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Im Schulzimmer der «Cyber Nation»

Ohne Papier, dafür mit spezieller Innenarchitektur: Das Parlament Estlands, das Anfang März neu gewählt wird, kommt ungewöhnlich daher. Die Legislative entspricht dem Selbstbild des jungen Landes als Vorreiter in Sachen Digitalisierung des Staates.

2007 sorgte ein kleines Land in Nordeuropa international für Aufsehen: Estland ermöglichte als erster Staat der Welt bei einer nationalen Wahl sämtlichen Bürgern die Stimmabgabe via Internet. Damals wurden nur etwas mehr als 3 Prozent der Stimmen online abgegeben. Bei den jüngsten Wahlen im Jahr 2015 erreichte dieser Wert 30 Prozent. Und im Gegensatz zu anderen Ländern wie der Schweiz gibt es kaum grundsätzlichen Widerstand gegen E-Voting. Das dürfte auch damit zusammenhängen, dass das elektronische Abstimmen als selbstverständlicher Teil der estnischen E-Government-Strategie angesehen wird. Nach der Jahrtausendwende hat die Regierung in Tallinn voll auf die Digitalisierungs-Karte gesetzt und das Land als «e-Estonia» international bekanntgemacht. Die Einwohner des Landes können fast den gesamten Verkehr mit staatlichen Behörden online abwickeln. Dazu nutzen sie eine elektronische Identitätskarte, mit der sie sich identifizieren können.

Riigikogu, Tallinn
Baujahr 1922
Legislatives System unikameral
Sitze 101
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 6

Logisch, dass das (teilweise) elektronisch gewählte Parlament der selbsternannten «Cyber Nation» in Sachen Digitalisierung der Verwaltung in nichts nachsteht. Alle Sessionen des Riigikogu ebenso wie bestimmte Kommissionssitzungen können online live mitverfolgt werden. Die parlamentarischen Prozesse sind fast vollständig papierlos. Und die Abstimmungen im Parlament sind natürlich ebenfalls elektronisch. Dabei müssen sich die Abgeordneten – wie ihre Wähler beim E-Voting – mit ihrer e-ID-Karte identifizieren, bevor sie den Abstimmungsknopf drücken können. Das verhindert Vorkommnisse wie in der Schweiz, wo der Wille von Parlamentariern zuweilen durch Parteikollegen zum Ausdruck gebracht wurde.

Expressionistisches Unikat

Auch ohne diese Eigenheiten wäre das estnische Parlament aussergewöhnlich genug. Das beginnt beim Gebäude, das in der Burg Toompea in der Altstadt Tallinns gelegen ist. Es wurde 1922, vier Jahre nach der Gründung des ersten unabhängigen estnischen Staates, gebaut, und zwar auf dem Fundament eines Klosters, was die quadratische Form des Baus mit Innenhof erklärt. Im Parlamentssaal erinnert das Gewölbe an der Decke noch an den gotischen Stil des Klosters. Der Rest des Baus ist dagegen in expressionistischem Stil gehalten – gemäss offiziellen Informationen handelt es sich um das weltweit einzige Parlament in diesem Stil.

Das Parlamentsgebäude wurde auf dem Berg Toompea auf den Mauern eines Klosters errichtet. (Fotos: Eigene Aufnahmen)

 

Der Parlamentssaal ist in den estnischen Nationalfarben gehalten: Die Decke ist weiss, die Wände sind blau und die Türen sowie Sitze schwarz. Nach der sowjetischen Okkupation 1940 bis zur erneuten Ausrufung der Unabhängigkeit 1991 war das Parlament aufgelöst, der Raum wurde vom obersten estnischen Sowjet, dem aus Apparatschiks bestehenden Rat der UdSSR-Teilrepublik, genutzt. Als die Sowjetunion zusammengebrochen war, wurde er in seinem ursprünglichen Aussehen wiederhergestellt.

Gewöhnungsbedürftig ist die Anordnung der 101 Sitze: Sie sind jeweils in Zweierreihen vor dem Parlamentspräsidenten aufgestellt.[1] Die politischen Gegner sitzen sich also nicht gegenüber, und der Raum erinnert ein wenig an ein Schulzimmer.

Im Innern des Parlaments sticht die spezielle Architektur ins Auge.

 

Besetzt werden die 101 Sitze in einem Proporzverfahren, das an jenes in Deutschland erinnert (allerdings ohne Erst- und Zweitstimme). Jeder Wähler kann einen Kandidaten in seinem Wahlkreis wählen. Die Kandidaten, die genug Stimmen erhalten, erhalten ein Direktmandat. Die restlichen Mandate werden so zugeteilt, dass die Parteien möglichst proportional im Parlament vertreten sind, sowohl in den einzelnen Wahlkreisen als auch über die Wahlkreisgrenzen hinweg. Wie in Deutschland gibt es eine 5-Prozent-Hürde, die die Parteien überschreiten müssen, um an der Sitzverteilung teilzunehmen.

Spannungsreiches Verhältnis zu Russland

Nach der Unabhängigkeit 1991 schlug die estnische Politik auf einen klaren Annäherungskurs gegenüber dem Westen ein, trat der NATO und der EU bei. Zugleich grenzte man sich deutlich von Russland ab. Das ging so weit, dass die estnische Staatsbürgerschaft nur Leuten zugestanden wurde, die schon vor 1940 in dem Land lebten beziehungsweise von solchen Personen abstammten. Damit waren aus Russland und anderen Regionen der Sowjetunion Zugewanderte ausgeschlossen, was zur Folge hatte, dass 1991 über 30 Prozent der Bevölkerung Estlands eine «unbestimmte» (faktisch keine) Nationalität hatten. Inzwischen ist dieser Anteil auf 7 Prozent gesunken. Viele russischsprachige Einwohner haben die estnische Staatsbürgerschaft angenommen. Wer allerdings die estnische Sprache nicht oder zu wenig gut beherrscht (und das ist bei vielen der Fall), dem ist der Weg zum Pass verwehrt, denn Estnisch ist bis heute die einzige Amtssprache.

Anders als in Lettland, wo es eine starke Partei der russischsprachigen Minderheit gibt[2], spielt die Sprachenfrage in der estnischen Politik eine geringe Rolle, allerdings ist das Verhältnis zwischen der estnischsprachigen Mehrheit und der russischsprachigen Minderheit nicht ohne Spannungen. Nach der russischen Annexion der Krim befürchteten viele im Baltikum ähnliche Vorgänge in ihren Ländern. Das dürfte erklären, weshalb bei den Wahlen 2015 in Estland mit der Estnischen Konservativen Volkspartei eine von vielen als ethno-nationalistisch bezeichnete Partei den Einzug ins Parlament schaffte. Bei den Wahlen am 3. März dürfte sie gemäss Umfragen zur drittstärksten Partei aufsteigen.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die anderen dem Autor bekannten Beispiele einer parallelen Sitzordnung sind der Kantonsrat in Schaffhausen, der Grosse Rat in Appenzell und das Parlament im Kanton Jura.

[2] Viele der russischsprachigen Esten, die vor allem im Osten des Landes sowie in der Hauptstadt Tallinn leben, wählen die Zentrumspartei, die in diesen Landesteilen besonders stark ist.

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Wie die Schweiz das Panaschieren lernte

1918 stimmte die Schweiz der Einführung des Proporz zu. Wie aber kam sie auf das konkrete Verfahren zur Umsetzung dieses Prinzips? Wo liegen die Wurzeln von Kumulieren und Listenverbindungen? Eine Spurensuche in den historischen Gesetzen und Debatten.

Wie die Schweiz zum Proporzsystem kam, haben wir an dieser Stelle bereits beschrieben. Doch wie wir gesehen haben, gibt es verschiedene Möglichkeiten, wie bei Wahlen die Stimmen (einigermassen) proportional auf die Parteien verteilt werden können. Gleichwohl sind die Proporzwahlsysteme in den Kantonen sowie jenes für die Nationalratswahlen einander recht ähnlich. Wie kam man zu genau diesem System?

Eine wichtige Rolle bei der Einführung des Verhältniswahlrechts spielte bekanntlich der Kanton Genf, wo die Association réformiste sich bereits ab 1865 für ein gerechteres Wahlsystem starkmachte. Ernest Naville, der Gründer der Vereinigung, sah zu Beginn das sogenannte Systeme Hare (Single Transferable Vote) als Lösung. Dabei handelt es sich im Prinzip um ein Mehrheitswahlsystem, mit der Besonderheit, dass die Wähler die Kandidaten nach Präferenz ordnen können und Minderheitsparteien dadurch bessere Chancen haben.

Schliesslich setzte die Association réformiste genevoise auf das System des Listenproporz – eher aus pragmatischen Gründen als aus Überzeugung, wie Dominique Wisler in La démocratie genevoise schreibt.[1] Denn, so befand Naville, die Parteien seien in Genf bereits derart dominant, dass es sinnvoll sei, die Sitze gemäss Parteistärken zu verteilen.

Kandidaten wählen, nicht nur Parteien

Im System des Listenproporzes stellt sich zunächst die Frage, wie die Sitze auf die Listen verteilt werden. Hier tendierten sowohl die Association réformiste wie auch der 1876 gegründete Schweizerische Wahlreformverein früh zum Divisorverfahren mit Abrunden, das international unter dem Namen seines Erfinders D’Hondt und in der Schweiz unter dem Namen des vermeintlichen Erfinders Hagenbach-Bischoff bekannt ist. Dieses System bevorzugt tendenziell grosse Parteien, was aber, soweit ersichtlich, nicht zu grossen Diskussionen Anlass gab. Offenbar erschienen den Proporzbefürwortern die Verzerrungen des Hagenbach-Bischoff-Systems vernachlässigbar im Vergleich zu den Verzerrungen des Mehrheitswahlrechts.

Wie werden die Stimmen gezählt? Und wie in Sitze umgerechnet?Stimmenzähler bei der Arbeit (Aufnahme von 1936). Quelle: Parlamentsdienste

Viel mehr zu reden gab ein anderer Aspekt: Der Listenproporz verteilt die Stimmen auf die Parteien gemäss ihrer jeweiligen Stärke. Was aber ist mit den einzelnen Kandidaten? Die Proporzbefürworter waren sich einig, dass die Wähler nicht nur ihre Präferenz für eine Partei ausdrücken können sollten, sondern auch für einzelne Kandidaten. Aber wie?

Eine Übersicht der Association réformiste genevoise aus dem Jahr 1890[2] listet nicht weniger als zehn unterschiedliche Verfahren auf – darunter geschlossene Listen, Möglichkeit des Streichens ohne Panaschieren, Streichen mit Panaschieren, beschränktes Kumulieren oder unbeschränktes Kumulieren. Die letzte Variante bevorzugte die Association réformiste. Unter diesem System kann ein Kandidat so oft auf den Wahlzettel geschrieben werden, wie Sitze zu besetzen sind (Streichen und Panaschieren sind ebenfalls erlaubt).

Als im Tessin kurz nach der Publikation des Hefts am 11. September 1890 die konservative Regierung gestürzt wurde und der Kanton im Chaos zu versinken drohte, intervenierte die Eidgenossenschaft. Sie sandte Truppen in den Südkanton und setzte Oberst Arnold Künzli als Kommissär ein, der vorübergehend die Regierungsgeschäfte übernahm. Er setzte eine Volksabstimmung für den 5. Oktober an, in der sich die Tessiner Stimmberechtigten im Grundsatz für eine Totalrevision der Verfassung aussprachen. Da sich der Konflikt insbesondere am verzerrenden Wahlsystem entzündet hatte, galt es, für die Wahl des Verfassungsrats ein faireres Verfahren zu finden. Die Abordnung des Bundesrats wollte diesen Entscheid zunächst den Tessiner Parteien überlassen, wobei sie ihnen die Broschüre der Genfer Reformer als Inspiration zukommen liess, ebenso wie eine Untersuchung des Statistischen Bureaus, das die Auswirkungen des Proporz auf die Sitzverteilung berechnet hatte.

Als sich Konservative und Liberale nicht auf ein neues Wahlsystem einigen konnten, machte Künzli am 21. November 1890 schliesslich doch einen konkreten Vorschlag für die Einführung der Verhältniswahl. Als Verfahren schlug er jenes mit der Möglichkeit des Streichens, aber ohne Panaschieren oder Kumulieren vor. Dieses wurde in der Genfer Broschüre als «la plus simple et la plus facile» bezeichnet. Am folgenden Tag stimmten die konservative und die liberale Abordnung dem Vorschlag mit einer kleinen Änderung bei der Wahlkreiseinteilung zu. Für die Zuteilung der Mandate auf die Listen kam das Restzahlverfahren (Hare-Niemeyer) zur Anwendung, welches heute unter anderem für die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone Anwendung findet.

Die Anwendung des Verfahrens bei der Wahl zum Verfassungsrat am 11. Januar 1891 endete wieder im Streit, was allerdings nicht die Schuld des neuen Wahlsystems war. Die konservative Partei stellte in den Wahlkreisen jeweils mehrere Listen auf, offenbar mit der Erwartung, dass diese Listen mit ihren Restzahlen insgesamt mehr Sitze holen würden als eine einzelne konservative. Bereits dieser Plan zeigt, dass die politischen Akteure mit dem Proporz noch nicht vertraut waren, denn eine solche Strategie resultiert ebenso häufig in einem Sitzverlust wie in einem Sitzgewinnin. Dennoch fürchteten die Liberalen, von den Konservativen übervorteilt zu werden, und boykottierten die Wahl, so dass diese einen rein konservativen Verfassungsrat hervorbrachte.[3]

Dieser verankerte das Verhältniswahlsystem für die Wahl des Parlaments in der Verfassung, mit der wesentlichen Neuerung, dass das Panaschieren explizit erlaubt wurde. Das in der Folge vom Grossen Rat beschlossene neue Wahlgesetz sah deshalb den Wechsel von der Listenstimmenkonkurrenz zur Einzelstimmenkonkurrenz vor.

Die Broschüre der Association réformiste genevoise hatte bei dieser Variante vorgesehen, dass leere Zeilen auf dem Wahlzettel verfallen. Das hat zur Folge, dass Wähler, die mehr Kandidaten streichen als hinzufügen, automatisch an Stimmengewicht verlieren. Auch sind die Parteien faktisch gezwungen, vollständig gefüllte Listen einzureichen. Das Tessiner Gesetz fand hier eine sinnvollere Variante, die sich in der Folge schweizweit durchsetzte: Leere Zeilen wurden einfach als Stimmen für jene Liste gezählt, die auf dem Kopf des Wahlzettels stand. Ähnliche Lösungen wählten die Kantone Neuenburg und Genf, die den Proporz kurz nach dem Tessin 1891 beziehungsweise 1892 einführten.

Gesetze mit Kinderkrankheiten

Die Verfahren für die Zuteilung der Sitze auf die Listen waren zunächst noch ziemlich rudimentär (obschon mit dem Vorschlag von Hagenbach-Bischoff eigentlich ein elegantes und praxistaugliches System vorlag). So legten die ersten Gesetze im Tessin, in Neuenburg, Genf, Zug und Schwyz die Verteilungszahl fest, indem einfach die Zahl der Stimmen durch die Zahl der Sitze im betreffenden Wahlkreis (statt durch die Zahl der Sitze plus 1, wie im Vorschlag von Hagenbach-Bischoff) geteilt wurde. Dadurch wurden in der Praxis weniger Sitze in der ersten Verteilungsrunde zugeteilt. Stossend war das vor allem deshalb, weil die verbleibenden Restmandate in den meisten Kantonen dann einfach der respektive den grössten Liste(n) gegeben wurden und der Proporz somit deutlich zugunsten der grossen Parteien verzerrt wurde.[4] Genf vermied diese Verzerrung, indem auf die grössten Reste abgestellt wurde. 1906 ging der Kanton zum Hagenbach-Bischoff-Verfahren über.

Mit der Einführung der Verhältniswahl in Basel-Stadt 1905 fand die Möglichkeit des Kumulierens erstmals Anwendung in der Praxis. Das Gesetz sah vor, dass ein Name bis zu dreimal auf einer Liste stehen darf. Bis heute ist Basel-Stadt der einzige Kanton, der das dreifache Aufführens eines Kandidaten erlaubt, während in allen anderen ebenso wie bei Nationalratswahlen nur das einmalige Kumulieren zulässig ist (wenn es denn überhaupt möglich ist).[5]

Der Bund als Vorbild

Eine weitere Innovation brachte die Einführung des Proporz auf Bundesebene 1918 beziehungsweise das entsprechende Gesetz von 1919. Dieses liess nämlich erstmals Listenverbindungen zu. Diese Möglichkeit war 1887 erstmals in Belgien und 1896 von Hagenbach-Bischoff für die Schweiz vorgeschlagen worden.[6] Der Bundesrat nahm sie in seinem Gesetzesvorschlag vor allem deshalb auf, um es den Parteien insbesondere in grossen Kantonen zu ermöglichen, mit regionalen Listen anzutreten.[7] Dass Listenverbindungen auch zwischen verschiedenen Parteien abgeschlossen werden könnten, um dem Proporzglück auf die Sprünge zu helfen, betrachtete die Regierung mit Skepsis, beliess die Bestimmung aber trotzdem in ihrem Vorschlag.

In den Räten gab dieser Punkt überraschenderweise kaum zu Reden. Hier drehten sich die Diskussionen vor allem um die Möglichkeit des Kumulierens, die der Bundesrat wie auch der Nationalrat zunächst ausschliessen wollte – unter anderem mit dem Argument, dass dadurch die Macht der Parteien auf Kosten der Wähler ausgedehnt würde, da erstere ihren bevorzugten Kandidaten durch Vorkumulieren Sitze sichern könnten. Ebenfalls wollte der Nationalrat zusammen mit dem Proporz den Stimmzwang einführen. Möglicherweise standen dahinter taktische Überlegungen seitens der Freisinnigen, die hofften, dass das Gesetz mit diesem Zusatz versehen in einer Referendumsabstimmung Schiffbruch erleiden würde.[8] In beiden Punkten stellte sich jedoch der Ständerat gegen die grosse Kammer, die schliesslich einlenkte. Im Februar 1919 – in einer eigens einberufenen Sondersession und nur gerade vier Monate nach der Volksabstimmung über die Einführung des Proporz – stimmten beide Räte dem Gesetz einstimmig zu.

Das Bundesgesetz hatte Vorbildcharakter. Es sollte die kantonalen und kommunalen Proporzregeln massgeblich prägen, wie dies in den Ratsdebatten bereits erwartet worden war. So hatte der St. Galler Konservative Emil Grünenfelder im Nationalrat erklärt: «Wir haben hier ein Gesetz von ungeheurer Tragweite zu machen, ein Gesetz, das für alle Kantone der Eidgenossenschaft gelten und als Vorbild auch für die Kantone und grösseren Gemeinden dienen wird. Denn es wird wohl kaum angehen, dass man in einem und demselben Staatswesen mehrere Proporzgesetze nach verschiedenen Systemen hat.» Tatsächlich haben in der Folge z.B. die meisten Kantone, in denen der Proporz zur Anwendung kommt, die Möglichkeit des Kumulierens und des Panaschierens eingeführt. Auch das Prinzip der Einzelstimmenkonkurrenz hat sich durchgesetzt, ebenso über weite Strecken das Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff – zumindest bis in der jüngeren Vergangenheit. Demgegenüber sind die Kantone in der Frage der Listenverbindungen geteilt. (Siehe dazu auch die Übersicht über die politischen Systeme der Kantone.)

Wahlsysteme sind nie statisch oder in Stein gemeisselt. Sie entwickeln sich fort, sei es wegen Veränderungen des Rechtsempfindens in der Gesellschaft, sei es dank neuer technischer Möglichkeiten. Das zeigen gerade die Diskussionen der letzten Jahre über die Verfassungskonformität kantonaler Proporzsysteme. Gleichwohl lässt sich sagen, dass die Weichenstellungen in den Anfangszeiten des Verhältniswahlrechts seine Anwendung bis heute prägen.


[1] Dominique Wisler (2008): La démocratie genevoise, S. 90.

[2] Association réformiste genevoise (1890): Étude comparée des différentes méthodes de représentation proportionnelle, deuxième édition.

[3] Emil Klöti (1901): Die Proportionalwahl in der Schweiz. Geschichte, Darstellung und Kritik, S. 42-44.

[4] Das Tessin war erst 1891 zu diesem unfaireren Modell übergegangen, nachdem man – wie erwähnt – für die Wahl des Verfassungsrats noch das simple Restzahlverfahren angewendet hatte.

[5] Nach der Einführung des Proporz im Kanton Zug 1894 sah die Verordnung des Regierungsrats sogar die Möglichkeit des unbeschränkten Kumulierens vor. Bei der Umsetzung auf Gesetzesstufe entschied sich der Kantonsrat 1896 jedoch dafür, die Listenstimmen- statt der Einzelstimmenkonkurrenz anzuwenden und die Möglichkeit des Kumulierens fallenzulassen.

[6] Klöti 1901, S. 402f.

[7] Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26. November 1918, S. 125.

[8] Alfred Kölz (2004): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, S. 729.

Proportionalere Sitzverteilung, mehr Auswahl, aber keine höhere Beteiligung: Wie sich der Doppelproporz bei kantonalen Parlamentswahlen auswirkt

Mehrere Kantone haben in den vergangenen Jahren auf Anweisung des Bundesgerichts ihr Wahlsystem geändert und den Doppelproporz eingeführt. Dagegen gibt es in Bundesbern Widerstand. Doch was hat sich mit dem neuen Verfahren eigentlich geändert? Eine Analyse gibt Aufschluss.

Der vorliegende Beitrag wurde im Dezember 2018 in der Zeitschrift «Parlament/Parlement/Parlamento» (Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen), publiziert. Eine Zusammenfassung der Analyse erschien am 11. September 2018 in der «Neuen Zürcher Zeitung».

1. Einleitung

In den vergangenen Jahren haben sieben Kantone ihr Wahlsystem geändert und das so genannte doppeltproportionale Divisorverfahren mit Standardrundung (kurz: Doppelproporz) eingeführt.[1] In den meisten Fällen kam der Anstoss dazu vom Bundesgericht, welches die zuvor angewandten Wahlsysteme als im Widerspruch zur Wahlrechtsgleichheit und damit zur Bundesverfassung taxiert hatte. Gegen die Praxis des Bundesgerichts hat sich Widerstand formiert. Die Kantone Zug und Uri[2] reichten Standesinitiativen ein und forderten, dass die Kantone mehr Spielraum erhalten sollen bei der Ausgestaltung ihres Wahlsystems. National- und Ständerat nahmen die Standesinitiativen an; die Staatspolitische Kommission des Ständerats arbeitete daraufhin eine Vorlage zur Änderung der Bundesverfassung aus. Gemäss dieser soll die Verfassung explizit festhalten, dass die Kantone «frei in der Ausgestaltung der Verfahren zur Wahl ihrer Behörden» sind.[3] Der Ständerat stimmte der Vorlage in der Frühjahrssession 2018 zu. Der Nationalrat folgte ihm in der Wintersession zunächst, hat die Verfassungsänderung dann allerdings in der Schlussabstimmung abgelehnt.[4]

Angesichts der teilweise hitzigen Debatte erstaunt, dass bisher nicht systematisch untersucht wurde, welche Auswirkungen der Doppelproporz in der Praxis eigentlich hat. Diese Lücke will der vorliegende Beitrag schliessen. Er vergleicht die Wahlergebnisse aller sieben Kantone, die das Verfahren eingeführt haben, mit der hypothetischen Sitzverteilung nach dem früheren Wahlsystem. Zudem werden die tatsächlichen Veränderungen bei der ersten Anwendung des Systems betrachtet hinsichtlich der Zahl der Listen und der Wahlbeteiligung.

2. Hintergrund

2.1. Die Praxis des Bundesgerichts

Bei der Beurteilung kantonaler Wahlsysteme stützt sich das Bundesgericht auf die Wahlrechtsgleichheit. Diese ergibt sich aus der Garantie der politischen Rechte (Art. 34 BV), welche die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe schützt, teilweise wird auch auf die Rechtsgleichheit (Art. 8) zurückgegriffen. Die Wahlrechtsgleichheit setzt sich gemäss klassischer Auffassung aus drei Komponenten zusammen: Die Zählwertgleichheit garantiert, dass alle Wähler gleich viele Stimmen haben («one man, one vote»); die Stimmkraftgleichheit stellt sicher, dass jede Stimme möglichst das gleiche Gewicht hat, dass also das Verhältnis der repräsentierten Bevölkerung zur Anzahl Sitze in allen Wahlkreisen möglichst gleich sein soll; die Erfolgswertgleichheit schliesslich sieht vor, dass jeder Wähler in der Praxis den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis hat.[5] Diese Bedingung ist verletzt, wenn Wähler kleinerer Parteien faktisch keine Chance haben, im Parlament vertreten zu sein, was namentlich bei kleinen Wahlkreisen der Fall ist. Massgebend ist dabei das natürliche Quorum, also der Stimmenanteil, den eine Partei mindestens erreichen muss, um im Parlament vertreten zu sein. In einem Wahlkreis mit 9 Sitzen beträgt das natürliche Quorum 10 Prozent. Diesen Wert erachtet das Bundesgericht bei Proporzsystemen als Maximum. Liegt das Quorum in einem Wahlkreis darüber, sieht das Gericht die Erfolgswertgleichheit verletzt und das Wahlsystem muss angepasst werden, um den Anforderungen der Bundesverfassung zu genügen.[6]

Dazu gibt es verschiedene Wege. Ein offensichtlicher ist, kleine Wahlkreise zu grösseren zusammenzulegen, die mehr Sitze und damit ein tieferes natürliches Quorum aufweisen.[7] Eine andere Möglichkeit sind Wahlkreisverbände, bei denen mehrere Wahlkreise für die Sitzzuteilung zusammengefasst werden.[8] Die Kantone, die in der jüngeren Vergangenheit zu einer Änderung ihres Wahlsystems verpflichtet wurden, haben sich jedoch alle für einen dritten Weg entschieden: den Doppelproporz. Bei diesem werden die Sitze über den ganzen Kanton hinweg auf die Parteien verteilt, sodass die gesamtkantonale Sitzverteilung die gesamtkantonalen Stimmenanteile möglichst genau abbilden; gleichzeitig werden die Sitze in den einzelnen Wahlkreisen möglichst proportional verteilt.

In Bezug auf Majorzwahlsysteme bei kantonalen Parlamentswahlen hat sich das Bundesgericht bislang zurückhaltend geäussert, obschon die Erfolgswertgleichheit (und teilweise auch die Stimmkraftgleichheit) dort stark eingeschränkt sind. In einem Urteil zum Kanton Appenzell Ausserrhoden[9] haben die Richter in Lausanne die Anwendung des Majorzsystems als zulässig erachtet, allerdings nur unter gewissen Umständen (etwa eine schwache Stellung der Parteien und die Autonomie der als Wahlkreise fungierenden Gebietskörperschaften). Eine Beschwerde aus dem Kanton Graubünden ist derzeit beim Bundesgericht hängig.

2.2. Die Kantone mit Doppelproporz-System

Bisher haben sieben Kantone den Doppelproporz eingeführt.[10] Bei den konkreten Umständen und der Umsetzung gibt es allerdings bedeutende Unterschiede. Die Kantone Aargau, Nidwalden, Schwyz, Zug und Wallis führten das System als Folge von Urteilen des Bundesgerichts ein. Zürich und Schaffhausen gingen diesen Schritt von sich aus (wenn auch im Wissen, dass das alte Wahlsystem vor Bundesgericht keinen Bestand haben würde).[11] Als erster Kanton wechselte Zürich 2007 zum Doppelproporz, und zwar als Reaktion auf ein Bundesgerichtsurteil zur Stadt Zürich fünf Jahre zuvor. Der bisher letzte Kanton, der nach dem doppeltproportionalen System wählte, war Wallis im Jahr 2017.[11a] Allerdings bildete die Grundlage damals kein Gesetz, sondern (aus zeitlichen Gründen) nur ein Dekret. Die Walliser Lösung ist auch insofern speziell, als dass der Doppelproporz nicht über den gesamten Kanton, sondern jeweils innerhalb von sechs Wahlregionen (bestehend aus jeweils einem bis drei Wahlkreisen) zur Anwendung kommt.

Interessant ist, dass fünf der sieben Kantone ein Quorum bei der Sitzverteilung kennen, womit es Kleinparteien erschwert wird, ins Parlament einzuziehen. In den meisten Fällen wurde die Sperrklausel gleichzeitig mit dem Wechsel zum Doppelproporz oder kurz danach eingeführt. Einzig im Kanton Wallis galt schon vorher ein Quorum von 8 Prozent, das beibehalten wurde.

Tabelle 1 gibt eine Übersicht über die sieben Kantone und ihre Wahlsysteme.

Tabelle 1: Übersicht über die Kantone mit Doppelproporz

Kanton Altes Wahlsystem Neues Wahlsystem Zahl der Wahl-kreise Quorum Erste Wahl mit neuem System/
jüngste Wahl
Zürich Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 18 5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) 2007/
2015
Schaffhausen Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 6 2008/
2016
Aargau Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 11 5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) oder 3% im Kanton 2009/
2016
Nidwalden Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz 11 2014/
2018
Zug Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz

11

5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) oder 3% im Kanton 2014/
2018
Wallis Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz (innerhalb von Wahlregionen) 14 8% im Kanton 2017/
2017
Schwyz Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz 30 1% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung in der ganzen Wahlregion zugelassen) 2016/
2016

 

3. Auswirkungen des Doppelproporz auf die Sitzverteilung

3.1. Sitzverschiebungen infolge des Doppelproporz

Um die Auswirkungen des neuen Wahlsystems auf die Sitzverteilung zu untersuchen, wurde jeweils die jüngste Parlamentswahl unter dem Doppelproporz-System betrachtet. Dabei wurde die tatsächliche Sitzverteilung mit der hypothetischen Sitzverteilung unter dem früheren Wahlsystem verglichen. Für die drei Kantone, in denen im Hagenbach-Bischoff-System Listenverbindungen möglich waren, wurde angenommen, dass die gleichen Listenverbindungen eingegangen worden wären wie bei der letzten Wahl unter diesem System.[12] Zur Berechnung der Sitzverteilung wurde das Programm BAZI[13] verwendet.

Zunächst lässt sich feststellen, dass unter dem Doppelproporz-System im Durchschnitt etwa 10 Prozent der Sitze einer anderen Partei zufielen, als dies unter dem Hagenbach-Bischoff-System der Fall gewesen wäre. Am höchsten ist der Anteil im Kanton Schaffhausen, wo 9 von 60 Sitzen oder 15 Prozent den Besitzer wechselten. Am anderen Ende der Skala findet sich der Kanton Wallis, wo nur 8 von 130 Sitzen verschoben wurden. Das dürfte mit der Ausgestaltung des dortigen Wahlsystems zusammenhängen, da Sitzverschiebungen jeweils nur innerhalb der gleichen Wahlregion möglich sind, sowie mit dem relativ hohen Quorum von 8 Prozent, das kleine bis mittelgrosse Parteien von der Mandatsverteilung ausschliesst, sofern sie nicht mit einem Partner eine gemeinsame Liste bilden.

Zu beachten ist, dass die Sitzverschiebungen nicht immer zugunsten oder zulasten der gleichen Parteien ausfallen, sondern sich teilweise aufheben. So fielen beispielsweise der CVP im Kanton Zürich unter dem Doppelproporz 5 Sitze zu, die sie unter dem alten System nicht bekommen hätte. Allerdings kostete ihr der Doppelproporz in einem Wahlkreis auch einen Sitz. Unter dem Strich «gewann» die Partei durch den Systemwechsel also 4 Sitze.

Der Anteil von 10 Prozent der Sitze, die durch das neue System an eine andere Partei gehen, mag hoch erscheinen. Er wird aber relativiert, wenn man betrachtet, wie viele Sitze jeweils von einer Wahl zur nächsten den Besitzer wechseln, wenn das Wahlsystem nicht ändert. Bei den Nationalratswahlen 2015 etwa wechselten 22 Sitze oder 11 Prozent aller Mandate die Parteifarbe. Wenn man bedenkt, dass die Volatilität der Stimmenanteile bei diesen Wahlen eher gering war (selbst für Schweizer Verhältnisse), kann eine durch das Wahlsystem verursachte Verschiebung von 10 Prozent der Sitze kaum als Erdrutsch bezeichnet werden.

3.2. Proportionalität

Interessant ist nun natürlich die Frage, welche Parteien unter dem Doppelproporz mehr Sitze holen als unter dem alten System und auf wessen Kosten. Generell lässt sich sagen, dass grössere Parteien etwas weniger Mandate holen, während kleinere Parteien mehr Sitze erhalten. Dies erstaunt nicht: Am Ursprung der Systemwechsel standen ja die hohen natürlichen Quoren unter den früheren Verteilungsverfahren, die vor allem kleine Parteien benachteiligten. Unter dem Doppelproporz werden die Sitze (mit Ausnahme des Kantons Wallis) über den ganzen Kanton hinweg zugeteilt, was es für kleinere Parteien leichter macht, Mandate zu gewinnen. Zwar relativieren die vielerorts geltenden gesetzlichen Quoren diese Aussage, die gesetzlichen Hürden liegen aber immer noch weniger hoch als die natürlichen Quoren in einigen Wahlkreisen unter Hagenbach-Bischoff.

Daraus lässt sich allerdings nicht schliessen, dass der Doppelproporz kleinere Parteien «bevorteilen» würde. Das wird bereits klar, wenn man die Stimmenanteile der Parteien mit ihren Sitzanteilen vergleicht. Beispielsweise erhielt die SP im Kanton Schaffhausen bei den letzten Wahlen 23 Prozent der Stimmen. Unter dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren hätte sie damit 18 von 60 Sitzen im Kantonsrat (also 30 Prozent) geholt. Unter dem Doppelproporz sind es «nur» 14 Sitze, was ziemlich genau der Stärke der Partei entspricht.

Um eine allgemeine Aussage darüber zu gewinnen, wie gut das neue Wahlsystem die Stärken der Parteien im Parlament abbildet, verwenden wir den Gallagher Index of Disproportionality. Dieser misst die Unterschiede zwischen Stimmenanteilen und Sitzanteilen aller Parteien und fasst sie in einer Zahl zusammen, wobei die Differenzen jeweils quadriert werden. Deutliche Abweichungen zwischen dem Rückhalt einer Partei unter den Wählern und ihrer Stärke im Parlament resultieren in einem höheren Indexwert.

Nimmt man den Gallagher Index als Massstab, ist der Trend in allen sieben Kantonen eindeutig: Unter dem Doppelproporz ist die Sitzverteilung deutlich proportionaler, als sie es unter dem alten Wahlsystem war beziehungsweise gewesen wäre. In allen Kantonen sank der Indexwert, zum Teil massiv. Am schwächsten war der Rückgang im Kanton Wallis, was zum einen daran liegt, dass der Doppelproporz nur innerhalb von Wahlregionen und nicht über den ganzen Kanton hinweg zur Anwendung kommt, zum anderen an der hohen 8-Prozent-Sperrklausel. Dennoch hat sich der Wert auch im Wallis mehr als halbiert. Abbildung 1 gibt eine Übersicht über die Auswirkung des Doppelproporz auf die Disproportionalität der Sitzverteilung.

Gallagher Index

Abbildung 1: Vergleich der Disproportionalität der Sitzverteilung (gemäss Gallagher Index) unter dem alten Wahlsystem (helle Balken) und dem Doppelproporz (dunkle Balken).

3.3. Gegenläufige Sitzvergebungen

Der Doppelproporz verteilt die Sitze so auf die Parteien, dass über den ganzen Kanton hinweg die Sitzanteile möglichst genau den Stimmenanteilen entsprechen. Dies hat den Nachteil, dass innerhalb der Wahlkreise die Proportionalität zuweilen relativiert wird. Wenn beispielsweise eine Partei im Kanton Schwyz in jedem Wahlkreis 5 Prozent der Stimmen holt, hat sie Anspruch auf 5 Sitze. Allerdings hat kein Wahlkreis mehr als 10 Sitze, sodass ein Anteil von 5 Prozent nirgends einen Sitzgewinn garantiert. Weil die Partei die ihnen zustehenden Sitze irgendwo erhalten muss, teilt sie ihr das System tendenziell in jenen Wahlkreisen zu, wo sie aufgrund ihres Stimmenanteils am nächsten an einem Mandat ist. Das kann dazu führen, dass eine Liste in einem Wahlkreis mehr Sitze als eine andere gewinnt, obwohl sie weniger Stimmen erhalten hat.

Allerdings können solche gegenläufigen Sitzvergebungen auch unter dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren auftreten, sofern Listenverbindungen erlaubt sind. Ist eine Liste mit einer oder mehreren anderen verbunden, ist es möglich, dass sie dank dieser Verbindung zu einem Mandat kommt, das sonst einer anderen Liste zugefallen wäre.

Doch wie oft kommen gegenläufige Sitzvergebungen in der Praxis vor? Die Analyse zeigt, dass es sich insgesamt um ein eher seltenes Phänomen handelt. Bei den letzten sieben Wahlen unter dem doppeltproportionalen Verfahren fielen lediglich 11 von 750 Sitzen einer Liste zu, obwohl eine andere im betreffenden Wahlkreis mehr Stimmen erhalten hatte. Das entspricht einem Anteil von etwa 1.5 Prozent. Am meisten gegenläufige Sitzvergebungen, nämlich deren 3, gab es im Kanton Schwyz. Das dürfte mit damit zusammenhängen, dass es in Schwyz sehr viele und insbesondere viele kleine Wahlkreise gibt.[14] Die Stimmen, die dort nicht zu einem Sitzgewinn führen, müssen in anderen Wahlkreisen zu Mandaten für die betreffenden Parteien «verwertet» werden.

Interessant ist der Blick auf die drei Kantone, in denen unter dem alten Wahlsystem Listenverbindungen möglich waren (Zürich, Schaffhausen und Aargau). Wäre bei den jüngsten Wahlen das frühere Verfahren zur Anwendung gekommen, hätte es in zwei der drei Kantone mehr gegenläufige Sitzvergebungen gegeben, als unter dem Doppelproporz zu beobachten waren.[15] Dies relativiert die vielfach kritisierten Verzerrungen des Doppelproporz.[16]

4. Weitere Auswirkungen

4.1. Auswahl für die Wähler

Unter dem Doppelproporz sind Stimmen, die in einem Wahlkreis nicht zu einem Sitzgewinn führen, nicht verloren, sondern können der Partei anderswo zu einem Mandat verhelfen. Deshalb haben Parteien einen Anreiz, in möglichst vielen Wahlkreisen Listen aufzustellen, um Stimmen zu sammeln, die ihnen bei der Oberzuteilung helfen. Zu erwarten wäre demnach, dass insbesondere in kleinen Wahlkreisen die Zahl der eingereichten Listen zunimmt.

Der Blick auf die sieben Kantonen lässt den Schluss zu, dass dies tatsächlich der Fall ist. Interessant ist wiederum der Kanton Schwyz: Bei den letzten Wahlen unter dem Hagenbach-Bischoff-System 2012 stand in 9 der 30 Wahlkreisen jeweils nur eine Partei beziehungsweise ein Kandidat – es handelte sich ausnahmslos um Einerwahlkreise – zur Auswahl.[17] Bei den ersten Wahlen unter dem Doppelproporz waren es nur noch 2.[18] Im Durchschnitt aller Wahlkreise stieg die Zahl der antretenden Parteien von 2.6 auf 4.

In den anderen Kantonen lässt sich eine ähnliche Entwicklung feststellen. Von den sieben Kantonen, die zum Doppelproporz wechselten, verzeichneten sechs bei den ersten Wahl unter dem neuen System mehr Parteien.[19] Erstaunlich ist, dass die Zahl der Parteien selbst in Kantonen zunahm, die unter dem alten Wahlsystem Listenverbindungen erlaubt hatten (diese erleichtern kleinen Parteien tendenziell die Kandidatur). Die einzige Ausnahme ist Zürich, wo die durchschnittliche Zahl der Parteien leicht sank, was allerdings fast ausschliesslich auf die Entwicklung in den Stadtzürcher Wahlkreisen zurückzuführen ist.[20]

Ein Effekt, der sich in allen Kantonen zeigt, ist, dass vor allem in kleinen Wahlkreisen die Auswahl für die Wähler markant zunahm. Betrachtet man nur die Wahlkreise mit weniger als drei Sitzen (in allen Kantonen), war die Zahl der Parteien bei der ersten Wahl unter dem Doppelproporz im Schnitt mehr als doppelt so hoch wie zuvor.[21]

4.2. Wahlbeteiligung

Wenn die Auswahl (zumindest in den meisten Wahlkreisen) zunimmt und Stimmen einen Einfluss auf die Sitzverteilung haben, auch wenn die betreffende Partei im Wahlkreis selber chancenlos ist, erhöht sich tendenziell der Anreiz, an der Wahl teilzunehmen. Zu erwarten wäre deshalb, dass die Beteiligung (leicht) zunimmt. Ein Blick auf die Zahlen stützt diese Erwartung indes nicht. In sechs von sieben Kantonen ging die Beteiligung bei den ersten Wahlen unter dem neuen System zurück. Einzig in Nidwalden nahm sie gegenüber den vorangegangenen Wahlen minim zu.

Allerdings ist bei diesen Vergleichen zu berücksichtigen, dass die Beteiligung an kantonalen Wahlen generell rückläufig ist. Aus diesem Grund wurden die Veränderungen der Entwicklung in sämtlichen Kantonen in der gleichen Periode gegenübergestellt. Auch diese Rechnung zeigt aber keinen positiven Effekt des Doppelproporz auf die Wahlbeteiligung. In fünf von sieben Kantonen entwickelte sich die Wahlbeteiligung bei den ersten Wahlen unter dem neuen Wahlsystem schlechter als der Durchschnitt aller Kantone.[22]

Natürlich ist das Wahlsystem nur einer von mehreren (möglichen) Einflussfaktoren für die Wahlbeteiligung. Die Parteienkonkurrenz, die wahrgenommene Bedeutung des betreffenden Urnengangs, die Zugänglichkeit der Stimmabgabe oder die Demografie spielen ebenfalls eine Rolle, mutmasslich sogar eine grössere. Um den Einfluss des Wahlsystems zu identifizieren, wäre eine detailliertere Analyse nötig, die den Rahmen dieses Artikels sprengt. Zumindest lassen aber die hier erhobenen Daten den Schluss zu, dass der Doppelproporz insgesamt wohl keinen positiven Einfluss auf die Beteiligung hatte.

Interessant ist allerdings wiederum der Blick auf die kleinen Wahlkreise: Dort weist der Trend vielerorts in die andere Richtung. Während beispielsweise bei den Kantonsratswahlen 2016 im Kanton Schwyz die Beteiligung insgesamt um fast 6 Prozentpunkte zurückging, wuchs sie in den Einerwahlkreisen um rund 2 Prozentpunkte.[23] In den anderen Kantonen halten sich positive und negative Trends die Waage, wobei die Zahl der Beobachtungen dort deutlich kleiner ist (es gibt insgesamt nur 6 kleine Wahlkreise, während es in Schwyz deren 17 sind).

5. Fazit

Wahlsysteme setzen den demokratischen Anspruch in die Realität um und legen dabei unterschiedlichen Wert auf bestimmte Aspekte oder Ziele; sie beeinflussen die Parteienlandschaft[24] und sind gerade deshalb oft umstritten.[25]

Der vorliegende Artikel hat untersucht, wie sich die Einführung eines neuen Wahlsystems, konkret des Doppelproporz, in sieben Kantonen auswirkt. Der Doppelproporz gibt dem Ziel ein grosses Gewicht, dass jeder Wähler möglichst frei entscheiden und den gleichen Einfluss auf das Wahlresultat ausüben kann, unabhängig davon, in welchem Wahlkreis er wohnt und welche Partei er wählt. Ausserdem sucht er eine möglichst proportionale Verteilung der Sitze auf die Parteien sowohl im gesamten Wahlgebiet als auch in den einzelnen Wahlkreisen zu erreichen.

Die Untersuchung hat gezeigt, dass der Doppelproporz diese beiden Ziele erreicht. Zum einen wird die Erfolgswertgleichheit besser gewährleistet als unter dem Hagenbach-Bischoff-System. Zum anderen ist die Sitzverteilung deutlich proportionaler. Die konkrete Folge davon ist, dass tendenziell grosse Parteien, die im Hagenbach-Bischoff-System bevorteilt werden, unter dem Doppelproporz weniger Sitze erhalten. Man kann dies als Nachteil auffassen, wenn es darum geht, im Parlament möglichst leicht Mehrheiten zu beschaffen (wobei dies in klassischen parlamentarischen Systemen mit Regierung und Opposition wichtiger ist als in der Schweiz mit ihrem Mischsystem). Dem Anspruch eines Proporzsystems wird dieses Ergebnis aber besser gerecht.

Wie viele Sitze aufgrund des neuen Wahlsystems anders verteilt werden, hängt vom Kontext ab; im Durchschnitt der untersuchten Kantone sind es etwa zehn Prozent aller Mandate. Der Doppelproporz führt also durchaus zu Veränderungen bei der Zusammensetzung des Parlaments, aber nicht zu politischen Erdbeben.

Der Preis der genauen Abbildung der Parteistärken in der gesamtkantonalen Sitzverteilung können Abstriche bei der Proportionalität in einzelnen Wahlkreisen sein. Diese halten sich indes in Grenzen. Gegenläufige Sitzvergebungen treten lediglich bei 1.5 Prozent der Mandate auf.

Eine weitere Auswirkung des Doppelproporz besteht darin, dass die Auswahl für die Wähler insbesondere in kleinen Wahlkreisen grösser ist. In Wahlkreisen mit einem oder zwei Sitzen hat sich die Zahl der Listen, die zur Wahl stehen, im Durchschnitt mehr als verdoppelt. Hingegen lassen die Daten nicht den Schluss zu, dass der Doppelproporz zu einer höheren Wahlbeteiligung führt – die Partizipation hat im Gegenteil in den meisten Kantonen abgenommen, auch wenn der Trend in kleinen Wahlkreisen positiver ist.

Der Entscheid für ein bestimmtes Wahlsystem ist ein politischer. Bei der gegenwärtig diskutierten Frage, wie gross die Freiheit der Kantone bei der Ausgestaltung ihres Wahlrechts sein soll, geht es letztlich darum, wie weitreichend die Kompetenz der (kantonalen) Politik und wie weitgehend jene der Justiz sein soll.

Klar ist, dass das Bundesgericht den Kantonen nicht ein bestimmtes Wahlsystem vorschreiben kann. Der Vorteil des Doppelproporz besteht darin, dass er die Wahlrechtsgleichheit gewährleistet, während gleichzeitig die bestehenden Wahlkreise beibehalten werden können. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Verfahren sind gut, die Einhaltung der Wahlrechtsgleichheit und die Proportionalität der Sitzverteilung werden damit verbessert, wie auch die vorliegende Analyse bestätigt. Die teilweise erbitterte Opposition gegen den Doppelproporz erscheint im Rückblick daher übertrieben und ist wohl zu einem wesentlichen Teil mit parteipolitischen Interessen zu erklären.[26]

 


[1] Oft wird auch vom «Pukelsheim-System» oder vom «doppelten Pukelsheim» gesprochen, nach dem Mathematiker Friedrich Pukelsheim, der das Verfahren massgeblich entwickelt hat.

[2] Der Kanton Uri hat bislang noch kein neues Wahlsystem eingeführt, muss dies gemäss Bundesgerichtsurteil vom Oktober 2016 aber bis zu den nächsten Landratswahlen im Jahr 2020 tun. Der Regierungsrat schlägt ein Mischwahlsystem vor, bei dem in den kleinsten Wahlkreisen nach dem Mehrheitswahlsystem gewählt wird und in den anderen nach dem Doppelproporz.

[3] Entwurf für einen Bundesbeschluss über die Souveränität der Kantone bei der Festlegung ihrer Wahlverfahren, BBl 2018 19.

[4] Siehe zur Entstehungsgeschichte: Claudio Kuster, «Ein ‹Bundesgesetz gegen die wahlrechtliche Beschneidung Lausannes?›», Napoleon’s Nightmare, 1. Juni 2015.

[5] Vgl. Thomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen.

[6] Das Bundesgericht erachtet Verstösse gegen die Erfolgswertgleichheit unter gewissen Bedingungen als zulässig, namentlich, wenn diese durch geografische, historische, sprachliche, religiöse etc. Gegebenheiten begründet sind. Macht ein Kanton jedoch von der Möglichkeit des Doppelproporzes (oder anderer wahlkreisübergreifender Ausgleichsmassnahmen) keinen Gebrauch, lassen sich im Proporzwahlverfahren Wahlkreise, die gemessen am Leitwert eines grundsätzlich noch zulässigen natürlichen Quorums von 10 % deutlich zu klein sind, selbst dann nicht mehr rechtfertigen, wenn gewichtige Gründe wie die obengenannten für die Wahlkreiseinteilung bestehen (BGE 143 I 92 E. 5.2).

[7] Diesen Weg wählte einzig der Kanton Thurgau mit der Bezirksreform 2009.

[8] Die Kantone Luzern und Freiburg konnten auf diese Weise ihr Wahlsystem bundesrechtskonform ausgestalten.

[9] BGE 1C_59/2012 vom 26. September 2014.

[10] Auf kommunaler Ebene hat die Stadt Zürich den Doppelproporz eingeführt; er kam temporär auch im Nachgang von Gemeindefusionen etwa in den Städten Schaffhausen oder Aarau zur Anwendung.

[11] Der Kanton Schaffhausen führte den Doppelproporz 2008 im Nachgang einer Verkleinerung des Kantonsrats von 80 auf 60 Mitglieder ein.

[11a] Der Kanton Wallis wählte überdies am 25. November 2018 einen Verfassungsrat, der ebenfalls im Doppelproporz gewählt worden ist.

[12] Parteien, die unter dem alten Wahlsystem in einem Wahlkreis nicht angetreten waren, wurden nur dann einer Listenverbindung in diesem Wahlkreis zugeordnet, wenn sie überall sonst, wo sie antraten, mit der/den gleichen Partei(en) eine Listenverbindung eingegangen waren.

[13] https://www.math.uni-augsburg.de/htdocs/emeriti/pukelsheim/bazi/

[14] Siehe zur Konstellation im Kanton Schwyz auch: Claudio Kuster, «Doppelproporz Schwyz: ‹Kuckuckskinder› nicht im Sinne der Erfinder», Napoleon’s Nightmare, 2. März 2015.

[15] Man könnte dies als Argument gegen Listenverbindungen verwenden. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass es ohne Listenverbindungen zwar keine gegenläufigen Sitzvergebungen gegeben hätte, dafür wäre die Disproportionalität in zwei von drei Kantonen noch höher gewesen. Listenverbindungen führen also tendenziell zu einer besseren Abbildung der Parteistärken im Parlament zum Preis möglicher Verzerrungen in einzelnen Wahlkreisen.

[16] Vgl. etwa Schweizerische Bundeskanzlei, «Proporzwahlsysteme im Vergleich», Seite 18.

[17] In den meisten Fällen erhielten auch einzelne «Diverse» Stimmen. Diese Kategorie wurde als Partei beziehungsweise Kandidat gezählt, sofern sie mindestens 10 Prozent der Stimmen ausmachte.

[18] Dass es überhaupt noch Wahlkreise ohne Parteienkonkurrenz gab, hat damit zu tun, dass die Hürden, um eine Liste einzureichen, nach wie vor relativ hoch sind: Der Wahlvorschlag muss von fünf bis 25 Stimmberechtigten (je nach Wahlkreisgrösse) unterzeichnet werden – in einem Wahlkreis wie Riemenstalden (52 Stimmberechtigte) kein leichtes Unterfangen.

[19] Bei dieser Zählung wurden separate Listen, die klar mit einer bestimmten Partei assoziiert waren, dieser zugerechnet (z.B. Jungparteien-Listen oder regionale Listen).

[20] Viele Parteien traten bei den Wahlen 2003 nur in einem Wahlkreis an, teilweise handelte es sich um Spassparteien.

[21] Dieses Ergebnis dürfte für den Kanton Uri aufschlussreich sein, welcher sein Wahlsystem überarbeiten muss. Die Regierung schlägt vor, dass in Wahlkreisen mit mehr als zwei Sitzen künftig der Doppelproporz zur Anwendung kommt. In den kleinen Wahlkreisen, also dort, wo die Auswirkungen des Doppelproporz besonders relevant sind, soll hingegen weiter im Majorzverfahren gewählt werden.

[22] Der Effekt scheint nicht auf eine generelle «Demokratiemüdigkeit» in den betreffenden Kantonen zurückzuführen sein. Jedenfalls zeigt ein Blick auf die Beteiligungsraten bei nationalen Volksabstimmungen, dass diese sich in den sieben Kantonen in etwa gleich gut (beziehungsweise schlecht) entwickelte wie im Rest des Landes.

[23] Aufschlussreich ist, dass die Beteiligung dort besonders stark zulegte, wo die Zahl der kandidierenden Parteien am stärksten wuchs.

[24] Maurice Duverger (1951): Les Partis Politiques.

[25] Andrea Töndury: «Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen», in: Andrea Good, Bettina Platipodis (Hrsg.): Direkte Demokratie. Herausforderungen zwischen Politik und Recht. Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag.

[26] Die detaillierten Zahlen, auf denen diese Analyse beruht, können hier abgerufen werden.

Système proportionnel: les racines genevoises d’une innovation démocratique

Il y a cent ans, la Suisse adoptait le système proportionnel pour les élections au Conseil national. Elle faisait alors figure de pionnière.

Cet article était publié dans « Le Temps » le 12 octobre 2018. Il est basé sur ce texte en allemand.

Il y a cent ans, le 13 octobre 1918, la Suisse a accepté une initiative introduisant le système proportionnel pour les élections au Conseil national. La Confédération ne fut pas le premier pays à introduire ce système (la Belgique l’ayant précédée de vingt ans); elle fut néanmoins parmi les pionniers du système proportionnel – dans la théorie comme dans la pratique.

Victor Considerant. (Image: Musée national du château de Compiègne)

Tout au long de l’histoire, les hommes ont utilisé le système électoral le plus simple pour repourvoir un poste: le système majoritaire. L’idée que chaque force politique doit recevoir une partie du pouvoir correspondant à son soutien dans la population était pratiquement inconnue avant la Révolution française, et elle resta une construction théorique peu considérée avant que le philosophe, économiste et penseur socialiste Victor Considerant se soit occupé plus concrètement de la méthode.

La première fois que le système a été sérieusement proposé fut en 1846 à Genève. Le Parti radical ayant pris le pouvoir des conservateurs l’année précédente, il voulut rédiger une nouvelle Constitution. Considerant, qui venait tout juste d’arriver dans la ville, écrivit une lettre au Grand Conseil constituant dans laquelle il proposait l’introduction du système proportionnel. Selon lui, le système majoritaire n’était pas seulement « barbare », mais aussi illogique car, dans une élection dans plusieurs circonscriptions, un parti pouvait obtenir une majorité de sièges avec une minorité de voix.

L’influence de Naville

Or, les radicaux, après avoir gagné le pouvoir, n’avaient aucun intérêt à le partager. Le Grand Conseil constituant répondit à Considerant que son idée était une « utopie philosophique ».

Il fallut une éruption de violence pour que le suffrage proportionnel réapparaisse dans la discussion publique à Genève. En 1864, James Fazy, le meneur des radicaux, perdit l’élection au Conseil d’Etat. Mais la Commission électorale, qui était dominée par les radicaux, annula le résultat sans offrir d’explications convaincantes. Ce scandale déclencha une émeute au cours de laquelle trois personnes furent tuées.

Ernest Naville. (Image: Bibliothèque de Genève)

Cette tragédie choqua les Genevois, dont le théologien et philosophe Ernest Naville. En pensant à ces événements, il devint convaincu que le système électoral donnant tout pouvoir à la majorité (ou même à une minorité) était une des sources du clivage profond qui marquait le canton. Pour cette raison, il fonda l’Association réformiste, qui luttait pour l’introduction du proportionnel. Naville et ses alliés ont exercé une influence importante sur la diffusion de l’idée du suffrage proportionnel dans le monde, comme le décrit Dominique Wisler dans son livre La démocratie genevoise. Mais les mœurs se révélèrent difficiles à changer. Il fallut presque trente ans pour que Naville atteigne son but.

Deux cantons en marge

Ce fut toutefois un autre canton qui devint le premier en Suisse à appliquer le nouveau système dans la pratique: le Tessin. Et ce n’est pas un hasard si, là aussi, un conflit violent est à l’origine de la discussion sur un mode de scrutin plus équitable et plus juste. En 1890, après une série d’élections dans lesquelles le Parti conservateur avait bénéficié du système majoritaire distordant les résultats, une partie des radicaux se révolta contre le gouvernement conservateur. Au cours de la révolte, un Conseiller d’Etat fut tué. Le Conseil fédéral envoya des troupes fédérales au Tessin et installa un gouvernement provisoire. Afin de calmer la situation durablement, il arrangea un accord entre les deux partis ennemis visant à instaurer une nouvelle méthode électorale: le suffrage proportionnel. En 1891, le système fut mis en œuvre pour la première fois – ce fut une première non seulement en Suisse mais dans le monde. La même année, le canton de Neuchâtel suivit le Tessin en introduisant le nouveau système. Genève le fit en 1892.

Ce sont donc les cantons latins qui furent les pionniers du système proportionnel, qui s’est ensuite diffusé dans le reste du pays. Ce fut l’inverse pour l’autre innovation démocratique, la démocratie directe. Celle-ci fut introduite dans les cantons alémaniques avant de se diffuser en Suisse romande.

Après que dix cantons eurent opté pour le système proportionnel et après deux initiatives infructueuses à l’échelle nationale, la Confédération décida enfin d’introduire le système pour le Conseil national il y a de cela cent ans. Aujourd’hui, il n’y a que deux cantons qui élisent leur parlement selon le système majoritaire: les Grisons et Appenzell Rhodes-Intérieures.

Ein utopischer Sozialist, ein konservativer Philosoph und ein liberaler Mathematiker: Die Väter des Proporzes in der Schweiz

Die Schweiz ist eine Pioniernation des Verhältniswahlrechts. Nicht nur nahm die theoretische Entwicklung der Idee hier ihren Anfang, sie wurde auch als erstes in der Praxis umgesetzt. Ein geistesgeschichtlicher Überblick.

Der folgende Artikel ist der erste einer dreiteiligen Serie zum 100-Jahr-Jubiläum des Proporzwahlrechts auf Bundesebene.

«Dans un État démocratique, le droit de décision appartient à la majorité,
mais le droit de représentation doit appartenir à tous.»
Ernest Naville

Vor bald 100 Jahren, am 13. Oktober 1918, haben die Stimmbürger der Einführung des Proporz für Nationalratswahlen zugestimmt. Die Ursprünge der Idee sind aber deutlich älter.

Von der Athenischen Demokratie über Landsgemeinden bis zur Papstwahl: Während Jahrhunderten griff man, wenn politische oder andere Amtsträger zu wählen waren und kein Konsens gefunden werden konnte, auf das naheliegendste Verfahren zurück: die Mehrheitswahl. Diese basiert auf einem simplen Prinzip: Wer die (absolute oder relative) Mehrheit hat, gewinnt, alle anderen gehen leer aus.[1]

Die Idee, dass Minderheiten einen fairen Anteil an der Macht beziehungsweise an den zu vergebenden Sitzen erhalten sollten, fand erstmals nach der französischen Revolution in der breiteren Öffentlichkeit Beachtung. Einer der wichtigsten Exponenten der damaligen Zeit, Mirabeau, erklärte 1789: «Les Assemblées sont pour la nation ce qu’est une carte réduite pour son étendue physique ; soit en partie soit en grand, la copie doit toujours avoir les mêmes proportions que l’original.»[2] Condorcet schlug im Rahmen des Gironde-Verfassungsentwurfs 1793 das Verfahren der beschränkten Stimmgebung («vote limité») vor, das gegenüber dem reinen Majorzsystem eine proportionalere Verteilung der Sitze ermöglicht (jedoch auch zu Verzerrungen führen kann). Der Entwurf scheiterte allerdings.»[3]

Flucht vor dem Kamel

Victor Considerant

Victor Considerant. (Bild: Musée national du château de Compiègne)

Trotzdem blieb die Idee der Verhältniswahl, mindestens im französischen Sprachraum, virulent. Das, was wir heute unter Verhältniswahl verstehen, wurde erstmals vom Franzosen Victor Considerant vorgeschlagen – und zwar in Genf. Der Philosoph und Ökonom Considerant, 1808 in Salins-les-Bains im französischen Jura geboren, war ein Anhänger des utopischen Sozialisten Charles Fourier und gilt als einer der einflussreichsten Denker des Frühsozialismus. Er beschäftigte sich aber auch mit verfassungsrechtlichen Fragen und suchte nach Alternativen zum Mehrheitswahlsystem, das er als barbarisch und verzerrend kritisierte. Als die Genfer Radikalen 1846 eine neue Verfassung ausarbeiteten, wandte sich Considerant, der ich kurz zuvor in der Stadt niedergelassen hatte, mit einer Eingabe an den Verfassungsrat, in der er das Prinzip der Verhältniswahl beschrieb.[4] Die Radikalen, die kurz zuvor an die Macht gekommen waren, hatten aber kein Interesse daran, diese zu teilen, und taten Considerants Vorschlag als «utopie philosophique» ab.[5] Für Considerant war das keine Überraschung; ganz zu Beginn seines Schreibens hatte er ein Gedicht von La Fontaine zitiert:

«Le premier qui vit un chameau
S’enfuit à cet objet nouveau ;
Le second approcha ; le troisième osa faire
Un licou pour le dromadaire.»

Mehr als zehn Jahre später, 1858, arbeitete man in Neuenburg an einer neuen Verfassung. Der Liberale Jules Philippin schlug im Verfassungsrat das Proporzsystem vor. Auch dieser Vorschlag wurde abgelehnt, unter anderem mit der Begründung, der Proporz sei noch zu wenig erprobt.[6]

Ein Gewaltausbruch als Katalysator

Im Kanton Genf brauchte es eine Gewalteskalation, bevor die Verhältniswahl wieder auf die Tagesordnung kam. 1864 wuchsen die Spannungen zwischen den regierenden Radikalen um James Fazy und den oppositionellen Unabhängigen. Als Fazy am 22. August im Rennen um einen Sitz in der Regierung überraschend gegen den Unabhängigen Chenevière verlor, erklärte die regierungstreue Wahlkommission das Ergebnis für ungültig, worauf ein gewalttätiger Aufstand gegen das Regime ausbrauch. Erst nach der Intervention eidgenössischer Truppen beruhigte sich die Lage.

Ernest Naville

Ernest Naville. (Bild: Bibliothèque de Genève)

Der Schock der blutigen Ereignisse traf auch Ernest Naville. Der konservative Philosoph und Theologe begann darüber nachzudenken, wie die verheerenden Konflikte, die den Kanton erschütterten, entschärft werden könnten. Er kam zum Schluss, dass ein Grund in der Machtkonzentration durch das Wahlsystem lag, das Wahlen statt einer Abfrage der Meinungen der Bevölkerung zu einem Kampf um alles oder nichts machte. Die Lösung, war er überzeugt, konnte nur eine Reform des Wahlsystems sein. Ein halbes Jahr später gründete Naville die Association Réformiste, die sich der Werbung und Einführung des Proporz verschrieb. Innert weniger Monate zählte die Vereinigung 900 Mitglieder.[7]

Die Proporzbefürworter standen jedoch vor einem Problem: Welches Verfahren sollten sie eigentlich befürworten? Die theoretischen Arbeiten der Wissenschaft waren noch wenig fortgeschritten, und praktische Erfahrungen zu den Auswirkungen verschiedener Systeme fehlten weitgehend. Zunächst befürwortete Naville das vom Engländer Thomas Hare entwickelte Verfahren der Single Transferable Vote. Dieses verbessert zwar die Chancen von Minderheiten, ist seiner Natur nach aber immer noch ein Mehrheitswahlverfahren. Das gleiche gilt für die Vote limité, die in Genf ebenfalls im Gespräch war. Unter diesem System stehen den Wählern weniger Stimmen zur Verfügung, als im Wahlkreis Sitze zu vergeben sind (z.B. vier in einem Sechserwahlkreis), was Minderheitsparteien die Repräsentation erleichtert.

Schliesslich legte sich die Association Réformiste auf den Listenproporz fest. Allerdings kannte man damals noch kein Verfahren, bei dem der Wähler gleichzeitig zwischen Listen und zwischen einzelnen Kandidaten hätte wählen können. Es sollte bis 1882 dauern, bis ein solches, basierend auf den Vorarbeiten des Genfer Apothekers Antoine Morin entwickelt wurde.

Davon abgesehen war der Proporz nach wie vor in der Praxis kaum erprobt. Niemand wagte es, das Kamel zu besteigen, bevor er gesehen hatte, dass es sich reiten lässt.

Widerwilliger Namensgeber

Eduard Hagenbach-Bischoff

Eduard Hagenbach-Bischoff. (Bild: Wikipedia)

Doch Naville gewann immer mehr Mitstreiter, auch in anderen Kantonen. In Zürich setzte sich Karl Bürkli – wie Considerant Frühsozialist und Anhänger der Ideen Fouriers – neben der direkten Demokratie auch für den Proporz ein. In Basel wurde der Mathematikprofessor Eduard Hagenbach-Bischoff auf die Idee aufmerksam. Und: Er fand auch ein geeignetes Verfahren für die Verteilung der Sitze auf die Parteien. Dieses Verfahren, das der belgische Jurist Victor D’Hondt entwickelt hatte, teilt die Sitze zu, indem die gesamte Stimmenzahl (in einem Wahlkreis) durch das Total der Sitze geteilt wird und jede Partei so viele Sitze erhält, wie der so ermittelte Divisor in ihrer Stimmenzahl Platz hat (die Sitzzahl wird somit abgerundet). Der wissenschaftliche Name für dieses System ist «Divisorverfahren mit Abrunden».

Hagenbach-Bischoff entwickelte eine eigene Berechnungsmethode, die im Ergebnis zur gleichen Verteilung der Sitze gemäss «D’Hondt» führt. Bis heute trägt D’Hondts Verfahren daher in der Schweiz den Namen Hagenbach-Bischoffs, obwohl der Mathematiker sich Zeit seines Lebens dagegen wehrte.[8]

D’Hondt, Hagenbach-Bischoff und Naville waren nicht die einzigen in Europa, die sich intensiv mit der proportionalen Repräsentation und Ansätzen zu ihrer Umsetzung beschäftigten. Der internationale Austausch nahm zu und fand seinen Höhepunkt in einer Konferenz 1885 in Antwerpen. An dieser einigte man sich auf eine gemeinsame Erklärung, die D’Hondts Verfahren explizit zur Anwendung empfahl.[9]

Hagenbach-Bischoff-Liste

Das Hagenbach-Bischoff-Verfahren in der Praxis mit Hagenbach-Bischoff als Kandidaten (dreifach vorkumuliert): Proporzliste der Liberalen für die Grossratswahlen Basel-Stadt 1908 (Quelle: Emil Klöti [1909]: Die Texte der schweizerischen Verhältniswahl-Gesetze).

Auch in der Schweiz legten sich die Vorkämpfer für ein neues Wahlsystem bald auf dieses Modell fest – obwohl (oder weil?) D’Hondts System nicht neutral ist, sondern tendenziell grosse Parteien bevorzugt. (Eine faire Variante ist das Divisorverfahren mit Standardrundung, das der US-Amerikaner Daniel Webster entwickelt hatte und der französische Mathematiker André Sainte-Laguë später wissenschaftlich begründete.)

Die lateinische Schweiz war federführend

Hagenbach-Bischoff, der selbst für die Liberalen im Grossen Rat sass, setzte viel daran, der Öffentlichkeit zu demonstrieren, dass der Proporz mehr war als ein theoretisches, nicht praxiserprobtes Konstrukt. Er führte vor allem mit seinen Studenten zahlreiche Versuchswahlen durch, mit welcher er die Praktikabilität seines Verfahrens untermauerte.[10]

Der Härtetest sollte 1891 folgen, als im Tessin der Proporz eingeführt wurde – eine weltweite Premiere. (Das erste Land, das die Verhältniswahl auf nationaler Ebene anwandte, war 1899 Belgien.) Bekanntermassen waren es auch hier gewalttätige Konflikte, die zu einem Umdenken führten. Neuenburg folgte noch im gleichen Jahr, Genf 1892.

Auffallend ist, dass die Proporzwelle in den lateinischen Kantonen ihren Anfang nahm und dann in die Deutschschweiz überschwappte, während die andere grosse demokratische Innovation des 19. Jahrhunderts, die Volksrechte in Gestalt von Initiative und Referendum, den umgekehrten Weg ging. Interessanterweise gab es innerhalb der Zürcher Demokraten in den 1860er Jahren Überlegungen, die Einführung des Proporz zu fordern; die Partei entschied sich aber schliesslich, ihren Fokus auf die direkte Demokratie zu legen.[11]

Der erste Deutschschweizer Kanton, der zum Proporz wechselte, war 1895 Solothurn. In Basel-Stadt war 1897 zwar eine Volksinitiative für die Verhältniswahl angenommen worden, allerdings war diese als allgemeine Anregung formuliert gewesen und die gesetzliche Umsetzung scheiterte in der Volksabstimmung (wohl vor allem, weil gleichzeitig der Stimmzwang hätte eingeführt werden sollen). Erst 1905 wechselte Basel endgültig ins Proporzlager.

Weder Considerant noch Naville und Hagenbach-Bischoff war es vergönnt, den Durchbruch des Proporz auf nationaler Ebene vor 100 Jahren noch zu erleben. Immerhin sollte Considerant mit seiner Prophezeiung recht behalten: Die Stimmbürger hatten dem Kamel ein Halfter angelegt.

 


[1] Dass das vermeintlich einfache System ziemlich tückisch werden kann, sobald mehr als zwei Kandidaten bzw. Optionen im Spiel sind, zeigte sich schon bald und wurde von Marquis de Condorcet theoretisch hergeleitet. Vgl. George Szpiro (2011): Die verflixte Mathematik der Demokratie, Kapitel 6.

[2] Mirabeau wollte die drei Stände indes in der Versammlung bestehen lassen; auch dachte er in keiner Weise an eine chancengleiche Abbildung aller Bürger und ihrer Meinungen (Andrea Töndury [2017]: Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, S. 473).

[3] Töndury 2017, S. 478 f.

[4] Victor Considerant (1846): De la Sincérité du Gouvernement Représentatif ou Exposition de l’Election Véridique. Das konkrete Verfahren, das Considerant vorschlug, war freilich ziemlich umständlich und sah unter anderem zwei Wahltage vor: an einem ersten sollten die Wähler sich für eine section (also eine Partei bzw. Liste) entscheiden, an einem zweiten acht Tage später die Kandidaten nennen, die sie repräsentieren sollten. Darüber, wie die Sitze auf die sections aufgeteilt werden sollten, machte Considerant keine näheren Angaben; er verwendete ein Beispiel, in dem es keine Bruchzahlen gab, und bezeichnete alles weitere als «arithmétique élémentaire». Vgl. Töndury 2017, S. 487 ff.

[5] Zitiert in Alfred Kölz (1992): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848, S. 542.

[6] Alfred Kölz (2004): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, S. 437.

[7] Dominique Wisler (2008): La démocratie genevoise, S. 84.

[8] Szpiro 2011, S. 189.

[9] Andrew McLaren Carstairs (2010 [1980]): A Short History of Electoral Systems in Western Europe, S. 3.

[10] Kölz 2004, S. 352.

[11] Wisler 2008, S. 95.

Wo die Juso die Nummer 1 ist

Die Listen für Proporzwahlen müssen je mit einer Listennummern versehen werden. Je nach Verfahren, das hierfür angewandt wird, können durchaus auch einmal die Jungsozialisten Schwyz die Nummer 1 erlangen.

Wer die Listenblöcke für die kantonalen und die nationalen Proporzwahlen durchblättert, findet zuvorderst auf Listenplatz 1 oftmals die grossen, etablierten Parteien wieder: bei den letzten Nationalratswahlen 2015 etwa die SVP (in AG, BE, SH, ZH), die SP (in TG) oder die FDP (in BL, BS, GR, NE). In einigen Proporzkantonen hatten die Startnummer 1 indes kleinere Parteien inne, so die Grünen (in GE, LU, ZG), die Junge CVP (in SG), die Junge SVP (in VD). Oder im konservativen Kanton Schwyz: die Jungsozialisten. – Wer vergibt eigentlich diese Listennummern?

Das Bundesrecht schreibt zwar vor, dass die Wahllisten für die Nationalratswahlen mit einer Ordnungsnummer versehen werden müssen.[1] Wie diese Ordnungsnummern aber vergeben werden und wer damit an der Pole-Position in die Wahlen startet, überlässt der Bund den Kantonen.[2] Für die kantonalen Parlamentswahlen gilt diese Autonomie ohnehin, wodurch sich ein Strauss von nicht weniger als sieben Verfahren herausgebildet hat, wie die Kantone die Proporzlisten nummerieren.[3]

 

Zuteilung nach Losentscheid

In einem guten Drittel der Kantone (GL, LU, NW, OW, SZ, TI, UR, VD, VS)[4] ist Fortuna zuständig für die Vergabe der Listennummern – sie werden ausgelost. Ist die Kantonsregierung (LU, OW, TI) oder das kantonale Abstimmungsbüro (NW, SZ) für die Losziehung zuständig, so werden die ausgelosten Listennummern im ganzen Kanton wahlkreisübergreifend denselben Parteien und Gruppierungen zugewiesen. In denjenigen Kantonen wiederum, in denen die Gemeinden (GL, UR) respektive Hauptorte der Wahlkreise (VD) das Los ziehen, unterscheiden sich somit die Listennummern von Wahlkreis zu Wahlkreis.

Listenauslosung für Luzerner Wahlen 2019 (Video: Kanton Luzern)

 

«Alle Parteien haben die gleichen Chancen, hier eine Nummer zu ziehen», leitete zu Beginn dieser Woche der Luzerner Justizdirektor Paul Winiker die Listenauslosung für die Luzerner Wahlen 2019 ein. Effektiv hatten aber nur gerade 6 der 19 kandidierenden Parteien und Gruppierungen die Chance, den begehrten ersten Listenplatz zu ergattern. Denn der Kanton Luzern wendet ein zweistufiges Verfahren an: In einer ersten Auslosung werden den im Kantonsrat vertretenen Parteien die ersten Nummern (derzeit: 1 bis 6) zugeteilt. Bei der anschliessenden Auslosung werden die folgenden Nummern (derzeit: 7 bis 19) den restlichen Parteien zugelost, die ebenfalls mit einer eigenen Liste kandidieren möchten. Begründet wird dieses Verfahren damit, weil kleinere Parteien oftmals nicht flächendeckend in allen Wahlkreisen antreten und dadurch in einigen Wahlkreisen «ungenutzte Listennummern» entstünden. (Weshalb es indes problematisch sein soll, wenn in einem Wahlkreis beispielsweise die Liste 5 fehlt, nicht jedoch, wenn die Listenummer 8 übersprungen wird, ist nicht ersichtlich.)

Auch die Nachbarn in Schwyz haben seit den Kantonsratswahlen 2016 nicht mehr alle die Chance, die Listennummer 1 zu ziehen. Hier werden neu in einem ersten Durchgang nur jene Parteien zur Losziehung zugelassen, die bei den letzten Wahlen einen Wähleranteil von mindestens 10 Prozent erreicht haben. Erst wenn die ersten Nummern an die grössten Parteien (derzeit: SVP, CVP, FDP und SP/GPS) vergeben sind, werden in einem zweiten Schritt die restlichen Nummern an die kleineren Gruppierungen verteilt. Die Jungsozialisten in Schwyz dürften daher fortan kaum mehr die Nummer 1 erhalten. – Im Kanton Wallis werden die etablierten Parteien dergestalt bevorzugt, dass zuerst jenen Listen eine Nummer zugelost wird, die in sämtlichen Wahlkreisen antreten.

Im Kanton Glarus wiederum ist neu vorgeschrieben, dass die Auslosung öffentlich zugänglich ist und dass das Los manuell (und nicht etwa maschinell oder elektronisch) gezogen wird. Diese zwei Erfordernisse (Öffentlichkeit und manuelle Ziehung) hat das Bundesgericht im Nachgang der letzten Nationalratswahlen 2011 betreffend Losziehungen bei Pattsituation von zwei Gewählten festgelegt.[5] Ob diese Anforderungen jedoch auch für die hier beleuchtete (ungleich weniger entscheidende) Zuteilung von Listennummern gelten, ist zu bezweifeln.

Zuteilung nach Reihenfolge des Eingangs der Wahlvorschläge

In sieben Kantonen (AR, BE, GE, GR, SG, SO, TG)[6] gilt bei der Vergabe der Listennummer das simple Prinzp «First come, first served»: Wer seinen Listenvorschlag zuerst einreicht, erhält die Nummer 1, die zweite Liste die Listennummer 2 und so weiter. Bei gleichentags eingegangenen Wahlvorschlägen entscheidet hier ebenfalls regelmässig das Los.

Zuteilung nach Parteistärke

Im Aargau, in Schaffhausen und Zürich (den ersten drei Schweizer Doppelproporz-Kantonen) werden die Listennummern gemäss der Parteistärke (AG, SH) respektive der Anzahl erlangter Kantonsratsmandate (ZH) bei den letzten Wahlen vergeben – damit ist also der Wähleranteil vor vier Jahren massgeblich.[7] Hier müssen die meisten Wähler im Listenblöcklein daher nicht allzu weit blättern, um zu ihrer favorisierten Liste zu gelangen. Umgekehrt ist dieses Verfahren aus Sicht der Chancengleichheit nicht gänzlich unproblematisch, erlangen doch die stärksten Parteien der letzten Legislatur einen (wenngleich sehr kleinen) Startvorteil für die neue Legislatur. Auch das Bundesgericht hielt fest, dass «die freie Volkswahl […] nicht nur rückwärtsgerichtete Bestätigung der bisherigen Machtverteilung [ist], sondern über die künftige Stärke entscheiden [soll]».[8]

Listen, die bei der letzten Kantonsratswahl nicht angetreten waren respektive keinen Kantonsratssitz gewonnen haben, erhalten noch nicht belegte Nummern nach Losentscheid (AG, ZH) respektive in der Reihenfolge ihrer Einreichung (SH). Im Kanton Schaffhausen gilt überdies die so erlangte Listennummer nicht nur für die Kantonsratswahlen, sondern gleich auch für die kommunalen Parlamentswahlen und die Nationalratswahlen.

Diskretionär durch die Wahlbehörde

In den drei Westschweizer Kantonen Freiburg, Jura, Neuenburg existiert keine eigentliche Methode, wie die Listennummern an die Parteien verteilt werden müssen.[9] Zuständig ist die Staatskanzlei respektive die Wahlbehörde, welchen damit eine diskretionäre Vergabe obliegt. In Freiburg ist immerhin die Staatskanzlei ermächtigt, Weisungen für die Vergabe der Ordnungsnummern an die «anerkannten politischen Parteien oder Wählergruppen» zu erlassen.

Alphabetisch gemäss Parteinamen

Ein Sonderfall bildet der Kanton Zug: Hier werden die Listen anhand der Listenbezeichnungen alphabetisch sortiert.[10] Die Reihenfolge der Wahllisten für die Kantonsratswahlen lautet daher regelmässig: 1: CVP, 2: FDP, 3: Grüne, 4: Grünliberale, 5: Piratenpartei, 6: Schweizerische Volkspartei, 7: Sozialdemokratische Partei.

Angestammte Listennummer

Im Stadtkanton Basel kommen die etablierten Parteien in den Genuss eines Vorrechts der Listennummer: Wahlvorschläge von Parteien und Gruppierungen, die unter gleichem Namen (oder «mit einem unbestrittenen Nachfolgeanspruch») an der vorhergehenden Grossratswahl teilgenommen haben, erhalten wieder ihre «angestammte Ordnungsnummer» – und daher die FDP.Die Liberalen die Startnummer 1.[11] Der Anspruch auf die angestammte Ordnungsnummer erlischt erst, wenn die Partei zwei aufeinanderfolgenden Wahlen ferngeblieben ist. Die übrigen Parteien erhalten ihre Ordnungsnummer in der Reihenfolge des Eingangs ihrer Wahlvorschläge.

Nach Vereinbarung der beteiligten Parteien

Im Kanton Basel-Landschaft überlässt der Staat die Vergabe der Listennummer den beteiligten Parteien.[12] Diese haben die Reihenfolge selber unter sich zu vereinbaren. Erst wenn die Parteien keine Vereinbarung erreichen können, erfolgt die Nummerierung durch die Landeskanzlei.

 


[1] Art. 30 Abs. 2, Art. 32 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 1 BPR.

[2] Art. 83 BPR.

[3] Im Folgenden werden die Verfahren für die kantonalen Proporzwahlen betrachtet; die Verfahren bei den Nationalratswahlen lehnen sich meistens an diese an. Der Kanton AI ist der einzige Kanton, der weder für Nationalrat noch Kantonsparlament den Proporz und damit auch keine Listennummern kennt.

[4] Art. 44 Abs. 2 GPR/GL und Art. 20 VPR/GL; § 5 PropV/NW; Art. 8 Abs. 1 Gesetz über die Wahl des Kantonsrates/OW; § 18 WAV/SZ; Art. 66 Abs. 3 LEDP/TI; Art. 12 Abs. 2 ProporzG/UR; Art. 53 Abs. 1 LEDP/VD; Art. 148 Abs. 3 kGPR/VS. Luzern kennt keine gesetzliche Regelung.

[5] BGE 138 II 13 (= Pra 2012 Nr. 15).

[6] Art. 9 Abs. 1 ProporzwahlRegl/Herisau (in AR wählt nur die Gemeinde Herisau [die Kantonsräte und Einwohnerräte] im Proporzwahlverfahren); Art. 63 PRV/BE (überdies sind die Listen derselben politischen Gruppierung fortlaufend zu nummerieren [Art. 63 Abs. 2 PRV]); Art. 149 Abs. 2 LEDP/GE; Art. 8 Vo Nationalratswahlen/GR (GR kennt keine kantonalen Proporzwahlen, die Vergabe der Listennummern ist daher nur für die NR-Wahlen geregelt); Art. 11ter Abs. 2 UAG-VollzugsVo/SG; § 51 Abs. 2 GpR/SO; § 17 StWV/TG.

[7] § 7 GrossratswahlG/AG; Art. 2g WahlG/SH; § 92 GPR/ZH.

[8] BGE 113 Ia 291, 301. Vgl. Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 610; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 147 ff.

[9] Art. 58 Abs. 1 PRG/FR; Art. 54 LDP/NE. Jura kennt keine gesetzliche Regelung.

[10] § 37 Abs. 2 WAG/ZG.

[11] § 2a Abs. 2 WahlVo/BS.

[12] § 14 VPR/BL.

Zersplitterung heisst Vielfalt

Allerorten wird die zunehmende Fragmentierung der Parteiensysteme beklagt. Doch Vielfalt ist nicht ein Problem, sondern eine Stärke der Demokratie.

Wenn immer irgendwo in Europa gewählt wird, sind die anschliessenden Klagen so sicher wie das Amen in der Kirche. Über den Niedergang der Volksparteien, die Zersplitterung des Parlaments in immer mehr Parteien und die daraus entstehende Schwierigkeit der Regierungsbildung. Tatsächlich hat in den meisten Ländern Europas in den letzten Jahren die Zahl der Parteien im Parlament zu- und ihre durchschnittliche Grösse abgenommen. In den Niederlanden kam bei den Wahlen vergangenes Jahr die grösste Partei des Landes auf gerade einmal 21 Prozent der Stimmen, und es waren vier Parteien nötig, um eine Regierung bilden zu können, die im Parlament auf eine Mehrheit der Sitze kam. In Deutschland sind heute so viele Parteien im Bundestag wie nie seit 1945, und als Folge davon war nach den Wahlen im Herbst weder eine klassische linke (SPD und Grüne) noch eine klassische rechte Koalition (Union und FDP) möglich, weshalb nun einmal mehr eine grosse Koalition gebildet wurde (wobei diese «grosse» Koalition zusammen gerade einmal 53 Prozent der Wähler vertritt). Dass das Land ein halbes Jahr ohne gewählte Regierung dastand, liess die Medien hyperventilieren; Schlagzeilen wie «Republik am Rande des Nervenzusammenbruchs» dominierten über Monate den Blätterwald.

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Ein Parlament sollte das Spektrum der Meinungen in einer Gesellschaft möglichst genau abbilden. (Foto: D-Kuru)

Wer hat, dem wird gegeben

Aufgrund der steigenden Zahl von Parteien wächst die Lust unter den Grossen, kleinere Konkurrenten mittels Anpassungen am Wahlsystem auszuschliessen. Diverse Länder kennen bereits heute Mindestquoren, um Kleinparteien am Einzug ins Parlament zu hindern. In Griechenland erhält die grösste Partei automatisch einen Bonus von 50 Sitzen. Noch stärker zugunsten der grossen Parteien wirken sich Mehrheitswahlsysteme aus, wie sie Grossbritannien oder die USA kennen und wo kleine Parteien praktisch chancenlos sind. Auch bei den Wahlen ins EU-Parlament wollen die grossen Parteien kleinere Konkurrenten ausschliessen: Der EU-Rat hat kürzlich beschlossen, dass alle Mitgliedsstaaten verpflichtet werden sollen, eine Sperrklausel zwischen 2 und 5 Prozent einzuführen. Das ist insbesondere ein Erfolg für die etablierten Parteien in Deutschland, nachdem das Bundesverfassungsgericht in Karsruhe ein Quorum für EU-Wahlen für verfassungswidrig erklärt hatte. Stimmt das Europaparlament zu, tritt der Beschluss in Kraft – möglicherweise gilt er bereits bei den Wahlen im kommendem Jahr.

Zweifelsohne ist es komplizierter, Regierungen zu bilden, wenn mehr Parteien im Parlament vertreten sind. Doch ist es sinnvoll, grössere Parteien mithilfe des Wahlrechts zu bevorzugen? Spezielle Wahlregeln zur Schwächung von kleinen Parteien führen zuverlässig zu starken Verzerrungen der Wahlresultate und damit des Wählerwillens. Das Argument, dass solche Regeln zu mehr «Stabilität» führen, wird durch Wahlergebnisse wie jenes 2013 in Deutschland ad absurdum geführt, als die Regierung von Union und FDP scheiterte – zwar hatten die Koalitionspartner zusammen fast gleich viele Stimmen geholt als vier Jahre zuvor, weil aber die FDP unter die 5-Prozent-Hürde fiel, stand Merkels Regierung ohne Mehrheit im Parlament da. Die Kanzlerin rettete sich damals in eine Koalition mit der SPD.

Vielfalt oder Einfalt?

Darüber hinaus sprechen grundsätzliche Überlegungen dagegen, bestimmte Parteien auf Kosten anderer zu bevorteilen. Die Fragmentierung, die als Gespenst an die Wand gemalt wird, ist letztlich ein Abbild der Vielfalt der Gesellschaft. Die grossen Volksparteien, denen man in Europa nachtrauert, waren zwar regierungsfähig, aber inhaltsarm. Es gab weniger Debatten zwischen verschiedenen Parteien im Parlament, dafür mehr zwischen Vertretern unterschiedlicher Parteiflügel in Hinterzimmern.

In den USA, einem der letzten reinen Zwei-Parteien-Systemen der Welt, decken die Republikaner von einwanderungsfreundlichen Libertären über konservative Evangelikale bis zu nationalistischen Freihandelskritiker wie Donald Trump so ziemlich alles ab, während unter der Flagge der Demokraten Marxisten gemeinsam mit progressiven Kapitalisten aus dem Silicon Valley kämpfen. (Interessanterweise ist trotz dieser Heterogenität in den USA eine sehr starke Polarisierung zwischen den beiden Parteien zu beobachten.) Ist es das, was sich die Stabilitätsvorbeter für Europa wünschen?

Fokus auf Themen

Vielfältige Parteiensysteme sind aus Sicht der Wähler und letztlich aus Sicht der demokratischen Idee attraktiver. Das unterstreicht eine kürzlich veröffentlichte Dissertation des Politikwissenschafters Simon Lanz.[1] Er beschäftigt sich darin mit Issue ownership von Parteien. Diese Theorie besagt im Kern, dass es für den Wahlentscheid zentral ist, welcher Partei ein Stimmbürger bei dem aus seiner Sicht wichtigsten Thema die grösste Kompetenz zuschreibt. Lanz zeigt auf, dass die Wahrscheinlichkeit, dass ein Wähler eine Partei wählt, um 16 Prozentpunkte steigt, wenn er diese Partei als am kompetentesten in dem aus seiner Sicht wichtigsten Thema erachtet. Dieser Effekt ist unabhängig von der politischen Positionierung und von der Parteipräferenz. Selbst wenn der Wähler also einer anderen Partei nähersteht, ist die Chance gross, dass er jener Partei die Stimme gibt, die sich auf «sein» Thema spezialisiert und sich darin einen Ruf als kompetente Akteurin erarbeitet hat.

Diese Erkenntnis belegt im Prinzip lediglich, dass die Wähler aufgrund ihrer Präferenzen entscheiden und Parteien zur Rechenschaft ziehen aufgrund deren Leistungen beziehungsweise Lösungsansätzen auf einem Gebiet. Also eigentlich das, was die Idee der Demokratie will.

Weil es in der Politik aber verschiedene Themen gibt, lässt sich der Wählerwille umso weniger genau abbilden, je weniger Parteien zur Auswahl stehen. Lanz’ Untersuchung zeigt denn auch, dass Themen bei Wahlen eine umso grössere Rolle spielen, je mehr Parteien im Parlament vertreten sind.

Die vielgescholtene Fragmentierung ist damit nicht etwa eine Gefahr, sondern im Gegenteil ein Segen für die Demokratie: Sie stärkt die Rechenschaft und den Wettbewerb unter den Parteien und trägt damit zum Funktionieren des politischen Systems bei.

 


[1] Simon Lanz (2017): No Substitute for Competence. On the Origins and Consequences of Individual-Level Issue Ownership. Dissertation, Universität Genf.

Wie Gerrymandering die Demokratie aushöhlt

Ist das parteipolitisch motivierte Zuschneiden von Wahlkreisen unfair? Ja, aber damit beginnen die Probleme erst.

Gerrymander

Die Einteilung der Wahlkreise kann entscheidenden Einfluss auf das Wahlergebnis haben, wie das Spiel «Gerrymander» anschaulich zeigt. Bild: Good Egg Games

Bei den Parlamentswahlen im US-Bundesstaat Wisconsin 2012 erhielten die Republikaner 48.6 Prozent der Stimmen – das reichte, um 60.6 Prozent der Sitze zu gewinnen. Der Grund für die Diskrepanz heisst Gerrymandering, also die gezielte Einteilung der Wahlkreise zum Vorteil einer bestimmten Partei oder Gruppe.[1]

Gegenwärtig beschäftigt sich der oberste Gerichtshof der USA mit den Wahlkreisen in Wisconsin. Die Beschwerdeführer argumentieren, die parteipolitisch motivierte Einteilung von Wahlkreisen durch die Republikaner stehe im Widerspruch zur Verfassung. Mit dem Urteil wird im Juni gerechnet.

Aufgrund der politischen Ausrichtung der neun Richter (fünf stehen den Republikanern, vier den Demokraten nahe) wird es die Klage nicht leicht haben. Allerdings ist zu bedenken, dass die Republikaner nicht die einzigen sind, die Gerrymandering betreiben (auch wenn sie die Manipulationen seit 2010 mit dem Projekt «Redmap» auf eine neue Spitze getrieben haben). Tatsächlich hat sich der Supreme Court kürzlich einem weiteren Fall von Gerrymandering angenommen, bei dem die Demokraten profitierten.

Die demokratischen Beschwerdeführer aus Wisconsin hoffen darauf, dass einer der konservativen Richter kippen könnte: Beim letzten Urteil zu Gerrymandering urteilte das Gericht mit fünf zu vier Stimmen gegen die Verfassungswidrigkeit der Praxis. Einer der fünf Richter, Anthony Kennedy, schrieb allerdings in einer separaten Stellungnahme, dass es möglich wäre, Gerrymandering als verfassungswidrig zu stoppen – allerdings brauche das Gericht dazu eine objektive Methode, wie die durch die Manipulationen verursachten Verzerrungen gemessen werden könnten.

Die Kläger in Wisconsin glauben, nun ein solches Mass gefunden zu haben: den Efficiency Gap. Der Efficiency Gap misst vereinfacht gesagt, wie viele Stimmen jeder Partei bei einer Wahl «verschwendet» wurden, also nicht zu einem Sitzgewinn beitrugen,[2] und berechnet die Differenz. Der Efficiency Gap für die Parlamentswahlen in Wisconsin 2012 erreichte 13 Prozent, bei den darauffolgenden Wahlen 10 Prozent. Das sind aussergewöhnlich hohe Werte. Sollte der Supreme Court in diesem Fall Gerrymandering nicht rügen, dürfte gegen die Wahlkreismanipulationen bis auf weiteres kein Kraut gewachsen sein.

Weniger Wettbewerb

In der amerikanischen Öffentlichkeit herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass Gerrymandering Wahlresultate verfälscht und daher möglichst vermieden werden sollte. Doch der Schaden, den Gerrymandering verursacht, geht darüber hinaus.

Der «Trick» von erfolgreichem Gerrymandering besteht darin, dass möglichst viele Stimmen der gegnerischen Partei verschwendet werden – dass sich ihre Stimmen also auf möglichst wenige Wahlkreise konzentrieren, wo sie überdeutlich gewinnt, während sie alle anderen Wahlkreise verliert. Deswegen führt Gerrymandering fast zwangsläufig zu weniger demokratischem Wettbewerb. Bei den letzten Wahlen für das Repräsentantenhaus 2016 verloren nur gerade 3 Prozent der Abgeordneten, die zur Wiederwahl antraten, ihren Sitz, und nur 12 der 435 Sitze wechselten die Parteifarbe. Immer mehr Parlamentarier sitzen auf «safe seats» und brauchen nur sicherzustellen, dass sie der eigenen Basis gefallen, ohne Mitte-Wähler überzeugen zu müssen.

Aufgrund dieses Umstands machen einige Experten Gerrymandering mitverantwortlich für die zunehmende Polarisierung der amerikanischen Politik. Weil die Parteien in «ihren» Wahlkreisen weniger Konkurrenz zu befürchten haben, müssen Kandidaten vor allem in der eigenen roten oder blauen Blase ankommen, um im parteiinternen Wettbewerb zu bestehen.

Wie stark dieser Effekt tatsächlich ist, ist umstritten. In einer Untersuchung kamen die Politikwissenschafter Nolan McCarty, Keith T. Poole und Howard Rosenthal zum Schluss, dass Gerrymandering höchstens 10 bis 15 Prozent des Anstiegs der Polarisierung seit 1970 erklären könne. Fest steht aber, dass Gerrymandering keine Hilfe ist, um das Auseinanderdriften der amerikanischen Politik und Gesellschaft zu bremsen.

Unabhängige Kommissionen als Lösung?

Die Gegner von Gerrymandering plädieren dafür, die Einteilung der Wahlkreise aus den Händen der Politiker zu nehmen und unabhängigen Kommissionen zu übertragen. Die Erfahrungen der vier Bundesstaaten, die diesen Schritt bereits getan haben, zeigen, dass das Problem damit tatsächlich eingedämmt werden kann. Allerdings sind auch diese parteiunabhängigen Kommissionen vor politischer Einflussnahme nicht gefeit. Hinzu kommt ein grundsätzlicheres Problem: die Tendenz, dass sich Amerikaner bei der Wahl ihres Wohnorts zunehmend «sortieren», d.h. vermehrt dorthin ziehen, wo Leute mit ähnlichem Hintergrund und ähnlichen Meinungen leben. Unter diesen Umständen Wahlkreise zu ziehen, bei denen der Sieger nicht schon im Vornherein feststeht, ist auch für parteiunabhängige Kommissionen eine Herausforderung.

Um das Problem des Gerrymandering endgültig aus der Welt zu schaffen, würde nur die Abschaffung oder zumindest die Anpassung des Mehrheitswahlsystems helfen, um die Sitze fairer zu verteilen. Daran haben die beiden grossen Parteien indes überhaupt kein Interesse.

 

Weiterführende Links:

  • Das Magazin «FiveThirtyEight» hat dem Phänomen des Gerrymandering eine spannende Podcast-Serie gewidmet.
  • Ein spielerischer Ansatz, um das Problem zu veranschaulichen, ist die App «Gerrymander».
  • John Oliver hat sich dem Thema in «Last Week Tonight» auf seine Art angenommen.

 


[1] Im vorliegenden Beitrag geht es um «partisan gerrymandering». Zuweilen wirken sich Wahlkreisgrenzen aber auch nachteilig auf andere Gruppen aus, etwa Minderheiten. «Racial gerrymandering» wurde vom obersten Gerichtshof der USA bereits als verfassungswidrig bezeichnet.

[2] Als «verschwendet» gelten sowohl Stimmen in Wahlkreisen, in denen eine Partei keinen Sitz holte, als auch jene Stimmen, die in einem Wahlkreis über das hinausgehen, was für einen Sitzgewinn mindestens nötig gewesen wäre (bei zwei Kandidaten 50 Prozent plus eine Stimme). Mehr Informationen zur Methodik finden sich hier.

Wenn ein Riemenstalder 24 mal mehr zählt als eine Gersauerin

Bei kantonalen Parlamentswahlen unterscheidet sich die Stimmkraft der Bürger in den einzelnen Wahlkreisen teilweise massiv. Das Bundesgericht könnte dies korrigieren – bislang legt es die Vorgaben der Bundesverfassung allerdings grosszügig aus.

«Legislators represent people, not trees or acres.
Legislators are elected by voters,
not farms or cities or economic interests.»
US Supreme Court, 1964

Jeder Kanton erhält zwei Sitze: Nach diesem Prinzip wird der Ständerat gewählt. Damit ist ein ungleiches Gewicht der einzelnen Stimmberechtigten bei der Wahl der kleinen Kammer bereits in der Verfassung angelegt. Eine Urnerin hat 40 mal mehr Gewicht als ein Zürcher. Das ist politisch gewollt – eben wegen des Prinzips, dass jeder Kanton gleich viele Ständeräte hat (auch wenn das Prinzip bekanntlich nicht ganz konsequent umgesetzt wird), unabhängig von der Bevölkerungsgrösse.

Doch auch bei Parlamenten, in denen die Sitze im Verhältnis zur Grösse auf die Wahlkreise verteilt werden, ergeben sich Verzerrungen hinsichtlich der Stimmkraft. Das gilt namentlich für Kantone, die teilweise sehr kleine Wahlkreise haben. Das extremste Beispiel findet sich im Kanton Schwyz: Die kleine Gemeinde Riemenstalden mit lediglich 91 Einwohnern erhält genauso einen Sitz im Kantonsrat wie das 24 mal grössere Gersau. Insgesamt hat Schwyz rund 150’000 Einwohner, für einen Sitz im 100-köpfigen Kantonsrat sind also grob 1500 Einwohner nötig. Gut ein Drittel der 30 Gemeinden, welche die Wahlkreise bilden, liegen unter diesem Wert.

In Uri gibt es ähnlich starke Verzerrungen. Den grössten Stimmkraftsunterschied findet man dort zwischen den Gemeinden Realp und Unterschächen (die je einen Sitz im Landrat haben), deren Repräsentationsverhältnis sich um den Faktor 5 unterscheidet (siehe Grafik).[1]

Solche Verzerrungen sind heikel, können sie doch einen Verstoss gegen das in der Bundesverfassung verankerte Prinzip der Wahlrechtsgleichheit darstellen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst dieses Prinzip drei Anforderungen: Die Zählwertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat genau eine Stimme, nicht mehr und nicht weniger), die Stimmkraftgleichheit (jeder Stimmberechtigte zählt bei der Verteilung der Sitze gleich viel) und die Erfolgswertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat die gleichen Aussichten, dass seine Stimme einen zählbaren Erfolg bringt).

Immerhin ist anzufügen, dass in Kantonen wie Schwyz, in denen das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren zur Anwendung kommt, wenigstens die Erfolgswertgleichheit gewahrt bleibt. Damit hat eine Riemenstalderin genau gleich viel Einfluss auf die Verteilung der Mandate auf die Parteien wie ein Gersauer oder eine Freienbacherin. Es ist «nur» die Sitzverteilung auf die Gemeinden, die verzerrt ist. In den Kantonen Uri und Graubünden wirkt sich demgegenüber die ungleiche Stimmkraft direkt auch auf die Erfolgswertgleichheit aus.

 

Unterschiede Repräsentation

Maximale Unterschiede der Stimmkraft bei kantonalen Wahlen sowie bei den Nationalratswahlen (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

 

In ihrem Urteil zum Urner Wahlsystem vom Oktober 2016 stellten die Richter in Lausanne eine Verletzung des Prinzips der Erfolgswertgleichheit fest. Die Stimmkraftgleichheit sahen sie jedoch nicht verletzt, da sich die starken Verzerrungen zwischen den Wahlkreisen «sachlich rechtfertigen» liessen. Überhaupt war das Bundesgericht bisher sehr zurückhaltend darin, Verstösse gegen die Stimmkraftgleichheit zu ahnden.[2]

Wo immer mehrere Wahlkreise gebildet werden, ergeben sich fast zwingend Unterschiede in der Stimmkraft der einzelnen Bürger. Zur Frage, wie gross die Verzerrungen höchstens sein sollte, gibt es keine allgemeingültige Antwort. In den USA gelten gemäss Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs bereits Abweichungen vom durchschnittlichen Repräsentationsverhältnis von wenigen Prozentpunkten als verfassungswidrig. In Grossbritannien und Deutschland sind die Gerichte mit einer Toleranzgrenze von 25 Prozent grosszügiger. Allerdings ist das Mehrheitssystem, das in den USA und Grossbritannien (und bei den Direktmandaten in Deutschland) zur Anwendung kommt, mit dem Schweizer Proporzsystem nicht direkt zu vergleichen. Denn während sämtliche amerikanischen Wahlkreise Einerwahlkreise sind, deren Grenzen alle zehn Jahre neu gezogen werden, sind in den meisten Wahlkreise in der Schweiz mehrere Sitze zu vergeben, während die Grenzen der Wahlkreise mehr oder weniger fix sind. Nimmt man die Grenzen der Wahlkreise für gegeben an (z.B. die Kantone bei den Nationalratswahlen), ergeben sich zwangsläufig gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft. Klar ist aber, dass diese nicht beliebig hoch sein können – zumal die Wahlkreisgrenzen keineswegs in Stein gemeisselt sind, wie das Beispiel Neuenburg oder die Diskussionen in Uri jüngst wieder gezeigt haben.

Die maximalen Unterschiede beim Repräsentationsverhältnis zwischen den Wahlkreisen  geben einen groben Überblick, wie gross die Abweichungen sind. Aufschluss über Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit gibt auch der Gallagher-Index. Dieser misst die (Dis-)Proportionalität von Sitzverteilungen, indem er die Abweichungen von der perfekt proportionalen Verteilung summiert. In der Regel wird er für die Verteilung von Mandaten auf die Parteien bei Wahlen angewendet. Er lässt sich aber auch einsetzen, um die Verzerrung der Stimmkraft bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise zu messen.

Ein Vergleich der Kantone zeigt, wenig überraschend, eine starke Korrelation zwischen Gallagher-Index und den maximalen Stimmkraftunterschieden. Hohe Gallagher-Werte (und damit eine relativ disproportionale Verteilung der Sitze) weisen darüber hinaus auch Kantone auf, die gewissen oder allen Wahlkreisen eine bestimmte Anzahl Sitze garantieren.[3] So teilt die Berner Verfassung dem Berner Jura im Vornherein 12 von 160 Sitzen im Grossen Rat zu, obwohl der Region rein rechnerisch nur 8 bis 9 zustünden (und nach dem Kantonswechsel von Moutier dereinst noch weniger). In anderen Kantonen erhalten alle Wahlkreise eine garantierte Anzahl Sitze, so in Obwalden (4 Sitze), Nidwalden (2), Appenzell-Innerrhoden (4), Basel-Land (6) und Neuenburg (8). Besonders ungewöhnlich ist die Verteilungsregel im Kanton Jura: Dort werden die garantierten Sitze (3) den Wahlkreisen unabhängig von der Zuteilung nach Bevölkerungszahl zugewiesen. Das bedeutet, dass alle drei Wahlkreise deutlich mehr als drei Sitze bekommen, die Sitzverteilung aber nur sehr entfernt mit den Verhältnissen der Bevölkerungszahlen zusammenhängt. Jura hat von allen Kantonen den höchsten Gallagher-Index, obwohl die Verzerrungen zwischen den einzelnen Wahlkreisen nicht so gross sind wie in anderen Kantonen.

Absurde Auswirkungen

Das Bundesgericht erachtet Abweichungen von der Stimmkraftgleichheit als zulässig, wenn diese durch geografische, sprachliche, historische, kulturelle, religiöse etc. Gegebenheiten bedingt sind (analog zu Einschränkungen des Prinzips der Erfolgswertgleichheit). Bei der Wahl des Nationalrats bilden die Kantone die Wahlkreise, bei den kantonalen Parlamentswahlen in acht Kantonen (in der Innerschweiz sowie den beiden Appenzell) die Gemeinden. Auffallend ist, dass in diesen Kantonen die Stimmkraft-Unterschiede unter den Wahlkreisen mit zu den grössten zählen.

Dass es sich bei den Gemeinden um historisch gewachsene Einheiten mit ausgeprägter Autonomie handelt, kann eine gewisse Einschränkung des Prinzips der Stimmkraftgleichheit legitimieren. Allerdings kann auch in diesen Fällen die Verzerrung nicht beliebig hoch sein. Jedenfalls scheint es wenig überzeugend, dass ein Riemenstalder im Kantonsrat ein 24 mal höheres Gewicht haben soll als eine Gersauerin, bloss weil man von der Idee ausgeht, dass jede Gemeinde einen eigenen Kantonsrat haben soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Einwohner von Kleinstgemeinden kein Gewicht mehr hätten, wenn sie zu einem grösseren Wahlkreis gehörten – bloss eben nicht mehr ein extrem überproportionales. Mit Gersau ist es zudem interessanterweise eine kleine Gemeinde (2200 Einwohner), die im aktuellen System am stärksten benachteiligt wird.

Noch weniger gerechtfertigt erscheinen grobe Verzerrungen der Stimmkraft, wenn die geografischen Einheiten, an denen sich die Wahlkreise orientieren, gänzlich ohne Autonomie sind. Das ist etwa im Kanton Graubünden der Fall, wo die Mitglieder des Grossen Rats in den so genannten Kreisen gewählt werden. Die Kreise sind zwischen der kommunalen und kantonalen Ebene angesiedelt und hatten bis zum Inkrafttreten der 2012 beschlossenen Gebietsreform noch gewisse eigene Kompetenzen. Seither haben sie keine Funktion mehr, abgesehen eben davon, dass sie die Wahlkreise für das kantonale Parlament bilden.

Bundesgericht will keine neue Front eröffnen

Während das Bundesgericht den Kantonen hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit wenigstens bei Proporzwahlen relativ strikte Regeln vorgibt, fehlen solche bislang völlig, wenn es um die Stimmkraftgleichheit geht. Ein Wahlkreis mit 8 Sitzen ist verfassungswidrig, weil die Hürde für kleine Parteien zu hoch ist. Ein Wahlkreis, dessen Bevölkerung 24 mal kleiner ist als ein anderer Wahlkreis mit gleich vielen Sitzen, scheint dagegen kein Problem zu sein. Möglicherweise ist die Zurückhaltung der Richter in Lausanne damit zu erklären, dass man angesichts des bereits grossen politischen Widerstands gegen die Rechtsprechung in Wahlrechtsfragen keine neuen Fronten eröffnen möchte. Solche politischen Diskussionen entbinden Gerichte allerdings nicht von der Pflicht, sich nach den Prinzipien zu richten, die in der Verfassung verankert sind.

Denn letztlich geht es um den einzelnen Bürger, der benachteiligt wird, wenn diese Prinzipien missachtet werden. Wie stellte doch der amerikanische Supreme Court in einem Urteil 1964 fest: «Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.»[4]

 

Rohdaten zum Download

 


[1] Um das Repräsentationsverhältnis zu berechnen, wurde jeweils auf die für die Verteilung der Sitze massgebliche Grösse abgestützt. In den meisten Kantonen ist das die Wohnbevölkerung, in einigen hingegen (unter anderem Uri) ist es die Schweizer Bevölkerung. Zur Ermittlung der Stimmkraftunterschiede müsste man eigentlich die Zahl der Stimmberechtigten heranziehen. Darauf wurde hier verzichtet, weil die Verzerrungen im Rahmen der jeweiligen kantonalen Regeln ermittelt werden sollte. Zudem dürften die Abweichungen von den Stimmkraftunterschieden minim sein, schliesslich zählt ein Wahlkreis, der mehr Einwohner hat, in aller Regel auch mehr Stimmberechtigte.

[2] Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, S. 78ff.

[3] Viele Kantone garantieren sämtlichen Wahlkreisen mindestens einen Sitz. Hier geht es um grössere Sitzgarantieren.

[4] Zitiert in Poledna 1988, S. 82.

Die ultimative Übersicht über die politischen Systeme der Kantone

Eine neue Datenbank bietet eine umfassende Übersicht über Legislativen, Exekutiven und die direkte Demokratie in den Kantonen. Die Übersicht ist frei zugänglich.

Seit einiger Zeit unterhält Napoleon’s Nightmare eine Datenbank über die Wahlsysteme der Kantone für Parlamentswahlen. Sie bietet eine Übersicht über die Regeln, die bei den Wahlen für die kantonalen Parlamente zur Anwendung kommen.

In den vergangenen Monaten haben wir einigen Aufwand betrieben, um die Tabelle um zwei weitere Bereiche der kantonalen Demokratie zu ergänzen: Neben den Regeln für Legislativwahlen haben wir auch jene für die Bestellung der Exekutiven miteinbezogen. Zudem haben wir die verschiedenen Volksrechte in den Kantonen systematisch erfasst.

Entstanden ist eine Übersicht über die politischen Systeme der Kantone, die hier eingesehen werden kann. Wie bisher sind die Tabellen frei zugänglich und editierbar. Wird ein Fehler entdeckt oder können zusätzliche Informationen beigesteuert werden, so kann dies selbständig eingetragen werden. Die Übersicht ist wie bisher auf einer Unterseite des Blogs zugänglich.

Wir werden in unregelmässiger Abfolge verschiedene Aspekte der Vielfalt kantonaler politischer Systeme aufgreifen und in Form von Blogbeiträgen publizieren. Ein erster Artikel, der sich mit den Regierungspräsidien befasste, wurde im vergangenen Herbst veröffentlicht.

Sämtliche Daten dürfen mit Verweis auf die Quelle Napoleon’s Nightmare bzw. napoleonsnightmare.ch beliebig verwendet werden.

Die Redaktion freut sich über Rückmeldungen, Anregungen sowie die Weiterverbreitung und natürlich Mitarbeit bei der Weiterentwicklung dieser Datenbank.