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Système proportionnel: les racines genevoises d’une innovation démocratique

Il y a cent ans, la Suisse adoptait le système proportionnel pour les élections au Conseil national. Elle faisait alors figure de pionnière.

Cet article était publié dans « Le Temps » le 12 octobre 2018. Il est basé sur ce texte en allemand.

Il y a cent ans, le 13 octobre 1918, la Suisse a accepté une initiative introduisant le système proportionnel pour les élections au Conseil national. La Confédération ne fut pas le premier pays à introduire ce système (la Belgique l’ayant précédée de vingt ans); elle fut néanmoins parmi les pionniers du système proportionnel – dans la théorie comme dans la pratique.

Victor Considerant. (Image: Musée national du château de Compiègne)

Tout au long de l’histoire, les hommes ont utilisé le système électoral le plus simple pour repourvoir un poste: le système majoritaire. L’idée que chaque force politique doit recevoir une partie du pouvoir correspondant à son soutien dans la population était pratiquement inconnue avant la Révolution française, et elle resta une construction théorique peu considérée avant que le philosophe, économiste et penseur socialiste Victor Considerant se soit occupé plus concrètement de la méthode.

La première fois que le système a été sérieusement proposé fut en 1846 à Genève. Le Parti radical ayant pris le pouvoir des conservateurs l’année précédente, il voulut rédiger une nouvelle Constitution. Considerant, qui venait tout juste d’arriver dans la ville, écrivit une lettre au Grand Conseil constituant dans laquelle il proposait l’introduction du système proportionnel. Selon lui, le système majoritaire n’était pas seulement « barbare », mais aussi illogique car, dans une élection dans plusieurs circonscriptions, un parti pouvait obtenir une majorité de sièges avec une minorité de voix.

L’influence de Naville

Or, les radicaux, après avoir gagné le pouvoir, n’avaient aucun intérêt à le partager. Le Grand Conseil constituant répondit à Considerant que son idée était une « utopie philosophique ».

Il fallut une éruption de violence pour que le suffrage proportionnel réapparaisse dans la discussion publique à Genève. En 1864, James Fazy, le meneur des radicaux, perdit l’élection au Conseil d’Etat. Mais la Commission électorale, qui était dominée par les radicaux, annula le résultat sans offrir d’explications convaincantes. Ce scandale déclencha une émeute au cours de laquelle trois personnes furent tuées.

Ernest Naville. (Image: Bibliothèque de Genève)

Cette tragédie choqua les Genevois, dont le théologien et philosophe Ernest Naville. En pensant à ces événements, il devint convaincu que le système électoral donnant tout pouvoir à la majorité (ou même à une minorité) était une des sources du clivage profond qui marquait le canton. Pour cette raison, il fonda l’Association réformiste, qui luttait pour l’introduction du proportionnel. Naville et ses alliés ont exercé une influence importante sur la diffusion de l’idée du suffrage proportionnel dans le monde, comme le décrit Dominique Wisler dans son livre La démocratie genevoise. Mais les mœurs se révélèrent difficiles à changer. Il fallut presque trente ans pour que Naville atteigne son but.

Deux cantons en marge

Ce fut toutefois un autre canton qui devint le premier en Suisse à appliquer le nouveau système dans la pratique: le Tessin. Et ce n’est pas un hasard si, là aussi, un conflit violent est à l’origine de la discussion sur un mode de scrutin plus équitable et plus juste. En 1890, après une série d’élections dans lesquelles le Parti conservateur avait bénéficié du système majoritaire distordant les résultats, une partie des radicaux se révolta contre le gouvernement conservateur. Au cours de la révolte, un Conseiller d’Etat fut tué. Le Conseil fédéral envoya des troupes fédérales au Tessin et installa un gouvernement provisoire. Afin de calmer la situation durablement, il arrangea un accord entre les deux partis ennemis visant à instaurer une nouvelle méthode électorale: le suffrage proportionnel. En 1891, le système fut mis en œuvre pour la première fois – ce fut une première non seulement en Suisse mais dans le monde. La même année, le canton de Neuchâtel suivit le Tessin en introduisant le nouveau système. Genève le fit en 1892.

Ce sont donc les cantons latins qui furent les pionniers du système proportionnel, qui s’est ensuite diffusé dans le reste du pays. Ce fut l’inverse pour l’autre innovation démocratique, la démocratie directe. Celle-ci fut introduite dans les cantons alémaniques avant de se diffuser en Suisse romande.

Après que dix cantons eurent opté pour le système proportionnel et après deux initiatives infructueuses à l’échelle nationale, la Confédération décida enfin d’introduire le système pour le Conseil national il y a de cela cent ans. Aujourd’hui, il n’y a que deux cantons qui élisent leur parlement selon le système majoritaire: les Grisons et Appenzell Rhodes-Intérieures.

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Ein «monarchisches Luxusgebäude» als Denkmal für die Republik

Das Bundeshaus in Bern soll «Einheit und Einigkeit» der Schweiz symbolisieren. Es tut das zuweilen auf ganz eigene Weise.

Die Einführung des Proporzsystems für die Nationalratswahlen, die vor 100 Jahren beschlossen wurde, veränderte die Zusammensetzung des Parlaments nachhaltig. Doch nicht nur die Zusammensetzung war damals (und in den Jahren davor, als über die Änderung des Wahlrechts gestritten wurde) ein Thema. Auch architektonisch veränderte sich zu dieser Zeit einiges.[1] Sechzehn Jahre zuvor, am 1. April 1902, war das neue Bundeshaus eingeweiht worden, mit dem National- und Ständerat eine bleibende Heimat erhalten sollten. Der Bau, der mit seiner mächtigen Kuppel das Stadtbild Berns auch heute noch prägt, ist auch Symbol für einen Bundesstaat, der nach bescheidenen Anfängen eine zunehmend wichtige Bedeutung erlangte.

Bundeshaus, Bern
Baujahr 1902
Legislatives System bikameral
Sitze 200 (Nationalrat) / 46 (Ständerat)
Wahlsystem meist Proporz (NR); meist Majorz (SR)
Wahlkreise 26 (je für NR und SR)
Legislaturperiode 4 Jahre (NR)
Parteien 12 (NR) / 6 (SR)

Vom bescheidenen Bau zum «Bundespalast»

Die Gründung des Bundesstaats 1848 war chaotisch. Die Schweizer wählten ein neues Parlament, doch war unklar, wo dieses eigentlich tagen sollte. Die Stadt Bern zeigte sich grosszügig und stellte den neuen Institutionen die benötigten Räumlichkeiten zur Verfügung: Der Nationalrat hielt seine Sitzungen zunächst im alten Casino ab, der Ständerat kam im Rathaus zum Äusseren Stand unter.

Dass diese Lösung nicht nachhaltig sein konnte, war klar, und so bestand eine der Prioritäten des neuen Staats darin, einen geeigneten Bau für sein Funktionieren zu errichten. 1850 wurde ein Architekturwettbewerb durchgeführt. Extravagante Ansprüche erlaubte die damalige Lage des Bundeshaushalts nicht. «Unnötige Pracht und übertriebene Dimensionen sind zu vermeiden», mahnte man die Bewerber in der Ausschreibung. In das 1857 fertiggestellte «Bundes-Rathaus» – dem heutigen Bundeshaus-West – kamen Nationalrat, Ständerat, Bundesrat und die komplette Bundesverwaltung, die damals aus ganzen 81 Beamten bestand, unter.

Der nächste Ausbauschritt war schon ambitiöser. Die schnell wachsende Bundesverwaltung benötigte mehr Platz – und auch der Nationalrat, dessen Mitgliederzahl damals an die Bevölkerungszahl geknüpft war, die ständig zunahm. So wurden zwei neue Gebäude geplant: Das Bundeshaus-Ost (1892 fertiggestellt) und das eigentliche Parlamentsgebäude in der Mitte der beiden Flügel. Es war die Zeit der nationalen Mythenbildung. 1891 führte der Bund erstmals eine Feier zu Gedenken des Rütlischwurs durch. Da passte es gut, dass der Architekt Hans Wilhelm Auer, der die Aufträge für die neuen Gebäude erhielt, ein eigentliches «Nationaldenkmal» schaffen wollte, das nicht einfach das Schweizer Parlament beherbergen, sondern «dem Lande zu unvergänglichem Ruhme» dienen und ein «Symbol schweizerischer Einheit und Einigkeit» darstellen sollte.

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Keine richtigen Schweizer: Die drei Eidgenossen. (Fotos: eigene Aufnahmen)

Freilich wurde auch Kritik an dem Vorhaben laut. Der geplante «Bundespalast» war nach Meinung einiger Politiker zu opulent. Von einem «monarchischen Luxusgebäude» sprach der Katholisch-Konservative Hans Anton von Roten bei der Beratung im Nationalrat 1893. Auch der Staatsrechtsprofessor Carl Hilty störte sich in seinem «Politischen Jahrbuch der schweizerischen Eidgenossenschaft» daran, «bloss für ein Parlamentshaus so viel Geld auszugeben». Um die Kosten zu senken, schlug er unter anderem «Sitzbänke ohne Pulte (…) wie im englischen Parlament» (!) vor, mit denen kleinere Ratssäle nötig wären. Auer skizzierte daraufhin verärgert eine Billigvariante des Baus, dem er kurzerhand die Kuppel abrasierte, so dass das Parlamentsgebäude nicht viel anders ausgesehen hätte als die beiden Verwaltungsgebäude links und rechts davon. Das war der Bundesversammlung aber offenbar doch zu knausrig: Sie sprach sich schliesslich für die teurere Variante aus.

Über allem thront die Souveränität

Beim Bau wurde sorgfältig darauf geachtet, möglichst nur Schweizer Baumaterialien zu verwenden, und zwar aus möglichst vielen verschiedenen Teilen des Landes. Auch schmücken zahlreiche Kunstwerke und kunstvolle symbolische Verzierungen das Gebäude. Insgesamt 37 Künstler haben am Bau mitgewirkt.

Die eindrückliche Eingangsfassade auf der Nordseite ist voller bedeutungsstarker Symbole. So stehen die Schlusssteine der Bogen über den Eingangstüren für Mut, Weisheit und Kraft, eine Etage höher finden wir den Alemannen, den Burgunder und den Langobarden als Vertreter der «Urvölker» der Eidgenossenschaft. Die Frauenfiguren in den Nischen links und rechts davon symbolisieren Freiheit und Frieden. Über allem thront die politische Souveränität mit einer die Legislative symbolisierenden Figur (mit Schild und Messstock) zur Rechten und einer Allegorie der Exekutive (mit Pergamentpapier und Federkiel) zur Linken.

In der Eingangshalle im Innern dominieren die schwörenden drei Eidgenossen das Bild. Ausgerechnet diese imposante Statue ist allerdings nicht aus Schweizer Stein geschaffen, sondern aus italienischem.

Die Kantone werden im bekannten Fenster unter der Kuppel gewürdigt (das Wappen des Jura hat später seinen Platz daneben in Steinform gefunden). Weniger bekannt sind die vier seitlichen Fenster der Kuppel, welche die damals wichtigsten Wirtschaftszweige darstellen: Auf der Nordseite symbolisiert der Rheinhafen den Handel, das Ostfenster stellt die Textilherstellung dar, im Südfenster wird die Landwirtschaft gezeigt und im Westen die Metallindustrie.

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Das Gemälde der Nidwaldner Landsgemeinde im Ständeratssaal.

 

«Ein Meisterwerk der Hässlichkeit»

Die Ratsäle finden sich im Süden (Nationalrat) und Norden (Ständerat) der Halle. Abgesehen von der deutlich grösseren Sitzzahl der grossen Kammer sind sie ähnlich aufgebaut, mit dem wesentlichen Unterschied, dass die Nationalräte von einem Rednerpult mit Mikrofonen zu ihren Rednern sprechen, während die Ständeräte auf ihren Plätzen bleiben und von dort sprechen.

Über beiden Sälen hängen Wandgemälde. Jenes im Ständeratssaal, entworfen von Albert Welti und nach dessen Tod ausgeführt von Wilhelm Balmer, zeigt die Landsgemeinde von Nidwalden (allerdings mit der Landschaft Obwaldens im Hintergrund). Im Nationalratssaal malte Charles Giron die «Wiege der Eidgenossenschaft», das Rütli und den Vierwaldstättersee. Das Fresko löste einen gehässigen Streit zwischen Giron und Auer aus. Nach Ansicht des Architekten war das Bild zu grell und liess den Saal zu eng wirken. Giron gab beleidigt zurück, das Problem sei nicht sein Gemälde: «Die Einfassung meines Bildes mit der das Gemälde umgebenden Dekoration und überhaupt der ganze Saal ist ein Meisterwerk der Hässlichkeit; das ist die einmütige Meinung aller Leute mit kultiviertem Geschmack.»

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Blick in den Nationalratssaal mit Girons Fresko auf der rechten Seite.

 

Der Fisch im Fels

In der Wolke über dem See ist ein Engel zu sehen. Eine andere Gestalt, die der Maler in dem Bild untergebracht hat, ist erst auf den zweiten Blick zu erkennen: In der Felswand auf der linken Bildseite liegt ein Fisch. Giron bezog sich damit auf den Tag der Einweihung des Gebäudes: den 1. April 1902. Auf Französisch bezeichnet man den Aprilscherz als «poisson d’avril».

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Ein Hingucker sind die Gemälde an der Decke der Wandelhalle. Jenes im Bild stellt den Tourismus dar: Der Schweizer Engel führt einen Deutschen, einen Franzosen und einen Engländer (von links) auf die Jungfrau.

A propos Scherz: Es gibt einen Witz über das Bundeshaus. Frage: Warum hat das Bundeshaus eine Kuppel? – Antwort: Schon mal einen Zirkus mit Flachdach gesehen? Manchmal sind Erinnerungen an Zirkusnummern tatsächlich nicht zu vermeiden, wenn man den Schweizer Politikbetrieb verfolgt. Zirkusreif war etwa die Seifenoper, welche die Neugestaltung des Bundesplatzes 2004 auslöste. Dort sollte ein Wasserspiel mit 26 Wasserdüsen entstehen, eine für jeden Kanton. Entsprechend sollten die Kantone einen (symbolischen) Beitrag von je 10’000 Franken an die Kosten leisten – was prompt auf Widerstand mehrerer Stände stiess, die sich der Zahlung verweigerten mit dem Hinweis, es fehle den Fontänen an einem «emotionalen Bezug» zu den Kantonen. Schliesslich sprangen – in einem denkwürdigen Akt eidgenössischer Solidarität – private Kleinspender in die Bresche.

Zugegeben, es gäbe wichtigere Dinge, um die sich Kantonsregierungen kümmern könnten, als die 10’000 Franken für eine Wasserdüse auf dem Bundesplatz. Andererseits ist die Episode vielleicht ein gutes Beispiel für das Funktionieren des eidgenössischen Systems und das Zusammenspiel der verschiedenen Akteure. Und bringt insofern Auers Idee eines «Symbols schweizerischer Einheit und Einigkeit» ziemlich gut auf den Punkt.

 

Dieser Artikel ist Teil der Serie zum 100-Jahr-Jubiläum des Proporzwahlrechts auf Bundesebene.

 


[1] Die Informationen in diesem Beitrag stützen sich massgeblich auf: Monica Bilfinger (2009): Das Bundeshaus in Bern. Schweizerischer Kunstführer GSK sowie Andreas Müller (2002): Der verbitterte Bundeshausarchitekt. Die vertrackte Geschichte des Parlamentsgebäudes und seines Erbauers Hans Wilhelm Auer (1847-1906). Orell Füssli.