch-konservativen Kandidaten.[1]

Damit hätte er eigentlich als Bundesrat zurücktreten müssen. Durch eine glückliche Fügung erhielt er jedoch noch eine Chance. Denn im Kanton Schaffhausen hatte nach zwei Wahlgängen mit etlichen Kandidaten erst der bisherige Nationalrat Johann Georg Fuog das absolute Mehr erreicht, womit der zweite Schaffhauser Sitz noch nicht besetzt war.

Kurzerhand portierten einige Schaffhauser Freisinnige Franscini als Kandidaten für den freien Sitz. In mehreren Zeitungsartikeln rührten sie die Werbetrommel für den Tessiner. Dieser sei in seinem Heimatkanton «durch pfäffisch-österreichische Ränke» unterlegen, heisst es etwa in einem Beitrag im «Tage-Blatt». Darin wird an den Patriotismus der Schaffhauser appelliert: Der Bundesrat drohe «einen würdigen Patrioten» zu verlieren, «wenn nicht eidgenössischer Sinn die Hand bietet». Die Wähler sollten sich deshalb «über den Kantönligeist wegsetzen» und Franscini ihre Stimme geben.[2]

Im dritten Wahlgang holte Franscini zunächst nur 569 Stimmen (10.5 Prozent). Weil aber keiner seiner Konkurrenten das absolute Mehr erreichte, kam es am 19. November zu einem vierten Wahlgang. Da dort nur noch die drei besten des vorhergehenden Wahlgangs antreten durften, klappte es für Franscini schliesslich: Er schaffte die Wahl mit 57.3 Prozent der Stimmen und zog als Vertreter Schaffhausens in den Nationalrat ein. Kurz darauf wurde er am 6. Dezember mit 81 von 147 Stimmen als Bundesrat bestätigt.

Weniger Glück hatte sein Kollege Ulrich Ochsenbein. Der Berner verpasste 1854 die Wahl in den Nationalrat in seinem Wahlkreis ebenfalls. In der Folge verweigerte ihm die Bundesversammlung – wo er indes schon vorher umstritten war – die Wiederwahl als Bundesrat.[3]

Schaler Beigeschmack

Das Comeback Franscinis ist erstaunlich. Zwar gab es im protestantischen Schaffhausen keine katholisch-konservative Opposition, die ein Interesse daran gehabt hätte, einem freisinnigen Bundesrat ein Bein zu stellen. Zudem mussten die Schaffhauser den Sitz Franscini ja nur vorübergehend überlassen und konnten ihn nach dessen Wiederwahl als Bundesrat nach ein paar Monaten wieder mit einem «Einheimischen» besetzen.

Dennoch ist bemerkenswert, wie sich trotz der damals noch umständlichen und langsamen Kommunikation innert neun Tagen eine Mehrheit der Bürger dazu mobilisieren liess, einem nicht-ortsansässigen Kandidaten ihre Stimme zu geben. Weil damals noch im Majorzsystem (mit absolutem Mehr) gewählt wurde und es keine vorgedruckten Stimmzettel gab, konnten sie ja nicht einfach eine vorgedruckte Liste einwerfen, sondern mussten ihn aktiv auf ihren Stimmzettel schreiben.

Trotz des Erfolgs bleibt natürlich ein schaler Beigeschmack: Denn welchen Sinn machte die Anforderung, dass ein Bundesrat vorab als Nationalrat gewählt werden muss, wenn sie einfach umgangen werden konnte?

Revitalisiertes Vertrauensvotum?

Die ungeschriebene Regel der Komplimentswahl blieb noch bis in die 1880er Jahre bestehen, ehe sie zusehends ignoriert und nach 1896 gar nicht mehr angewandt wurde. Die Idee, dass Bundesräte einen gewissen Rückhalt in der Bevölkerung haben sollen, bleibt aber bis heute relevant. Der Politgeograf Michael Hermann nahm die alte Regel zum Vorbild, als er vor einigen Jahren im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative für die Volkswahl des Bundesrates  einen Kompromissvorschlag formulierte.[4] Demnach sollten sich amtierende Bundesräte jeweils zeitgleich mit den Nationalratswahlen einem «Vertrauensvotum» des Volkes stellen: Jene, die eine Mehrheit der Schweizer Stimmbürger hinter sich hätten, wären direkt wiedergewählt. Die anderen müssten sich wie bisher der Bundesversammlung zur Wiederwahl stellen.

Ob Franscini sich nach seiner dritten Amtszeit als Bundesrat erneut in Schaffhausen zur Wahl gestellt hätte, muss offen bleiben: Er verstarb noch vor den Wahlen 1857 im Amt.

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 


[1] Sämtliche Angaben zu den Wahlresultaten stammen aus: Erich Gruner (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat 1848–1919.

[2] Walter Wettstein (1918): Eine interessante Schaffhauser Wahl – Die Wahl von Bundesrat Stefano Franscini zum Schaffhauser Nationalrat im Jahre 1854, in: Beiträge zur vaterländischen Geschichte, Heft 9, Hg. vom Hist.-antiquar. Verein Schaffhausen.

[3] Paul Fink (1995): Die «Komplimentswahl» von amtierenden Bundesräten in den Nationalrat 1851-1896, in: Schweizerische Zeitschrift für Geschichte, Band 45, Heft 2. Später gab es noch weitere Bundesräte, denen die Komplimentswahl im eigenen Kanton misslang. Nicht immer wurde die ungeschriebene Regel allerdings strikt befolgt. Der Genfer Jean-Jacques Challet-Venel wurde 1866 als Bundesrat wiedergewählt, obwohl er bei den Nationalratswahlen unterlegen war. Der Luzerner Josef Martin Knüsel nahm der Bundesversammlung die Entscheidung ab, als er 1875 nach verpasster Komplimentswahl zurücktrat. Andere Magistraten waren weniger mutig: Numa Droz zog 1878, nachdem ihm seine Partei in Neuenburg die Unterstützung verweigert hatte, gar nicht zur Nationalratswahl an und vermied so ein Misstrauensvotum. Paul Ceresole erwartete 1872 in seinem Heimatkandton Waadt ebenfalls eine Niederlage und trat lieber im Berner Oberland zur Wahl an.

[4] Michael Hermann (2011): Konkordanz in der Krise. Ideen für eine Revitalisierung.

Langues étrangères: ne pas renforcer la barrière de rösti

Si nous tenons toujours à notre quadrilinguisme de la Suisse, la première langue étrangère doit impérativement être une langue nationale.

Par Thomas Minder (Conseiller aux Etats, SH, indépendant), publié dans les « Schaffhauser Nachrichten » du 23. août 2014 (Text auf Deutsch).

RöschtigrabenA l’heure même où sonne la rentrée des classes, le débat sur l‘enseignement des langues étrangères est une fois de plus relancé. Contre la volonté de son gouvernement, le canton de Thurgovie ne veut plus qu’une seule langue étrangère à l’école primaire: l’anglais. Notre conseil cantonal schaffhousois a récemment transmis un postulat proposant plus ou moins la même idée. Il ne tranche pas la question de savoir si la première langue nationale doit être l’anglais ou le français.

Obwald et Saint-Gall s’engagent dans la même direction. Depuis six ans, les écoliers du canton de Schaffhouse apprennent l’anglais à partir de la 3e année primaire. En 2004, la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP/EDK) a décidé que deux langues étrangères seraient enseignées dans les écoles primaires.

De plus, un mastodonte de la politique de la formation est à l’ordre du jour – le Plan d’études 21 (Lehrplan 21). D’ici à la fin de 2014, celui-ci doit concrétiser l’article constitutionnel 62 sur l’harmonisation de l’instruction publique. Le Plan d’études 21 demande explicitement que la première langue étrangère soit enseignée à partir de la 3e année et la deuxième langue étrangère à partir de la 5e année primaire. Et c’est aussi très bien ainsi. Bien que la souveraineté en matière de formation appartienne aux cantons, les paramètres les plus basiques devraient être formulés par la politique nationale (Parlement et peuple).

Je considère donc que les efforts déployés par la Suisse orientale vont dans la mauvaise direction. En effet, pour le bien de la cohésion nationale, c’est le français qui doit rester la première langue étrangère pour nous, Suisses alémaniques, tout comme l’allemand pour les Suisses romands. Cette décision de pure politique institutionnelle doit primer le facteur temporel – autrement dit: la question de savoir quand on doit concrètement commencer d’apprendre les langues étrangères. Certes, le français est plus difficile à apprendre et moins utilisé que l’anglais. Si nous tenons toujours à notre quadrilinguisme, la première langue étrangère doit toutefois impérativement être une langue nationale.

L’anglais (et donc aussi son américanisation) a considérablement accru son influence du fait de la globalisation – par les nouveaux médias, Internet et Facebook, mais aussi par l’ouverture des frontières et les possibilités de voyager qui s’offrent aux plus jeunes générations. Ce changement n’est, en soi, pas à déplorer. Mais il ne profite pas particulièrement à la Suisse, nation portée par une volonté politique commune, ni à son identité, sa culture, ses valeurs, ses traditions et sa cohésion. En fin de compte, c’est avant tout l’économie (internationale) qui tire profit de l’anglais précoce. A titre personnel, j’attache plus d’importance au français pour le développement social et l’esprit de corps dans notre pays.

Ma fréquentation de l’Ecole supérieure de commerce de Neuchâtel ainsi que mon cursus MBA à l’école jésuite de la Fordham University, à New York, m’autorisent à porter un regard nuancé sur l’importance de ces deux langues étrangères. En tant qu’entrepreneur et politicien, mais aussi en tant que citoyen, j’ai affaire à ces deux langues tous les jours. Au Conseil des États, chacun-e intervient dans sa langue maternelle; même durant les séances de commission, rien n’est traduit. Et c’est aussi très bien ainsi. Cela nous pousse, nous les parlementaires, à perfectionner nos connaissances linguistiques si nous voulons comprendre nos collègues – ou même simplement nous faire entendre.

La maîtrise des langues, dans un environnement où fait rage une vive concurrence, a et conservera pour un pays pauvre en matières premières comme la Suisse une importance cruciale. Malgré un nombre élevé d’enfants de migrants, pour qui l’allemand lui-même représente déjà la première langue étrangère, un nivellement par le bas serait catastrophique.

Tant l’anglais que le français – auxquels on pourrait d’ailleurs ajouter l’italien – doivent conserver leur place dans notre système scolaire performant. Si l’on veut éviter que la barrière de rösti ne se renforce, le français doit toutefois rester le premier choix.

Konsultieren verboten: Bundesgericht stoppt Schaffhauser Plebiszit

Das Bundesgericht hat vor ein paar Tagen eine anberaumte Volksabstimmung des Kantons Schaffhausen gestoppt. Die vorgebrachten Beschwerdegründe sind vielfältig.

Mit Urnengang vom kommenden 18. Mai hätte im Kanton Schaffhausen nicht nur das hiesige Lohngefüge und das aviatische Abwehrdispositiv neu strukturiert werden sollen. Sondern gleich noch die Grundfesten des Kantons dazu. Unter dem sperrigen Titel «Grundsatzbeschluss vom 20. Januar 2014 betreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden» hätte die radikalste Strukturreform angestossen werden sollen, welche der Schweizer Bundesstaat je sah.

Der politischen Führung war bei diesem umstrittenen Ansinnen aber doch nicht ganz wohl, weshalb das erste Plebiszit beziehungsweise der erste Richtungsentscheid als blosse Konsultativabstimmung hätte abgehalten werden sollen. Doch so harmlos derlei Abstimmungen auch daherkommen mögen, sie sind heikel. Denn sie gaukeln dem Souverän auf dem Stimmzettel eine Entscheidungsmacht vor, die ihm mit diesem Instrument gar nicht zusteht. Die Regierung hätte das Resultat interpretieren können, wie sie wollte – stets unter dem Deckmäntelchen der «direkten Demokratie». Der Autor hat daher eine Abstimmungbeschwerde eingereicht, die wie folgt begründet ist:

Keine Rechtsgrundlage für Konsultativabstimmung

Entwurf des Stimmzettels zur Konsultativabstimmung, welche das Bundesgericht aufgehoben hat

Entwurf des Stimmzettels zur Konsultativabstimmung, welche das Bundesgericht aufgehoben hat.

Konsultativabstimmungen sind im Kanton Schaffhausen nicht per se unbekannt. Die Kantonsverfassung erwähnt immerhin zwei (obligatorische) Abstimmungen über Stellungnahmen des Kantons zuhanden des Bundes: über den Bau von Kernkraftwerken und Endlager sowie über Änderungen des Nationalstrassennetzes.

Doch abgesehen von diesen zwei Spezialfällen kennt der Kanton keine gesetzliche oder verfassungsmässige Norm, welche weitere Konsultativabstimmungen erlauben würde. Neuerdings können aber immerhin sogenannte Grundsatzbeschlüsse gefasst werden. Solche legen zwar noch kein bis ins Detail ausgearbeitetes Konzept oder eine fertige Gesetzesvorlage vor. Sie setzen jedoch klare Grundsätze, im Rahmen derer das in Frage stehende Projekt ausgearbeitet werden muss. Der Kantonsrat kann solche bindenden Grundsatzbeschlüsse auch (via Behördenreferendum) ans Stimmvolk weiterleiten, wovon er hier Gebrauch machen wollte.

Im Gegensatz zum Grundsatzbeschluss, der gleichzeitig einen Kredit von 300‘000 Franken für die Ausarbeitung einer detaillierten Strukturreform beinhaltete, hätte die Konsultativabstimmung jedoch nicht als bindend betrachtet werden sollen. Der Regierungsrat schrieb hierzu: «Die Konsultativfrage (Welches Modell ist zu untersuchen?) dient dem Regierungsrat als Gradmesser. Je nach Ausgang der Konsultativfrage wird er eines oder mehrere Modelle im Detail untersuchen.» Wo er die Schwelle angesetzt hätte, wäre völlig offen gewesen.

Der Gesamtheit der Stimmberechtigten kommt aufgrund ihres Organcharakters eine wesentliche Stellung zu, was dann problematisch ist, wenn mit einer Konsultativabstimmung – ohne Verfassungsgrundlage – ein Konflikt mit einer vorgegebenen Kompetenzordnung hervorgerufen wird. Als Mindestanforderung muss, im Sinne des Legialitätsprinzips, eine Konsultativabstimmung zumindest rechtlich vorgesehen sein. Damit das Stimmvolk immerhin weiss, was es mit seiner Stimmabgabe bewirkt.

Verletzte Einheit der Form, der Norm und des Volksrechts

Der Grundsatzbeschluss war überdies auch ganz grundsätzlich prozedural unlogisch: Er hätte die gesetzliche Grundlage für eine Konsultativabstimmung schaffen wollen. Und gleichzeitig – obschon noch gar nicht in Kraft – bereits ebendiese Konsultativabstimmung abhalten. Die Katze biss sich in den Schwanz.

Weiter würde die Vermischung und Verknüpfung von förmlichen Volksrechten einerseits mit Konsultativabstimmungen andererseits nicht nur die Mängel von letzteren nicht beheben, sondern müsste geradezu als starker Einbruch ins Demokratieprinzip schlechthin qualifziert werden. Die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz der Direktdemokratie wird mittelbar geschadet, wenn praktisch im selben äusserlichen Kleide einmal finale, definitive und autoritative Beschlussfassungen vorgenommen, gleichsam jedoch – auf dem selben Stimmzettel! – auch blosse nichtbindende, diffuse und in ihren Auswirkungen unklare Konsultationen vorgelegt werden.

Direktdemokratie und Demoskopie dürfen nicht vermischt werden, ansonsten der Glaubwürdigkeit der Volksrechte mittelfristig geschadet würde. Die Vermischung der unterschiedlichen Volksrechte bzw. Partizipationsinstrumente widerspricht der verfassungsmässig geschützten Einheit der Form, der Einheit der Norm beziehungsweise der «Einheit des Volksrechts».

Konsultativabstimmung unter Stimmzwang

Der Kanton Schaffhausen kennt als einziger Kanton eine Stimm- und Wahlpflicht. Dies führt zur heiklen Frage, ob diese auch bei einer Konsultativabstimmung zu gelten habe. Denn als Konsultativorgan müsste nicht zwingend an den Kreis der Stimmberechtigten angeknüpft werden. Die intendierte Konsultativabstimmung hätte sich indes an die Stimmbürgerschaft gerichtet, die der Stimmpflicht unterstellt ist.

Indirekt wäre das Stimmvolk aber unter Bussandrohung zur Konsultativabstimmung gezwungen worden. Denn weil letztere mit einem bindenden Grundsatzbeschluss (für welchen die Stimmpflicht zweifelsohne gilt) verknüpft wurde, wäre den Bürgern, welche die Pflicht nicht missachten wollten, gar nichts übrig geblieben, als ebendiesen «kombinierten», amtlichen Stimmzettel in die Urne zu legen. Eine Stimmenthaltung wäre ebenso wenig möglich gewesen, da die Konsultativfragen nicht etwa mit «Ja» oder «Nein» hätten beantwortet werden können. Die Stimmbürger hätten Kreuzchen in die entsprechenden Kästchen machen können, wodurch sich zwei leere Kästchen faktisch wie zwei Nein-Stimmen ausgewirkt hätten.

Die Stimmpflicht kann als Ausfluss der direktdemokratischen Verantwortung und Entscheidungsmacht der obersten Gewalt, des Souveräns verstanden werden. Eine Konsultation hingegen – analog zu anderen Partizipationsinstrumenten wie Petitionen, Vernehmlassungen, Anhörungen, behördliche oder politische Informationsveranstaltungen usw. – impliziert eine fakultative Mitwirkung. Was hier nicht der Fall gewesen wäre.

Social Choice-Probleme: zyklische Mehrheiten dank fehlendem «doppelten Ja»

Von den zwei mittels Konsultativabstimmung vorgelegten Modellen hätte nur ein einziges angekreuzt werden dürfen. Gerade Bürger, welche eine strukturelle Veränderung dem Status quo vorgezogen hätten (egal, ob «A» oder «B»), hätten ihren unverfälschten Willen nicht kund tun können. Das «doppelte Ja» wäre nämlich untersagt gewesen.

Abgesehen von dieser individuellen Problematik einzelner Stimmberechtiger, wäre auch das Gesamtresultat durch dieses inadäquate Abstimmungsdesign beeinträchtigt worden: Die Stimmbürgerschaft, welche einer Strukturreform gegenüber positiv eingestellt ist, wäre durch das Verbot des «doppelten Kreuzchens» auseinanderdividiert worden.

Die Abstimmung wäre darüber hinaus auch nicht frei von potentiellen zyklischen Mehrheiten gewesen. Der Grundsatzbeschluss hätte nämlich durchaus angenommen werden können, wobei aber beide untergeordneten Konsultativ-Modelle auf Ablehnung gestossen wären. Der Grundsatzbeschluss wäre zwar in Kraft getreten (mitsamt Kredit über 300‘000 Franken), jedoch wäre höchst fraglich geblieben, ob überhaupt noch eines der beiden – unterlegenen! – Modelle weiter hätte untersucht werden sollen. Aufgrund des fehlenden «doppelten Ja» wäre diese unglückliche Situation (ein Condorcet-Paradoxon) sogar sehr wahrscheinlich gewesen.

Fehlende Anhörung der Gemeinden

Abgesehen von diesen zahlreichen prozeduralen Mängeln, war die intendierte Abstimmung jedoch auch inhaltlich zu rügen. Das in der Konsultativabstimmung vorgelegte «Modell A» hätte nämlich in seiner Konsequenz Zwangsfusionen vorgesehen, von den heute 26 politischen Gemeinden des Kantons Schaffhausen auf nur noch deren 6 bis 10. Zwangsfusionen sind heute jedoch nicht möglich, die Kantonsverfassung postuliert die Bestandesgarantie.

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, welche die Schweiz 2005 ratifizierte, sieht ebenfalls einen erweiterten Schutz und Konsultationspflichten zuhanden der Gemeinden vor. Die Charta verlangt mitunter:

«Die Gemeinden werden so weit wie möglich bei Planungs- und Entscheidungsprozessen für alle Angelegenheiten, die sie direkt betreffen, rechtzeitig und in geeigneter Weise konsultiert.» (Art. 4 Abs. 6)

«Bei jeder Änderung kommunaler Gebietsgrenzen sind die betroffenen örtlichen Gemeinschaften vorher zu konsultieren, gegebenenfalls in Form einer Volksabstimmung, sofern dies gesetzlich zulässig ist.» (Art. 5)

Der hier gerügten Volksabstimmung ging jedoch kein kommunaler Vernehmlassungs- oder Konsultationsprozess bei den politischen Gemeinden voraus. Fundamentale Garantien der Gemeindeautonomie wären hierbei verletzt worden.

Unzulässige Abschaffung der Gemeindeebene

Noch extremer wäre das vorgelegte «Modell B» gewesen: Dahinter hat sich die «Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung» verborgen. Also die Auslöschung der dritten Staatsebene mit einem Federstrich.

Zwar gewährleistet die Bundesverfassung die Gemeindeautonomie bloss nach Massgabe des kantonalen Rechts. Dennoch ist mit der neuen Verfassung von 1999 sowie der erwähnten Gemeindeautonomiecharta neuerdings die Gemeindeebene als konstitutives Verfassungsprinzip zu anerkennen. Zwar wäre es durchaus denkbar, dass beispielsweise der homogene und kleinräumige Kanton Appenzell-Innerrhoden oder der aus nur drei Gemeinden bestehende Stadtkanton Basel-Stadt auf die politischen Gemeinden verzichten könnte.

Ein geografisch zerklüfteter Kanton mit mehreren Exklaven wie Schaffhausen, zumal ein in eine urbane Bevölkerung einerseits und eine ländliche Region polarisierter Kanton, darf nicht auf die dritte Staatsebene verzichten. Denn die Abschaffung jeglicher örtlicher demokratischer Gebietskörperschaften wäre geradezu verheerend, einmalig und widerspräche dem Subsidiaritätsprinzip und der Gemeindeautonomie, aber auch dem Demokratie- und dem (vertikalen) Gewaltenteilungsprinzip in eklatanter Weise.

 

Mit einstimmigen Entscheid vom 25. März 2014 hat nun das Bundesgericht die Ziffer II des gerügten Grundsatzbeschlusses aufgehoben – die Konsultativabstimmung darf nicht durchgeführt werden. Die Begründung darf nicht überraschen: «Das allenfalls bestehende Bedürfnis nach einer Konsultativabstimmung zu einer bestimmten Frage vermag das Erfordernis einer Rechtsgrundlage nicht zu ersetzen.»

 

Downloads:
Abstimmungsbeschwerde gegen den Grundsatzbeschluss (inklusive Konsultativabstimmung)
Urteil des Bundesgerichts vom 25. März 2014 (Verfahren 1C_51/2014)

Ausländerstimmrecht: mehr als eine Conditio sine qua non

Die Einführung und Erweiterung des Ausländerstimmrechts stösst in den Kantonen auf Ablehnung. Wenig erstaunlich, zeigen sich die portierten Initiativen doch zumeist ziemlich undifferenziert.

In diversen Kantonen hat sich das aktive oder passive Wahl- und Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer (Ausländerstimmrecht) auf kantonaler oder zumindest kommunaler Ebene etabliert (siehe: Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum). Dennoch harzt die weitere Verbreitung des Ansinnens: Obschon beispielsweise der Kanton Waadt seit zehn Jahren das kommunale Ausländerstimmrecht kennt, lehnten es die Stimmbürger 2011 mit 69 Prozent deutlich ab, dieses auf die kantonale Ebene auszuweiten.

In der Deutschschweiz scheiterten bisher sogar alle kantonalen Initiativen, welche das Ausländerstimmrecht auf die eine oder andere Art einführen wollten: So 2010 Bern (72 % Nein), Basel-Stadt (81 % bzw. 61 % Nein beim Gegenvorschlag) und Glarus (Landsgemeinde: «wuchtig verworfen») sowie 2011 in Luzern (84 % Nein). Kürzlich reihte sich auch Zürich (75 % Nein) in diese ruhmlose Serie ein.

Und gerne geht vergessen, dass in Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt, Freiburg und Graubünden wohl nur deshalb das (fakultative) kommunale Ausländerstimmrecht gilt, weil dieses jeweils mit einer Totalrevision der Verfassung einherging. Explizit an der Urne eingeführt oder bestätigt, wurde es nämlich – abgesehen von Genf und Neuenburg – noch nirgends.

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Morgen Montag debattiert nun der Schaffhauser Kantonsrat über die wohl offensivste Ausländerstimmrecht-Initiative, die je in der Schweiz lanciert wurde: Nach fünf Jahren Aufenthalt sollen alle Ausländer zwingend sowohl das kommunale, wie auch kantonale Stimmrecht erhalten. Die Initianten der Alternativen Liste (AL) Schaffhausen geben denn auch offen zu, dass sie sich «keine Illusionen» machen: «Wir werden mit unserer Initiative an der Urne noch keine Mehrheit gewinnen.» Es erscheine ihnen aber umso wichtiger, «das Thema endlich aufs politische Parkett zu bringen und eine breite politische Debatte dazu in Gang zu setzen.»

Diesem Anspruch wollen wir uns gerne anschliessen. Im Rahmen der vielen gescheiterten Initiativen wurde oftmals über die Karenzfrist debattiert: wie lange also ausländische Staatsbürger bereits in der Schweiz oder im jeweiligen Kanton niedergelassen sein müssen, um das Ausländerstimmrecht erlangen zu können. Doch dieses zeitliche Kriterium ist nur eines unter vielen zu etwaig berücksichtigenden, zumal eines der nebensächlicheren.

Viel wichtiger wäre, über andere Erfordernisse und Einschränkungen zu diskutieren, welche (womöglich) an das Ausländerstimmrecht zu stellen sind.[1] Decem conditiones sine quibus non:

1. Fakultatives Stimmrecht (keine Stimmpflicht)

Niemand soll – unter Buss- oder Strafandrohungen – gezwungen werden, an der Demokratie teilzuhaben. Für Ausländer, die der Amtssprache gegebenenfalls nicht mächtig sind, gilt dies in erhöhtem Masse. Das Abstimmen und Wählen muss, auch und gerade für sie, freiwillig bleiben. Das Ausländerstimmrecht ist daher mit der Stimmpflicht unter keinen Umständen vereinbar, welche hierzulande jedoch nur noch der Kanton Schaffhausen kennt. Die Initiative der AL ignoriert diese Unvereinbarkeit leider.

2. Sprachnachweis

Die Theorieprüfung zum Führerschein kann nicht nur auf Deutsch oder Französisch, sondern auch auf Portugiesisch, Englisch oder Arabisch absolviert werden. Die demokratische Deliberation indes, speziell im Vorfeld von Volksabstimmungen und -wahlen, ganz allgemein aber auch im medialen, sozialen, schulischen und kulturellen Raum, findet vornehmlich in den Landessprachen statt. Wer an der Demokratie teilnimmt, soll sich Gehör verschaffen können, gleichsam aber auch verstehen, was andere Partizipanten und Kontrahenten ihrerseits für Argumente hervorbringen.

Das sich gegenseitige Verstehen bedingt grundlegende Kenntnisse der lokalen Amtssprache, ansonsten eine Segregation drohen kann. Die Garantie der politischen Rechte schützt denn auch «die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe», wofür Sprachkenntnisse eine notwendige Bedingung darstellen.

Konkret könnte der Nachweis ausreichender Sprachkenntnisse analog zur beschleunigten Erteilung der Niederlassungsbewilligung eingefordert werden. Jene kann schliesslich bereits nach fünf (statt zehn) Jahren erteilt werden, «wenn die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt». Und diese Bestätigung könnte selbstverständlich für ein zukünftiges Einbürgerungsverfahren angerechnet werden und somit integrationsfördernd wirken.

Portugal beispielsweise geht in diese Richtung: Das dortige Ausländerstimmrecht gilt nur für Angehörige portugiesischsprachiger Staaten wie etwa Brasilien.

3. Opting-In (und Opting-Out)

Auslandschweizer erhalten das Schweizer Stimmrecht nicht automatisch; sie müssen es auf der zuständigen Schweizer Vertretung zuerst beantragen. Es sollen dabei nicht Personen ins Stimmregister aufgenommen werden, welche sowieso kein Interesse an der Ausübung der politischen Rechten bekunden. Sinnlose Porti, Druckmaterial und Versand können so gespart werden.

Ein unbürokratisches Opting-In fürs Ausländerstimmrecht ist daher angezeigt, wie es beispielsweise der Kanton Appenzell Ausserrhoden vorsieht. Zuletzt sollte natürlich auch beantragt werden können, sich wieder aus dem Stimmregister streichen zu lassen. Dieses Opting-Out schliesslich sollte jedoch allen Stimmberechtigten offen stehen, also auch den Schweizer Bürgern.

4. Reversibilität (Übungsabbruch ermöglichen)

Direktdemokratische Einbahnstrassen schlägt der Verfassungsgeber nur ungern ein. Sprich: Das Stimmvolk ist eher bereit ein Wagnis einzugehen, wenn es den Versuch gegebenenfalls auch wieder abbrechen könnte. Diese Zurückhaltung ist nachvollziehbar und zeugt grundsätzlich von einer gewissen Stabilität. Die Einführung des Ausländerstimmrechts wäre denn seit der Gründung des Bundesstaats nebst der Einführung des Frauenstimmrechts immerhin die wohl grösste Einbahnstrasse, in welche eingeschwenkt wurde. Einmal eingeführt, kann der damalige Verfassungsgeber diese Novelle nicht wieder aus der Verfassung streichen – die Stimmbürgerschaft wäre schliesslich mit der damaligen nicht mehr kongruent. Das Recht auf Abrogation wird zwar nicht verunmöglicht, aber erschwert.

Gefordert sei daher eine «U-Turn»-Möglichkeit statt der «Einbahnstrasse». Verfassungsrechtlich könnte diese Sicherung auf mannigfaltige Arten eingebettet werden:

  • Entweder als Grandfathering-Übergangsbestimmung,
  • als Klausel, die – mit einem «Verfalldatum» von vielleicht 10 Jahren versehen – auch bloss temporär installiert werden könnte oder
  • als automatisch-abrogatives Referendum: nach einer gewissen Frist müssten die Schweizer Bürger das Ausländerstimmrecht bestätigen.

Das Erfordernis der Reversibilität erscheint schliesslich umso sinnvoller, je höher die Staatsebene, welche das Ausländerstimmrecht einzuführen gedenkt: Auf Stufe Gemeinde ist sie von untergeordneter Bedeutung, zumal ein Übungsabbruch allenfalls auch auf kantonaler Ebene erwirkt werden könnte. Auf höchster – der nationalen – Ebene erschiene die Umkehrmöglichkeit indessen essenziell.

5. Eingeschränkter Geltungsbereich (materiell oder der Normstufe)

Gerade auf nationaler Ebene müsste der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts für jene Verfassungsartikel und Vorlagen wegbedungen werden, welche an das Schweizer Bürgerrecht geknüpft sind. Es würde ansonsten kaum goutiert, wenn die ausländische, nicht-dienstpflichtige Bevölkerung mitbestimmen würde, ob und wie «jeder Schweizer verpflichtet [ist], Militärdienst zu leisten». Analoges gilt mitunter für Bestimmungen über den Schutz vor Ausweisung, Auslieferung und Ausschaffung, die Bürgerrechte, die Wählbarkeit für den Bundesrat usw.

Der Eingangs erwähnte, gescheiterte Glarner Memorialsantrag zur Einführung des Ausländerstimmrechts sah denn sinnvollerweise für Gemeindeversammlungen immerhin vor: «Einbürgerungsentscheide bleiben Schweizer Bürgern vorbehalten.» Ansonsten könnten sich Ausländer gewissermassen selbst einbürgern.

Der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts könnte also durchaus materiell eingeschränkt werden. Eine Lex specialis für Verfassungsrevisionen könnte vorsehen, dass nur Schweizer Stimmbürger ermächtigt sind, Änderungen vorzunehmen, welche die politischen Rechte oder andere Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Bürgerrecht tangieren. Andererseits können sich bei dieser Einschränkung durchaus auch Abgrenzungsprobleme ergeben.

Vielleicht just aus diesem Grund kennt der «Vorzeigekanton» Jura keine materielle, sondern eine weitergehende (und erstaunlicherweise kaum je erwähnte) formelle Einschränkung: Die Ausländerinnen und Ausländer «ne participent pas au scrutin touchant la matière constitutionnelle». Das Ausländerstimmrecht ruht also bei Änderungen der jurassischen Kantonsverfassung (sowie anderen Erlassen von Verfassungsrang, wie etwa Konkordaten), wohingegen die Migranten bei fakultativen Referenden, zumeist Gesetzen und Finanzbeschlüssen, mitbestimmen dürfen.

6. Subsidiarität (tangierte Staatsebene entscheidet autonom)

Grundsätzlich sind subsidiäre Modelle den obligatorischen vorzuziehen. Der Kanton soll es seinen politischen Gemeinden (und anderen untergeordneten Körperschaften wie Bezirke, Kreise, Schul- und Kirchgemeinden, Zweckverbände, Korporationen usw.) überlassen, ob sie das Ausländerstimmrecht für ihre Angelegenheiten einführen wollen. Gleiches gilt selbstverstänldich für den Bund, der den Kantonen das Ausländerstimmrecht nicht aufzwingen soll; jede Staatsebene soll autonom über diese Frage befinden.

7. Singularität («One man, one vote»)

«Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben» schreibt die Bundesverfassung den Schweizern völlig unbestritten vor. Analoges sollte für alle Staatsebenen gelten: Niemand soll die politischen Rechte gleichzeitig in mehr als einer Gebietskörperschaft der gleichen Stufe ausüben. Die Genfer Verfassung verlangt daher folgerichtig, dass «niemand in mehr als einer Gemeinde oder einem Bezirke stimmberechtigt [ist]». Diese Maxime sollte indessen nicht an der Schweizer Grenze halt machen, sondern hat globale Gültigkeit.

Ein etwaiges Mehrfachstimmrecht ergibt sich als Ausfluss des Instituts Doppel- und Mehrfachbürgerschaft. Doch im Sinne des Axioms «One man, one vote» sind Doppelstimmrechte auf gleicher Staatsebene auszuschliessen. Ähnlich, wie Schweizer Doppelbürger nicht etwa in beiden Staaten gleichzeitig militärdienstpflichtig sind.

8. Territorialität und Reziprozität (kein Stimmrecht für Auslandschweizer und Gegenseitigkeit)

Die wohl naheliegendste Begründung für das Ausländerstimmrecht ist, dass die ausländischen Mitbürger ebenso wie die Schweizer hier leben, arbeiten, konsumieren und Steuern entrichten – das Argument der Territorialität. Doch diese sollte kohärenterweise und im Umkehrschluss auch für die Auslandschweizer gelten: Wer nicht hier lebt, soll hier auch nicht mitbestimmen dürfen – weder bei nationalen, kantonalen noch kommunalen Angelegenheiten.

Das Stimmrecht der Auslandschweizer sei daher konsequenterweise aufzuheben. Auf nationaler Ebene sei ihnen höchstens dann das Stimmrecht zu gewähren (immerhin steht ihnen das jederzeitige Recht zu, «in die Schweiz einzureisen»), wenn sie nicht bereits im Wohnsitzstaat auf höchster Stufe politisch partizipieren dürfen. Ansonsten würde das Singularitätsgebot verletzt.

Die Frage bleibt, ob den Auslandschweizern in ihrem Aufenthaltsstaat überhaupt das lokale Wahlrecht, zum Beispiel in ihrer Kommune, eingeräumt wird. Durch die Bedingung der Reziprozität könnte beispielsweise die Schweiz nur jenen Ausländern das (kommunale) Stimmrecht zugestehen, deren Heimatland es den dortigen Auslandschweizern ebenfalls einräumt. Spanien (mit den skandinavischen Ländern) und Portugal (mit Brasilien) unterhalten beispielsweise jeweils solche gegenseitigen Übereinkommen.

9. Ausschluss des passiven Wahlrechts

Dass an das passive Wahlrecht – gegenüber dem Elektorat – erhöhte Anforderungen gestellt werden können, ist unbestritten, man denke nur an die verschiedenen Unvereinbarkeitsregelungen. Oder an die US-amerikanische Verfassung: «No person except a natural born Citizen […] shall be eligible to the Office of President.»

Jura und Neuenburg, die beiden Vorreiterkantone in Sachen Ausländerstimmrecht, kennen denn auf kantonaler Ebene auch nur das aktive Wahlrecht. Der Jura beschränkt sogar die Wählbarkeit in den Gemeinden auf die Parlamente. Ähnliches gilt für die Wahl der Neuenburger Ständeräte: Zwar werden sie auch durch die ausländischen Stimmberechtigten gewählt, ins Stöckli einziehen dürfen indes nur Kandidaten mit Schweizer Pass. (Das Bundesrecht wiederum verbietet a priori «ausländische Ständeräte» nicht!)

10. Karenzfrist und Aufenthaltsstatus

Die aktuellen Regelungen in den Kantonen AR, JU und VD sehen immerhin zehn Jahre Aufenthalt in der Schweiz vor (in GE deren acht), bevor das Ausländerstimmrecht erteilt werden darf. Zusätzlich müssen oftmals Karenzfristen innerhalb des Kantons und der Gemeinde abgewartet werden.

Ist jedoch ein Strauss an vorne aufgeführten Einschränkungen erfüllt, so brauchen keine übermässig hohen Hürden hinsichtlich der Aufenthaltsdauer mehr gestellt zu werden, bürgen doch jene Erfordernisse, wie beispielsweise der Sprachnachweis für eine qualitativ weitaus bessere Grundlage der Integration als die reine Dauer des bisherigen Aufenthalts.

Eine gewisse Wartedauer für Ankömmlinge ist dennoch anzeigt, bevor sie das Ausländerstimmrechts erlangen können sollen. Zum einen, weil die Kantone auch für Schweizer vorsehen dürfen, dass «Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen». Und andererseits, weil selbst Immigranten aus dem gleichen Sprachraum vorab das Kennenlernen der hiesigen Kultur, Tradition, Usanzen, Gesetze, Werte und Politik zugestanden werden soll.

Nichtsdestotrotz erscheint das Anknüpfen an eine Niederlassungsbewilligung zielführender als das blosse Abwarten einer Karenzfrist von fünf oder zehn Jahren. Denn jene Bewilligung wird just nach Aufenthalt von fünf bis zehn Jahren erteilt, jedoch abhängig davon, ob «die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt» und erfolgreich integriert ist. Gerade qualitative Kriterien also, die weitaus besser geeignet sind, um das Ausländerstimmrecht zu erteilen.

Fazit

Werden diese zehn Kriterien und Einschränkungen – oder zumindest ein Teil davon – beim Erarbeiten von Vorlagen zur Einführung des Ausländerstimmrechts vermehrt beachtet, so könnte dem Ansinnen dereinst wieder mehr Erfolg beschieden werden.

Denn gerade institutionelle Reformen haben es hierzulande besonders schwer; die Weiterentwicklung der direkten Demokratie will Weile haben. Ein behutsameres, differenzierteres Vorgehen in diesem Sinne sei daher zukünftigen Initianten nahegelegt.

 

[1] Vgl. zum Ausländerstimmrecht: Beat Rudin (2002): Ausländische Staatsangehörige in der Politik – Möglichkeiten und Grenzen politischer Betätigung, in: Peter Uebersax et al. (Hrsg.), Ausländerrecht – Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Strafrecht, Steuerrecht und Sozialrecht der Schweiz; Tiziana Locati Harzenmoser (2003): Warum ein Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer? – Plädoyer für ein kantonales und kommunales Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 165 ff.; David R. Wenger (2004): Das Ausländerstimmrecht in der Schweiz und im europäischen Ausland – ein kommentierter Rechtsvergleich, AJP10/2004, 1186 ff.; Martin Schaub (2010): Ausländerstimmrecht, Glarus 2010; Martina Caroni (2013): Herausforderung Demokratie, ZSR 2013 II, 5.