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Wahlrechtlicher Einspruch gegen Basler Fusion

Genügt der nächste Woche den Stimmbürgern beider Basel vorgelegte Fusionsprozess den wahlrechtlichen Anforderungen? Starke Zweifel kommen auf: Städtische Wahlkreise wären zu klein.

Publiziert in der «Basellandschaftlichen Zeitung» vom 20.09.2014.

Am 28. September stimmen die beiden Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt darüber ab, ob sie einen mehrstufigen Fusionsprozess ihrer zwei Kantone starten sollen. Werden derzeit in den Gaststuben zwischen Eptingen und Kleinbasel Wetten placiert, ob das langjährige Annäherungsprozedere wohl eingeleitet werden wird, so sind alle Augen auf den ambivalenten Landkanton gerichtet. Das Jawort der Städter wird als reine Formsache gehandelt.

Doch könnte es letztlich die städtische Braut sein, welche der Vermählung ein jähes Ende bereitet. Denn abseits der derzeit debattierten historischen, politischen und soziokulturellen Fragen, Gemeinsamkeiten und Unterschiede, weist der intendierte Zusammenschluss einige verfahrenstechnische Mängel auf. Besonders grobschlächtig erscheint das Wahlverfahren zur Bestellung des Verfassungsrats, der das Grundgesetz für den neuen, gemeinsamen Kanton Basel ausarbeiten soll.

Die intendierte Sitzverteilung der 50 Baselstädtischen Verfassungsräte auf die fünf bestehenden Wahlkreise .

Nachdem die ursprünglichen Volksinitiativen zurückgezogen worden sind, kommen in beiden Basel die deckungsgleichen Gegenvorschläge zur Initiative zur Abstimmung. Sie sehen vor, dass der Verfassungsrat mit 125 Sitzen bestückt wird. Dabei soll Baselland 75 und die Stadt deren 50 Plätze einnehmen. Die ursprünglichen Volksinitiativen sahen noch einen paritätisch bestellten Verfassungsrat mit je 60 Sitzen vor. Die beiden «Halbkantone» wären sich also in der konstituierenden Versammlung auf Augenhöhe begegnet.[1]

Doch angesichts der sich abzeichnenden Niederlage im Landkanton wurde von den vorberatenden Kommissionen ein anderer Verteilschlüssel gewählt: Die Sitze sollen neu proportional zur Bevölkerung der beiden Kantone aufgeteilt werden. Und diese ist in Baselland ziemlich genau 50 Prozent grösser als in der Stadt, weshalb nun das Sitzverhältnis von 75/50 angewandt werden soll.

Zu kleine Wahlkreise – zu hohe Quoren

Während in Basel-Stadt die Initianten, der Grosse Rat und der Regierungsrat allesamt mit der Fusion nach Grösserem streben, verharren sie bei der Verteilung ihrer 50 Sitze erstaunlich kleinräumig. Denn der vorgelegte Verfassungstext sieht vor, die Zuteilung der Mandate auf die fünf Wahlkreise des Stadtkantons analog dem geltenden Wahlrecht vorzunehmen.[2] Was prima vista naheliegend erscheint, erweist sich als sehr heikel: Ins heutige 100-köpfige Basler Parlament delegieren die beiden «städtischen Landgemeinden» Riehen und Bettingen bereits bloss elf beziehungsweise einen einzigen Repräsentanten. In der halb so grossen Verfassungsrats-Delegation verblieben den zwei Gemeinden nur noch sechs beziehungsweise wiederum ein Vertreter.

«Aus juristischer Sicht gibt es eigentlich keine Probleme. Die Initianten haben sich stark an die Vorlagen aus dem früheren Wiedervereinigungsverfahren angelehnt. Juristisch ist das wasserdicht.» – So lautet die rechtliche Einschätzung von Professorin Denise Buser, der Beraterin des Initiativkomitees. Anno 1938 – an die damalige Initiative lehnt sich die heutige an – mögen solche Wahlen tatsächlich rechtens gewesen sein.

Doch was unterdessen in den Kantonen Zürich, Aargau, Schaffhausen, Thurgau, Luzern, Schwyz, Nidwalden, Zug, Uri, Wallis und Freiburg gilt, muss auch für Basel gelten: Proporz-Wahlkreise müssen mindestens neun Sitze aufweisen. Ansonsten kann der Proporz nicht mehr wirklich proportional abgebildet werden. Und vor allem wird das natürliche Quorum – die Hürde, um überhaupt einen Parlamentssitz erlangen zu können – zu hoch.

Nach einigen Wahlbeschwerden und Urteilen des Bundesgerichts haben denn die vorgenannten Kantone allesamt ihr Wahlsystem revidiert. In einigen Kantonen wurde auf das Verfahren «Doppelproporz» umgestellt, andere legten einfach die zu kleinen Wahlkreise zusammen. Damit genügen sie nun den bundesrechtlichen Vorgaben, wonach jeder Wählerstimme gleiches Gewicht zukommen soll.

Im Extremfall des Bettinger Einerwahkreises wiederum wird bereits heute nicht nur de facto, sondern effektiv im Majorz gewählt.[3] Nach Bundesgerichtsentscheiden sowie der Nicht-Gewährleistung der Schwyzer Verfassung durch das Bundesparlament vor gut einem Jahr steht ebenso klar fest: Mischsysteme Proporz/Majorz sind illegal.[4]

Bandbreite von 1 bis 27 Sitzen

Diese an den Proporz gestellten Bedingungen und roten Linien gelten sodann nur nur für die Wahl herkömmlicher Parlamente, sondern ebenso für Verfassungsräte.[5] Denn auch solchen «Ein-Zweck-Legislativen» obliegt die Aufgabe, das Volk politisch zu repräsentieren und in seinem Auftrag einen neuen Verfassungsentwurf zu erarbeiten. Der Verfassungsartikel vom kommenden 28. September befähle dem neuen Verfassungsrat überdies, einige der wichtigsten gesamtbaslerischen Gesetze auszuarbeiten, darunter das Gesetz über die politischen Rechte sowie die Organisationsgesetze für Regierung, Verwaltung, Parlament und Gerichte.

Dazu kommt die grosse Diskrepanz zwischen den zwei kleinen städtischen Wahlkreisen gerade auch gegenüber den ungleich grösseren Basel-landschaftlichen «Wahl-Regionen». Aufgrund der Zusammenfassung von jeweils zwei bis vier Wahlkreisen zu einem Wahlkreisverband (den vier «Regionen»), sind in der Landschaft die Wahlkreise hinreichend gross. Im neuen Verfassungsrat würden sie grob zwischen 14 Sitze (Region 3: Liestal, Pratteln) bis zu 27 Sitze (Region 2: Laufen, Münchenstein, Muttenz, Reinach) erhalten.

Kleinparteien aus Muttenz könnten hierdurch bereits mit 3.6 % Wähleranteil einen Verfassungsrat stellen. In Riehen indes benötigt eine Partei stattliche 14.3 %, um mit einem sicheren Sitz in dasselbe Organ einziehen zu können. In Bettingen können gar nur die Wähler der stärksten Liste im Verfassungsrat vertreten sein – alle anderen gehen leer aus. Die Wahlrechtsgleichheit wird somit stark verletzt.

Als wäre dem nicht genug, werden die baselstädtischen Parteien überdies mit einer Sperrklausel gegängelt. Parteien werden nur in jenen Wahlkreisen überhaupt zur Sitzverteilung zugelassen, in denen sie die 4%-Hürde überspringen. Man wolle damit eine «Parteienzersplitterung» vermeiden. Doch dieser Modus kann zu absurden Situationen führen: Kleinparteien wie die BDP, EVP oder GLP könnten in einem städtischen Wahlkreis am Mindestquorum scheitern und ihnen dadurch Sitze verwehrt werden. Gleichzeitig werden jene Parteien wahrscheinlich dank minderheitenfreundlicheren, ländlichen Wahlkreisen dennoch in den Verfassungsrat einziehen. Das Sperrquorum erfüllt also nicht einmal seinen Zweck, benachteiligt darüber hinaus Kleinparteien in der Stadt gegenüber jenen auf dem Land.

Basler Fusion auf wackeligem Fundament

Nebst diesen groben wahlrechtlichen Unzulänglichkeiten, finden sich schliesslich in den vorgelegten Abstimmungstexten weitere formelle und prozedurale Tücken:

  • Der Gegenvorschlag will den Verfassungsrat «nach Erteilung der eidgenössischen Gewährleistung dieses Verfassungsparagraphen» (§ 150 Abs. 2 E-KV/BS) wählen. Doch dies genügt nicht, auch der Basellandschaftliche Verfassungsparagraph muss gewährleistet werden (und vice versa).
  • «Der Regierungsrat […] bezahlt die Hälfte der Kosten der Vorbereitungsarbeiten und Arbeiten des Verfassungsrates», heisst es im neuen Verfassungsartikel (§ 150 Abs. 4 E-KV/BS). Dass im Gegenvorschlag der Verfassungsrat nicht mehr paritätisch zusammengesetzt wird, jedoch dessen Finanzierung (total 10 bis 20 Millionen Franken) trotzdem hälftig geteilt wird, erscheint inkonsequent.
  • Würde die (neue) Verfassung des Kantons Basel in einem der beiden Kantone später verworfen, so fiele der aktuelle Verfassungsparagraph (in den bestehenden Verfassungen) automatisch dahin. Diese «Selbstlöschung» erscheint zwar praktisch, ist aber heikel, da Verfassungsänderungen – dazu gehören nebst Änderungen und Neuerlassen auch Aufhebungen von Normen – stets der Mehrheit der Stimmberechtigten bedürfen. Dies muss umso mehr gelten, wenn zwischen der ursprünglichen Aufnahme des § 150 und seiner etwaigen Abrogation einige Jahre verstrichen sein werden.
  • Die Konstituierung eines neues Kantons bedürfte letztendlich auch der Revision der Bundesverfassung. Zwar müssten gemäss Gegenvorschlag (§ 150 Abs. 9 E-KV/BS) die Regierungen beider Basel tatsächlich den Bund um die «Änderung des Artikels 1 der Bundesverfassung über den Bestand der Kantone» ersuchen. Doch damit ist es nicht getan, die Alt-Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft wären immer noch in der Bundesverfassung vertreten: bei der Berechnung des Ständemehrs sowie bei der Zusammensetzung des Ständerats. Neo-Basel wäre im Stöckli nicht mehr vertreten.
  • § 140 der geltenden basel-städtischen Verfassung sieht vor, dass Änderungen an den Bestimmungen über die Gemeindeautonomie nicht nur der «Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden», sondern auch «von drei Zehnteln der Stimmberechtigten» bedürfen. Dieses spezielle Zustimmungsquorum hätte eigentlich auch für die aktuelle Abstimmung zu gelten, könnte doch die Zukunft für Riehen und Bettingen im vereinten Basel ungewisser nicht sein.[6] Doch dieses Erfordernis war bisher nie ein Thema.

Diese Kritikpunkte mögen – im Gegensatz zum bundesrechtswidrigen Wahlrecht – womöglich weniger tragisch erscheinen. Sie demonstrieren aber letztlich, auf welch wackeligem Fundament die geplante Heirat basiert. Zivilstandsbeamtinnen haben eine Ehe für ungültig zu erklären, wenn die Ehevoraussetzungen nicht erfüllt sind oder sie sich gar als eine Zwangsheirat herausstellt. Die anberaumte Basler Fusion widerspricht wie dargelegt der Wahlrechtsgleichheit in teilweise krasser Weise. Sie würde vor Gericht daher kaum standhalten.

 


[1] Prof. Bernhard Waldmann nahm in einem Gutachten Stellung zur Rechtsgültigkeit der Fusionsinitiative Basel-Landschaft und zur Frage «paritätischer oder proportionaler Verfassungsrat»: «Es gilt zu berücksichtigen, dass die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft bei einer Annahme der Fusionsinitiativen als jeweils eigenständige Kantone gleichberechtigt über die Ausgestaltung der Verfassungsordnung des neu zu bildenden Kantons Basel verhandeln würden. Die Initiative geht – im Einklang mit der Bundesverfassung – vom Grundsatz der Gleichstellung der Kantone aus. […] Ob eine den unterschiedlichen Bevölkerungszahlen Rechnung tragende Zusammensetzung des Verfassungsrats ebenfalls zulässig wäre, kann hier offengelassen werden. Eine solche Regelung könnte sich allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Verbots der Selbstpreisgabe als nicht unproblematisch erweisen.»

[2] Der vorgelegte Verfassungsartikel sähe in § 150 Abs. 1 Satz 2 E-KV/BS explizit vor, «den Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze vom 8. Februar 2012 sinngemäss an[zuwenden]». Jener Beschluss wiederum stipuliert zwar kein abstraktes Sitzzuteilungsverfahren, sondern legte die konkrete Sitzverteilung vor den Grossratswahlen 2012 fest. Im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats vom 24. Januar 2012 zu einem Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze aber wird nunmehr auf das Sitzzuteilungsverfahren für die Nationalratswahlen verwiesen. Das Restzahlverfahren nach Hare-Niemeyer (Art. 17 BPR) ist somit analog anzuwenden.

[3] In den Einerwahlkreisen ist jedoch kein absolutes Mehr erforderlich (§ 58 Abs. 2 Wahlgesetz), es wird in einem Wahlgang gewählt, das relative Mehr entscheidet. Durch dieses First-Past-The-Post-System – es existiert in der Schweiz ansonsten nur in den sechs Einerwahlkreisen der Nationalratswahl – wird der Wählerwille noch zusätzlich verzerrt.

[4] Bis anhin gab es noch Stimmen, die bei (zu) kleinen Wahlkreisen einen Ausnahmetatbestand geltend machen wollten, falls die Entitäten aus «historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen, Einheiten mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bilden» (BGE 131 I 74 S. 79). Doch seit dem diesjährigen Bundesgerichtsurteil gegen das Walliser Wahlsystem, ist auch diese Hintertür faktisch verschlossen. Was für die abgeschiedenen Walliser Bezirke gilt, muss erst recht für urbane Stadtquartiere gelten.

[5] Andrea Marcel Töndury: Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, S. 258.

[6] Denise Buser, Beraterin des Initiativkomitees, zur Frage, ob der Verfassungsrat Gemeindefusionen verordnen könne: «Ja, das kann er. Das wird ein wichtiges Thema. Die neue Verfassung ist auch eine Chance für eine neue Gebietseinteilung. […] Denkbar wäre – eine vielleicht gewagte Vision – auch eine Neueinteilung in sechs Gemeinden, basierend auf den Bezirken. Der ehemalige Kanton Basel-Stadt eine Gemeinde – das würde vielleicht das Thema der virtuellen Einwohnergemeinde vereinfachen.»

Camerons verspäteter Gegenvorschlag

Am Donnerstag stimmen die Schotten darüber ab, ob sie weiter zu Grossbritannien gehören wollen. Das Rennen wird eng werden. Dabei hätte die britische Regierung schon längst alles klar machen können.

Darf am Donnerstag wieder hervorgeholt werden: Der Referendum Whisky Bild: Eigene Aufnahme

Damit wird am Donnerstag angestossen: Der Referendum Whisky. Bild: Eigene Aufnahme

Seit 1891 sind in der Schweiz 311 Volksinitiativen zustande gekommen. Lediglich 22 davon wurden an der Urne angenommen. Auf den ersten Blick ist das eine bescheidene Erfolgsbilanz. Allerdings bleibt dabei die indirekte Wirkung von Volksbegehren unberücksichtigt. Denn in Reaktion auf Initiativen beschliesst das Parlament oft einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag, der das Anliegen aufnimmt, aber weniger weit geht. Dadurch gelingt es der Politik immer wieder, den Initianten den Wind aus den Segeln zu nehmen und ihr Begehren zum Scheitern zu bringen.

Die Urheber der Initiative können sich dann immerhin damit trösten, dass sie eine Veränderung angestossen haben – auch wenn sie weniger weit geht, als sie das ursprünglich wollten. Immerhin etwa die Hälfte aller Volksbegehren hinterlassen so indirekte Spuren in der Verfassungs- und Gesetzgebung.[1]

Ein anschauliches Beispiel für den Nutzen von Gegenvorschlägen bietet dieser Tage Grossbritannien: Am Donnerstag stimmt die Bevölkerung in Schottland darüber ab, ob sie nach über 300 Jahren die Union mit England auflösen und einen unabhängigen Staat gründen will. Gemäss Umfragen ist der Ausgang offen: Eine knappe Mehrheit der Bürger befürwortet zurzeit den Verbleib bei Grossbritannien, allerdings gibt es noch viele Unentschlossene.

London gegen Gegenvorschlag «Devo Max»

Möglich wurde das Referendum durch den triumphalen Sieg der separatistischen Scottish National Party (SNP) bei den Regionalwahlen 2011, als sie die absolute Mehrheit der Sitze im schottischen Parlament gewann[2] und alleine eine Regierung bilden konnte. Dies erlaubte ihr, die lange gehegten Pläne für eine Abstimmung über die Unabhängigkeit in Tat umzusetzen. Weil die Regionalregierung keine rechtliche Kompetenz dazu hat, musste die SNP darüber mit der britischen Regierung verhandeln.

Dabei spielte sich Interessantes ab. Es war nämlich der SNP-Chef Alex Salmond, der eine Art direkten Gegenvorschlag für sein eigenes Begehren auf den Tisch legte: Er wünschte, dass auf dem Stimmzettel neben dem Ja und dem Nein zur Unabhängigkeit noch eine dritte Option aufgeführt werde, die eine ausgebaute Dezentralisierung der Macht und mehr Subsidiarität von London nach Edinburgh bringen würde (die so genannte «Devo Max»[3]).

Stimmzettel vom 18. September 2014.

Stimmzettel vom 18. September 2014 zur Unabhängigkeit Schottlands.

Laut Befragungen geniesst dieser Weg grosse Unterstützung in der Bevölkerung. Denn viele Schotten möchten mehr Autonomie von London, stehen einer vollständigen Abspaltung jedoch skeptisch gegenüber. Umso erstaunlicher, dass ausgerechnet Salmond «Devo Max» auf den Tisch brachte, hätte doch eine solche Option den sicheren Tod für seine Unabhängigkeitspläne bedeutet.

Noch erstaunlicher war, dass sich der britische Premierminister David Cameron mit Händen und Füssen gegen Salmonds Vorschlag wehrte. Hätte er ihn angenommen, wäre der Fortbestand der Union gesichert gewesen. Doch Cameron wollte den Schotten kein Jota mehr Autonomie zugestehen. Er vertraute darauf, dass die Unabhängigkeit an der Urne ohnehin keine Mehrheit finden würde, und boxte eine binäre Ja/Nein-Abstimmung durch.

Zitterpartei trotz Camerons spätem Einlenken

Als der Vertrag über das Unabhängigkeitsreferendum im Herbst 2012 unterzeichnet wurde, stand Cameron in den Augen der meisten Beobachter als Gewinner da. Heute wäre es ihm wohl lieber, er hätte Salmonds Vorschlag damals nachgegeben. Denn die Unabhängigkeitsbefürworter haben in den letzten Wochen vor dem Urnengang deutlich Boden gutgemacht. Die Umfragen, die über Monate einen klaren Sieg des Nein-Lagers prognostizierten, weisen wenige Tage vor dem Urnengang auf einen knappen Ausgang hin. Eine Mehrheit gegen die Unabhängigkeit scheint zwar immer noch wahrscheinlicher, doch für die Unionisten wird es eine Zitterpartie.

In ihrer Angst vor einer Niederlage hat die Regierung in London deshalb kurz vor dem Urnengang die alte Idee Salmonds wieder aufgewärmt und stellt den Schotten weitergehende Autonomierechte in Aussicht, falls sie am Donnerstag Nein stimmen. Im Schweizer Jargon: Aus dem verpassten direkten wurde kurzerhand eine Art indirekter Gegenvorschlag gestrickt. Dieser Versuch eines Befreiungsschlags in letzter Minute wirkt allerdings wenig glaubwürdig, nachdem sich Cameron solange gegen diesen Vorschlag gestemmt hatte.

So kann sich Salmond, dem noch vor kurzem eine blamable Niederlage vorausgesagt wurde, bereits vor der Verkündung des Abstimmungsresultats als Sieger fühlen: Entweder ihm gelingt der Coup und Schottland wird unabhängig, oder er kann wenigstens für sich in Anspruch nehmen, London zu weitgehenden Zugeständnissen gebracht zu haben.

Cameron dagegen wird im besten Fall (Nein) noch mit einem blauen Auge davonkommen, im schlechteren (Ja) ein Desaster erleben, das ihm sein Amt kosten könnte. Immerhin dürfte er durch die Abstimmung in Schottland einiges über den Nutzen von Gegenvorschlägen gelernt haben.


[1] Gabriela Rohner: Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012.

[2] Im Gegensatz zum Parlament in Westminster wird das schottische Regionalparlament im Proporzsystem gewählt. Aufgrund der Ausgestaltung (unter anderem dem Sitzzuteilungsverfahren Hagenbach-Bischoff) werden die grossen Parteien aber immer noch leicht bevorzugt, weshalb es der SNP gelang, mit 45 Prozent der Wählerstimmen 53 Prozent der Sitze zu besetzen.

[3] Als «Devolution» wird der Prozess bezeichnet, der Schottland Ende der 1990er Jahren eine grössere Autonomie innerhalb des Vereinigten Königreichs brachte (insbesondere ein eigenes Parlament mit Gesetzgebungskompetenz in gewissen Bereichen).

Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat

Logo_Serie_TrouvaillenSchaffhausen wartet seit 166 Jahren auf einen eigenen Bundesrat. Was nur wenige wissen: In den Anfangstagen der Bundesstaats hatte der Kanton für kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung. Möglich machten dies eine ungeschriebene Regel – und ein glückloser Tessiner.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Nach offizieller Statistik haben in der 166-jährigen Geschichte des Bundesstaats nur fünf Kantone noch nie einen eigenen Bundesrat gestellt: Uri, Schwyz, Nidwalden, Jura und Schaffhausen. Allerdings: Im Fall von Schaffhausen trifft diese Aussage nicht ganz zu. Denn im 19. Jahrhundert, nach der Gründung des Bundesstaats, stellte der Kanton für eine kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung – zumindest formell.

In den ersten Dekaden war der junge Bundesstaat liberal-radikal dominiert; die sieben ersten Bundesräte gehörten allesamt der freisinnigen Familie an. Um in den stürmischen Anfangszeiten sicherzustellen, dass die Magistraten einen gewissen Rückhalt im Volk genossen, bürgerte sich eine ungeschriebene Regel ein: Alle Mitglieder der Landesregierung – neu kandidierende wie auch bisherige – mussten die Wahl in den Nationalrat schaffen, um als Bundesräte (wieder-)gewählt werden zu können. Man nannte das «Komplimentswahl». Entsprechende Regeln galten bereits in vielen Kantonen bei der Wahl der Kantonsregierung (bevor die Volkswahl eingeführt wurde).

Opfer «pfäffisch-österreichischer Ränke»?

Statue von Stafano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Statue von Stefano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Die Komplimentswahl wurde dem Tessiner Stefano Franscini 1854 zum Verhängnis. Der Statistiker, alt Regierungsrat, ETH-Mitbegründer sowie Vater der Volksschule und Volkszählung war 1848 noch mit einem Glanzresultat in die grosse Kammer und kurz darauf in den ersten Bundesrat gewählt worden. Doch seine Position war nicht gefestigt. Die im Sonderbundskrieg geschlagenen Katholisch-Konservativen wurden immer stärker – auch im Tessin. Hinzu kam, dass der progressive Franscini innerhalb seines eigenen Lagers, der Freisinnigen, nicht unumstritten war.

Bei den ersten Neuwahlen 1851 (damals dauerte die Legislatur nur drei Jahre) schaffte er die Wahl in den Nationalrat noch ganz knapp als dritter und letzter Vertreter seines Wahlkreises. Doch 1854 verliess ihn das Glück: Im ersten Wahlgang am 29. Oktober erreichte er nur das viertbeste Resultat und verpasste die Wahl. Geschlagen geben musste er sich einem liberalen und zwei katholisch-konservativen Kandidaten.[1]

Damit hätte er eigentlich als Bundesrat zurücktreten müssen. Durch eine glückliche Fügung erhielt er jedoch noch eine Chance. Denn im Kanton Schaffhausen hatte nach zwei Wahlgängen mit etlichen Kandidaten erst der bisherige Nationalrat Johann Georg Fuog das absolute Mehr erreicht, womit der zweite Schaffhauser Sitz noch nicht besetzt war.

Kurzerhand portierten einige Schaffhauser Freisinnige Franscini als Kandidaten für den freien Sitz. In mehreren Zeitungsartikeln rührten sie die Werbetrommel für den Tessiner. Dieser sei in seinem Heimatkanton «durch pfäffisch-österreichische Ränke» unterlegen, heisst es etwa in einem Beitrag im «Tage-Blatt». Darin wird an den Patriotismus der Schaffhauser appelliert: Der Bundesrat drohe «einen würdigen Patrioten» zu verlieren, «wenn nicht eidgenössischer Sinn die Hand bietet». Die Wähler sollten sich deshalb «über den Kantönligeist wegsetzen» und Franscini ihre Stimme geben.[2]

Im dritten Wahlgang holte Franscini zunächst nur 569 Stimmen (10.5 Prozent). Weil aber keiner seiner Konkurrenten das absolute Mehr erreichte, kam es am 19. November zu einem vierten Wahlgang. Da dort nur noch die drei besten des vorhergehenden Wahlgangs antreten durften, klappte es für Franscini schliesslich: Er schaffte die Wahl mit 57.3 Prozent der Stimmen und zog als Vertreter Schaffhausens in den Nationalrat ein. Kurz darauf wurde er am 6. Dezember mit 81 von 147 Stimmen als Bundesrat bestätigt.

Weniger Glück hatte sein Kollege Ulrich Ochsenbein. Der Berner verpasste 1854 die Wahl in den Nationalrat in seinem Wahlkreis ebenfalls. In der Folge verweigerte ihm die Bundesversammlung – wo er indes schon vorher umstritten war – die Wiederwahl als Bundesrat.[3]

Schaler Beigeschmack

Das Comeback Franscinis ist erstaunlich. Zwar gab es im protestantischen Schaffhausen keine katholisch-konservative Opposition, die ein Interesse daran gehabt hätte, einem freisinnigen Bundesrat ein Bein zu stellen. Zudem mussten die Schaffhauser den Sitz Franscini ja nur vorübergehend überlassen und konnten ihn nach dessen Wiederwahl als Bundesrat nach ein paar Monaten wieder mit einem «Einheimischen» besetzen.

Dennoch ist bemerkenswert, wie sich trotz der damals noch umständlichen und langsamen Kommunikation innert neun Tagen eine Mehrheit der Bürger dazu mobilisieren liess, einem nicht-ortsansässigen Kandidaten ihre Stimme zu geben. Weil damals noch im Majorzsystem (mit absolutem Mehr) gewählt wurde und es keine vorgedruckten Stimmzettel gab, konnten sie ja nicht einfach eine vorgedruckte Liste einwerfen, sondern mussten ihn aktiv auf ihren Stimmzettel schreiben.

Trotz des Erfolgs bleibt natürlich ein schaler Beigeschmack: Denn welchen Sinn machte die Anforderung, dass ein Bundesrat vorab als Nationalrat gewählt werden muss, wenn sie einfach umgangen werden konnte?

Revitalisiertes Vertrauensvotum?

Die ungeschriebene Regel der Komplimentswahl blieb noch bis in die 1880er Jahre bestehen, ehe sie zusehends ignoriert und nach 1896 gar nicht mehr angewandt wurde. Die Idee, dass Bundesräte einen gewissen Rückhalt in der Bevölkerung haben sollen, bleibt aber bis heute relevant. Der Politgeograf Michael Hermann nahm die alte Regel zum Vorbild, als er vor einigen Jahren im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative für die Volkswahl des Bundesrates  einen Kompromissvorschlag formulierte.[4] Demnach sollten sich amtierende Bundesräte jeweils zeitgleich mit den Nationalratswahlen einem «Vertrauensvotum» des Volkes stellen: Jene, die eine Mehrheit der Schweizer Stimmbürger hinter sich hätten, wären direkt wiedergewählt. Die anderen müssten sich wie bisher der Bundesversammlung zur Wiederwahl stellen.

Ob Franscini sich nach seiner dritten Amtszeit als Bundesrat erneut in Schaffhausen zur Wahl gestellt hätte, muss offen bleiben: Er verstarb noch vor den Wahlen 1857 im Amt.

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 


[1] Sämtliche Angaben zu den Wahlresultaten stammen aus: Erich Gruner (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat 1848–1919.

[2] Walter Wettstein (1918): Eine interessante Schaffhauser Wahl – Die Wahl von Bundesrat Stefano Franscini zum Schaffhauser Nationalrat im Jahre 1854, in: Beiträge zur vaterländischen Geschichte, Heft 9, Hg. vom Hist.-antiquar. Verein Schaffhausen.

[3] Paul Fink (1995): Die «Komplimentswahl» von amtierenden Bundesräten in den Nationalrat 1851-1896, in: Schweizerische Zeitschrift für Geschichte, Band 45, Heft 2. Später gab es noch weitere Bundesräte, denen die Komplimentswahl im eigenen Kanton misslang. Nicht immer wurde die ungeschriebene Regel allerdings strikt befolgt. Der Genfer Jean-Jacques Challet-Venel wurde 1866 als Bundesrat wiedergewählt, obwohl er bei den Nationalratswahlen unterlegen war. Der Luzerner Josef Martin Knüsel nahm der Bundesversammlung die Entscheidung ab, als er 1875 nach verpasster Komplimentswahl zurücktrat. Andere Magistraten waren weniger mutig: Numa Droz zog 1878, nachdem ihm seine Partei in Neuenburg die Unterstützung verweigert hatte, gar nicht zur Nationalratswahl an und vermied so ein Misstrauensvotum. Paul Ceresole erwartete 1872 in seinem Heimatkandton Waadt ebenfalls eine Niederlage und trat lieber im Berner Oberland zur Wahl an.

[4] Michael Hermann (2011): Konkordanz in der Krise. Ideen für eine Revitalisierung.