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Wenn ein Riemenstalder 24 mal mehr zählt als eine Gersauerin

Bei kantonalen Parlamentswahlen unterscheidet sich die Stimmkraft der Bürger in den einzelnen Wahlkreisen teilweise massiv. Das Bundesgericht könnte dies korrigieren – bislang legt es die Vorgaben der Bundesverfassung allerdings grosszügig aus.

«Legislators represent people, not trees or acres.
Legislators are elected by voters,
not farms or cities or economic interests.»
US Supreme Court, 1964

Jeder Kanton erhält zwei Sitze: Nach diesem Prinzip wird der Ständerat gewählt. Damit ist ein ungleiches Gewicht der einzelnen Stimmberechtigten bei der Wahl der kleinen Kammer bereits in der Verfassung angelegt. Eine Urnerin hat 40 mal mehr Gewicht als ein Zürcher. Das ist politisch gewollt – eben wegen des Prinzips, dass jeder Kanton gleich viele Ständeräte hat (auch wenn das Prinzip bekanntlich nicht ganz konsequent umgesetzt wird), unabhängig von der Bevölkerungsgrösse.

Doch auch bei Parlamenten, in denen die Sitze im Verhältnis zur Grösse auf die Wahlkreise verteilt werden, ergeben sich Verzerrungen hinsichtlich der Stimmkraft. Das gilt namentlich für Kantone, die teilweise sehr kleine Wahlkreise haben. Das extremste Beispiel findet sich im Kanton Schwyz: Die kleine Gemeinde Riemenstalden mit lediglich 91 Einwohnern erhält genauso einen Sitz im Kantonsrat wie das 24 mal grössere Gersau. Insgesamt hat Schwyz rund 150’000 Einwohner, für einen Sitz im 100-köpfigen Kantonsrat sind also grob 1500 Einwohner nötig. Gut ein Drittel der 30 Gemeinden, welche die Wahlkreise bilden, liegen unter diesem Wert.

In Uri gibt es ähnlich starke Verzerrungen. Den grössten Stimmkraftsunterschied findet man dort zwischen den Gemeinden Realp und Unterschächen (die je einen Sitz im Landrat haben), deren Repräsentationsverhältnis sich um den Faktor 5 unterscheidet (siehe Grafik).[1]

Solche Verzerrungen sind heikel, können sie doch einen Verstoss gegen das in der Bundesverfassung verankerte Prinzip der Wahlrechtsgleichheit darstellen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst dieses Prinzip drei Anforderungen: Die Zählwertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat genau eine Stimme, nicht mehr und nicht weniger), die Stimmkraftgleichheit (jeder Stimmberechtigte zählt bei der Verteilung der Sitze gleich viel) und die Erfolgswertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat die gleichen Aussichten, dass seine Stimme einen zählbaren Erfolg bringt).

Immerhin ist anzufügen, dass in Kantonen wie Schwyz, in denen das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren zur Anwendung kommt, wenigstens die Erfolgswertgleichheit gewahrt bleibt. Damit hat eine Riemenstalderin genau gleich viel Einfluss auf die Verteilung der Mandate auf die Parteien wie ein Gersauer oder eine Freienbacherin. Es ist «nur» die Sitzverteilung auf die Gemeinden, die verzerrt ist. In den Kantonen Uri und Graubünden wirkt sich demgegenüber die ungleiche Stimmkraft direkt auch auf die Erfolgswertgleichheit aus.

 

Unterschiede Repräsentation

Maximale Unterschiede der Stimmkraft bei kantonalen Wahlen sowie bei den Nationalratswahlen (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

 

In ihrem Urteil zum Urner Wahlsystem vom Oktober 2016 stellten die Richter in Lausanne eine Verletzung des Prinzips der Erfolgswertgleichheit fest. Die Stimmkraftgleichheit sahen sie jedoch nicht verletzt, da sich die starken Verzerrungen zwischen den Wahlkreisen «sachlich rechtfertigen» liessen. Überhaupt war das Bundesgericht bisher sehr zurückhaltend darin, Verstösse gegen die Stimmkraftgleichheit zu ahnden.[2]

Wo immer mehrere Wahlkreise gebildet werden, ergeben sich fast zwingend Unterschiede in der Stimmkraft der einzelnen Bürger. Zur Frage, wie gross die Verzerrungen höchstens sein sollte, gibt es keine allgemeingültige Antwort. In den USA gelten gemäss Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs bereits Abweichungen vom durchschnittlichen Repräsentationsverhältnis von wenigen Prozentpunkten als verfassungswidrig. In Grossbritannien und Deutschland sind die Gerichte mit einer Toleranzgrenze von 25 Prozent grosszügiger. Allerdings ist das Mehrheitssystem, das in den USA und Grossbritannien (und bei den Direktmandaten in Deutschland) zur Anwendung kommt, mit dem Schweizer Proporzsystem nicht direkt zu vergleichen. Denn während sämtliche amerikanischen Wahlkreise Einerwahlkreise sind, deren Grenzen alle zehn Jahre neu gezogen werden, sind in den meisten Wahlkreise in der Schweiz mehrere Sitze zu vergeben, während die Grenzen der Wahlkreise mehr oder weniger fix sind. Nimmt man die Grenzen der Wahlkreise für gegeben an (z.B. die Kantone bei den Nationalratswahlen), ergeben sich zwangsläufig gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft. Klar ist aber, dass diese nicht beliebig hoch sein können – zumal die Wahlkreisgrenzen keineswegs in Stein gemeisselt sind, wie das Beispiel Neuenburg oder die Diskussionen in Uri jüngst wieder gezeigt haben.

Die maximalen Unterschiede beim Repräsentationsverhältnis zwischen den Wahlkreisen  geben einen groben Überblick, wie gross die Abweichungen sind. Aufschluss über Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit gibt auch der Gallagher-Index. Dieser misst die (Dis-)Proportionalität von Sitzverteilungen, indem er die Abweichungen von der perfekt proportionalen Verteilung summiert. In der Regel wird er für die Verteilung von Mandaten auf die Parteien bei Wahlen angewendet. Er lässt sich aber auch einsetzen, um die Verzerrung der Stimmkraft bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise zu messen.

Ein Vergleich der Kantone zeigt, wenig überraschend, eine starke Korrelation zwischen Gallagher-Index und den maximalen Stimmkraftunterschieden. Hohe Gallagher-Werte (und damit eine relativ disproportionale Verteilung der Sitze) weisen darüber hinaus auch Kantone auf, die gewissen oder allen Wahlkreisen eine bestimmte Anzahl Sitze garantieren.[3] So teilt die Berner Verfassung dem Berner Jura im Vornherein 12 von 160 Sitzen im Grossen Rat zu, obwohl der Region rein rechnerisch nur 8 bis 9 zustünden (und nach dem Kantonswechsel von Moutier dereinst noch weniger). In anderen Kantonen erhalten alle Wahlkreise eine garantierte Anzahl Sitze, so in Obwalden (4 Sitze), Nidwalden (2), Appenzell-Innerrhoden (4), Basel-Land (6) und Neuenburg (8). Besonders ungewöhnlich ist die Verteilungsregel im Kanton Jura: Dort werden die garantierten Sitze (3) den Wahlkreisen unabhängig von der Zuteilung nach Bevölkerungszahl zugewiesen. Das bedeutet, dass alle drei Wahlkreise deutlich mehr als drei Sitze bekommen, die Sitzverteilung aber nur sehr entfernt mit den Verhältnissen der Bevölkerungszahlen zusammenhängt. Jura hat von allen Kantonen den höchsten Gallagher-Index, obwohl die Verzerrungen zwischen den einzelnen Wahlkreisen nicht so gross sind wie in anderen Kantonen.

Absurde Auswirkungen

Das Bundesgericht erachtet Abweichungen von der Stimmkraftgleichheit als zulässig, wenn diese durch geografische, sprachliche, historische, kulturelle, religiöse etc. Gegebenheiten bedingt sind (analog zu Einschränkungen des Prinzips der Erfolgswertgleichheit). Bei der Wahl des Nationalrats bilden die Kantone die Wahlkreise, bei den kantonalen Parlamentswahlen in acht Kantonen (in der Innerschweiz sowie den beiden Appenzell) die Gemeinden. Auffallend ist, dass in diesen Kantonen die Stimmkraft-Unterschiede unter den Wahlkreisen mit zu den grössten zählen.

Dass es sich bei den Gemeinden um historisch gewachsene Einheiten mit ausgeprägter Autonomie handelt, kann eine gewisse Einschränkung des Prinzips der Stimmkraftgleichheit legitimieren. Allerdings kann auch in diesen Fällen die Verzerrung nicht beliebig hoch sein. Jedenfalls scheint es wenig überzeugend, dass ein Riemenstalder im Kantonsrat ein 24 mal höheres Gewicht haben soll als eine Gersauerin, bloss weil man von der Idee ausgeht, dass jede Gemeinde einen eigenen Kantonsrat haben soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Einwohner von Kleinstgemeinden kein Gewicht mehr hätten, wenn sie zu einem grösseren Wahlkreis gehörten – bloss eben nicht mehr ein extrem überproportionales. Mit Gersau ist es zudem interessanterweise eine kleine Gemeinde (2200 Einwohner), die im aktuellen System am stärksten benachteiligt wird.

Noch weniger gerechtfertigt erscheinen grobe Verzerrungen der Stimmkraft, wenn die geografischen Einheiten, an denen sich die Wahlkreise orientieren, gänzlich ohne Autonomie sind. Das ist etwa im Kanton Graubünden der Fall, wo die Mitglieder des Grossen Rats in den so genannten Kreisen gewählt werden. Die Kreise sind zwischen der kommunalen und kantonalen Ebene angesiedelt und hatten bis zum Inkrafttreten der 2012 beschlossenen Gebietsreform noch gewisse eigene Kompetenzen. Seither haben sie keine Funktion mehr, abgesehen eben davon, dass sie die Wahlkreise für das kantonale Parlament bilden.

Bundesgericht will keine neue Front eröffnen

Während das Bundesgericht den Kantonen hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit wenigstens bei Proporzwahlen relativ strikte Regeln vorgibt, fehlen solche bislang völlig, wenn es um die Stimmkraftgleichheit geht. Ein Wahlkreis mit 8 Sitzen ist verfassungswidrig, weil die Hürde für kleine Parteien zu hoch ist. Ein Wahlkreis, dessen Bevölkerung 24 mal kleiner ist als ein anderer Wahlkreis mit gleich vielen Sitzen, scheint dagegen kein Problem zu sein. Möglicherweise ist die Zurückhaltung der Richter in Lausanne damit zu erklären, dass man angesichts des bereits grossen politischen Widerstands gegen die Rechtsprechung in Wahlrechtsfragen keine neuen Fronten eröffnen möchte. Solche politischen Diskussionen entbinden Gerichte allerdings nicht von der Pflicht, sich nach den Prinzipien zu richten, die in der Verfassung verankert sind.

Denn letztlich geht es um den einzelnen Bürger, der benachteiligt wird, wenn diese Prinzipien missachtet werden. Wie stellte doch der amerikanische Supreme Court in einem Urteil 1964 fest: «Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.»[4]

 

Rohdaten zum Download

 


[1] Um das Repräsentationsverhältnis zu berechnen, wurde jeweils auf die für die Verteilung der Sitze massgebliche Grösse abgestützt. In den meisten Kantonen ist das die Wohnbevölkerung, in einigen hingegen (unter anderem Uri) ist es die Schweizer Bevölkerung. Zur Ermittlung der Stimmkraftunterschiede müsste man eigentlich die Zahl der Stimmberechtigten heranziehen. Darauf wurde hier verzichtet, weil die Verzerrungen im Rahmen der jeweiligen kantonalen Regeln ermittelt werden sollte. Zudem dürften die Abweichungen von den Stimmkraftunterschieden minim sein, schliesslich zählt ein Wahlkreis, der mehr Einwohner hat, in aller Regel auch mehr Stimmberechtigte.

[2] Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, S. 78ff.

[3] Viele Kantone garantieren sämtlichen Wahlkreisen mindestens einen Sitz. Hier geht es um grössere Sitzgarantieren.

[4] Zitiert in Poledna 1988, S. 82.

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Die ultimative Übersicht über die politischen Systeme der Kantone

Eine neue Datenbank bietet eine umfassende Übersicht über Legislativen, Exekutiven und die direkte Demokratie in den Kantonen. Die Übersicht ist frei zugänglich.

Seit einiger Zeit unterhält Napoleon’s Nightmare eine Datenbank über die Wahlsysteme der Kantone für Parlamentswahlen. Sie bietet eine Übersicht über die Regeln, die bei den Wahlen für die kantonalen Parlamente zur Anwendung kommen.

In den vergangenen Monaten haben wir einigen Aufwand betrieben, um die Tabelle um zwei weitere Bereiche der kantonalen Demokratie zu ergänzen: Neben den Regeln für Legislativwahlen haben wir auch jene für die Bestellung der Exekutiven miteinbezogen. Zudem haben wir die verschiedenen Volksrechte in den Kantonen systematisch erfasst.

Entstanden ist eine Übersicht über die politischen Systeme der Kantone, die hier eingesehen werden kann. Wie bisher sind die Tabellen frei zugänglich und editierbar. Wird ein Fehler entdeckt oder können zusätzliche Informationen beigesteuert werden, so kann dies selbständig eingetragen werden. Die Übersicht ist wie bisher auf einer Unterseite des Blogs zugänglich.

Wir werden in unregelmässiger Abfolge verschiedene Aspekte der Vielfalt kantonaler politischer Systeme aufgreifen und in Form von Blogbeiträgen publizieren. Ein erster Artikel, der sich mit den Regierungspräsidien befasste, wurde im vergangenen Herbst veröffentlicht.

Sämtliche Daten dürfen mit Verweis auf die Quelle Napoleon’s Nightmare bzw. napoleonsnightmare.ch beliebig verwendet werden.

Die Redaktion freut sich über Rückmeldungen, Anregungen sowie die Weiterverbreitung und natürlich Mitarbeit bei der Weiterentwicklung dieser Datenbank.

Wahlbeobachter: Retter der Bürgerrechte oder demokratisches Feigenblatt?

Bei Wahlen rund um den Erdball gehört die Präsenz internationaler Wahlbeobachter heute zum Standard. Dennoch laufen sie nicht immer fair ab.

Am 18. März wird in Russland ein neuer Präsident gewählt.[1] Wobei «neu» wohl die falsche Bezeichnung ist, steht doch schon jetzt praktisch fest, dass der neue Präsident der alte sein wird: Wladimir Putin. Die Frage ist eigentlich nur noch, wie hoch der Langzeitherrscher gewinnen wird – und wie legitim sein Sieg sein wird.

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Ein lokaler Wahlbeobachter observiert bei den Wahlen 2014 in Guinea Bissau ein Urnenlokal. Bild: OneWorld UK (Flickr)

Für die Beantwortung der zweiten Frage spielen internationale Wahlbeobachter eine wichtige Rolle. Bei der Wahl werden fast 500 Beobachter der OSZE sowie 300 der Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS) zugegen sein und ihre Einschätzung darüber abgeben, ob der Urnengang frei und fair ablief. Doch können die Beobachter dies überhaupt beurteilen? Zwar werden sie uneingeschränkten Zugang zu den Wahllokalen haben, aber aufgrund der Grösse des Landes werden sie nur einen kleinen Teil der 96’000 Wahllokale besuchen können.[2] Und selbst dort ist nicht auszuschliessen, dass Putins Apparatschiks hinter dem Rücken der Demokratie-Auguren schummeln. Sind die Wahlbeobachter also mehr als ein demokratisches Feigenblatt?

Das Dilemma der Opposition

In Ländern ohne etablierte demokratische Institutionen stellen Wahlen die Vertreter der Opposition oft vor ein Dilemma: Treten sie zur Wahl an, laufen sie Gefahr, dass sie einem erschummelten Sieg des Machthabers noch einen demokratischen Anstrich verleihen. Boykottieren sie die Wahl, bringen sie sich um jede Chance auf einen Sieg oder zumindest ein paar Parlamentssitze.

Wahlbeobachter können dieses Dilemma wenigstens theoretisch auflösen. Internationale Wahlbeobachtung hat in den vergangenen Jahrzehnten einen eindrücklichen Aufstieg erlebt. Dieser ist umso erstaunlicher, als keine Regierung verpflichtet ist, Wahlbeobachter ins Land zu lassen. Mehr noch: Wahlbeobachter kommen nur auf ausdrückliche Einladung einer Regierung ins Land. Angesichts dessen irritiert die Tatsache, dass fast ein Fünftel der Wahlen weltweit von Beobachtern als nicht frei und fair beurteilt werden. Wieso laden autokratische Herrscher internationale Beobachter ein, um anschliessend vor deren Augen Wahlen zu fälschen?

Die Antwort liegt wohl darin, dass Wahlbeobachtung zu einer internationalen Norm geworden ist.[3] Obwohl die Einladung internationaler Experten formell freiwillig ist, wird im Hintergrund oft Druck ausgeübt. Werden zu einer Wahl keine Beobachter eingeladen, geht man inzwischen automatisch davon aus, dass der Urnengang von A bis Z manipuliert ist.

«Lupenreine Demokraten» unter sich

Für die Stimmberechtigten ist dies grundsätzlich eine willkommene Entwicklung, erhalten sie doch (zusätzliche) Informationen, ob ihre Stimme wirklich zählt oder nur Teil eines pseudodemokratischen Theaters ist.

Auch für die Opposition sind Wahlbeobachter eine Hilfe – wenigstens theoretisch. Denn wie die Erfahrung zeigt, bemerken Wahlbeobachter nicht jede Unregelmässigkeit und lassen zuweilen auch Wahlen als frei und fair durchgehen, deren Ergebnis stark in die eine oder andere Richtung verfälscht ist.

Gewisse Wahlbeobachter haben gar nicht erst die Absicht, Wahlen auf ihre Integrität zu prüfen, sondern handeln mit dem alleinigen Auftrag, der Wahl ein demokratisches Deckmäntelchen überzustreifen. Berüchtigt sind etwa Beobachter der GUS. Deren Missionen hatten in der Vergangenheit den Charakter eines Tauschhandels, in dem sich autokratische und semi-autokratische Herrscher gegenseitig als lupenreine Demokraten abfeierten. Wo immer Beobachter der GUS und anderer Organisationen gleichzeitig präsent waren, fielen die Urteile letzterer deutlich kritischer aus, während GUS-Offizielle in aller Regel höchstens Details bemängeln, ohne den demokratischen Charakter eines Urnengangs in Frage zu stellen.[4]

Die Anwesenheit solcher Pseudo-Überwacher ist aus Sicht der Opposition ein Wechsel vom Regen in die Traufe. Nehmen sie unter diesen Umständen an einer Wahl teil, drohen sie nicht nur Fälschungen zum Opfer zu fallen, diese Fälschungen werden auch noch durch internationales Lob weissgewaschen. Es erstaunt daher nicht, dass Wahlboykotte bei gewissen Wahlbeobachter-Missionen noch häufiger vorkommen, als wenn keine Beobachter vor Ort sind.[5]

Wahlbeobachter können somit nur dann ein Fortschritt für die Demokratie sein, wenn keinerlei Zweifel über ihre Unparteilichkeit besteht. Und selbst dann verbleiben noch genug Fallstricke. So ist beispielsweise zu berücksichtigen, wie der langjährige Wahlbeobachter Andreas Gross in einem Radio-Interview klarmachte, dass ein Wahlprozess nicht – nicht einmal zum wichtigsten Teil – aus dem Wahltag selbst besteht. Das macht auch die diesjährige russische Präsidentschaftswahl deutlich. Angesichts des Ausschlusses von Oppositionskandidaten, von Repression und der Gängelung von Justiz und Medien brachen Putins Getreuen gar keine Wahlzettel mehr zu fälschen, um das «richtige» Ergebnis zu erreichen. Bleibt zu hoffen, dass das auch den Wahlbeobachtern nicht entgeht.

 


[1] Der vorliegende Beitrag basiert massgeblich auf der Arbeit «Internationale Wahlbeobachtung und Wahlboykotte: Ein Vergleich der Präsidentschaftswahlen in Kamerun und Tadschikistan», die der Autor zur Erlangung des Bachelor-Diploms verfasst hat.

[2] Weitreichender sind die «crowd sourcing»-Ansätze zivilgesellschaftlicher Gruppen in Russland wie Golos, das bei den Wahlen 2012 nicht weniger als 13’000 von Bürgern beobachtete Unregelmässigkeiten sammelte und online publizierte.

[3] Judith Kelley (2008): «Assessing the Complex Evolution of Norms: The Rise of International Election Monitoring», International Organization 62, S. 221‐255.

[4] Judith Kelley (2009): «D-Minus Elections: The Politics and Norms of International Election Observation», International Organization 63 (4), S. 765-787, Judith Kelley (2012): Monitoring Democracy. When International Election Observation Works, and Why It Often Fails.

[5] Emily Beaulieu und Susan Hyde (2009): «In the Shadow of Democracy Promotion: Strategic Manipulation, International Observers, and Election Boycotts», Comparative Political Studies 42 (3).

Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab

In Gemeinden, die Stimmcouverts nicht vorfrankieren, liegt die Beteiligung laut einer Studie 2 Prozentpunkte tiefer. Die Forscher glauben nicht, dass dies an den Kosten für eine Briefmarke liegt, sondern an der zusätzlichen Hürde.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 5. September 2017.

Bald steht die wichtige Abstimmung über die Rentenreform an. In einer Umfrage von GFS Bern gaben indes lediglich 55 Prozent der Befragten an, am 24. September bestimmt teilnehmen zu wollen. Eine Studie der Universität Freiburg zeigt nun, dass die Beteiligung bei Abstimmungen auch davon abhängt, ob den Stimmbürgern ein vorfrankiertes Couvert vorliegt. Gemäss den Forschern steigt die Beteiligung um rund 2 Prozentpunkte, wenn dies der Fall ist.

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In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Neun Kantone übernehmen derzeit bei Wahlen und Abstimmungen das Porto für die Rücksendung oder verpflichten die Gemeinden, dies zu tun, so etwa Zürich, St. Gallen oder Genf (siehe Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?). In sieben Kantonen ist die Vorfrankierung für die Gemeinden optional (siehe Karte rechts). In den letzten Jahren gab es in verschiedenen Kantonen und Gemeinden Forderungen, diese Massnahme einzuführen, um die Stimmbürger zur Teilnahme an Urnengängen zu motivieren. Meist scheiterten sie aus Kostengründen. In der Stadt Luzern etwa rechnete die Regierung mit einem Aufwand von etwa 27’000 Franken pro Urnengang, wenn sich ein wenig mehr als 50’000 Stimmberechtigte beteiligen. Zudem weisen die Gegner regelmässig darauf hin, dass aufgrund der bisherigen Erfahrungen kein positiver Einfluss auf die Stimmbeteiligung festgestellt werden könne.

«Effekt ist grösser als erwartet»

Letzteres Argument hat nun allerdings an Überzeugungskraft verloren. In ihrer Studie haben die Ökonomen Mark Schelker und Marco Schneiter die Stimmbeteiligung in den Gemeinden des Kantons Bern über den Zeitraum von 1989 bis 2014 verglichen. Bern gehört zu jenen Kantonen, welche die Rücksendecouverts nicht vorfrankieren, den Gemeinden aber erlauben, dies zu tun.

18 der 325 untersuchten Gemeinden übernahmen zumindest zeitweise das Porto für die Rücksendung, wobei 6 die Massnahme wieder aufhoben (oft aus Kostengründen). Die Wissenschafter berücksichtigten weitere Faktoren, die einen Einfluss auf die Stimmbeteiligung haben könnten, etwa Durchschnittseinkommen oder Demografie, um die Auswirkung der Portoübernahme isolieren zu können. «Der Effekt ist grösser, als ich erwartet hätte», kommentiert Mark Schelker das Resultat der Untersuchung, die demnächst in der wissenschaftlichen Zeitschrift «Electoral Studies» veröffentlicht wird. Er geht davon aus, dass nicht in erster Linie die Kosten der Briefmarke die Leute vom Abstimmen abhält. «Es ist schlicht eine zusätzliche Hürde für die Stimmabgabe, wenn man eine Briefmarke bereithaben oder einkaufen muss.» Grundsätzlich sei die Beteiligung umso höher, je tiefer die Hürden lägen.
Soll die Post Stimmcouverts gratis verschicken?

Befürworter von vorfrankierten Stimmcouverts fühlen sich durch die Untersuchung in ihrem Anliegen bestärkt. Die Luzerner SVP-Nationalrätin Yvette Estermann sagt, das Resultat bestätige ihren persönlichen Eindruck. «Ich spreche immer wieder mit Leuten, die nicht abgestimmt haben, weil sie gerade keine Briefmarke zu Hause hatten.»

Estermann hatte vor vier Jahren in einer Interpellation angeregt, die Vorfrankierung schweizweit einzuführen. Der Bundesrat schrieb in seiner Antwort, aufgrund der Erfahrungen aus den Kantonen sei eine Erhöhung der Stimmbeteiligung durch die Massnahme «nicht zu erwarten». Weiter wies er auf die Bestrebungen der Regierung hin, die elektronische Stimmabgabe flächendeckend einzuführen. Damit könnten die Stimmberechtigten ihre Stimme ebenfalls ohne Zusatzkosten abgeben.

«Eine Investition, die sich lohnt»

Estermann plant nun, in der Herbstsession einen neuen Vorstoss einzureichen. Ihr geht es ­darum, möglichst viele Bürger einzubinden. «Ich denke, die Vorfrankierung würde das Bewusstsein der Leute für ihre politischen Rechte stärken», sagt sie. Der Bundesrat schätzte in seiner damaligen Antwort, dass es etwas über eine Million Franken pro Urnengang kosten würde, die Antwortcouverts aller Stimmberechtigten in der Schweiz vorzufrankieren. Estermann schlägt vor, dass die Post diesen Aufwand tragen soll – im Sinne eines Service public.

Nicht alle sind aber damit einverstanden, dass der Staat die Portokosten der brieflich Stimmenden übernehmen soll. In Obwalden schlug der Regierungsrat jüngst vor, die Vorfrankierung abzuschaffen. Die Anregung dazu kam von den Gemeinden, welche die Kosten für die Massnahmen tragen müssen. Der Kantonsrat entschied im Juni aber, die Regelung beizubehalten. Der zuständige Regierungsrat Christoph Amstad (CVP) findet, es sei zumutbar, dass die Stimmberechtigten das Porto selber bezahlen. «Es ist ein Privileg, dass die Bürgerinnen und Bürger abstimmen können», sagt er. «Das sollte jedem eine Briefmarke wert sein.» Wem die Kosten dafür zu hoch seien, könne das Couvert auch direkt bei der Gemeinde einwerfen.

Studienautor Mark Schelker hingegen hält es für sinnvoll, wenn der Staat die Portokosten übernimmt. «Die Vorfrankierung von Stimmcouverts ist eine Investition, die sich lohnt», sagt er. Zum einen sei es normativ wünschenswert, dass sich die Bürger möglichst frei von Hürden an der Demokratie beteiligten. «Zum anderen sind auch bessere Ergebnisse zu erwarten, wenn mehr Stimmbürger ihre Präferenzen an Abstimmungen ausdrücken – vorausgesetzt, sie beteiligen sich aus freien Stücken und nicht aus Zwang.»

Jungparteien in Medien präsent, bei Parlamentswahlen übergangen

Im Nationalrat sind Jungparteien nicht vertreten – zu Unrecht: Gemäss ihren Stimmenanteilen würden ihnen 10 Sitze zustehen. In einer Region geniessen die Jungen besonders viel Sympathien.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

Bei SRF stehen sie diese Woche im Fokus: Die Sendung «Glanz und Gloria» widmet den Präsidentinnen und Präsidenten der Schweizer Jungparteien eine eigene Serie. Andri Siberschmidt (Jungfreisinnige), Tamara Funiciello (Juso), Benjamin Fischer (Junge SVP) Tino Schneider (Junge CVP) sowie Judith Schmutz (Junge Grüne) geben Einblick, was sie in der Politik und in ihrem Alltag bewegt. – Wir nehmen sie ebenfalls unter die Lupe, genauer: wir fragen, welche Jungparteien besonders gut ankommen und welche weniger.

Zunächst kann man sich fragen, ob das der parteilichen Neutralität verpflichtete SRF diese Woche überhaupt die «richtigen» Köpfe portraitiert. Vertreter von weiteren Jungparteien wie der Jungen GLP und der Jungen EVP haben sich prompt gefragt, wieso sie nicht ebenfalls berücksicht werden. «Offizielle» Wähleranteile der nationalen Jungparteien der letzten Wahlen existieren schliesslich nicht; die Wählerstimmen der mittels Listenverbindungen an die Mutterparteien gekoppelten Jugend-Listen werden stets in denselben «Familientopf» geworfen. Werden die Stimmen der jeweiligen Jungsektionen aber separat erhoben und danach gesamtschweizerisch aufaddiert, so lässt sich durchaus der nationale Wähleranteil der Jungparteien berechnen (zumindest für die 20 Proporzkantone[1]):

Die «Glanz und Gloria»-Selektion steht also auf sicherem Boden, die Vertreter vom Jungfreisinn (knapp 0.7 Prozent nationaler Wähleranteil) bis hin zum «Wahlsieger» Junge SVP (knapp 1 Prozent) repräsentieren klarerweise die Handvoll wählerstärksten Jungparteien. Erst mit einigem Abstand folgen die Jungmannschaften von GLP, BDP und EVP – und ganz abgeschlagen der EDU, deren Junge bei den letzten Nationalratswahlen 2015 jedoch nur im Kanton Zürich antraten. Erwähnenswert ist überdies die Piratenpartei an sechster Stelle, die zwar kein Spross einer Mutterpartei darstellt; das Durchschnittsalter ihrer Mitglieder dürfte aber immer noch relativ jugendlich sein.

Dank juvenilen Aktionen und träfen Tweets sind die Jungpolitiker zwar häufig in den Medien präsent. Einen Sitz im nationalen Parlament kann derzeit aber niemand von ihnen sein Eigen nennen.[2] Die Jungparteien gingen bei den Nationalratswahlen 2015 einmal mehr leer aus – dem Kleinparteien benachteiligenden Wahlsystem sei Dank. Unter dem heutigen System sind Sitzgewinne für sie illusorisch. Sie müssen sich allesamt mit der Rolle als Stimmenlieferanten für die Mutterparteien (und ab und zu einer Homestory auf SRF1) zufriedengeben. Dabei würden ihnen rein von ihren Wählerstärken her insgesamt elf Sitze zustehen:

Die Auswertung der letzten Wahlen zeigt, dass die Junge SVP von allen Jungparteien am meisten Zuspruch erhält, nämlich schweizweit fast ein Prozent der Stimmen. Diese gehen jedoch allesamt (via Listenverbindungen) in den Listen ihrer Mutterpartei auf – obschon dieser Wähleranteil eigentlich ziemlich exakt zwei vollen, eigenen Nationalratsmandaten entspricht. Nicht weit dahinter folgen die Jungsozialisten und – praktisch gleichauf – die Junge CVP. Auch ihnen würden gemäss Stimmenanteilen je zwei Sitze im Nationalrat zukommen. Während die CVP bei den «Grossen» klar hinter den anderen Bundesratsparteien liegt, mischt sie in der Juniorenliga ganz vorne mit.

Erhellend ist sodann der Vergleich der Wähleranteile der Jungparteien zu demjenigen ihrer Mutterparteien. Überproportional stark schneiden hier die Jungen Grünen ab: Von 100 Wählern der Grünen Partei (Mutterpartei plus Jungsektionen) legen immerhin 11 Wähler (10.75%) den Wahlzettel der Jungen Grünen ein. Keine andere Jungpartei vermag das Elektorat ihrer Parteienfamilie so stark in Richtung «Zukunft» zu bewegen. Ganz anders sieht es beim Wahlsieger Junge SVP aus: 97 Prozent der SVP-Wähler vertrauen den bewährten «Erwachsenen-Listen», nur gerade gut 3 Prozent setzen auf ihren Nachwuchs. Die FDP- und SP-Sympathisanten wählen ebenfalls überraschend «soziodemografisch konservativ» und unterstützen ihre Töchter und Söhne kaum:

Wie die Mutterparteien und gemäss dem föderalen Staatsaufbau organisieren sich auch die Jungparteien in Kantonalsektionen. Und wie bei den etablierten «Grossen» zeigen sich auch bei den «Kleinen» beträchtliche Unterschiede, zumindest bei den Bürgerlichen. Etwa bei der Jungen CVP: In reformierten Kantonen wie Zürich, Bern, Schaffhausen, Neuenburg sind sie nur im Promillebereich vertreten – oder sind gar komplett inexistent. In ihren traditionellen Stammlanden können derweil auch die Jungmannschaften auf kräftigen elektoralen Support zählen, so insbesondere in Freiburg, Jura und – mit fast 6 Prozent die schweizweit stärkste Jungsektion überhaupt – in Zug. Parteipräsident Gerhard Pfister muss sich also immerhin zu Hause keine grossen Sorgen über fehlenden Nachwuchs machen.

Im Gegensatz zu den eher ungleich verankerten bürgerlichen Jungen, zeigen sich die linken Jungparteien Juso und Junge Grüne landesweit verhältnismässig homogen verteilt. So stechen denn unter allen Sektionen mit einem Wähleranteil von mindestens 1.5 Prozent nur die Jeunes Socialistes Neuchâtelois und die Jeunes Verts Jurassiens heraus:

Apropos Neuenburg und Jura: Auffällig ist, wie stark die Jungparteien in der Westschweiz abschneiden. Werden die Wähleranteile aller Jungsektionen je Kanton aufaddiert, so erhält man die jeweiligen kumulierten Jungparteien-Anteile. Und hier lässt die Westschweizer Jugend (einzig Genf fällt aus dem Raster) die Deutschschweizer Copains deutlich hinter sich. Die Ursachen dieser Diskrepanzen könnten wertvolle Hinweise liefern, wie die Jungen – ob Parteien oder Elektorat – auch in Luzern, Zürich, Basel-Landschaft und dem Tessin wieder vermehrt aktiviert werden könnten:


[1] Für diese und alle weiteren Berechnungen wurden die sechs Kantone mit Einerwahlkreisen (AI, AR, GL, NW, OW, UR) ignoriert, da sie im Mehrheitswahlverfahren wählen, womit Jungparteien de facto von vornherein ausgeschlossen sind. Die Wähleranteile in diesem Beitrag unterscheiden sich daher geringfügig von denjenigen im Beitrag Grossparteien erhalten 20 Nationalräte zu viel – zulasten der Jungen, wo das doppeltproportionales Wahlsystem über alle 26 Kantone hinweg simuliert wurde.

[2] Wir beziehen uns hier und im gesamten Artikel ausschliesslich auf die Jungparteien-Listen. Einzelne Mitglieder von Jungparteien schafften den Sprung in den Nationalrat, allerdings auf der Liste der Mutterpartei, washalb sie in dieser Analyse ausser Betracht fallen.

Die Vertretung der Westschweiz im Nationalrat wächst – auf Kosten von Bern und Luzern

In Kürze werden die 200 Nationalratssitze neu auf die Kantone verteilt. Die Gewinner finden sich ennet der Saane. Derweil hält Berns Abwärtstrend an.

Nach den letzten Nationalratswahlen 2015 mussten im Kanton Bern die Nationalräte Heinz Siegenthaler (BDP) und Aline Trede (Grüne) ihre Mandate abgeben, weil ihre Parteien je einen Sitz einbüssten. Nicht besser erging es Roland Fischer (GLP) im Luzernischen, auch er wurde nicht wiedergewählt. Und die Chancen dieser drei Kantonalsektionen, anlässlich der nächsten Wahlen 2019 wieder Mandate zurückzugewinnen, sind seither kaum gestiegen.

Aufgrund des neuen Volkszählungsgesetzes werden die 200 Nationalratssitze vor jeder Gesamterneuerungswahl gemäss der aktuellen Wohnbevölkerung verteilt,[1] also auch wieder für die Wahlen 2019. Der Bundesrat wird bald, sobald die finalen Registererhebungen der hierfür massgeblichen ständigen Wohnbevölkerung per 31. Dezember 2016 verfügbar sind, diese Sitzverteilung vornehmen. Anhand der provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS) lässt sich diese Neuverteilung aber schon heute berechnen.[2] Und diese zeigt: Nachdem der Kanton Bern bereits anslässlich der Wahlen 2015 einen Sitz verlor (25), wird er per 2019 einen weiteren einbüssen (neu: 24). Auch der Kanton Luzern muss Federn lassen und seinen zehnten Sitz, den er von 1991 bis 2015 halten konnte, wieder abgeben (wie wir übrigens schon vor vier Jahren prophezeit haben):

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2012–2016 NR-Sitze 2015 NR-Sitze 2019 Δ Sitze 2015–2019
Aargau +5.7% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +2.8% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +3.3% 7 7 =
Basel-Stadt +3.0% 5 5 =
Bern +3.4% 25 24 -1
Freiburg +7.0% 7 7 =
Genf +5.7% 11 12 +1
Glarus +2.0% 1 1 =
Graubünden +1.9% 5 5 =
Jura +3.1% 2 2 =
Luzern +4.5% 10 9 -1
Neuenburg +2.3% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +3.5% 1 1 =
Schaffhausen +3.6% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.9% 6 6 =
St. Gallen +3.2% 12 12 =
Tessin +3.7% 8 8 =
Thurgau +5.6% 6 6 =
Uri +1.3% 1 1 =
Waadt +6.9% 18 19 +1
Wallis +5.4% 8 8 =
Zug +6.3% 3 3 =
Zürich +5.6% 35 35 =

 

Des einen Leid, des anderen Freud: Die zwei Nationalratssitze werden den Kantonen Genf und Waadt gutgeschrieben. Damit wächst die Westschweizer «Bundeshausfraktion» auf 50 Sitze an und stellt neu exakt einen Viertel der Volksvertreung.[3]

Wieso gewinnen respektive verlieren gerade diese vier Kantone je einen Sitz? Hier spielt natürlich einerseits ihr über- respektive unterproportionales Bevölkerungswachstum eine Rolle. Die Sitzgewinner Waadt und Genf sind, nach Freiburg, die zweit- und fünftstärkst wachsenden Kantone der massgeblichen Periode 2012–2016. Andererseits sind grosse Kantone schlicht anfälliger für Sitzgewinne und -verluste, weil sich dort relative Bevölkerungsveränderungen, absolut betrachtet, in ungleich mehr Personen niederschlagen als in einem Kleinkanton. Dass von den neuerlichen Sitzverschiebungen der zweit-, dritt-, fünft- und siebtgrösste Kanton betroffen ist, erstaunt daher nicht.

Und wer wären – hypothetisch betrachtet – konkret die Mandatsgewinner und -verlierer in diesen vier Kantonen, würde die neue Sitzverteilung schon in der laufenden Legislatur gelten?

  • Genf: Ensemble à Gauche (Jean Batou): +1 (neu: 1)
  • Waadt: Grüne (Christian Van Singer): +1 (neu: 3)
  • Bern: SP Männer (Alexander Tschäppät): -1 (neu: 2)
  • Luzern: CVP (Andrea Gmür): -1 (neu: 2)

 

Nachtrag 30. August 2017:

Der Bundesrat hat heute die finale Sitzverteilung auf die Kantone für die Nationalratswahlen 2019 vorgenommen und dabei die hier dargestellten Berechnungen bestätigt.

 


[1] Siehe Details zum Verteilverfahren und zum Systemwechsel im Beitrag Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[2] Erfahrungsgemäss sind die provisorischen Erhebungen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. Dazu kommt, dass die hier dargestellte Sitzverteilung sehr stabil ist: Luzern müsste 730 zusätzliche Bewohner erhalten, damit der Sitzverlust abgewendet werden könnte. Bern bräuchte gar 12’560 zusätzliche Bewohner.

[3] Die 8 Walliser Sitze wurden hierbei proportional zur Oberwalliser Wohnbevölkerung einerseits (2 Sitze) und derjenigen des Mittel- und Unterwallis (6 Sitze) andererseits aufgeteilt.

 

Wir wählen und misstrauen euch

Die westlichen Demokratien stehen vor einem Paradox: Obwohl die Bürger die Demokratie schätzen, vertrauen sie den Institutionen, die sie wählen, immer weniger. Das hat damit zu tun, dass im Zuge der Globalisierung Anspruch und Wirklichkeit der nationalen Demokratie zunehmend auseinanderklaffen.

Donald Trump hat einen neuen Rekord aufgestellt. Innert acht Tagen nach seinem Amtsantritt ist der Anteil der Amerikaner, die mit seiner Amtsführung zufrieden sind, unter 50 Prozent gefallen. So schnell war das bei keinem seiner Vorgänger der Fall – Barack Obama hatte dafür noch zweieinhalb Jahre gebraucht. Trump kann sich damit trösten, dass er keineswegs der einzige unbeliebte Staatschef ist. In Frankreich sank der Anteil der Bürger, die mit Noch-Präsident François Hollande zufrieden sind, zeitweise auf 4 Prozent.

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Die Wähler bescheren Politikern wie François Hollande zwar Wahlsiege, vertrauen ihnen aber wenig. Bild: Parti socialiste (flickr)

Dass Politiker, sobald sie gewählt werden, an Zuspruch verlieren, ist normal. Wer Verantwortung trägt, bietet Angriffsfläche für Kritik. Die Wähler messen einen an den eigenen vollmundigen Wahlversprechen, von denen viele mit der Realität in Konflikt geraten.

Besorgniserregend ist hingegen, dass die Leute sich nicht nur von Politikern enttäuscht abwenden, sondern von den demokratischen Institutionen per se. 1975 gaben in einer Gallup-Umfrage 40 Prozent der Amerikaner an, dem Parlament sehr oder ziemlich stark zu vertrauen. Im Juni 2016 waren es nur noch 9 Prozent. Das Vertrauen in den Präsidenten sank im gleichen Zeitraum von 52 auf 36 Prozent.

In den europäischen Demokratien ist die Entwicklung ähnlich verlaufen. In praktisch allen Ländern stellen Umfragen ein sinkendes Vertrauen in Regierung und Parlament über die Zeit fest – in den etablierten Demokratien Westeuropas ebenso wie in den ehemals sozialistischen Ländern im Osten des Kontinents (wobei der Vertrauensverfall in den südeuropäischen Ländern in den letzten Jahren am stärksten war). Es gibt aber auch Ausnahmen: So blieb in der Schweiz das Vertrauen in Bundesrat und Parlament in den letzten Jahren auf hohem Niveau stabil oder stieg sogar noch.

Das sinkende Vertrauen widerspiegelt sich im über die Jahre ziemlich konstanten Rückgang der Beteiligung an nationalen Wahlen in allen Ländern.

Unbeliebte Politiker, umjubelte Polizisten

Die Enttäuschung über die die demokratischen Institutionen ist nicht gleichzusetzen mit einer grundsätzlichen Ablehnung der Demokratie. Tatsächlich wird die Demokratie nach wie vor fast überall auf der Welt unbestritten als ideale Regierungsform angesehen. Doch die Ansprüche, welche die Bürger an diese Regierungsform stellen, vermögen die Politiker offensichtlich immer weniger zu befriedigen.

Dabei ist es nicht so, dass die Leute generell das Vertrauen in staatliche Institutionen verlieren würden – im Gegenteil: Schaut man sich die Umfragen genauer an, stellt man fest, dass das Vertrauen in die Polizei, in die Armee und auch in die Justiz unverändert hoch sind – jedenfalls höher als in Legislative und Exekutive. Und während letztere in den letzten Jahrzehnten konstant an Zuspruch verloren haben, ist ein ähnlicher Trend bei Militär oder Polizei nicht festzustellen. Sie stiegen sogar eher in der Gunst der Bevölkerung. Es zeigt sich eine wachsende Kluft zwischen demokratisch gewählten und nicht demokratisch legitimierten Institutionen. Die Leute vertrauen jenen Institutionen weniger, die sie selber wählen (wenigstens indirekt) und kontrollieren können, dafür jenen mehr, auf deren Besetzung sie keinen Einfluss haben.

Kritische Bürger

Eine mögliche Erklärung für den Vertrauenszerfall ist, dass Politiker schlicht schlechtere Arbeit leisten. Es wäre allerdings ein ziemlicher Zufall, wenn die Politiker in sämtlichen Demokratien über die Zeit hinweg konstant immer unfähiger, korrupter und volksferner geworden wären.

Umgekehrt ist es auch möglich, dass die politischen Verantwortungsträger zwar nicht schlechtere Arbeit leisten, aber die Erwartungen ihrer Wähler gestiegen sind. Tatsächlich stellten die Politologen Michel Crozier, Samuel Huntington und Joji Watanuki bereits 1975 fest, dass die Ansprüche der Bürger an den Staat gestiegen und überdies vielfältiger geworden seien, so dass Regierungen immer mehr Mühe hätten, diese zu erfüllen.

Die US-amerikanische Professorin Pippa Norris sieht den Vertrauensrückgang daher nicht als etwas Negatives, sondern als Ausdruck einer anspruchsvollen und engagierten Bürgerschaft – von «critical citizens», die sich von ihren Regierungen nicht mehr mit schönen Reden und Versprechen einlullen lassen, sondern den Politikern auf die Finger schauen und sie an die Ansprüche ihrer Wähler erinnern.

Der Spielraum der Nationalstaaten wird kleiner

Dass sich Bürger von den Eliten emanzipiert haben, ist sicherlich richtig. Allerdings vermag dies nicht zu erklären, warum die angeblich engagierte und kritische Bürgerschaft sich immer seltener an Wahlen beteiligt. Ausserdem: Müssten kritische Bürger nicht auch kritischer gegenüber der Polizei oder der Justiz sein? Offenbar steckt mehr hinter dem Vertrauensverlust.

Vielleicht hängt er ja damit zusammen, dass die Erwartungen und die Realität der Demokratie zunehmend auseinanderdriften. Die in den letzten Jahrzehnten stattgefundene zunehmende weltweite Vernetzung – technisch, wirtschaftlich, sozial – hat auch vor der Politik nicht Halt gemacht. Ob Klimaschutz, Handel oder Migration: Immer mehr Herausforderungen betreffen nicht mehr einzelne Staaten, sondern viele oder alle. Gleichzeitig haben Massnahmen einzelner Länder immer mehr Auswirkungen auf andere Länder. Da scheint es nur logisch, dass immer mehr Fragen in inter- und supranationalen Organisationen beraten und entscheiden werden.

Bloss: Jeder Transfer von Entscheidungen hin zu diesen Organisationen hat zur Folge, dass der nationalen Demokratie Kompetenzen entzogen werden. Auf EU-Ebene entscheiden im Wesentlichen der EU-Rat – also die Vertreter nationaler Regierungen – und die EU-Kommission – Gremien, die demokratisch nur sehr schwach legitimiert sind. Derweil haben nationale Parlamente – die eigentlichen Kerninstitutionen der nationalstaatlichen Demokratie – an Einfluss verloren. Die Politik hat sich auf die internationale Ebene verschoben, doch die Demokratie ist ihr nicht gefolgt.

Wenn aber nationale demokratische Institutionen weniger Spielraum haben, wächst auch das Enttäuschungspotenzial für die Wähler. Warum den vollmundigen Wahlversprechen der Politiker noch glauben, wenn am Ende in Hinterzimmern in Brüssel entschieden wird, wie viel Geld nach Griechenland fliesst oder wie viele Flüchtlinge ins Land kommen?

«Der Adressat der Forderungen der Wähler sind nach wie vor die nationalstaatlichen Regierungen», sagt Dieter Fuchs, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Stuttgart. «Doch die Handlungsspielräume dieser Regierungen sind durch die Globalisierung und die Internationalisierung der Politik deutlich kleiner geworden.»

Fehlender Konsens

Hinzu kommt, dass die Politik in den meisten westlichen Demokratien in den letzten Jahrzehnten pluralistischer und polarisierter geworden ist. Immer mehr Parteien treten aufs politische Parkett – ein Ausdruck der wachsenden Vielfalt der Gesellschaft und der Unlust der Bürger, sich in einen von zwei oder drei monolithischen Blocken zwängen zu lassen, der ihre Interessen vertreten soll. Die Wähler entscheiden sich nicht mehr aufgrund ihres sozialen oder religiösen Hintergrunds für eine Partei. Stattdessen spielen Werthaltungen eine immer wichtigere Rolle – und zwischen diese lassen sich naturgemäss nur schwer Kompromisse finden. Für Regierungen ist es schwieriger geworden, Resultate zu liefern, die für alle unterschiedlichen Gruppen akzeptabel sind. Demgegenüber besteht bei der Armee, bei der Polizei oder bei Gerichten ein relativ klarer Konsens darüber, was man von ihnen erwartet.

Es scheint also gerade ihr politischer Charakter zu sein, der das Misstrauen gegenüber demokratischen Institutionen weckt. Es ist wohl kein Zufall, dass der oberste Gerichtshof in den USA den Vertrauenszerfall der Legislative und der Exekutive mitgemacht hat – wie in kaum einem anderen Land wird der Supreme Court als politisches Gremium wahrgenommen, in dem sich verschiedene Parteien um die Durchsetzung ihrer Interessen streiten. Dabei wäre die Erwartung an ein Gericht, dass es nach rechtsstaatlichen Grundsätzen urteilt und nicht nach politischen Überlegungen. Ähnlich lässt sich erklären, warum die Europäische Zentralbank (EZB) bei den Europäern weniger Vertrauen geniesst als die nationalen Notenbanken, als diese noch für die Geldpolitik zuständig waren: Die Entscheide des EZB-Rats haben weitreichende politische Auswirkungen, und er wird offenbar als politisches Gremium wahrgenommen.

Das Paradox, das wir jenen am wenigsten vertrauen, die wir wählen können ist also nur auf den ersten Blick ein Paradox: Parlament und Regierung geniessen nicht deshalb weniger Vertrauen, weil sie demokratisch legitimiert sind, sondern weil es politische Gremien sind, die das tun, was Politik im Grunde ausmacht: Sie tragen Konflikte widerstrebender Interessen um Macht und Einfluss aus.

Mehr Demokratie – aber wo?

Müssen wir uns deswegen Sorge um die Demokratie machen? Pessimisten warnen davor, dass sich die Leute mit der Abwendung von demokratischen Institutionen auch von der Demokratie als System abwenden. Darauf deuten die Daten aber wie gesagt nicht hin. Die grundsätzliche Unterstützung für die Demokratie ist in allen westlichen Gesellschaften im Grunde intakt. Auch der vielzitierte Aufstieg der «Populisten» in zahlreichen Ländern ändert daran nichts. Mehr noch: Die Nachfrage nach mehr demokratischer Mitsprache nimmt zu. Forderungen nach Volksabstimmungen als zusätzliches Instrument demokratischer Kontrolle werden ebenso erhoben wie solche nach mehr demokratischem Einfluss auf EU-Ebene.

Die entscheidende Frage ist eine andere: Wie gehen wir mit dem zunehmenden Widerspruch zwischen demokratischen Ansprüchen auf nationaler Ebene und der politischen Realität, die sich immer mehr auf internationaler Ebene abspielt, um? Während einige die Antwort in einem Zurückdrängen internationaler Institutionen und einer Stärkung der nationalstaatlichen Souveränität sehen, befürworten andere eine Demokratisierung der internationalen Politik, etwa eine Stärkung des Europäischen Parlaments gegenüber dem Rat und der Kommission oder gar EU-weite Volksabstimmungen. Beide Antworten gehen vom Prinzip der Demokratie aus, wonach jene mitreden können, die von einem Entscheid betroffen sind.

Zu bedenken gilt es aber, dass Entscheidungen, die in einzelnen Staaten gefällt werden, fast immer Auswirkungen auf andere Länder haben. Der Beschluss des US-amerikanischen Präsidenten, eine Ölpipeline zu bauen, betrifft das angrenzende Kanada ebenso wie den Rest der Weltbevölkerung, die mit den Folgen eines höheren Ölverbrauchs der Amerikaner auf den Welthandel und ihre Umwelt leben muss. «Die gegenseitigen Abhängigkeiten von Staaten lassen sich kaum aus der Welt schaffen, weil sie überwiegend von Technologie getrieben sind», sagt Michael Zürn, Politikwissenschaftler am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. «Will man diese Interdependenzen beseitigen, muss man den ganzen technologischen Fortschritt zurückdrängen.»

Solange die Wähler aber weiter die nationalen Regierungen als Hauptverantwortliche sehen – und die Politiker dieses Bild gerne wahren –, wird das Vertrauen in die demokratischen Institutionen so bald nicht zurückkehren.

«Alle Bewerber präsentieren sich als Anti-System-Kandidaten»

Morgen findet in Frankreich die erste Runde der Präsidentschaftswahlen statt. Entscheidend könnten aber die Parlamentswahlen werden, die im Juni stattfinden, sagt der Politikwissenschaftler Laurent Bernhard.

Laurent Bernhard, der Wahlkampf für die Präsidentschaftswahlen in Frankreich war spannend und ereignisreich wie kaum einer zuvor. Was sagt das über die französische Politik?

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Laurent Bernhard.

Laurent Bernhard:[*] Die Ausgangslage ist tatsächlich speziell. Normalerweise gibt es bei Präsidentschaftswahlen zwei, manchmal drei aussichtsreiche Kandidierende. Diesmal sind es vier mit realistischen Chancen, in den zweiten Wahlgang zu kommen. Ausserdem haben sich die Umfragewerte der meisten relevanten Kandidierenden im Verlauf der Kampagne stark verändert. Auch das ist untypisch.

Sie beschäftigen sich in Ihrer Forschung mit politischer Kommunikation. Wie bewerten Sie den Wahlkampf aus dieser Perspektive?

Es ist bezeichnend, dass sich alle Bewerber als Anti-System-Kandidaten präsentieren. Marine Le Pen sieht sich als Vertreterin des Volkes, das die korrupten politischen Eliten stürzt; Jean-Luc Mélenchon ist das linke Pendant dazu; der Sozialliberale Emmanuel Macron präsentiert sich als derjenige, der die verkrustete französische Politik aufbricht; selbst François Fillon, der Kandidat der Konservativen, hat sich als Reaktion auf den Skandal um die Anstellung seiner Frau als Kämpfer gegen den Richterstaat inszeniert, der sich einzig dem Volkswillen unterordnet. Viele Franzosen wünschen sich einen radikalen Wandel. Aber die Rezepte der Kandidaten für diesen Wandel sind grundverschieden.

Viele Beobachter sehen Frankreich als nächste Station einer «populistischen Welle» und reihen die Wahl in die Brexit-Abstimmung und die Wahl Donald Trumps in den USA ein.

Interessant ist, dass wir in Frankreich verschiedene Arten von Populismen beobachten können. In Nordeuropa haben vor allem Rechtspopulisten Erfolg bei Wahlen, in Südeuropa sind es eher Linkspopulisten. Frankreich liegt dazwischen, hier stossen sowohl Rechtspopulismus (Le Pen) als auch Linkspopulismus (Mélenchon) auf Zuspruch.

Zumal Le Pen selber eine linke Wirtschaftspolitik verfolgt.

Ja, sie hat in den letzten Jahren auch viele Wähler gewonnen, die früher links wählten, etwa in den ehemaligen Zentren der Schwerindustrie und des Bergbaus im Norden des Landes.

Aber sind die Bezeichnungen wirklich so klar? Verwenden nicht auch die anderen Kandidaten populistische Mittel?

Man muss unterscheiden zwischen der ideologischen und der kommunikativen Ebene. Der Populismus als Ideologie bezeichnet eine Auffassung von Demokratie, die den Volkswillen über alles stellt. Im Zentrum steht der Antagonismus zwischen einem homogenen Volk und einer korrupten Elite. Populisten präsentieren sich als Vertreter des Volkes – wobei die Definition des «Volkes» variiert: für Mélenchon ist es vor allem die Arbeiterklasse, während Le Pen das Volk kulturell auffasst und Frankreich gegen das Fremde verteidigen will. Auf der anderen Seite gibt es die kommunikative Ebene. Man kann populistisch kommunizieren, ohne ein populistisches Demokratieverständnis zu haben, wie das Fillon, der Sozialist Benoît Hamon und teilweise auch Macron tun. Das hat auch mit dem politischen System Frankreichs zu tun: Die Präsidentschaftswahlen sind stark personalisiert. Das passt gut zu einem populistischen Politikstil.

Die Kandidaten der beiden etablierten Parteien, die sich bislang an der Macht abwechselten, liegen in den Umfragen zurück. Ist das eine Absage ans politische Establishment?

Definitiv. Das Image der politischen Elite ist extrem schlecht. Das mag auch damit zusammenhängen, dass das politische Personal in Frankreich ausserordentlich abgehoben ist: Die Politiker gehen fast alle auf die gleichen Universitäten, machen ähnliche Karrieren und bewegen sich fast nur in Politiker-Kreisen. Die zahlreichen Skandale der letzten Jahre trugen ihr Übriges zum schlechten Ruf bei.

Falls weder Fillon noch Hamon gewinnt, werden die Parlamentswahlen in Frankreich das erste Mal richtig wichtig.

Die Chancen von Fillon und Hamon, in den zweiten Wahlgang zu kommen, sind nicht sehr gut. Das bedeutet auch, dass der neue Präsident mit einiger Wahrscheinlichkeit keine Mehrheit im Parlament haben wird.

Ja. Bisher war es so, dass die Partei des Präsidenten bei der Parlamentswahl, die wenige Wochen später stattfindet, relativ mühelos eine Mehrheit der Sitze errang. Dabei half auch das in Frankreich geltende Mehrheitswahlrecht. Diesmal könnte sich das ändern. Weder Le Pens Front National noch Macrons Bewegung «En Marche!» oder Mélenchons Allianz dürfte es gelingen, eine Mehrheit im Parlament zu erringen. Macron hat immerhin den Vorteil, dass er von moderaten Teilen der Konservativen und der Sozialisten Unterstützung erhalten und mit diesen wohl gut zusammenarbeiten könnte. Le Pen und Mélenchon hingegen werden als Präsidentin bzw. Präsident auf viel Widerstand im Parlament stossen und ihre Programme wohl nicht umsetzen können. Klar ist schon jetzt: Falls weder Fillon noch Hamon gewinnt, werden die Parlamentswahlen in Frankreich das erste Mal richtig wichtig.

Die Frage, die die Öffentlichkeit am meisten beschäftigt, ist: Kann Marine Le Pen Präsidentin werden?

Die Zeit ist wohl noch nicht reif. Marine Le Pen hat, seit sie 2011 die Führung des Front National übernommen hat, ihre Wählerbasis erfolgreich ausgebaut. Doch es fällt ihr schwer, über diese treue Wählerschaft hinaus Stimmen zu holen. Die anderen Parteien waren sich stets einig, dass man nicht mit dem Front National zusammenarbeitet und sich bei Bedarf gegen ihn verbündet. Dieser «republikanische Schulterschluss» war bisher bei wichtigen Wahlen immer stark genug, um die Kandidierenden des Front Natinoal zu schlagen. Ob diese Ausschlussstrategie auch in Zukunft funktionieren wird, ist eine andere Frage.

Veranstaltungshinweis: Am 3. Mai findet in Zürich eine Podiumsdiskussion mit Laurent Bernhard und weiteren Experten zu den französischen Wahlen statt. Mehr Informationen unter Veranstaltungen.


[*] Laurent Bernhard ist Politikwissenschaftler an der Universität Zürich. Der schweizerisch-französische Doppelbürger beschäftigt sich in seiner Forschung vor allem mit politischer Kommunikation, Strategien politischer Akteuren in Abstimmungskämpfen und Populismus. Er ist Autor des Blogs 50plus1.

Majorz für Kantonsparlamente: Immer rechtens? Manchmal rechtens? Nie rechtens?

Parlamente im Majorz zu wählen, verträgt sich schlecht mit dem Recht auf freie und gleiche Wahl. Das Bundesgericht erlaubt dieses System bisher Kantonen und Gemeinden, in denen die Wählenden nicht primär nach Parteizugehörigkeiten entscheiden. Aber selbst für solche Politkulturen gäbe es verfassungskonformere Alternativen.

Ein Gastbeitrag von Julian Marbach (Jurist MLaw).[*]

Avers GR: Der kleinste Majorz-Wahlkreis der Schweiz. (Foto: balu51)

Sie gehören zum Standardinhalt des Staatskundeunterrichts: Die beiden Wahlverfahren Proporz und Majorz. Das Proporzsystem teilt die zu vergebenden Mandate im Verhältnis der auf die einzelnen politischen Gruppierungen abgegebenen Stimmen auf. Im Majorzsystem ist dagegen schlicht gewählt, wer am meisten Stimmen erhält. Die meisten Kantonsparlamente werden inzwischen proportional gewählt. Kann das kantonale Recht aber nach wie vor Majorz vorsehen?

Das Bundesgericht stellte sich in den letzten Jahren dreimal genau diese Frage. Auf eine Beschwerde gegen die Bündner Grossratswahlen von 2014 trat das Bundesgericht nicht ein, da die Majorzgegnerinnen und -gegner bereits die Anordnung der Wahlen und nicht erst deren Ergebnis hätten anfechten müssen (Urteil 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016). In Fällen aus Ausserrhoden (1C_59/2012, 26. September 2014) und Uri (1C_511/2015, 12. Oktober 2016) äusserte es sich dagegen inhaltlich: Die höchsten Richter hielten es beide Male für verfassungskonform, dass in einzelnen Gemeinden Majorz gilt. Für Aufregung sorgte aber weniger diese Gutheissung des Majorz, sondern dass das Bundesgericht sie mit bestimmten lokalen Verhältnissen begründete. Im Klartext: Unter anderen Verhältnissen wäre der Majorz nicht verfassungsmässig gewesen. Im Ausserrhoder Urteil beauftragte das Bundesgericht die Kantonsbehörden sogar explizit, die weitere Entwicklung im Auge zu behalten.

Die Erfolgswertgleichheit als Knackpunkt

Wieso steht die Verfassungsmässigkeit des Majorz aber überhaupt zur Diskussion? Ist es nicht eine rein politische Frage, welches System man besser findet?

Grund ist das Recht auf gleiche Wahl gemäss Art. 34 der Bundesverfassung. Dieses umfasst drei Aspekte: Die Zählwertgleichheit (jede Stimme wird innerhalb des Wahlkreises gleich gezählt), die Stimmkraftgleichheit (in allen Wahlkreisen ist das Verhältnis von Bevölkerungszahl und zu vergebenden Sitzen vergleichbar) sowie die Erfolgswertgleichheit. Letztere ist vorliegend entscheidend.

Das Konzept der Erfolgswertgleichheit besagt, dass sich jede Stimme gleich auf das Wahlergebnis auswirken soll. Das Wahlresultat soll den Willen aller Wählenden widerspiegeln, nicht bloss denjenigen eines Teils. Es gilt als problematisch, wenn jemand wählt, diese Willensäusserung jedoch ohne Einfluss bleibt.

Der Majorz ist nicht mit der Erfolgswertgleichheit vereinbar: Bei Mehrheitswahlen könnten nämlich alle, die unterlegene Kandidierende wählen, ebenso gut auf die Stimmabgabe verzichten, und das Ergebnis würde sich nicht ändern. Unter gewissen Umständen bleiben so weit mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen bedeutungslos.[1]

Somit ist zweifelhaft, ob Majorzwahlen genügend gleich, aber auch, ob sie genügend frei sind. Da Stimmen für unterlegene Kandidierende im Majorz wirkungslos sind, müssen die Wählenden nämlich die Erfolgschancen der Kandidierenden berücksichtigen. Damit sie ihre Stimme nicht «vergeuden», können sie gezwungen sein, anstelle ihrer Lieblingskandidierenden das «kleinere Übel» zu wählen. Dies gefährdet das Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe, welches Art. 34 Abs. 2 Bundesverfassung garantiert.

Argumentieren mit dem Mehrheitsprinzip: Sind Wahlen nur spezielle Abstimmungen?

Majorzanhängerinnen und -anhänger können bestreiten, dass die Erfolgswertgleichheit überhaupt verfassungsrechtlich geboten ist. So wird geltend gemacht, dem Prinzip der Erfolgswertgleichheit stehe das Mehrheitsprinzip als gleichberechtigte Alternative gegenüber. Die Kantone könnten frei entscheiden, an welchem der beiden sie sich ausrichten möchten.[2]

Das Mehrheitsprinzip setzt den Volkswillen mit dem Mehrheitswillen gleich. Es nimmt in Kauf, dass eine Mehrheitsstimme anders behandelt wird als eine Minderheitsstimme. Dies steht aber in einem grundsätzlichen Spannungsfeld zur Rechtsgleichheit: Gemäss dieser sind politische Mehrheit und Minderheit nach Massgabe ihrer (zahlenmässigen) Ungleichheit ungleich zu behandeln, aber nicht ungleicher.

Wenn das Mehrheitsprinzip bei Wahlen trotzdem intuitiv einleuchtet, dann, weil man es von Abstimmungen kennt. Abstimmungen und Parlamentswahlen sind jedoch nicht vergleichbar: Bei ersteren entscheiden die Stimmenden eine konkrete Sachfrage, bei letzteren bestimmen sie eine Vertretung, die an ihrer statt über eine Vielzahl von Sachfragen zu befinden hat. In Sachentscheiden kann sich naturbedingt nicht das gesamte Meinungsspektrum abbilden. Von allen denkbaren Gesetzestexten kann letztlich nur ein einziger rechtskräftig werden, von allen denkbaren Raumordnungen nur eine einzige gebaut. Bei Mehrpersonenwahlen besteht diese Beschränkung nicht.

Persönlichkeit statt Gleichheit?

Eine zweite Strategie zur Verteidigung des Majorz besteht darin, grundsätzlich zu akzeptieren, dass die Bundesverfassung erfolgswertgleiche Wahlen verlangt, aber zu argumentieren, der Majorz stelle (mindestens unter gewissen Umständen) eine zulässige Ausnahme oder Abweichung von diesem Prinzip dar.

So wird der Majorz häufig damit gerechtfertigt, dass er eine Personenwahl sei. Das Problem dieser Argumentation: Im in der Schweiz üblichen Proporz können die Wählenden streichen, kumulieren und panaschieren und damit ihre personalen Präferenzen mindestens so differenziert ausdrücken wie im Majorz. International gilt das schweizerische Proporzmodell gar als eines der Wahlsysteme mit der höchsten Voter choice überhaupt – deutlich vor den verschiedenen Mehrheitswahlverfahren.[3] Dagegen schränkt der Majorz die Freiheit der Personenwahl ein, indem die Wählenden das «kleinere Übel» unter den aussichtsreichen Kandidierenden wählen müssen, wollen sie ihre Stimmen nicht vergeuden. Die personale Auswahl ist im Schweizer Proporz somit eher grösser als im Majorz.

Majorz zum Wohl der Regionen?

Ein anderes beliebtes Argument majorzfreundlicher Politikerinnen und Politiker ist die regionale Vertretung. Sie argumentieren, der Majorz benachteilige vielleicht bestimmte politische Kräfte, dafür seien dank ihm auch kleine Gemeinden oder Talschaften im Parlament vertreten.[4]

Dafür ist der Majorz aber schlicht nicht erforderlich. Mit dem «doppelten Pukelsheim» oder Wahlkreisverbänden kann die Erfolgswertgleichheit auch bei kleinen und kleinsten Wahlkreisen eingehalten werden. Das Bundesgericht hat denn auch zu Recht seine frühere Rechtsprechung aufgegeben, wonach gewichtige «historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche oder religiöse» Gründe auch grössere Eingriffe in die Erfolgswertgleichheit zu rechtfertigen vermögen.[5]

Zwei Schwächen des Proporzes…

Weniger einfach zu widerlegen sind zwei weitere Argumente. Beide haben mit Schwächen und Grenzen des Proporzsystems zu tun.

Das erste Argument macht den wahren Kern des Gemeinplatzes «Majorz als Persönlichkeitswahl» aus: Im in der Schweiz üblichen Proporz ist eine Stimme für eine Person gleichzeitig eine Stimme für deren Partei. Dies erhöht die faktische Freiheit der Wählenden, da sie auch mit Stimmen für persönlich (vermeintlich) chancenlose Kandidierende etwas bewirken. In anderer Hinsicht beschränkt es ihre Freiheit jedoch auch: Eine Stimme nützt nicht nur der gewählten Person, sondern auch allen anderen Kandidierenden der Liste, bei Listenverbindungen sogar Kandidierenden «fremder» Listen. Wählende verhelfen somit unter Umständen Personen zur Wahl, die sie lieber nicht im Parlament gesehen hätten. Der Majorz hat dagegen für die Wählenden den Vorteil, dass sie ohne lästige Nebenwirkungen für eine bestimmte Person und nur für diese bestimmte Person stimmen können. Die Erfolgswertgleichheit und der Schutz der unverfälschten Stimmabgabe stehen insofern in einem gewissen Spannungsverhältnis.

Das zweite Argument ist dasjenige des Bundesgerichts: Dieses berief sich in seinen Urteilen zu Uri und Appenzell Ausserrhoden auf eine Politkultur, in der Parteizugehörigkeit für die Wählenden von untergeordneter Bedeutung ist.[6] Grundsätzlich ist die Argumentation gerechtfertigt: Es ist denkbar, dass die Politik an einem Ort weder von Parteien noch von sonstigen fixen Gruppierungen geprägt wird, sondern «Einzelkämpferinnen und Einzelkämpfer» dominieren (auch wenn sie formell ein Parteibuch haben, wie in den kleinen Urner Gemeinden). Unbestrittenermassen ist dies etwa in Appenzell Innerrhoden der Fall. Das Wahlrecht soll in solchen Gemeinwesen Politisierende nicht künstlich zur Blockbildung zwingen.

… und ihrer beider Lösung

Dies bedeutet aber noch nicht, dass der Schluss des Bundesgerichts korrekt und der Majorz in parteilosen Politikkulturen ohne Weiteres verfassungsgemäss wäre. Tatsächlich kann die Erfolgswertgleichheit auch anders garantiert werden als im Listenproporz: durch das System Single transferable vote (STV, auf Deutsch: übertragbare Einzelstimme).

Ein STV-Wahlzettel aus Irland. (Foto: Cedar Lounge)

STV wird in Irland, Nordirland und Malta sowie für den australischen Senat angewendet. Dabei erstellen die Wählenden eine Rangliste aller Kandidierenden ihres Mehrpersonenwahlkreises. Die Sitzverteilung erfolgt anschliessend gemäss dem Grundgedanken, dass nachgeordnete Präferenzen zählen, soweit vorgeordnete Präferenzen nicht zur Wahl eines Kandidierenden beigetragen haben. Ein Beispiel, wie dieser «Proporz ohne Parteien» funktioniert, findet sich im entsprechenden Wikipedia-Eintrag.

Die Berechnungsmodalitäten mögen STV kompliziert erscheinen lassen. Aus Sicht der Wählenden ist es dies aber nicht: Man muss nur das simple Prinzip einer Rangliste verstehen. Ein Wahlzettel ist unter STV schneller ausgefüllt als im Nationalratsproporz.

Bei STV bleiben einerseits sehr viel weniger Stimmen einflusslos als im Majorz. Anderseits entgeht es den beiden oben erwähnten Einwänden gegen den Proporz: Es benötigt keine organisierten Gruppierungen und man unterstützt nicht via Parteistimmen ungewollt Parteikolleginnen und Parteikollegen der von einem Gewählten. Auch wenn die Schlussfolgerung auf den ersten Blick radikal erscheinen mag, gilt: Kantone, die keinen Proporz wollen (z.B. weil die Parteizugehörigkeit bei ihnen nicht so wichtig ist), müssen STV (oder ein Alternativsystem mit vergleichbarer Wirkung) einführen.

Trotz seiner vielen Vorteile kann STV allerdings nicht schrankenlos empfohlen werden. Damit die Anzahl Kandidierender übersichtlich bleibt, müssen Wahlkreise unter STV nämlich eher klein sein (als optimale Grösse gilt fünf Sitze). Dies verzerrt die parteipolitische Zusammensetzung des Parlamentes. Für parteipolitisch polarisierte Politkulturen (etwa in den grossen Schweizer Städten) wäre STV daher ungeeignet.

Fazit: Kein Platz mehr für die Mehrheitswahl

Politik, Rechtswissenschaft und die Rechtsprechung diskutieren auch noch weitere Vorteile des Majorz (wobei manche Argumente früherer Jahrzehnte heute ziemlich exotisch anmuten). Keiner von ihnen vermag jedoch die Einschränkung des Rechts auf gleiche Wahl zu rechtfertigen. Letztlich bleibt es dabei: Das Majorzsystem kann die Erfolgswertgleichheit nicht garantieren und verletzt somit die politischen Rechte. Will ein Kanton keinen klassischen Proporz, stehen ihm Systeme wie Single transferable vote zur Verfügung.

 


[*] Dieser Beitrag ist die Zusammenfassung des ausführlichen Artikels Ist der Majorz für kantonale Parlamentswahlen verfassungsgemäss? in der juristischen Online-Zeitschrift «Jusletter» vom 28. November 2016 (kostenpflichtig), der seinerseits auf der Masterarbeit des Autors basiert.

[1] So wurde im zweiten Wahlgang der Schwyzer Ständeratswahlen vom 27. November 2011 Peter Föhn mit nur 37.4 % gewählt, 62.6 % der Stimmabgaben blieben somit wirkungslos.

[2] Auf diese Weise begründet das Verfassungsgericht Nidwalden in einem Urteil vom 15. März 2013 die Gültigkeit eines (letztlich erfolglosen) Volksbegehrens zur Wiedereinführung des Majorz.

[3] David M. Farrell, Electoral Systems. A Comparative Introduction, 2. Aufl., Palgrave Macmillan 2014, S. 86 und 170.

[4] Man vergleiche nur die Wortmeldung im Bündner Grossen Rat anlässlich der letzten Proporz-Initiative.

[5] Urteil 1C_59/2012 vom 26. September 2014, Erwägung 12.3 (mit weiteren Hinweisen).

[6] Ob in allen Ausserrhoder Majorzgemeinden auch tatsächlich eine solche herrscht, ist zweifelhaft.

Amtswürde wider Willen

In sieben Kantonen kann der Staat Bürger dazu zwingen, ein Amt zu übernehmen, in das sie gewählt worden sind. Die praktische Bedeutung des Amtszwangs schwindet jedoch.

Es mutet ziemlich absurd an, was sich jüngst in der Zürcher Oberländer Gemeinde Fehraltorf abspielte: Der langjährige Gemeindepräsident Wilfried Ott wollte – ein halbes Jahr vor Ende seiner Amtszeit – vorzeitig zurücktreten. Er begründete dies damit, dass er seinem Nachfolger Zeit geben wolle, sich einzuarbeiten, bevor die neue Legislatur beginnt.

Bloss: Aus Otts Plan wurde nichts. Der Bezirksrat liess den Gemeindepräsidenten wissen, dass er ihn nicht zurücktreten lasse. Er verwies auf den im Kanton Zürich geltenden Amtszwang: Laut dem Gesetz über die politischen Rechte ist jeder Bürger verpflichtet, ein Milizamt, in das er gewählt wird, auszuüben. Zwar kann sich davon befreien, wer dasselbe Amt bereits zwei Amtsperioden ausgeübt hat oder wer über 60 Jahre alt ist (was beides auf Ott zutrifft). Nach Interpretation des Bezirksrats gelten diese Ausschlussgründe jedoch nur bei Amtsantritt – wer einmal ein Amt akzeptiert hat, muss die ganze Amtsdauer durchhalten.

Sieben Kantonen kennen heute noch den Amtszwang (zum Vergrössern klicken).

Acht Kantone kennen heute noch den Amtszwang.

Das Milizsystem, so hört und liest man immer wieder, ist das Fundament des schweizerischen Staatswesens. Es baut darauf, dass sich die Bürger freiwillig und nebenamtlich für die Gemeinschaft engagieren, sei es im Bundesparlament, im Kantonsrat, in der Bezirksschulpflege oder eben im Gemeinderat. Aber was, wenn sich nicht genug Bürger finden, die ein solches Engagement auf sich nehmen? In sieben Kantonen heisst die Antwort auf diese Frage: Amtszwang – das heisst, die Bürger sind zur Übernahme des Amtes verpflichtet, in das sie gewählt werden.[1] Der Kanton Bern hat den Amtszwang im Prinzip abgeschafft, stellen es aber den Gemeinden frei, einen solchen einzuführen. Mindestens zwei Dutzend haben das gemacht. Zur Anwendung kam der Amtszwang 2002 in Finsterhennen. Dort wurde ein Bürger, der gegen seinen Willen in den Gemeinderat gewählt worden war, mit 4000 Franken Busse bestraft, weil er nicht an den Sitzungen des Gremiums teilnahm.

Hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtszwangs gibt es grosse Unterschiede. Einige Kantone sehen diesen nur für die Gemeindeebene, andere auch für gewisse Ämter auf kantonaler Ebene vor, in anderen gilt er nur für ganz bestimmte Ämter. Fast ausschliesslich handelt es sich jedoch um Ämter, die mittels Wahl (durch das Volk oder eine Behörde) besetzt werden.[2] Ebenfalls ist unbestritten, dass der Amtszwang nur für Nebenämter gilt, da er sonst eine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit darstellte.

Kanton Amts-
zwang?
Behörden Ausnahmen Sanktionen
Zürich Ja Gemeindevorsteherschaft, Rechnungsprüfungs-kommission, Kommissionen mit selbstständigen Verwaltungsbefugnissen, Wahlbüro, Beisitzende des Arbeitsgerichts und des Mietgerichts, Handelsrichter, Organe von Zweckverbänden Über 60-jährig, bereits anderes Amt, bereits zwei Amtsdauern absolviert, «andere wichtige Gründe» Weisungen, Ordnungsbussen möglich, werden in der Praxis aber «kaum» ausgesprochen
Luzern Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden Über 65-jährig, Amt bereits eine Amtsdauer ausgeübt, gesundheitliche oder wirtschaftliche Nachteile Nicht definiert
Uri Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Gemeinderat u.a. (alle Ämter, die durch das Volk, eine Gemeindeversammlung, eine Korporation oder das Volk der Landeskirchen gewählt werden) Über 65-jährig, bereits in anderem Amt, bereits einmal  zwei Amtsdauern im selben Amt oder drei Amtsdauern in einem anderen Amt absolviert, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse
Nid-
walden
Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Obergericht, Kantonsgericht, Gemeinderat Über 60-jährig, Krankheit oder Gebrechen, schon in anderer Behörde oder drei Amtsdauern in einer Behörde absolviert, bereits einmal wegen Verweigerung einer Amtsausübung gebüsst, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse (abhängig vom Amt)
Solo-
thurn
Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden «wichtige Gründe» Bis zu 3000 Franken Busse
Appen-
zell Inner-rhoden
Ja Standeskommission, Kantonsgericht sowie Ämter, welche durch den Grossen Rat, die Standeskommission, die Bezirks-, Kirchen- oder Schulgemeinde, ferner durch ein Gericht, den Bezirks-, Kirchen- oder Schulrat übertragen werden Über 65-jährig, Amt bereits vier Jahre ausgeübt, acht Jahre in einem Amt mit Amtspflicht absolviert Busse
Wallis Ja Gemeinderat, Gemeinderichter, Burgerbehörden, Wahlbüro «wichtige Gründe» keine Informationen
Bern Optional für Gemeinden Alle Organe der Gemeinde Über 60-jährig, Krankheit, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse

Unterschiede gibt es auch in Bezug auf mögliche Sanktionen. In den meisten Kantonen droht unwilligen Gewählten eine Busse. In Uri und Nidwalden kann diese bis zu 5000 Franken betragen. Die Höhe ist aber abhängig davon, um welches Amt es sich handelt. Ein Nidwaldner, der sich dem Gemeinderatsamt verweigert, kann auch mit 500 Franken davonkommen. In Zürich wären nach Auskunft der Staatskanzlei Weisungen und Ordnungsbussen «denkbar», es komme aber «kaum» vor, dass Sanktionen ausgesprochen werden. Dem Amt für Gemeinden des Kantons Luzern sind keine Fälle bekannt, in denen der Amtszwang zur Anwendung kam. «Deshalb musste in der Praxis auch noch nie die Frage betreffend allfälliger Sanktionen gegen Personen, die ihr Amt verweigern, geklärt werden.» Fehlen Sanktionen, ist der Amtszwang eigentlich eine Amtspflicht, deren Nichtbeachtung keine Folgen hat.

In der Deutschschweiz stärker verbreitet

Früher war der Amtszwang noch stärker verbreitet. Anfang der 1940er Jahre galt er in 11 Kantonen generell und in 2 weiteren fakultativ für die Gemeinden.[3] In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zwangen sogar «beinahe alle Kantone» ihre Bürger zur Übernahme von Ämtern.[4]

Ebenso wie die Stimmpflicht ist der Amtszwang heute vor allem in den Deutschschweizer Kantonen verbreitet, was möglicherweise mit dem genossenschaftlich-republikanischen Staatsverständnis zusammenhängt, das diesseits der Saane stärker verankert ist. Demnach geniesst der Einzelne eine Reihe von Bürgerrechten, ist im Gegenzug aber auch gewissen Bürgerpflichten unterworfen. Liberalen Vorstellungen läuft das Instrument dagegen zuwider. Dass jemand gegen seinen Willen dazu gezwungen werden kann, ein Amt zu übernehmen, erscheint als sehr weitgehender Eingriff in die persönliche Freiheit. Staatsrechtler sehen denn den Amtszwang auch nur als Ultima ratio gerechtfertigt, um die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens aufrechterhalten zu können.[5]

Offenbar war es in der Vergangenheit noch öfter nötig, zu diesem Mittel zu greifen. Dass der Amtszwang an Beliebtheit eingebüsst hat, ist vor allem auf die schwindende praktische Bedeutung zurückzuführen. Im Jahr 1900 hatte die durchschnittliche Gemeinde in der Schweiz rund 1000 Einwohner. Weil die Anzahl Gemeinden seither abgenommen, die Bevölkerung sich hingegen mehr als verdoppelt hat, liegt der Wert heute bei rund 3600. Da sich besonders kleine Gemeinden zusammengeschlossen haben, ist der «Pool» an verfügbaren Kandidaten grösser geworden. Gleichzeitig deutet vieles darauf hin, dass die Leute im Allgemeinen weniger bereit sind, ein Milizamt zu übernehmen.

Kley (1989) nennt als weiteren Faktor die fast flächendeckende Einführung von Urnenwahlen, die dazu führte, dass Kandidaten früher selektioniert werden und auch früher kundtun können, dass sie ein Amt nicht wollen.[6] Hinzu kommt, dass bei der Rekrutierung von politischem Personal die Parteien eine wichtige Rolle spielen. Ihre Bedeutung ist heute gegenüber dem 19. Jahrhundert sicherlich auch in den Gemeinden höher.

Indirekte Wirkung

Jedenfalls teilen die Kantone mit Amtszwang auf Anfrage fast ausnahmslos mit, dieses Instrument komme kaum zur Anwendung, oder man kann sich gar nicht erinnern, wann zum letzten Mal jemand gegen seinen Willen in ein Amt gewählt wurde. Von praktischer Relevanz ist der Amtszwang eigentlich nur in sehr kleinen Gemeinden, bei denen sich ohnehin die Frage nach der Überlebensfähigkeit stellt. Natürlich hat der Amtszwang eine starke «präventive» beziehungsweise indirekte Wirkung, wie mehrere Kantone bestätigen: Leute sind eher bereit, ein Amt anzunehmen oder eine Kandidatur zu akzeptieren, wenn sie wissen, dass sie dazu gezwungen werden können, wenn sie es nicht tun. Ob das aber der sinnvollste Weg ist, um Menschen von einem Engagement im Gemeinwesen zu überzeugen, ist zu bezweifeln.

Es stellt sich denn auch die Frage, ob der Amtszwang tatsächlich (noch) notwendig ist, zumal eine Vielzahl von Gemeinden – auch kleine – ohne dieses Instrument auskommen, und offensichtlich noch nicht untergegangen sind. Zudem lässt sich selbst der strengste Amtszwang umgehen, wie der Fall der Urner Gemeinde Bauen gezeigt hat, wo sich 2008 drei Stimmbürger dem Amtszwang entzogen, indem sie das Dorf verliessen. Um dem Mangel an Kandidaten für Gemeindeämter beizukommen, kann der Amtszwang ohnehin nur das letzte Mittel sein. Wirksamer ist – neben allfälligen Fusionen –, die Posten attraktiver zu gestalten. Vielerorts wäre es auch angebracht, das Engagement für die Gemeinschaft finanziell etwas grosszügiger zu verdanken. Das ist zwar aufwändiger, als die Leute einfach dazu zu zwingen. Mittelfristig zahlt es sich aber aus, wenn Bürger aus eigenem Antrieb ein Amt übernehmen.

Tabellarische Übersicht über die Regelungen der einzelnen Kantone zum Download


[1] Im Kanton Tessin gilt rechtlich der Amtszwang, allerdings nur für offizielle Kandidaten, die zuvor eine schriftliche Erklärung abgegeben haben, dass sie das Amt annehmen werden. Von einem Amtszwang im herkömmlichen Sinne kann daher nicht gesprochen werden. Im Kanton Waadt gilt der Amtszwang nur für die Mitglieder des Wahlbüros und ist daher im Rahmen dieses Vergleichs vernachlässigbar.

[2] In Uri ist der Amtszwang ausdrücklich auf Ämter beschränkt, die durch das Volk (bzw. Korporationen und Angehörige der Landeskirchen) besetzt werden. Demgegenüber sieht die Kantonsverfassung von Appenzell-Innerrhoden den Amtszwang auch für Posten vor, die durch das Parlament oder die Regierung besetzt werden.

[3] Zaccaria Giacometti (1941): Das Staatsrecht der Kantone, S. 287.

[4] BGE 3 I 295, zitiert in: Werner Kuster (1947): Der Amtszwang im Kanton Zürich, Dissertation Universität Zürich.

[5] Siehe etwa Giacometti (1941), Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Urs Flückiger (1947): Der Amtszwang : seine Stellung im liberal-demokratischen Staatsrecht und seine Ausgestaltung im Kanton St. Gallen, Dissertation Universität St. Gallen.

[6] Andreas Kley (1989): Grundpflichten Privater im schweizerischen Verfassungsrecht, Dissertation Universität St. Gallen, S. 219.