Category Archives: Wahlen

Wer ist die Transparenteste im ganzen Land?

In der vergangenen Legislatur wurden praktisch alle Vorstösse abgelehnt, die den Staat und die Politik transparenter ausgestalten wollten. Unser Transparenz-Rating des Nationalrats 2015–2019 zeigt auf, wer sich für die Offenlegung einsetzt – und wer sich dagegen stemmt.

«Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) spricht sich ein zweites Mal gegen Eintreten auf eine Vorlage aus, welche mehr Transparenz bezüglich Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter im Parlamentsgebäude verlangt. Nach Ansicht der SPK-N bringt die Vorlage nur viel Bürokratie und kaum einen Mehrwert für die Bürgerinnen und Bürger sowie für die Mitglieder des Parlamentes.»

Treffender könnte die knappe Medienmitteilung der SPK-N vom letzten Freitagnachmittag die sich zu Ende neigende Legislaturperiode des Nationalrats in Sachen Transparenz nicht resümieren. Obschon im Sommer 2015 der Unmut über die «Kasachstan-Affäre» rund um Nationalrätin Christa Markwalder breit und der Stoss der darob eingereichten Vorstösse für eine transparentere Politik gross war: Geändert hat seither praktisch nichts. Weder müssen die Lobbyisten ihre Mandate offenlegen noch die Nationalräte ihre aufgrund des Amts erhaltenen Spenden. Die Parteien-, Wahl- und Abstimmungsfinanzierung auf Bundesebene ist opak wie eh und je. Und das Stimmverhalten der Ständeräte wird (wenige Ausnahmen vorbehalten) weiterhin nicht publik gemacht. Ab kommenden Dezember müssen die neu gewählten Parlamentarier einzig ankreuzen, ob ihre aufgelisteten Mandate ehrenamtlich oder vergütet sind.

Anlass für mehr Transparenz im Staat und in der Demokratie hätte der Gesetzgeber die letzten vier Jahre also durchaus gehabt. Und Dutzende von Gelegenheiten, an diversen Stellen etwas mehr Licht in den Maschinenraum der Legislative und der Verwaltung zu lassen. Zwar sind auf den dieser Tage die Strassen säumenden Wahlplakaten keiner Partei und keiner einzigen Kandidatin Parolen «gegen Transparenz!» erspäht worden. Einmal in die Volkskammer gewählt, votiert jedoch die Mehrheit im Nationalrat offenbar nach ebendieser Devise. Mehr als ein wenig Kosmetik ist derzeit nicht mehrheitsfähig.

Grüne und SP für Transparenz, CVP und FDP dagegen

Es gibt jedoch grosse Unterschiede zwischen den Parteien, wie unser Transparenz-Rating für den Nationalrat der Legislatur 2015–2019 zeigt. Hierfür haben wir aus den Tausenden behandelter Geschäfte jene 29 Vorstösse und Anträge eruiert, welche eine transparentere Politik gefordert haben.[1] Darunter finden sich zunächst jene, welche die Einkünfte der Parlamentarier sowie die Finanzierung der Parteien, Wahl- und Abstimmungskampagnen fordern. Solche, welche die Interessenbindungen der National- und Ständeräte detaillierter publizieren möchten. Aber auch die Offenlegung der Abhängigkeiten von Richtern, Staatsanwälten oder dem obersten Verwaltungskader wurde gefordert. Weiter, dass das E-Voting-System offengelegt wird, öffentliche Hearings vor Bundesratswahlen, die Ausdehnung des Öffentlichkeitsprinzips auf die Parlamentskommissionen oder ein Register für die Reisetätigkeiten der Parlamentarier.

Am meisten haben die Grünen respektive die SP-Nationalräte für transparente Anliegen gestimmt: bei sieben respektive immerhin sechs von zehn Abstimmungen. Im Mittelfeld rangieren die Grünliberalen, die EVP und die SVP, welche bei nicht ganz jeder zweiten Vorlage den einen oder anderen Schleier lüften wollten. Am Ende der Rangliste finden sich die beiden etablierten Mitteparteien CVP und FDP (sowie die BDP), die zu 87 Prozent gegen mehr Transparenz stimmten.

 

Auf dem Podest der individuellen Transparenz-Rangliste stehen mit dem Sozialdemokraten Jean Christophe Schwaab (Transparenz-Rating: 84.6 %) und der Grünen Christine Häsler (82.8 %) zwei Personen, die während dieser Legislatur aus dem Rat ausgeschieden sind.[2] Auf den nächsten beiden Rängen folgen mit Grüne-Nationalrätin Lisa Mazzone (77.1 %) und SP-Nationalrat Cédric Wermuth (76.5 %) zwei Politiker, die sich das Thema geradezu auf ihre Fahnen geschrieben haben: Mazzone ist Co-Präsidentin der hängigen Volksinitiative «für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung» und in Wermuths aktueller Ständerats-Wahlkampagne nimmt das Thema Lobbyismus einen prominenten Platz ein – er hat dazu gar eine eigene Studie erstellen lassen.

Die Heterogenität innerhalb der Parteien ist aber teilweise beträchtlich: Während bei der Volkspartei der Transparenz-affine Lukas Reimann (73.3 %) obenaus schwingt und gar ebenfalls in der Top 10 landet, fungiert sein Parteikollege Thomas de Courten (21.1 %) bloss auf dem 144. Platz. – Und wer setzt sich am stärksten für den Erhalt der Dunkelkammer ein? Auf Platz 197, dem Schlusslicht der FDP, liegt Christian Wasserfallen (5.7 %), noch knapp vor den beiden CVPlerinnen Ruth Humbel (4.8 %) und Viola Amherd (4.3 %).

 

Download: Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019

Download: Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019 – Liste massgeblicher Geschäfte/Abstimmungen

Siehe auch: Mittepolitiker sagen meist nein («Tages-Anzeiger», 15.10.2019)

 


[1] Methodische Details zum Transparenz-Rating Nationalrat 2015–2019:

Untersuchungszeitraum: Alle Sessionen des Nationalrats in der 50. Legislaturperiode (30.11.2015 – 27.09.2019).

Formeller Untersuchungsgegenstand: Alle im Untersuchungszeitraum behandelten Geschäfte, über die potentiell Abstimmungen durchgeführt werden können (1193 Motionen, 751 Geschäfte des Bundesrats, 651 Postulate, 394 parlamentarische Initiativen, 93 Standesinitiativen, 78 Petitionen und 52 Geschäfte des Parlaments).

Materieller Untersuchungsgegenstand: Abstimmungen über Vorstösse oder Anträge, die mehr Transparenz im Staatswesen (nationale Legislative, Exekutive/Verwaltung und Justiz), in der Politik oder in der Demokratie fordern (siehe Liste massgeblicher Geschäfte/Abstimmungen).

Materieller Ausschlussgrund: Vorstösse oder Anträge, gegen die überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (bspw. Pa.Iv. Köppel 17.499 Öffentlichkeit der Bundesratssitzungen oder Pa.Iv. Zanetti 17.507 Offenlegung der Interessenbindungen von Medienschaffenden, die für staatlich finanzierte Medien arbeiten).

Mehrfache Abstimmungen: Vorstösse oder Anträge mit gleichen oder sehr ähnlichen Forderungen, über die mehrfach abgestimmt worden ist, wurden als eine einzige Abstimmung gewichtet.

[2] Für die individuelle Transparenz-Rangliste wurden alle Mitglieder des Nationalrats berücksichtigt, die mindestens zur Hälfte an den massgeblichen Abstimmungen teilgenommen haben (15 oder mehr Abstimmungen). Die nicht berücksichtigten Nationalräte sind jedoch am Ende der Liste aufgeführt.

Fünf verblüffende Anekdoten aus den letzten 50 Wahlen

Bevor die Schweiz in einer Woche ihr Parlament neu besetzt, werfen wir einen Blick zurück. In den 50 eidgenössischen Wahlen seit der Bundesstaatsgründung hat sich einiges an Überraschungen, Kuriositäten und Sonderfällen ereignet. Wir präsentieren fünf davon.

Schweizer Wahlen stehen nicht im Ruf, besonders ereignisreich zu sein. Erdrutschartige Verschiebungen, Parteien, die plötzlich implodieren, oder Bewegungen, die über Nacht zu dominanten Kräften aufsteigen – das alles gibt es in anderen Ländern wesentlich häufiger zu beobachten.

Und doch: Wer in der jüngeren und älteren Geschichte gräbt, stösst immer wieder auf bemerkenswerte und sonderbare Ereignisse.[1] Wir haben fünf davon herausgepickt, die wir an dieser Stelle erzählen. Es hätte genug weitere Anekdoten gegeben, die es ebenso wert gewesen wären zu erzählen. Man denke etwa an die Wahlen 1854, bei denen der Tessiner Stefano Franscini beinahe sein Amt verloren hätte, wären ihm nicht einige Parteifreunde zur Hilfe gekommen, so dass er letztlich im vierten (!) Wahlgang gewählt wurde – und zwar nicht im Tessin, sondern in Schaffhausen.[2] Auch die teilweise dreisten Wahlfälschungen und Manipulationen in den Gründungsjahren wären zu erwähnen.[3] Oder die ersten Wahlen im Proporz vor genau 100 Jahren, für die der Begriff Erdrutsch für einmal angebracht ist.[4] Oder die ersten Nationalratswahlen unter Beteiligung der Frauen 1971, die nicht annähernd so grosse Verschiebungen brachten, dafür viele neuen Gesichter – unter anderem jene von Frauen, die in ihrem Kanton noch gar nicht stimmberechtigt waren.

Hier widmen wir uns fünf anderen Geschichten, die mindestens so erwähnenswert sind:

Der Ralph Nader von Obwalden

Sechs Kantone haben derzeit nur einen Sitz im Nationalrat. Diese Sitze werden im Majorzverfahren besetzt – allerdings im Unterschied zu den Ständeratssitzen nicht in zwei Wahlgängen, sondern nur in einem. Massgebend ist das relative Mehr. Das hat zur Folge, dass der Wahlsieger unter Umständen deutlich weniger als 50 Prozent der Stimmen auf sich vereint. Der Minus-Rekord wurde 2007 aufgestellt, und zwar in Obwalden.[5]

lukegasser

Luke Gasser. (Foto: www.lukegasser.ch)

Der Obwaldner Nationalratssitz war seit 1848 praktisch ununterbrochen in den Händen der CVP. Und deren Kandidat Patrick Imfeld hätte unter normalen Umständen wohl einem sicheren Sieg entgegenblicken können. Doch diesmal waren die Umstände anders. Nicht nur trat die SP das erste Mal mit einem eigenen Kandidaten an. Auch der politisch unerfahrene Filmemacher Luke Gasser bewarb sich um den Sitz. Und: Gasser, dessen Vater lange für die CVP im Regierungsrat sass, kündigte an, sich im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion anzuschliessen. Damit war absehbar, dass der Aussenseiter viele CVP-Wähler abwerben würde.

Und tatsächlich: Bei den Wahlen am 21. Oktober 2007 holte Imfeld 32.5 Prozent der Stimmen – der schlechteste Wert für die CVP in Obwalden seit der Gründung des Bundesstaats. Gasser schaffte mit 23 Prozent einen Achtungserfolg, der SP-Kandidat Beat von Wyl kam auf 11.6 Prozent. Der lachende Vierte war der Kandidat der SVP, Christoph von Rotz, der mit 32.9 Prozent – nur gerade 300 Stimmen mehr als Imfeld – die Wahl in den Nationalrat schaffte. So wie in den USA im Jahr 2000 der Grüne Ralph Nader dem Demokraten Al Gore die Wahl zum Präsidenten vereitelt hatte, verhinderte der Christdemokrat in spe Gasser den Sieg des Christdemokraten Imfeld.

Auch in anderen Majorzkantonen wurden schon Kandidaten gewählt, die deutlich unter dem absoluten Mehr blieben. Der früheren FDP-Fraktionschefin Gabi Huber reichten 2003 bei ihrer ersten Kandidatur in Uri 36.6 Prozent der Stimmen. Und bei den Nationalratswahlen 2015 erkoren 36.1 Prozent der Ausserrhoder David Zuberbühler (SVP) zum Vertreter des Kantons in der grossen Kammer. In allen drei Fällen führten aussergewöhnliche Konstellationen zu einer eigentlichen Lotterie um den zu vergebenden Sitz. Wäre ein Kandidat weniger (oder mehr) angetreten, wäre das Resultat womöglich völlig anders ausgefallen.

Solche absurden Effekte liessen sich mit anderen Mehrheitswahlsystemen verhindern, etwa dem System der übertragbaren Stimmgebung (Single Transferable Vote) oder dem bewährten Verfahren mit zwei Wahlgängen. Zudem kommt die relative Mehrheitswahl tendenziell grösseren Parteien zugute, weil die Wähler faktisch gezwungen werden, ihre Stimmen auf chancenreichere Kandidaten zu konzentrieren, wenn sie nicht für den Papierkorb stimmen wollen. Es erstaunt daher nicht, dass es bisher keine Bestrebungen dieser Parteien für ein faireres Verfahren gab. Im Gegenteil: In der Vernehmlassung zum neuen Bundesgesetz über die politischen Rechte, das 1976 beschlossen wurde, sprachen sich die Majorzkantone explizit gegen die Einführung eines zweiten Wahlgangs aus, wie ihn der Bundesrat vorschlug.

Stille Wahl, heilige Wahl

Erich Ettlin und Hans Wicki haben es geschafft: Sie sind als Ständeräte in Ob- und Nidwalden wiedergewählt. Und das bereits vor dem Wahltag. Weil keine Gegenkandidaten angetreten sind, hat eine stille Wahl stattgefunden. Bei Majorzwahlen in kleinen Kantonen sind stille Wahlen keine Seltenheit. In der Vergangenheit kamen sie aber auch schon bei Proporzwahlen vor. Das Wahlgesetz sieht vor, dass, wenn insgesamt nicht mehr Kandidaten zur Wahl antreten als Sitze zu vergeben sind, alle Kandidaten als gewählt erklärt werden.[6]

Besonders viele stille Wahlen gab es bei den Wahlen 1939, nämlich in nicht weniger als neun Kantonen. Während des Kriegs war die Lust der Parteien auf Wahlkämpfe gering.[7] Unter den neun waren auch grosse Kantone wie die Waadt (15 Sitze) oder Luzern (9 Sitze). In der Regel einigten sich die Parteien auf die Sitzverteilung gemäss den vorangehenden Wahlen.

frühmaeder

Die letzten zwei still gewählten Nationalräte: Hans-Rudolf Früh (FDP) und Herbert Maeder (parteilos). (Fotos: www.parlament.ch)

Unangefochtener Rekordhalter in Sachen stillen Wahlen ist der Kanton Appenzell Ausserrhoden: Dort wurden die Nationalratssitze seit 1919 nicht weniger als neunmal vergeben, ohne dass ein einziger Wähler einen Wahlzettel ausfüllen musste. Zunächst hielt der Kanton noch drei Sitze in der grossen Kammer, von denen jeweils zwei den Freisinnigen und einer der SP zufiel; ab 1931 waren es zwei Sitze, die bis 1983 stets an FDP und SP gingen. Mit dieser Aufteilung schienen beide Seiten leben zu können, weshalb sie regelmässig auf einen Wahlkampf verzichteten. Von 1939 bis 1947 fanden drei Nationalratswahlen in Folge still statt. Allmählich nahm die politische Konkurrenz jedoch zu. 1975 trat die CVP erstmals in Ausserrhoden an. Acht Jahre später bewarb sich der parteilose Herbert Maeder mit einer eigenen Liste um einen Sitz – und schaffte mit 25.9 Prozent der Stimmen die Wahl. Als 1987 die beiden Bisherigen wieder antraten, wagte es niemand, sie herauszufordern. Es war die letzte stille Wahl in Ausserrhoden wie auch in einem Proporzkanton überhaupt. Seit 2003 hat Ausserrhoden nur noch einen Sitz im Nationalrat, dieser ist dafür umstritten, wie das Beispiel der Wahl 2015 zeigt (siehe oben). Stille Wahlen sind jedenfalls auch in Ausserrhoden Geschichte.

Bis dass das Los entscheidet

marcoromano

Marco Romano unmittelbar nach dem Losentscheid. Rechts ist Staatsrat Marco Borradori zu sehen, der das Los gezogen hatte. (Screenshot: SRF Tagesschau)

Trotz des in jüngerer Vergangenheit gestiegenen Interesses am Losverfahren in Demokratien setzt die Schweiz bei der Besetzung ihrer Parlamentskammern nach wie vor auf Wahlen. Ausnahmen bestätigen aber auch hier die Regel: Zwei Abgeordnete haben in der Geschichte des Bundesstaats ihr Mandat dem Zufall zu verdanken.

Der jüngste Fall dürfte vielen noch in Erinnerung sein: Bei den Nationalratswahlen 2011 kamen im Tessin zwei CVP-Kandidaten auf genau gleich viel Stimmen.[8] Das Los musste zwischen Monica Duca und Marco Romano entscheiden. Die Schweiz schaute gespannt auf das Tessin, wo am 25. Oktober 2011 die Auslosung mittels Computer Duca zur Siegerin kürte. Doch die Freude der CVP-Politikerin war verfrüht: Aufgrund mehrerer Beschwerden hob das Bundesgericht das Ergebnis auf: Die elektronische Auslosung wie auch der Ausschluss der Öffentlichkeit waren gesetzeswidrig.[9] Die Auslosung wurde einen Monat später wiederholt, öffentlich und manuell – und diesmal war das Glück auf der Seite Romanos.

Der erste Fall, in dem das Los einen Nationalrat kürte, hatte sich schon einiges früher ereignet, nämlich 1939.[10] Damals war es keine Seltenheit, dass die Mitglieder kantonaler Exekutiven gleichzeitig im Bundesparlament sassen. In einzelnen Kantonen allerdings, darunter Baselland, schränkte die Kantonsverfassung diese Praxis ein, indem sie festlegte, dass maximal ein Regierungsrat im National- oder Ständerat Einsitz nehmen durfte.[11] Dessen waren sich auch die beiden Regierungsräte Hugo Gschwind (Katholisch-Konservative) und Walter Hilfiker (SP) bewusst. Gleichwohl versuchten beide ihr Glück als Kandidaten für den Nationalrat. Beide wurden gewählt.

Hugo Gschwind

Hugo Gschwind. (Foto: StABL)

Weil nicht beide im Parlament einsitzen konnten und keiner auf das Amt verzichten wollte, stellte sich die Frage, wer antreten durfte. Das kantonale Recht legte zwar fest, dass nur ein Regierungsrat im Nationalrat sitzen durfte, enthielt jedoch keine Bestimmung darüber, wie man in einem solchen Fall bestimmt, wer das sein sollte. Die Anhänger beider Regierungsräte brachten verschiedene Kriterien vor, die man heranziehen könnte (Alter, Amtsdauer, Stimmenzahl usw.). Weil aber für keines davon eine Rechtsgrundlage bestand, entschied der Regierungsrat, dass der Zufall entscheiden musste.

Am 10. November 1939 wurde in der Sitzung des Regierungsrats das Los gezogen. Dabei wurden zwei Kuverts mit den Namen der beiden Gewählten mit acht leeren Kuverts gemischt und dann eines nach dem anderen geöffnet, bis eines mit einem Namen gezogen wurde. Der Zufall erwählte den Konservativen Gschwind. Hilfiker musste seinen Sitz dem Zweiten auf der SP-Liste überlassen. Das dürfte ihn deshalb besonders geärgert haben, weil er mehr als doppelt so viele Stimmen geholt hatte als sein Kontrahent Gschwind, dessen Partei nur dank einer Listenverbindung mit den Freisinnigen ein Mandat errang.

Gschwind blieb das Glück allerdings nicht lange hold. 1943 verloren die Konservativen ihr Mandat bereits wieder – und zwar an die SP, die einen zweiten Sitz dazu gewann. Diesen wiederum sicherte sich ein gewisser Walter Hilfiker.

Der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte

Arnold Knellwolf. (Foto: Das Rote Kreuz [1945])

Die Bundesverfassung von 1848 gab zwar (zumindest theoretisch) allen männlichen Bürgern das aktive Wahlrecht. Beim passiven Wahlrecht schränkte sie den Kreis allerdings ein. Gemäss Artikel 64 war «jeder stimmberechtigte Schweizer Bürger weltlichen Standes» in den Nationalrat wählbar.[12] Geistliche waren damit vom Einsitz in der grossen Kammer ausgeschlossen. Die Bestimmung geht auf den Kulturkampf zurück und das Misstrauen der Freisinnigen gegenüber papsttreuer Ultramontaner, die den Staat unterwandern könnten. Betroffen von der Einschränkung waren aber nicht nur katholische, sondern auch protestantische Pfarrer.

In der Praxis wurde die Regelung so angewandt, dass Angehörige des geistlichen Standes zwar zur Wahl antreten konnten, im Fall einer Wahl aber entweder auf ihr Pfarramt oder auf das Parlamentsmandat verzichten mussten. So erklärte Ernst Sieber nach seiner Wahl als EVP-Nationalrat 1991 den Verzicht auf sein Pfarramt in Zürich per Februar 1992.

Einer allerdings wollte die Unvereinbarkeit von geistlichem und politischem Amt nicht akzeptieren und kämpfte vehement darum, beides behalten zu dürfen. Dabei handelte es sich nicht um einen konservativen Ultramontanen, sondern einen protestantischen Sozialdemokraten. Arnold Knellwolf, Pfarrer im Berner Dorf Erlach, wurde 1917 für die SP gewählt.[13] Vor dem Wahltag erklärte er auf Anfrage der Berner Regierung zunächst, im Fall einer Wahl auf sein Pfarramt zu verzichten. Wenig später tönte es allerdings anders: In einem an den Nationalrat gerichteten Brief schrieb er, dass er bereit sei, von seinem kirchlichen Amt zurückzutreten – unter dem Vorbehalt, dass es ihm nicht erlaubt würde, dieses Amt zu behalten. Warum sollte das Parlament gerade bei ihm eine Ausnahme machen? Knellwolf argumentierte, dass der besagte Artikel nur für Katholiken gelte. Reformierte Pfarrer hingegen gehörten nicht dem geistlichen Stand an. Diese Interpretation stand im Widerspruch zur vorherrschenden Rechtslehre. Der Nationalrat validierte denn auch die Wahl Knellwolfs nur unter der Bedingung, dass er sein Pfarramt niederlege.

Knellwolf allerdings hatte andere Pläne. Kaum im Parlament, forderte er vom Bundesrat via Motion einen Bericht, um die Frage zu prüfen, ob Artikel 75 der Verfassung auch auf reformierte Pfarrer anwendbar sei. Das Parlament überwies den Vorstoss, doch lag der Bericht des Bundesrats noch nicht vor, als Knellwolf 1919 zur Wiederwahl antrat – nach wie vor in kirchlichem Amt und Würden. Trotz der deutlichen Sitzgewinne der Sozialdemokraten verpasste «der temperamentvolle Pfarrherr von Erlach», wie ihn ein Ratskollege einmal nannte, die Wiederwahl. Damit wurde ihm die Wahl zwischen kirchlichem und politischem Amt erspart.

Die Episode hätte damit als abgeschlossen betrachtet werden konnte, wenn nicht eineinhalb Jahre später SP-Nationalrat August Rikli zurückgetreten wäre. Knellwolf konnte nachrücken, und die Frage seiner Wählbarkeit stellte sich erneut. Diesmal beharrte der Pfarrer, der kein Geistlicher sein wollte, ultimativ auf seinem kirchlichen Amt. Er erklärte, dass er zumindest solange Pfarrer bleiben wollte, bis das Parlament über das weitere Schicksal von Artikel 75 entschieden hätte. Der Bundesrat hatte inzwischen seinen Bericht vorgelegt, in dem er die Auffassung bekräftigte, dass der Artikel auch für Protestanten gelte. Auch der Nationalrat wollte von einer Praxisänderung nichts wissen und verweigerte die Validierung von Knellwolfs Wahl.[14]

So endete die Karriere des politisierenden Pfarrers, und 1923 erklärte sich der Nationalrat mit den Schlussfolgerungen des Bundesrats einverstanden, so dass Knellwolfs Anliegen gescheitert war. Erst 1999 sah man die Gefahr des politischen Einflusses von Geistlichen im Nationalrat gebannt und strich den Artikel aus der Verfassung.

Der Hans Dampf in allen Kantonen

Gottlieb Duttweiler. (Karikatur: Nebelspalter [1939])

Im Gegensatz zu Ländern mit Präsidialsystem gibt es in der Schweiz kein Amt, das von allen Stimmbürgern des Landes gewählt wird. Die Volkswahl des Bundesrats wurde zwar immer wieder diskutiert, aber genauso oft verworfen – erstmals bereits in der Verfassungskommission von 1848. Ein Argument gegen die Volkswahl war damals, dass ein landesweiter Wahlkampf zu teuer wäre und sich nicht genug «fähige Männer» für die Regierung finden würden.

Dennoch haben die Politiker früh die Vorzüge des grenzüberschreitenden Wahlkampfs erkannt. Bereits in den Anfangsjahren, als noch im Majorz gewählt wurde, war es keine Seltenheit, dass Kandidaten in mehreren Wahlkreisen antraten. In der Regel waren es besonders bekannte und populäre Köpfe, die als «Wahlkampflokomotiven» eingesetzt wurden und die Wähler der eigenen Seite mobilisieren sollten. So liess sich der nachmalige Bundesrat Ulrich Ochsenbein bei den ersten Nationalratswahlen 1848 in vier der sechs Berner Wahlkreise aufstellen.

Mit der Einführung des Proporzes und der damit verbundenen Vergrösserung der Wahlkreise verlor diese Strategie an Relevanz, zumal nur wenige Politiker über ihren Kanton (der ja nun ihr Wahlkreis war) hinaus Bekanntheit erlangten. Doch es gab Ausnahmen. Eine davon war Gottlieb Duttweiler. Der Migros-Gründer war bereits landesweit bekannt, als er 1935 in die Politik einstieg und in Zürich, Bern und St. Gallen «Unabhängige Listen» für die Nationalratswahlen lancierte (aus denen später der Landesring der Unabhängigen entstehen sollte).[15] Seiner nationalen Ausstrahlung bewusst, trat er in allen drei Kantonen gleich selber als Spitzenkandidat an.

Der Coup gelang: Die neue Bewegung gewann auf Anhieb sieben Sitze. Und wenig überraschend erzielte Duttweiler sowohl in Zürich als auch in Bern und St. Gallen jeweils mit Abstand das beste Resultat seiner Liste. Er konnte also auswählen, welchen Kanton er im Nationalrat vertreten wollte. Schliesslich entschied er sich, die Wahl in Bern anzunehmen. In Zürich und St. Gallen rückten Ersatzkandidaten nach.

Bei den anderen Parteien kam Duttweilers Dreifachkandidatur indes nicht besonders gut an. Bald wurden Stimmen laut, die solche Manöver unterbinden wollten. Aufgrund einer Motion erarbeitete die zuständige Kommission des Nationalrats eine Vorlage für eine Ergänzung des Bundesgesetzes betreffend die Wahl des Nationalrats. Die neue Bestimmung legte fest, dass niemand in mehr als einem Kanton als Nationalratskandidat antreten dürfe. Die Vorlage wurde von National- und Ständerat in der Sommersession 1939 angenommen, gerade noch rechtzeitig für die Wahlen im Oktober.

Der Hauptbetroffene der «Lex Duttweiler» hielt sich an die neue Regel, doch scheint sich Duttweiler weiterhin schwergetan zu haben, sich politisch auf einen Kanton festzulegen: Er trat nämlich nicht mehr in Bern zur Wahl an, sondern in Zürich. Dort schaffte er 1949 auch die Wahl in den Ständerat, verpasste zwei Jahre später jedoch die Wiederwahl und wurde erneut Nationalrat, diesmal wieder für den Kanton Bern, den er bis zu seinem Tod 1962 in der grossen Kammer vertrat.

 


[1] Der vorliegende Artikel ist massgeblich inspiriert von: Hans-Urs Wili (2002): Nationalratswahlen. Präzedenzfälle.

[2] Siehe Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat.

[3] Siehe unter anderem Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde und Chaos, Manipulationen und Rekorde.

[4] Siehe Der Machtverlust des Freisinns – und wer davon wirklich profitierte.

[5] BBl 2007 8103-8104.

[6] Art. 45 Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR).

[7] In den Majorzwahlkreisen sind stille Wahlen erst seit 1994 möglich.

[8] BBl 2011 8529-8530.

[9] BGE 138 II 13.

[10] BBl 1939 II 674.

[11] Ab diesen Wahlen ist der gleichzeitige Einsitz im Regierungsrat und im Bundesparlament ganz ausgeschlossen (Siehe Was ist neu bei den Wahlen 2019? [Teil II: kantonales Recht])

[12] In der totalrevidierten Bundesverfassung von 1874 als Artikel 75 übernommen.

[13] BBl 1917 IV 706-708.

[14] Verhandlungen des Nationalrats, 21.4.1921.

[15] BBl 1935 II 677.

Was ist neu bei den Wahlen 2019? (Teil II: kantonales Recht)

Wahlrecht für Auslandschweizer, neue Zustellkuverts, Berechnung des absoluten Mehrs oder Urnenöffnungszeiten: Bei den eidgenössischen Wahlen kommen auch Dutzende Neuerungen im kantonalen Wahlrecht zur Anwendung. Wir erläutern die wesentlichen Novellen in sämtlichen Kantonen.

Im ersten Teil dieses Beitrags haben wir die rechtlichen Neuerungen des Bundesrechts für die anstehenden Wahlen erläutert. Im Verlauf der letzten vier Jahre haben jedoch auch etliche Kantone grössere oder kleinere Schraubendrehungen an ihren kantonalen Wahlgesetzen vorgenommen. Da das kantonale (und teilweise sogar kommunale) Wahlrecht subsidiär für die Nationalratswahlen gilt,[1] ergeben sich auch hierdurch einige lokale Neuerungen. Darüber hinaus sind die Ständeratswahlen kantonale Wahlen; die Kantone regeln das Wahlsystem fürs Stöckli also weitgehend eigenständig.[2] Im Folgenden erläutern wir die wesentlichen Änderungen, die auch die aktuellen Nationalrats- und Ständeratswahlen betreffen.[3]

 

Aargau: Auslandschweizer wählen auch die Ständeräte

Bei den Nationalratswahlen, die primär vom Bund geregelt werden, sind die Auslandschweizer schweizweit wahlberechtigt. Ständeratswahlen sind demgegenüber kantonale Wahlen, weshalb hier die Kantone individuell darüber entscheiden, ob auch den Auslandschweizern das Wahlrecht einzuräumen sei;[4] knapp die Hälfte der Kantone lässt dies zu.[5]

Im vergangenen Herbst hat der Aargauer Verfassungsgeber knapp (50.7 % Ja) das Ständeratswahlrecht für Auslandschweizer eingeführt.[6] Die Befürworter argumentierten, es sei «nur schwer nachvollziehbar, warum im Ausland wohnhafte Stimmberechtigte sich an den Nationalratswahlen beteiligen dürfen, hingegen von den gleichzeitig stattfindenden Ständeratswahlen ausgeschlossen sind». Die von der Auslandschweizer-Organisation (ASO) beantragte Ausweitung des Stimmrechts sei daher sinnvoll. Die ablehnende Minderheit brachte vor, die Nähe und der Bezug zum Kanton Aargau seien für die Standesvertreter wichtig. Wer den Aargau vertreten wolle, müsse mit den hiesigen Gegebenheiten und Sachverhalten vertraut sein.

 

Appenzell Innerrhoden: Ausmehrung des Ständerats an der Landsgemeinde

Der Kanton Appenzell Innerrhoden tanzt bei der Bestellung des Ständerats gleich mehrfach aus der Reihe: Als Kanton mit bloss halber Standesstimme stellt er nur einen statt zwei Ständeräte. Dieser wiederum wird nicht wie in den anderen 25 Kantonen an der Urne gewählt, sondern an der traditionellen Landsgemeinde. Damit einhergehend fällt in Innerrhoden die Nationalrats- und Ständeratswahl zeitlich auseinander, da die ordentliche Landsgemeinde jeweils Ende April tagt. Am 28. April wurde daher bereits Daniel Fässler als «erster» der diesjährigen Gesamterneuerungswahlen gewählt; er nimmt seit vergangener Sommersession im Stöckli Einsitz.

Wiederkandidierende Ständeräte wurden bisher stillschweigend gewählt, wenn die Landsgemeinde keine Namen von Gegenkandidaten in den Ring rief. Neu ist nun, dass an der Landsgemeinde auch die bisherigen Ständeräte explizit gewählt werden müssen; es wird immer ausgemehrt.[7]

 

Basel-Landschaft: Unvereinbarkeit Regierungsrat–Bundesversammlung / Informationsblatt

Seit 1892 durfte einer (aber nicht mehr!) der fünf Basellandschaftlichen Regierungsräte gleichzeitig auch dem National- oder Ständerat angehören. Zuletzt sass 1945 ein Regierungsrat parallel im Nationalrat; ein Doppelmandat mit Ständerat gab es nie. Seit einem Jahr ist diese Ämterkumulation nicht mehr zugelassen.[8] Die Arbeitsbelastung für eine wirkungsvolle Ausübung beider Ämter sei zu hoch, da in den vergangenen Jahrzehnten die Anforderungen sowohl im Regierungskollegium als auch in den eidgenössischen Räten kontinuierlich angestiegen sei.

Die Stimmberechtigten erhalten überdies zusammen mit den Wahlzetteln neu ein amtliches Informationsblatt mit den Namen aller Kandidaten für den Ständerat, die von mindestens 15 Stimmberechtigten vorgeschlagen worden sind.[9] Wählbar sind aber weiterhin alle Stimmberechtigten.

 

Basel-Stadt: Befreiung Wahlvorschlags-Unterzeichnungen, separater Stimmrechtsausweis

Bei den Baselstädtischen Majorzwahlen können 30 Stimmberechtigte einen Wahlvorschlag einreichen, der dann auf dem Wahlzettel abgedruckt wird. Die Wähler können so ihre bevorzugten Kandidaten einfach ankreuzen. Ab diesen Wahlen sind Parteien, die bei den letzten Wahlen für den Grossen Rat mindestens einen Sitz erzielten, von dieser Unterzeichnungspflicht befreit.[10]

Neu gilt bei der Briefwahl das Stimmkuvert nicht mehr gleichzeitig als Stimmrechtsausweis. Dieser ist nun, wie andernorts üblich, separat im Abstimmungskuvert enthalten (eigentlich sogar gleich zwei: ein Stimmrechtsausweis für die persönliche und ein weiterer, anonymisierter, für die briefliche Stimmabgabe).[11]

 

Bern: Weniger Kandidaten im zweiten Wahlgang, keine kantonalen Vorlagen im Wahlherbst

Im Kanton Bern sind bei Majorzwahlen (wie den Ständeratswahlen) nur Personen wählbar, die auf einem Wahlvorschlag figurieren. Verbleiben im zweiten Wahlgang, nachdem sich die wenig chancenreichen Kandidaten zurückgezogen haben, nur noch so viele Kandidaturen wie Sitze zu besetzen sind, so werden diese in stiller Wahl gewählt. In der Vergangenheit hielten jedoch auch Personen mit äusserst geringen Erfolgschancen an der Teilnahme am zweiten Wahlgang fest und forcierten damit als unnötig erachtete Wahlgänge (beispielsweise 2015, als nebst den bisherigen Ständeräten Werner Luginbühl [43 % der Stimmen] und Hans Stöckli [41 %] auch Bruno Moser [1 %] an der Kandidatur festhielt). – Neu sind für den zweiten Wahlgang nur noch jene Kandidaten zugelassen, die im ersten Wahlgang mindestens drei Prozent der Stimmen erhalten haben.[12] Die Urheber eines Wahlvorschlags dürfen jedoch für den zweiten Wahlgang Ersatzkandidaturen vorschlagen.[13]

Überdies wird neu im Jahr der nationalen Wahlen – analog zur Regelung auf Bundesebene – die zehnmonatige Frist zur Ansetzung von Volksabstimmungen um ein halbes Jahr verlängert.[14] Dadurch müssen im Wahlherbst keine kantonalen Abstimmungen abgehalten werden; solche können ins Folgejahr verschoben werden.

 

Freiburg: Noch keine Transparenz bei nationalen Wahlen

Im März 2018 wurde im Kanton Freiburg die Volksinitiative «Transparenz bei der Finanzierung der Politik» mit fast 70 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Sie verlangt, dass politische Parteien und Organisationen, die sich an Wahlen beteiligen, ihre Budgets, Rechnungen und Zuwendungen offenlegen. Der Verfassungsartikel[15] ist nicht unmittelbar anwendbar, er wird derzeit in einem Umsetzungserlass konkretisiert und soll auf die kantonalen Wahlen 2021 Anwendung finden. Erwähnenswert ist, dass das Gesetz über die Politikfinanzierung nicht nur für die Ständeratswahlen, sondern auch für die (primär bundesrechtlich geregelten) Nationalratswahlen gelten soll – erstmals voraussichtlich bei den eidgenössischen Wahlen 2023.[16]

Bis zu den letzten Wahlen galt das Antwortcouvert gleichzeitig als Stimmrechtsauswies, letzterer war auf dem Kuvert aufgedruckt. Seit 2016 liegt der Stimmrechtsausweis separat bei; wird er umgedreht, so ist im Sichtfenster die Adresse des Abstimmungsbüros sichtbar, wohin das Antwortcouvert retourniert werden kann.[17]

 

Glarus: Totalrevidiertes Wahlgesetz bringt diverse kleinere Neuerungen

Im Gegensatz zu Appenzell Innerrhoden werden in Glarus die Ständeräte nicht an der Landsgemeinde, sondern an der Urne gewählt, gleichzeitig wie der Nationalrat. Die Glarner Landsgemeinde hat 2017 ein neues Wahlgesetz[18] beschlossen, welches nun auch diverse kleinere Anpassungen für die nationalen Wahlen mit sich bringt: Zunächst wurden die Zustellfristen für das Wahlmaterial denjenigen des Bundes angepasst; die Wahlzettel für den Ständerat müssen (wie diejenigen für den Nationalrat) den Wählern zwischen drei und vier Wochen vor dem Wahltag zugestellt werden.[19]

Wer seine Stimme an der Urne abgeben will, soll sich seinen Weg nicht durch Unterschriftensammlungen oder andere Aktionen bahnen müssen. Solche sind daher nicht nur in, sondern neu auch vor den Stimmlokalen verboten.[20] – Die Wahlzettel müssen nicht mehr abgestempelt werden.[21] – Nachdem die Glarner 2014 nach zwei überraschenden Vakanzen (SR Pankraz Freitag verstarb und SR This Jenny trat kurz darauf zurück) gleich zwei kurzfristige Ersatzwahlen in den Ständerat durchführen mussten, ist die Frist, innert welcher Ersatzwahlen durchzuführen sind, von drei auf sechs Monate heraufgesetzt worden.[22] – Neu dürfen die Resultate bei Wahlen und Abstimmungen soziodemografisch ausgewertet werden.[23]

 

Nidwalden: Mehr Unterschriften, mehr gültige Wahlzettel, kleineres absolutes Mehr

Wahlvorschläge für den je einen Sitz in den Nationalrat und Ständerat konnten bisher von Einzelpersonen eingereicht werden. Nunmehr findet für alle Mehrheitswahlen dasselbe Wahlvorschlagsverfahren statt, das die Unterzeichnung von mindestens fünf Aktivbürgern erfordert.[24] – Wahlzettel sind nun auch gültig, wenn sie lediglich ins Rückantwortkuvert gelegt werden.[25] Sie werden nicht mehr als ungültig ausgeschieden, wenn sie sich nicht im separaten, kleinen Stimmzettelkuvert befinden. Mit dieser Massnahme soll die Anzahl ungültiger Stimmen reduziert werden.

Für die Berechnung des absoluten Mehrs im ersten Wahlgang bei Majorzwahlen wurden bisher auch leere Wahlzettel miteinbezogen. Fortan werden hierzu nur noch die in Betracht fallenden Stimmen berücksichtigt, womit das absolute Mehr leicht gesenkt wird.[26] Die Regel kommt heuer indes noch nicht zur Anwendung, weil Ständerat Hans Wicki bereits in stiller Wahl gewählt worden ist (und bei den Nationalratswahlen das relative Mehr genügt).

 

Obwalden: Neues Stimmkuvert mit zwei Innenfächern

Wie auch in einigen anderen Kantonen, musste der Kanton Obwalden aufgrund neuen Vorgaben der Post sein Stimmkuvert anpassen. Er hat sich für die «Solothurner Lösung» entschieden. Das neue Stimmkuvert hat zwei Innenfächer: Im Fach ohne Sichtfenster liegen die Stimmzettel und die Abstimmungserläuterungen, im Fach mit Sichtfenster befindet sich der Stimmrechtsausweis.[27]

Fahrende mit Obwaldner Heimatort waren bisher einzig in eidgenössischen Angelegenheiten stimm- und wahlberechtigt. Diese Diskriminierung ist nun beseitigt worden, indem ihnen das Stimmrecht auch in kantonalen Angelegenheiten (wie die Ständeratswahlen) zuerkannt worden ist.[28]

 

Schaffhausen: Neue Vergabe der Listennummern, vereinfachte Briefwahl

Es gibt verschiedene Methoden, wie die Listennummern für die Wahllisten vergeben werden (siehe Wo die Juso die Nummer 1 ist). Im Kanton Schaffhausen wird die Reihenfolge der Wahlzettel für den Nationalrat neu anhand der Wählerstärke der Listen bei der jüngsten Kantonsratswahl zugeteilt.[29] Die SVP hält damit die Listennummer 1, die SP die 2, die FDP die 3 usw.

Nachdem bei den Wahlen 2015 die Gebühr fürs Versäumen der Stimmpflicht von drei auf sechs Franken erhöht worden ist, haben die Behörden seit diesem Jahr die briefliche Stimmabgabe ein bisschen bürgerfreundlicher ausgestaltet: Einerseits werden die Gemeindebriefkästen neu am Wahlsonntag um 11 Uhr geleert anstatt bereits am Samstagmittag.[30] Andererseits müssen in den Gemeinden Schaffhausen[31], Neuhausen[32] und Stein am Rhein[33] die Rücksendekuverts nicht mehr frankiert werden (siehe Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab).

 

Schwyz: Einheitliche Urnenöffnungszeiten, noch keine transparente Wahlfinanzierung

Bisher konnten die Gemeinden des Kantons Schwyz die Urnen bis 12 Uhr geöffnet haben. Neu gilt eine kantonsweit einheitliche Urnenöffnungszeit am Wahlsonntag von 10 bis 11 Uhr.[34] – Neu gewählte Ständeräte dürfen erst dann Einsitz im Rat nehmen, wenn beide Mitglieder rechtskräftig gewählt sind.[35] Wird also gegen die Wahl des einen Mitglieds Beschwerde erhoben, so ist automatisch auch die Vereidigung des anderen neu gewählten Ständerats in der Schwebe.

Wie in Freiburg, so ist im März 2018 auch in Schwyz ein ähnlicher neuer Verfassungsartikel zur Offenlegung der Politikfinanzierung angenommen worden.[36] Das darauf fussende, neue Transparenzgesetz wurde im vergangenen Mai vom Volk angenommen (54 % Ja, obschon es alle Parteien abgelehnt haben) und würde auch die Ständeratswahlen betreffen.[37] Aus Sicht der Initianten wurde die Initiative aber nur unzulänglich umgesetzt, weshalb sie beim Bundesgericht gegen den Erlass Beschwerde erhoben haben. Ob, wann und in welcher Form das Schwyzer Transparenzgesetz in Kraft gesetzt werden wird, ist also noch offen.

 

St. Gallen: Neues Wahlgesetz bringt neue Vergabe der Listennummern und ermöglicht Rückzüge

Im Kanton St. Gallen ist dieses Jahr ein totalrevidiertes Wahl- und Abstimmungsgesetz[38] in Kraft getreten. Die Neuerungen für die aktuellen National- und Ständeratswahlen sind indes von begrenzter Tragweite. Der Regierungsrat hat immerhin vorgeschlagen, die Berechnung des absoluten Mehrs nicht mehr anhand der gültigen Wahlzettel, sondern anhand der gültigen Stimmen vorzunehmen (wie in den meisten Kantonen der Deutschschweiz üblich).[39] Dadurch wäre das absolute Mehr gesunken, womit auf einige zweite Wahlgänge hätte verzichtet werden können. Der Kantonrat lehnte dies jedoch ab.

Im Kantonsrat eingebracht wurde jedoch eine neue Regelung zur Vergabe der Listennummern bei Proporzwahlen. Neu werden diese in der Reihenfolge des Stimmenanteils vergeben, den die Parteien bei den letzten Wahlen erlangt haben.[40] Etwaige Unterlisten von Parteien erhalten ebenfalls dieselbe Listennummer, jedoch mit einem Buchstaben als Zusatz.[41] So tritt derzeit die SVP mit den Listen 01a, 01b, 01c und 01d an, die CVP mit den Listen 02a, 02b, 02c und 02d usw. – Eingeführt wurde zudem die Möglichkeit, Kandidaten wieder zurückzuziehen.[42] Damit soll verhindert werden, dass Personen auf den Wahlzetteln aufgeführt werden, die faktisch gar nicht mehr zur Verfügung stehen.

 

Tessin: harmonisierte Stimmgemeinde der Auslandtessiner

Am 10. Februar 2019 hat das Tessin eine Verfassungsänderung angenommen, welche das kantonale (und kommunale) Wahlrecht der Auslandtessiner neu regelt.[43] Bisher waren nämlich nur jene Auslandschweizer in Tessiner Angelegenheiten stimm- und wahlberechtigt, die ihren Heimatort im Südkanton haben. Neu ist der letzte Wohnsitz in der Schweiz massgeblich, so wie es auch das neue Auslandschweizergesetz für die politischen Recht auf Bundesebene vorsieht. Durch diese Harmonisierung werden einige Nachteile behoben, etwa das Auseinanderfallen der massgeblichen Stimmgemeinde bei kantonalen und nationalen Wahlen sowie Schwierigkeiten bei der Aktualisierung der Stimmregister.

 

Wallis: Briefwahl muss am Freitag eintreffen

Wer im Kanton Wallis brieflich wählen möchte, musste bisher dafür besorgt sein, dass die Sendung vor Schluss des Urnengangs bei der Gemeindeverwaltung eintrifft. Neu muss die Post bereits am Freitag vor der Wahl eintreffen, ansonsten ist die briefliche Stimmabgabe ungültig.[44]

 

Zug: Unterstützung privater Abstimmungs- und Wahlhilfen

Der Kanton Zug hat die gesetzliche Grundlage geschaffen, um jungen Stimmbürgern (von 18 bis 25 Jahren) nebst dem offiziellen Stimmmaterial auch private Wahl- und Abstimmungshilfen zustellen zu können. Damit sind beispielsweise private Abstimmungserläuterungen wie «Easyvote» gemeint. Kanton und Gemeinden können solche Projekte finanziell unterstützen und ihnen die Adressen der Jungwähler zur Verfügung stellen, falls die Wahl- und Abstimmungshilfen die Grundsätze der Neutralität und Sachlichkeit gewährleisten.[45]

 

Zürich: Verkürzte Fristen für zweiten Ständerats-Wahlgang

Findet im Kanton Zürich für die Ständeratswahlen ein zweiter Wahlgang statt, so gelten neu ziemlich kurze Mindestfristen für die Zustellung der Wahlunterlagen: Es genügt, wenn das Wahlkuvert zehn Tage vor dem Wahlgang bei den Wählern eintrifft.[46] Diese stark verkürzte Frist (die normale Frist beträgt drei bis vier Wochen) gilt zudem nicht nur für die Ständeratswahlen, sondern auch für jegliche weitere kantonale oder kommunale Wahlen und Abstimmungen, die auf jenen Wahltag gelegt werden.[47] – Für kommunale Abstimmungsvorlagen (wie etwa am 17. November in der Stadt Zürich) gilt daher eine unterschiedliche Zustellfrist, je nachdem, ob überhaupt ein zweiter Ständerats-Wahlgang vonnöten ist oder nicht.

 

Im ersten Teil dieses Beitrags sind die Neuerungen der Wahlen 2019 dargelegt, die sich aufgrund Änderungen des Bundesrechts ergeben.

 


[1] Art. 83 BPR.

[2] Art. 39 Abs. 1 und Art. 150 Abs. 3 BV.

[3] Keine oder nur untergeordnete, die Wähler nicht betreffende Änderungen seit den letzten Wahlen 2015 gibt es in den Kantonen AR, GR, LU, SO, TG und UR. In den Kantonen GE, JU, NE, TI und VD wurden nur die grundlegenden Änderungen auf Verfassungsstufe berücksichtigt. Nicht berücksichtigt wurden überdies Novellierungen betreffend die elektronische Stimmabgabe, da derzeit kein E-Voting-System in Betrieb ist.

[4] Art. 150 Abs. 3 BV.

[5] Vgl. VPB 1/2014 vom 6. März 2014 (Bundesverfassung, Auslandschweizer Stimmberechtigte und Ständeratswahlen).

[6] § 59 Abs. 3 KV/AG.

[7] Art. 7 Abs. 3 VLGV/AI.

[8] § 72 Abs. 2 KV/BL.

[9] § 26 Abs. 3 GPR/BL.

[10] § 36 Abs. 5 WahlG/BS.

[11] § 8 Abs. 1 WahlV/BS.

[12] Art. 109 Abs. 1 PRG/BE.

[13] Art. 111 PRG/BE. Diese Möglichkeit ist erstaunlicherweise selbst Unterzeichnern von Wahlvorschlägen erlaubt, deren Kandidat die 3%-Hürde im ersten Wahlgang nicht erreicht hat!

[14] Art. 42 Abs. 3 PRG/BE.

[15] Art. 139a KV/FR.

[16] Erläuternder Bericht vom 19. August 2019 zum Vorentwurf des Gesetzes über die Politikfinanzierung, S. 22.

[17] Art. 18 Abs. 3 PRG/FR.

[18] Gesetz über die politischen Rechte (GPR) vom 07.05.2017.

[19] Art. 32 Abs. 1 GPR/GL; für den zweiten Wahlgang gilt weiterhin die verkürzte Frist von 10 Tagen.

[20] Art. 11 Abs. 4 GPR/GL.

[21] Art. 17 GPR/GL e contrario.

[22] Art. 39 Abs. 2 GPR/GL.

[23] Art. 26 Abs. 1 GPR/GL.

[24] Art. 60 WAG/NW.

[25] Art. 28 Abs. 1 Ziff. 5 EG BPR/NW.

[26] Art. 72 Abs. 1 WAG/NW.

[27] Art. 16 und 35 AbstV/OW.

[28] Art. 3 Abs. 5 AG/OW.

[29] Art. 2g WahlG/SH.

[30] Art. 53bis Abs. 3 WahlG/SH.

[31] Art. 2 Abs. 1 Verordnung über die briefliche Stimmabgabe/Schaffhausen.

[32] Art. 1 Abs. 1 Verordnung betreffend vorfrankierte Stimm- und Wahlcouverts/Neuhausen am Rheinfall.

[33] Art. 1 Abs. 1 Verordnung betreffend vorfrankierte Stimm- und Wahlcouverts/Stein am Rhein.

[34] § 26 Abs. 1 WAG/SZ.

[35] § 54a Abs. 1 WAG/SZ.

[36] § 45a KV/SZ.

[37] § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 TPG/SZ.

[38] Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 05.12.2018 (WAG).

[39] Art. 92 Abs. 2 E-WAG/SG.

[40] Art. 42 Abs. 2 WAG/SG.

[41] Art. 42 Abs. 4 WAG/SG.

[42] Art. 26 Abs. 1 WAG/SG.

[43] Art. 30 KV/TI.

[44] Art. 26 Abs. 2 kGPR/VS; Art. 14 Abs. 2 Verordnung über die briefliche Stimmabgabe/VS sah indes bereits früher vor, dass «[d]ie Sendung bei der Gemeindeverwaltung spätestens am Freitag, der der Wahl oder der Abstimmung vorausgeht, eintreffen [muss]. Die zu spät eintreffenden Übermittlungsumschläge werden nicht geöffnet».

[45] § 8 Abs. 6 WAG/ZG.

[46] § 84a Abs. 2 GPR/ZH.

[47] § 84a Abs. 3 GPR/ZH.

 

Was ist neu bei den Wahlen 2019? (Teil I: Bundesrecht)

Rechtzeitige Zustellung der Wahlunterlagen, veränderter Zeitplan für Volksinitiativen im Wahlherbst oder neue Regeln beim Bereinigen der Wahlzettel: Bei den anstehenden eidgenössischen Wahlen gibt es einige rechtliche Änderungen. Wir geben einen Überblick über die wichtigsten.

In diesem Blog wurde das Proporzwahlsystem für die Nationalratswahlen schon öfters kritisiert: Es feiert heuer sein 100-jähriges Jubiläum und sollte endlich fairer ausgestaltet werden (siehe 100 Jahre Nationalrats-Proporz: Wenig Auswahl trotz Listenflut). Diese Fundamentalkritik lässt indes ausser Acht, dass das Wahlrecht – im Bund als auch in den Kantonen – durchaus immer wieder Änderungen erfährt. Wir beleuchten die wichtigsten davon im Hinblick auf die Wahlen 2019. Im vorliegenden ersten Teil werden die bedeutenden Novellen des Bundesrechts erläutert, die erstmals auf die aktuellen Wahlen in den National- und Ständerat Geltung erlangen.

 

Rechtzeitige Zustellung des Wahlmaterials

Bis zu den letzten Nationalratswahlen konnten die Kantone vorsehen, dass die Parteien ihre Listenvorschläge erst bis Ende September einreichen durften. Solche Spätkandidaturen führten jedoch dazu, dass auch die Wähler ihre Wahlunterlagen erst sehr spät zugesandt erhielten – so war es erlaubt, dass die Wähler erst zehn Tage vor dem Wahltag die Wahlzettel erhielten.

Neu müssen die Kandidaturen zwingend bereits einen Monat früher eingereicht werden, bis Ende August.[1] Dadurch haben die Kantone genügend Zeit für die Kontrolle und Bereinigung der Wahlvorschläge. Und damit erhalten nun auch alle Wähler schweizweit die Wahlzettel mehr oder weniger gleichzeitig und vor allem rechtzeitig: mindestens drei und frühestens vier Wochen vor dem Wahltermin.[2] Diese Frist vor Wahlen ist nunmehr also dieselbe wie jene für die Zustellung der Abstimmungsunterlagen vor (nationalen) Volksabstimmungen.[3] Der Bundesrat begründete diese Neuregelung auch dahingehend, «weil die zunehmende Gewohnheit, im Herbst Ferien zu machen, andernfalls erhöhte Wahlabstinenz hervorzurufen droht».[4]

Befreiung der Unterschriftensammlung für Wahlvorschläge etablierter Parteien

Wer einen Wahlvorschlag für die Nationalratswahlen einreichen will, muss hierfür grundsätzlich eine gewisse Anzahl Unterschriften sammeln – von 100 in den kleineren Kantonen bis zu deren 400 in den grössten Kantonen Bern und Zürich. Die in der Bundesversammlung vertretenen Parteien wurden bisher von dieser Pflicht befreit, wenn sie nur einen einzigen Wahlvorschlag einreichten.

Diese Erleichterung ist den «etablierten» Parteien jedoch nicht genug, schliesslich wollen sie oftmals auch eine Nebenliste für die Jungen, die Senioren, die Frauen und die Unternehmer anbieten. Vor ein paar Jahren haben sie daher beschlossen, dass die mühsame Unterschriften-Hürde für sie selber nicht mehr gelten soll.[5] Seit diesen Wahlen gilt daher, dass Parteisektionen, die bei den letzten Wahlen in ihrem Kanton einen Nationalratssitz oder drei Prozent Wähleranteil erlangt haben, von der Unterschriftensammlung dispensiert werden – egal, ob sie eine, zwei, drei oder sogar neun Nebenlisten einreichen (siehe Die neunköpfige CVP-Hydra – ein Gesetzgebungs-Flop führt zu einer Listenflut bei den Nationalratswahlen).

Neue Streichregel für überzählige Namen

Wählerwille verfälscht: Bisher wurden überzählige Namen von unten her gestrichen.

Stehen – aufgrund handschriftlichem Kumulieren/Panaschieren – auf einem Proporzwahlzettel mehr Namen als Sitze zu vergeben sind, so müssen diese bereinigt werden: Bisher wurde einfach die überzählige Anzahl Namen von unten nach oben gestrichen. Damit wurden jedoch oftmals just die unten handschriftlich angefügten Ergänzungen des Wählers vom Wahlbüro wieder gestrichen.

Aus Sicht der Wähler überzeugte diese traditionelle wie plumpe Streichregel also nicht. Denn werden auf vorgedruckten Wahlzetteln Namen handschriftlich ergänzt oder abgeändert, so muss diesem individuellen Willen höhere Beachtung eingeräumt werden als den vorgedruckten Namen. Jeglichem explizit feststellbaren Willen des Wählers ist nicht nur Beachtung zu zollen, sondern Priorität einzuräumen.

Neue Streichregel: handschriftlichen Änderungen wird nun Vorrang eingeräumt.

Die neue Streichregel verlangt daher, dass die handschriftlichen Ergänzungen grundsätzlich belassen und stattdessen – soweit es überhaupt nötig ist – die vorgedruckten Namen gestrichen werden. Die Reihenfolge der Streichungen ist wie gehabt von unten nach oben. Beim Streichen von vorgedruckten Namen ist aber zusätzlich zu beachten, dass diese nicht irgendwo auf dem Wahlzettel handschriftlich kumuliert worden sind. Ist dies aber der Fall, so muss dieser vorgedruckte Name dennoch unangetastet bleiben, weil auch hier ein expliziter Wille manifest ist: Der Wähler wollte hier offensichtlich gerade einen Kandidaten mittels Kumulation besonders unterstützen.[6]

Keine Abstimmung über Volksinitiativen im Wahlherbst

Haben National- und Ständerat eine Volksinitiative fertig beraten, so muss sie innert zehn Monaten der Volksabstimmung unterbreitet werden.[7] Wurden bisher Volksinitiativen in der Frühjahrssession (März) oder Sommersession (Juni) eines Wahljahrs zuhanden der Volksabstimmung verabschiedet, so wurde der Spielraum für die Festsetzung des Abstimmungsdatums stark eingeschränkt. Denn am Datum der Gesamterneuerungswahlen dürfen nicht auch noch (nationale) Sachvorlagen unterbreitet werden.[8] Auch am nächstfolgenden Abstimmungstermin im Wahljahr (Ende November) werden in der Regel keine Sachabstimmungen anberaumt, schliesslich finden im November bereits regelmässig zweite Wahlgänge der Ständeratswahlen statt. Und die Kräfte und Kassen der Parteien sind zu diesem Zeitpunkt ohnehin relativ leer, als dass sie auch noch Abstimmungskämpfe betreiben könnten.

Die neue Fristenregelung verlängert daher die erwähnte 10-Monats-Frist auf 16 Monate für solche Volksinitiativen, die im ersten Halbjahr eines Wahljahrs vom Parlament verabschiedet werden.[9] Dadurch kann die Abstimmung problemlos auf einen späteren Termin im Jahr nach den Wahlen verschoben werden.[10]

Einen ersten konkreten und aussergewöhnlichen Anwendungsfall dieser Fristverlängerung stellt die CVP-Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» dar: Nachdem das Bundesgericht im letzten April die Abstimmung über diese Initiative aufgehoben hat, hat der Bundesrat im Juni auch den Erwahrungsbeschluss über diese Abstimmung aufgehoben. Damit ist die Volksinitiative wieder aufgelebt und muss nun innert der verlängerten Frist von 16 Monaten, also bis am 27. September 2020 erneut zur Abstimmung gebracht werden (Rückzug vorbehalten).

Auslandschweizer: Fixe Festlegung der Stimmgemeinde, keine periodische Wiederanmeldepflicht

Kurz nach den letzten Wahlen, per 1. November 2015, ist das neue Auslandschweizergesetz in Kraft getreten, welches alle Belange der Auslandschweizer in einem Erlass regelt. Im Bereich der politischen Rechte brachte es insbesondere folgende zwei Neuerungen:

Auslandschweizer konnten nach altem Recht ihre Stimmgemeinde, in der sie wählten und abstimmten, zwischen irgendeiner früheren Wohnsitzgemeinde und ihrer Heimatgemeinde frei auswählen. Dadurch konnten die Auslandschweizer auch regelmässig zwischen einigen Kantonen und damit Wahlkreisen für den Nationalrat (und gegebenenfalls Ständerat) wählen. Im neuen Gesetz werden die Auslandschweizer den Schweizern im Inland gleichgestellt. Letztere können auch nicht auswählen, wo sie ihre politischen Rechte ausüben wollen. – Die Auslandschweizer werden daher neuerdings ins Stimmregister der letzten Wohnsitzgemeinde in der Schweiz eingetragen.[11] Falls die stimmberechtigte Person nie Wohnsitz in der Schweiz hatte, so wird sie ins Stimmregister ihrer Heimatgemeinde eingetragen.[12] Diese Neuregelung wirkt sich indes nur auf Neuanmeldungen aus, die bestehenden Eintragungen im Stimmregister werden nicht angepasst.[13]

Zweitens entfällt die bisherige periodische Wiederanmeldepflicht für Auslandschweizer Stimmberechtigte. Diese mussten sich bisher alle vier Jahre erneut ins Stimmregister eintragen lassen. Damit sollte verhindert werden, dass veraltete, inaktive oder unzustellbare Adressen im Register verbleiben. Um dennoch die Aktualität der Stimmregistereinträge zu gewährleisten, wurden die Gründe für eine Streichung erweitert. Wessen Stimmmaterial beispielsweise drei Mal in Folge als unzustellbar zurückgeschickt wird, wird von Amtes wegen aus dem Register gestrichen.[14]

Beschwerdewesen: keine Gerichtsferien, kein Einschreiben

Im Beschwerdeverfahren in Stimmrechtssachen sind zwei kleine formelle Adaptionen zu erwähnen: Einerseits ist der allgemeine Fristenstillstand beim Bundesgericht für Stimmrechtssachen ausgeschlossen worden.[15] Insbesondere die Gerichtsferien vom 18. Dezember bis 2. Januar sind damit für Wahlbeschwerden nicht mehr anwendbar. Andererseits müssen Stimmrechtsbeschwerden nicht mehr zwingend per Einschreiben eingereicht werden, wenn sie ansonsten die Fristen wahren.[16]

 

Im zweiten Teil dieses Beitrags werden die Neuerungen der Wahlen 2019 dargelegt, die sich aufgrund Änderungen des kantonalen Wahlrechts ergeben.

 


[1] Art. 21 Abs. 1 BPR.

[2] Art. 33 Abs. 2 und Art. 48 BPR.

[3] Art. 11 Abs. 3 BPR.

[4] BBl 2013 9257.

[5] Art. 24 Abs. 3 BPR.

[6] Art. 38 Abs. 3 BPR.

[7] Art. 75a Abs. 1 BPR.

[8] Art. 2a Abs. 3 VPR.

[9] Art. 75a Abs. 3bis BPR.

[10] Für fakultative und obligatorische Referenden gibt es keine Abstimmungsfrist (Art. 58 und 59c BPR), weshalb hier ohnehin kein zeitlicher Druck entsteht.

[11] Art. 18 Abs. 1 ASG.

[12] Art. 18 Abs. 2 ASG.

[13] Kreisschreiben vom 7. Oktober 2015 der Bundeskanzlei betreffend die Ausübung der politischen Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer (BBl 2015 7501).

[14] Art. 19 Abs. 3 ASG.

[15] Art. 46 Abs. 2 BGG.

[16] BGer, 10. November 2015, 1C_581/2015 (in: ZBl 117/2016, 52 ff.), trotz anderslautendem Wortlaut in Art. 77 Abs. 2 BPR.

«Die Strategie der FDP funktioniert nur begrenzt»

Mit ihrem Klimakurs riskierten die Freisinnigen ein Thema zu bewirtschaften, das vor allem anderen Parteien nütze, sagt der Politikwissenschafter Simon Lanz. Im Gespräch erklärt er, welche Rolle Themen für den Wahlentscheid spielen und warum das gute Nachrichten für die Demokratie sind.

simonlanz

Simon Lanz.

Simon Lanz, im Frühjahr ist die FDP mit grossem Rumoren auf einen klimafreundlicheren Kurs eingeschwenkt. Wird ihr das bei den Wahlen helfen?

Simon Lanz:[*] Wenn es darum geht, welchen Einfluss Themen auf die Wahl haben, muss man zwei Dimensionen unterscheiden: die Themenkompetenz und die Themenkonjunktur. Die Wähler haben in der Regel eine relativ klare Vorstellung davon, welche Partei bei welchen Themen kompetent ist. Beispielsweise wird die SVP im Allgemeinen als Migrationspartei angesehen. Bei der Themenkonjunktur geht es darum, welche Themen die Wähler als wichtig betrachten und welche als weniger wichtig. Die Wähler stellen sich also zwei Fragen: Wie kompetent ist eine Partei bei einem bestimmten Thema? Und wie wichtig ist dieses Thema aus meiner Sicht? Die Antworten auf erstere Frage sind über die Zeit relativ stabil – jene auf die zweite können hingegen ziemlich schnell ändern.

Gibt es hierzu ein konkretes Beispiel?

Nehmen wir das Beispiel Fukushima: Die Grünen galten schon lange als kompetent bei Umweltfragen – in der Politikwissenschaft redet man von «issue ownership» –, bloss war dieses Thema auf der Agenda ziemlich weit unten, im Fokus stand eher die Wirtschaft und der starke Franken. Nach der Reaktorkatastrophe in Japan erlebten die Grünen einen regelrechten Boom – nicht weil sie plötzlich als kompetenter erachtet wurden, sondern weil «ihr» Thema nun zuoberst auf der Agenda stand.

Und was macht eine Partei, deren Kernkompetenz nicht die Umweltpolitik ist?

Wenn ein Thema zuoberst auf der Agenda steht, bei dem man wenig Kompetenz besitzt, gibt es zwei Strategien. Entweder man versucht, die «eigenen» Themen wieder wichtiger zu machen. Das ist die Strategie der SVP: Sie redet konsequent über Migration und Europapolitik, weil sie weiss: Wenn die Leute darüber reden, steigt die Bedeutung dieser Themen und damit die Partei in der Wählergunst. Die zweite Strategie ist, dass man als Partei versucht, sich Kompetenz in einem Thema zu erarbeiten, das in der Themenkonjunktur oben steht. Das ist es, was die FDP versucht. Diese Strategie funktioniert aber nur begrenzt. Vereinfacht gesagt: Nur weil die FDP seit zwei Monaten über Klimapolitik spricht, heisst das noch lange nicht, dass bei den Wahlen die Leute das Gefühl haben, die Partei sei kompetent. Reputation ist etwas, das über eine längere Zeit aufgebaut werden muss als über einen Wahlkampf.

Für die FDP geht es vielleicht weniger darum, neue Wähler zu gewinnen, als zu verhindern, dass FDP-Wähler, denen das Klimathema wichtig ist, zu anderen Parteien abwandern. Gemäss Umfragen tickt die freisinnige Basis grüner als die Parteielite.

Es mag diesen Graben tatsächlich geben, und es ist legitim, dass die Partei diesen zu schliessen versucht. Die Frage ist, ob sie das derart medienwirksam machen soll. Die FDP hat in der jüngeren Vergangenheit öffentlich extrem viel über die Klimapolitik gesprochen. Es ist das Thema, das ich von der Partei im Wahlkampf bisher am meisten wahrgenommen habe. Bloss: Für die wenigsten FDP-Wähler ist die Umwelt das absolut wichtigste Thema. Und die Gefahr, wenn man ständig über ein Thema redet, ist, dass man das Thema noch wichtiger macht, ohne als kompetent darin angesehen zu werden, denn Kompetenz muss man sich wie gesagt langfristig erarbeiten. Im aus freisinniger Sicht schlechtesten Fall sorgt die FDP mit ihrem Diskurs dafür, dass die Wähler denken: «Wenn sogar die FDP darüber spricht, muss das Thema wichtig sein!» – dann aber nicht die FDP wählen, sondern jene Parteien, die in Umweltfragen als kompetent gelten, etwa die Grünen oder die Grünliberalen.

Generell: Welche Rolle spielen Themen beim Wahlentscheid?

Eine klassische Erklärung des Wahlverhaltens ist der sozioökonomische Hintergrund. Gemäss dieser Auffassung wählt man die CVP, weil man katholisch ist, die SP, weil man aus einer Arbeiterfamilie kommt, und so weiter. Welche Positionen die Parteien vertreten, spielt dabei keine grosse Rolle. Inzwischen geht die Wissenschaft davon aus, dass die traditionellen Parteibindungen mehr und mehr verschwinden. In meiner Forschung zu «issue ownership» habe ich 24 etablierte Demokratien angeschaut und anhand von Umfragen die Faktoren analysiert, die den individuellen Wahlentscheid beeinflussen. Dabei hat sich gezeigt, dass «issue ownership» in sämtlichen Fällen einen signifikanten Einfluss hat. Über alle Länder gesehen hat ein Wähler eine um 17 Prozentpunkte höhere Wahrscheinlichkeit, eine Partei zu wählen, wenn er diese bei dem für ihn wichtigsten Thema als kompetenteste erachtet. Die Bedeutung der Themenkompetenz ist damit ähnlich gross wie jene der Parteiidentifikation. Oder anders gesagt: Wenn ich mich mit einer bestimmten Partei identifiziere, sie aber nicht als kompetent beim wichtigsten Thema betrachte, geht ihr ganzer «Bonus» der Parteiidentifikation verloren.

Bedeutet das, dass der eigene Hintergrund, die politische Sozialisation keine Rolle mehr spielt?

Keineswegs. Ein grosser Teil des Wählerverhaltens wird immer noch durch Faktoren erklärt, die sich nicht verändern von einer Wahl zur nächsten. Aber zur Erklärung der kurzfristigen Volatilität bei Wahlen sind Themen und Themenkompetenz viel entscheidender.

Für die Demokratie sind das eigentlich gute Nachrichten: Die Bürger wählen auf der Grundlage von Inhalten, und die Kompetenz der Parteien ist entscheidend.

Etwas, was für die Qualität einer Demokratie wichtig ist, ist, dass die politischen Akteure Änderungen in den Präferenzen der Wähler aufnehmen. Ein System, wie wir es in der Schweiz lange Zeit hatten, in dem die eigene Religion oder der Beruf die Wahl entschied, erfüllt dieses Kriterium nicht. In einem solchen System können die Parteien mehr oder weniger machen, was sie wollen, und müssen nicht auf Veränderungen der Präferenzen reagieren. Ein System, in dem Themen eine Rolle spielen, garantiert, dass die Parteien und Politiker die Präferenzen ihrer Wähler wahrnehmen und auf sie reagieren müssen, um Erfolg zu haben.

 


[*] Simon Lanz ist Politikwissenschafter und arbeitet bis Oktober als Politikstipendiat bei den Parlamentsdiensten. Seine Dissertation wird Ende 2019 in Buchform unter dem Titel «No Substitute for Competence. On the Origins and Consequences of Individual-Level Issue Ownership» bei ECPR Press erscheinen.

Steigern Wahlen die Aktivität von Parlamentariern?

Je näher die Wahlen rücken, desto mehr Vorstösse werden im Parlament eingereicht. Allerdings ist die Zunahme nicht gleichmässig.

Zumindest wenn es ums Aufstellen von Forderungen geht, kann man unseren Parlamentariern keinen mangelnden Arbeitseifer vorwerfen. Die Zahl der eingereichten Vorstösse steigt seit Jahren an. In der zu Ende gehenden Legislatur zeichnet sich ein weiterer Rekord ab: Bereits 8298 Motionen, parlamentarische Initiativen, Postulate, Interpellationen, Anfragen und Fragen für die Fragestunde sind seit Ende 2015 eingegangen, und die laufende Herbstsession wird die Zahl weiter ansteigen lassen. Den Höhepunkt setzte die diesjährige Frühjahrssession, in der nicht weniger als 704 Vorstösse deponiert wurden.

Bei der Suche nach den Gründen für den Anstieg stellt sich die grundsätzliche Frage, warum Parlamentarier überhaupt Vorstösse einreichen. Zweifellos geben Forderungen und Anfragen im Parlament Hinweise auf existierende Probleme. Die Professionalisierung spielt sicherlich ebenfalls eine Rolle. Wer mehr Zeit mit Politik verbringt, erspäht mehr (vermeintlichen) Handlungsbedarf für die Politik und hat mehr Zeit, sich damit in Vorstössen zu beschäftigen.

Darüber hinaus dienen Vorstösse Parlamentariern aber auch dazu, sich zu profilieren und im Gespräch zu bleiben. Sie eignen sich gut, zu Präsenz in den Medien zu kommen, was für die eigene Wiederwahl nicht schaden kann. Entsprechend könnte man erwarten, dass Politiker umso mehr Vorstösse einreichen, je näher die Wahlen rücken.

Zurückhaltung zum Auftakt

Um zu klären, ob ein solcher Zusammenhang tatsächlich besteht, haben wir eine statistische Auswertung aller in der Geschäftsdatenbank Curia Vista dokumentierten Vorstösse vorgenommen. Der Untersuchungszeitraum reicht von der 45. Legislatur (1995–1999) bis heute (50. Legislatur). In dieser Periode wurden gesamthaft 38’419 Vorstösse seitens der Bundesparlamentarier eingereicht.

Die erste Auswertung zeigt zunächst generell ein starkes Wachstum der Zahl der Vorstösse im Zeitverlauf (siehe Grafik 1). Waren es in der 45. Legislatur noch 3656, hat sich die Anzahl seither mehr als verdoppelt:

 

Zum zweiten lässt sich auch innerhalb der einzelnen Legislaturen eine Zunahme feststellen (Grafik 2). Allerdings ist dieser Anstieg nicht gleichmässig. Bei der ersten Session nach den Wahlen liegt die Zahl der Vorstösse tendenziell sehr tief. Möglicherweise sind neue Ratsmitglieder dann noch damit beschäftigt, den Ratsbetrieb kennenzulernen, so dass sie noch nicht dazu kommen, viele Vorstösse zu deponieren. Zudem absorbieren die in dieser Session stattfindenden Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats nicht nur Zeit, sondern auch öffentliche Aufmerksamkeit. Wer also auf einen Auftritt in den Medien spekuliert, wartet mit der Einreichung eines Vorstosses besser noch eine Session. Hinzu kommt, dass das Einholen von Unterschriften allfälliger Mitunterzeichner Zeit braucht.

Eingereichte Vorstösse im zeitlichen Verlauf, aufgeschlüsselt nach Legislatur. Die horizontale Achse unten gibt die Nähe zu den nächsten Wahlen an (in Sessionen).

 

Die Kunst der Aufmerksamkeitsökonomie

Doch auch wenn man die erste Session weglässt, nimmt die Zahl der Vorstösse zu, je näher der Wahltermin rückt. Um zu untersuchen, ob die Nähe der Wahlen eine Rolle spielt, haben wir die Zahl der Vorstösse je Session für Nichtwahljahre jenen in Wahljahren gegenübergestellt. Das Ergebnis ist interessant: Die Zahl der Vorstösse liegt in Wahljahren tatsächlich deutlich höher – bis auf die Herbstsession. Eine mögliche Erklärung dafür ist, dass ein Vorstoss spätestens in der Sommersession eingereicht werden muss, damit er noch vor den Wahlen vom Bundesrat beantwortet und allenfalls im Rat behandelt werden kann.

Aufmerksamkeitsökonomisch gesehen ist die Herbstsession also trotz der unmittelbaren Nähe zu den Wahlen nicht ideal, zumal parlamentarische Aktivität im allgemeinen Wahlkampfgetöse unterzugehen droht. Hinzu kommt, dass abtretende Parlamentarier in ihrer letzten Session kaum noch Vorstösse einreichen, da sie deren weiteres Schicksal nicht mehr beeinflussen können. Würde man die letzte Session ausklammern, würde der festgestellte Anstieg der Anzahl Vorstösse noch steiler ausfallen.

Weiterführende Fragen

Eine einfache statistische Auswertung mittels linearer Regression bestätigt den Blick auf die Zahlen.[1] Der relevanteste Faktor zur Erklärung der Zahl der Vorstösse in einer Session ist die Legislatur. Die Nähe zu den Wahlen hat einen signifikanten Einfluss. Bezieht man die erste Session aufgrund ihrer speziellen Umstände als separate (Dummy-)Variable mit ein, ist die Nähe zu den Wahlen knapp nicht mehr signifikant (auf dem 90%-Niveau). Dennoch lässt es unsere Auswertung durchaus plausibel erscheinen, dass die Nähe der Wahlen die parlamentarische Aktivität der Politiker beeinflusst, auch wenn der Anstieg nicht übermässig stark ist.

Diese erste Auswertung löst weitere Fragestellungen aus. Zum Beispiel könnte man analysieren, ob sich die Erfahrung eines Ratsmitglieds, die Ankündigung des Rücktritts oder auch der elektorale Wettbewerb, dem ein National- oder Ständerat ausgesetzt ist, auf die Vorstossaktivität auswirkt. Auch Auswertungen nach Art der Vorstösse oder Fraktionen wären sicherlich aufschlussreicht. Dazu wären allerdings detailliertere Daten nötig.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

Rohdaten zum Download

 


[1] Konkret wurden drei Modelle getestet: Modell 1 berücksichtigt nur die Variablen «Legislatur», «Nähe zu den Wahlen» sowie «Session nach einer Sondersession» (Dummy-Variable). Modell 2 bezieht zusätzlich die Dummy-Variable «Wahljahr» ein. Modell 3 berücksichtigt ausserdem «Erste Session der Legislatur» (Dummy-Veriable).

100 Jahre Nationalrats-Proporz: Wenig Auswahl trotz Listenflut

Die Nationalratswahlen sind grundsätzlich Verhältniswahlen. In den kleineren Wahlkreisen funktioniert der Proporz aber mehr schlecht als recht. Namhafte Anteile des Elektorats sind komplett unrepräsentiert. Ein Update des 100-jährigen Wahlverfahrens drängt sich auf.

Eine kürzere Version dieses Beitrags erschien in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 22.08.2019.

Kanton um Kanton vermeldet dieser Tage neue Rekordzahlen der Anzahl Listen und Kandidaten für die baldigen Nationalratswahlen (siehe Die neunköpfige CVP-Hydra – ein Gesetzgebungs-Flop führt zu einer Listenflut bei den Nationalratswahlen). Dies nicht nur in den grösseren Kantonen wie Aargau oder Bern, sondern auch in den kleinsten Proporz-Wahlkreisen wie Zug (3 Sitze) und Schaffhausen (2 Sitze). In Schaffhausen buhlen derzeit 15 verschiedene Listen mit total 29 Kandidaten um die Wählerschaft – acht mehr als 2015. So treten heuer erstmals die Grünliberalen (GLP) und – nach Dekaden wieder – die EVP an. Überdies mischen diverse Jungparteien von den Jungen Grünen über die Jungen GLP bis hin zur Jungen SVP mit. In Zug ist das Wahlzettel-Kuvert gegenüber den letzten Wahlen gar um neun Listen angewachsen, heuer wurden 25 Wahllisten eingereicht.

Doch dient diese breite Auswahl tatsächlich auch den Wählern? Zweifel sind angebracht, hat der Kanton Schaffhausen doch in der grossen Kammer nur zwei Sitze zu besetzen. Diese beiden werden im Normalfall der stärksten und zweitstärksten Liste zugeteilt – also sicherlich der SVP und wahrscheinlich der SP. Wer lieber Junge SVP oder Juso wählt, kann zwar durchaus die jeweiligen Wahlzettel einwerfen – er oder sie wird damit aber ganz sicher keinen Jungpolitiker aus Schaffhausen nach Bundesbern schicken. Immerhin sind solche Stimmen nicht verloren, da sie via Listenverbindung der Mutterpartei zufliessen. Gleiches gilt für verbundene Listen wie die AL zur Linken oder die EDU zur Rechten. Auch diese fungieren als blosse Stimmenlieferanten zuhanden ihrer befreundeten Grosspartei.

Wohin fliessen derweil die Stimmen der Schaffhauser CVP-Wählerin und des GLP-Wählers? Hier wird es noch problematischer, da offen ist, ob und mit wem die Mitteparteien EVP, CVP und GLP eine Listenverbindung eingehen. Mit Links? Mit Rechts? Oder weder noch? Hier entscheiden also nicht einmal die Wähler selbst, wen sie indirekt unterstützen mögen, sondern ein paar Parteifunktionäre, die befugt sind, solche Listenverbindungen einzugehen.

Selbst wenn solche umgeleiteten Wählerstimmen noch ins «richtige» politische Lager fliessen: Der Erstpräferenz geholfen wird oftmals nicht. Namhafte Anteile der Wählerschaft wählen also Parteien, die kein einziges Mandat erlangen. Etwa ein Drittel des Schaffhauser und Zuger Elektorats sind derzeit überhaupt nicht vertreten. Im Kanton Jura (2 Sitze) sind sogar mehr als die Hälfte des Wahlvolks «nicht repräsentiert».

 

Den kleinsten sechs Kantonen ist nur ein einziger Nationalratssitz zugeteilt. Diese Kleinkantone wählen daher im Mehrheitswahlverfahren mit relativem Mehr (siehe «Relativ willkürlich»). Auch hier werden – vor allem wenn ein oder gar mehrere ernsthafte Gegenkandidaten antreten – regelmässig grosse Anteile der Wählerschaft unter den Tisch gewischt. Das Extrembeispiel 2015 ist Appenzell Ausserrhoden: David Zuberbühler (SVP) gewann die Ausmarchung gegen seine beiden Kontrahenten Markus Bänziger (FDP) und Jens Weber (SP) relativ knapp mit 6394 gegenüber 5949 und 5058 Stimmen. Nationalrat Zuberbühler erlangte damit einen Wähleranteil von 36 Prozent, während die «restlichen» zwei Drittel im Nationalrat unrepräsentiert verblieben.

 

Am 20. Oktober, dem Wahlsonntag, feiert das Nationalrats-Wahlsystem das 100-jährige Jubiläum. Unser Proporz, so revolutionär er 1918 erstritten wurde, ist unterdessen in die Jahre gekommen; er entspricht gerade in den kleineren Kantonen nicht mehr dem heutigen demokratischen Ideal. Doch die «Problemkantone» Schaffhausen und Zug haben nicht nur die schweizweit kleinsten Nationalrats-Wahlkreise und dadurch einen arg verzerrten Proporz. Sie sind gleichzeitig die Kantone mit dem weltweit modernsten und fairsten Proporzwahlsystem auf kantonaler Ebene: Mit dem 2008 respektive 2014 eingeführten doppeltproportionalen Wahlverfahren (Doppelproporz) wurden für die Wahl des Kantonsrats genau dieselben Probleme und Verzerrungen überwunden – mitunter zu kleine Wahlkreise –, an denen heute die nationalen Wahlen leiden.

Würde auch für die Nationalratswahlen der Doppelproporz eingeführt, so könnten Schaffhauser Sympathisanten der FDP oder der EDU als auch Zuger Wählerinnen der SP oder GLP ihre präferierte Wahlliste einwerfen, im Wissen, dass ihre Stimme effektiv ebendieser Partei zugerechnet würde. Zwar würde dadurch nicht unbedingt ein Schaffhauser respektive Zuger Vertreter jener Parteien nach Bern delegiert. Doch immerhin könnten diese Wähler ihrer Partei der Wahl auf nationaler Ebene zu Mandaten verhelfen. Und wie gezeigt betrifft dies nicht nur ein paar wenige, sondern einen von drei Wählern.

 

Von diesem Wahlsystem-Update würden nebst Kleinparteien insbesondere die Jungparteien profitieren – die Geprellten des anachronistischen heutigen Systems. Junge SVP, Junge CVP und Juso erlangten 2015 immerhin einen schweizweiten Wähleranteil, der eigentlich je zwei Nationalratsmandaten entsprach. Junge Grüne, Jungfreisinn, Junge BDP und Junge GLP hätten ebenfalls Anrecht auf ein Mandat gehabt. Einige Mandate dagegen würden die vier grossen Bundesratsparteien verlieren. Das ist auch der simple wie bedauerliche Grund, weshalb Vorstösse im National- und Ständerat bisher gescheitert sind, die die Nationalratswahlen reformieren wollten.

Die neunköpfige CVP-Hydra – ein Gesetzgebungs-Flop führt zu einer Listenflut bei den Nationalratswahlen

In den ersten Kantonen sind die Listen für die Nationalratswahlen publik. Dabei zeigt sich bereits, dass deren Anzahl markant zunimmt. Ein wesentlicher Grund dafür ist eine unglückliche Gesetzesrevision.

Anfangs Woche ist die Frist für die Einreichung von Listen für die Nationalratswahlen vom 20. Oktober in den ersten vier Kantonen Bern, Graubünden, Aargau und Genf abgelaufen. Zürich folgt heute Donnerstag. Anhand dieser ersten Kantone lässt sich bereits erkennen, dass die Anzahl eingereichter Listen und damit portierter Kandidaten erneut – und teilweise markant – angestiegen ist.

 

Politologen wie Michael Hermann erklären diese Kandidatenflut mit der veränderten Medienlandschaft: National ausgerichtete Medien würden immer dominanter; dies steigere die Attraktivität der Bundespolitik. Überdies sei ein «Smartvote-Effekt» verantwortlich: Für die Parteien sei es interessant, auf dieser Wahlempfehlungs-Plattform möglichst viele Kandidaten zu präsentieren, um die Chancen eines «Matchs» zu erhöhen. Ähnlich argumentiert Politologe Thomas Milic, der einen «Boyband-Effekt» ausmacht: «Man will für jeden Geschmack etwas bieten.»

Diese Begründungen alleine vermögen jedoch die neuerliche Listenflut nicht zu erklären. Ein wesentlicher Grund ist eine kleine, aber folgenreiche Änderung des Wahlgesetzes vor fünf Jahren, die sich erst heute auswirkt.

Damit eine Partei an den Nationalratswahlen teilnehmen kann, muss sie grundsätzlich eine gewisse Anzahl Unterschriften von Stimmberechtigten sammeln – ähnlich wie für eine Volksinitiative. Um der unterschiedlichen Grösse der Kantone, welche die Wahlkreise bilden, Rechnung zu tragen, ist das Unterzeichnungsquorum seit 1994 gestaffelt ausgestaltet. Im kleinen Schaffhausen sollen nicht so viele Unterschriften wie im grossen Zürich nebenan gesammelt werden müssen.

Wahlkreisgrösse Nationalrat Unterzeichnungsquorum Kantone (2019)
2–10 Sitze 100 Unterschriften BL, BS, FR, GR, JU, LU, NE, SH, SO, SZ, TG, TI, VS, ZG
11–20 Sitze 200 Unterschriften AG, GE, SG, VD
über 20 Sitze 400 Unterschriften BE, ZH

 

Bis zu den letzten Wahlen 2015 wurden aber die «etablierten» Parteien in einigen Kantonen von dieser Unterschriftensammlung dispensiert, wenn sie drei Bedingungen kumuliert erfüllten: Erstens musste sich die Partei ins offizielle Parteienregister der Bundeskanzlei eingetragen haben. Zweitens musste die Partei im jeweiligen Kanton eine gewisse Wählerstärke aufweisen (ein Nationalratssitz oder 3 Prozent Wähleranteil bei den letzten Wahlen). Und Drittens galt diese Erleichterung nur, falls sich die Partei auf einen einzigen Wahlvorschlag beschränkte. – Sobald also eine SVP-Kantonalpartei zusätzlich eine JSVP-Liste oder eine SP-Sektion eine Frauen- als auch eine Männer-Liste vorlegen wollte, mussten sie wieder auf die Strasse, die nötigen Unterschriften einholen. Und dies nicht nur für die zusätzliche zweite Liste, sondern auch für die Hauptliste. Die SVP Kanton Zürich musste damit 2015 für ihre beiden Listen 800 Unterschriften, die SP Kanton Bern für ihre drei Listen gar 1200 Unterschriften sammeln.

«Unnötige Schikane»

Während der Beratung einer Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte im Jahr 2014 schlug Nationalrätin Marianne Streiff-Feller (EVP/BE) daher vor, auf die dritte Bedingung zu verzichten. Sie begründete ihren Einzelantrag dahingehend, es sei nicht zeitgemäss, wenn diese administrative Erleichterung hinfällig werde, sobald eine junge Liste, eine Seniorenliste oder eine Auslandschweizerliste eingereicht werde. Und weiter: «Es handelt sich um eine unnötige Schikane, die nichts zur Verminderung der Anzahl der Kandidierenden beiträgt.»

Der Antrag Streiff wurde erst im Plenum eingebracht, die vorberatende Staatspolitische Kommission konnte ihn daher nicht evaluieren. Nichtsdestotrotz empfahl auch Kommissionssprecher Rudolf Joder (SVP/BE), dem Antrag zuzustimmen. Die Differenzierung mache keinen Sinn: Wenn eine politische Partei registriert sei, solle sie keine Unterschriften einreichen müssen, unabhängig davon, ob sie in einem Kanton eine, zwei oder drei Listen einreiche. «Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit scheint es sinnvoll, diese Detailfrage im Sinne der Vereinfachung des administrativen Aufwandes für politische Parteien zu klären.»

Die anwesende «Hüterin der politischen Rechte», Bundeskanzlerin Corina Casanova, schien ob diesem Vorschlag überrumpelt: Sie verzichtete auf ein Votum. Der Änderungsantrag Streiff wurde schliesslich mit 121 zu 55 Stimmen angenommen. Die Fraktionen SP, CVP/EVP, GPS und GLP unterstützten den Antrag, die FDP lehnte ihn ab, während SVP und BDP gespalten waren.

Da die «Chambre de réflexion» bei Fragen, die den Nationalrat selbst betreffen, usanzgemäss Zurückhaltung übt, reflektierte auch der Ständerat diese Novelle kaum. Kommissionssprecherin Christine Egerszegi (AG/FDP) empfahl mit wenig substanziierter Begründung, dem Nationalrat zu folgen. (Die Bundeskanzlerin schwieg auch hier, obschon das Wahlgesetz fast das einzige Gesetz ist, das die «achte Bundesrätin» im Parlament zu vertreten hätte.)

CVPCS, CVPBZ, CVP#1, CVPFT & Co.

Der revidierte und unterdessen in Kraft getretene Artikel 24 des nationalen Wahlgesetzes zeitigt Wirkung. Im Kanton Bern konnte die EVP nunmehr ihre beiden Listen (EVP und *jevp) einreichen, ohne eine einzige Unterschrift vorlegen zu müssen; die Jungfreisinnigen durften ohne Zusatzaufwand eine Stadt- und eine Land-Liste portieren. In Graubünden finden sich heute gegenüber 2015 fünf zusätzliche Nebenlisten, etwa Juso-Frauen nebst Juso-Männern, eine «Gemeindepolitik»-FDP, SVP-Senioren oder verheissungsvolle «CVP Junge 1» gekoppelt an «CVP Junge A».

Der bisher eindrücklichste Listen-Wildwuchs treibt im elektoralen Garten des Aargaus, wo sich die Anzahl Listen der etablierten Parteien fast verdoppelt hat. Da spriessen plötzlich Blüten wie «BDP3 – die Dritte» oder «SP queer*feministisch». In den Schatten gestellt werden diese Wahlvorschläge aber von der vielköpfigen christlichdemokratischen Hydra: Mit nicht weniger als neun Split-Listen will die CVP ihren Nationalratssitz verteidigen, die so kryptische Namen wie «CVPBZ» (für: «Miteinander.Für Baden und Zurzach.») oder «CVP#1» («Miteinander.Für Kulm, Lenzburg, Brugg.») tragen – total 127 Kandidatinnen und Kandidaten, für welche die CVP keine einzige Unterschrift sammeln musste.

Was tun gegen die Überpopulation der Abgeordneten des Bundestags?

Das Wahlsystem für den deutschen Bundestag ist international angesehen, weil es Persönlichkeitswahl und proportionale Sitzverteilung kombiniert. Allerdings hat diese Kombination zu einer Aufblähung des Parlaments geführt. Die Politik versucht sich nun an einem neuen Anlauf für eine Reform.

Abgeordneter im deutschen Bundestag ist ein Beruf mit hoher Arbeitsplatzsicherheit. Denn es werden laufend neue Stellen geschaffen. Das Grundgesetz sieht eigentlich die Zahl von 598 Sitzen vor. In den Wahlen der jüngeren Vergangenheit wurde diese Vorgabe aber immer – und immer deutlicher – überschritten. 2009 umfasste der Bundestag 622 Sitze (also 24 «zu viel»), 2013 waren es schon 631, und seit 2017 sitzen bereits 709 Parlamentarier im Saal. Und ein Ende des Wachstums ist nicht abzusehen. Wären heute Wahlen, wäre basierend auf Umfragen eine Parlamentsgrösse von bis zu 800 Sitzen zu erwarten, wie die Webseite mandatsrechner.de kalkuliert hat.

Das Beste aus beiden Welten

Der Grund für die Aufblähung des Parlaments liegt in der Spezialität des deutschen Wahlsystems, das Mehrheits- und Verhältniswahlrecht kombiniert. Dieses Prinzip kann, richtig umgesetzt, «das Beste aus beiden Welten» in einem Verfahren vereinigen, weshalb das deutsche Wahlrecht anderen Demokratien verschiedentlich als Vorbild gedient hat.

Bundestagswahl Stimmzettel

Wahlzettel für die Bundestagswahl 2005. (Quelle: Wikipedia)

Konkret haben die Wähler jeweils zwei Stimmen: Mit der ersten wählen sie einen Kandidaten für den jeweiligen (Einer-)Wahlkreis, mit der zweiten eine Partei.[1] 299 Sitze – die Hälfte von 598 – werden als Direktmandate vergeben. Dabei ist das relative Mehr massgebend, was zu gewissen Verzerrungen führen kann. Diese werden aber insofern abgeschwächt, als die Verteilung der Sitze auf die Parteien nach dem Proporz auf Basis der Zweitstimmen geschieht (wobei das Divisorverfahren mit Standardrundung zur Anwendung kommt).[2] Die Direktmandate werden den einer Partei zustehenden Sitzen (gemäss Proporz) angerechnet. Wenn also eine Partei in einem Bundesland Anspruch auf 10 Sitze hat und 7 Direktmandate gewinnt, schickt sie aus diesem Land 7 direkt gewählte und 3 Kandidaten von der Landesliste nach Berlin.

Kritisch wird es nun, wenn eine Partei mehr Sitze als Direktmandate gewinnt, als ihr gemäss Proporz zustehen, im obigen Fall also beispielsweise 11. Die so entstehenden sogenannten Überhangmandate darf sie behalten. Lange Zeit konnte eine Partei dadurch mehr Mandate erlangen als ihr nach Proporz zustanden. Mehr noch: Es konnte sein, dass eine Zweitstimme zugunsten einer Partei dieser schadete, weil sie dadurch ein Überhangmandat verlor (man spricht in diesem Zusammenhang von negativem Stimmgewicht).

Umwälzung der Parteienlandschaft

Praktisch waren solche Szenarien lange Zeit kaum relevant, weil die deutsche Politik von wenigen Parteien dominiert wurde, insbesondere von Union und SPD, die jeweils genug Zweistimmen holten, um ihre Direktmandate problemlos darin «unterzubringen».

Nach der Wiedervereinigung wurde das deutsche Parteiensystem jedoch vielfältiger und die traditionellen Volksparteien büssten ihre Übermacht ein. Dadurch haben auch die Überhangmandate eine höhere Bedeutung erlangt.

2008 entschied das Bundesverfassungsgericht in einem wegweisenden Urteil, dass die durch Überhangmandate entstehenden Verzerrungen eliminiert werden müssten. Daraufhin beschloss die damals regierende Koalition von Union und FDP ein neues Gesetz, das aber verfassungsrechtlich unsauber war und vom Verfassungsgericht kurze Zeit später ebenfalls für verfassungswidrig erklärt wurde. Schliesslich kam gerade noch rechtzeitig vor der Bundestagswahl 2013 ein parteiübergreifender Kompromiss zustande. Das seither geltende Gesetz schreibt vor, dass Überhangmandate kompensiert werden müssen. Wenn eine Partei in einem Land mehr Sitze aus Direktmandaten erhält als ihr aufgrund der Zweitstimmenanteile zustehen, wird einfach die Gesamtsitzzahl erhöht, bis die Übervertretung dieser Partei nicht mehr besteht.[3] Damit hat man ein Problem (Verzerrung der Proportionalität) durch ein neues (Aufblähung des Parlaments) ersetzt.[4]

Seither grübelt die Politik darüber, wie man dieses Problem in den Griff bekommen könnte. Nachdem ein Vorschlag des damaligen Bundestagspräsidenten Norbert Lammert 2016 gescheitert ist, hat sein Nachfolger Wolfgang Schäuble eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die einen neuen Anlauf für eine mehrheitsfähige Reform sucht. Bis Ostern, so kündigte Schäuble an, soll ein Vorschlag auf dem Tisch liegen.

Ein Strauss von Optionen

In welche Richtung könnte dieser gehen? Eine Möglichkeit wäre die Reduktion der Anzahl Direktmandate. Je weniger Direktmandate es gibt, desto weniger Überhangmandate entstehen. Zwar könnte man argumentieren, dass dadurch das Majorz-Element gegenüber dem Proporz-Element geschwächt würde. Allerdings ist das faktisch bereits unter dem heutigen System der Fall, weil zusätzliche Sitze ausnahmslos Listenkandidaten und nicht Direktkandidaten zukommen. Der Anteil der Direktmandate liegt deshalb schon heute deutlich unter den eigentlich vorgesehenen 50 Prozent, nämlich aktuell bei gut zwei Fünfteln (299 von 709). Warum nicht von Beginn einen tieferen Anteil festlegen und die Aufblähung des Parlaments vermeiden?

Einige Experten, unter ihnen der in der Schweiz wohlbekannte Mathematiker Friedrich Pukelsheim, schlagen eine Reduktion auf 240 oder gar 200 Direktmandate vor, also zwei Fünftel beziehungsweise ein Drittel der Soll-Grösse von 598.

Das Problem würde damit freilich nicht ganz aus der Welt geschafft, aber erheblich reduziert. Zumindest bei den gegenwärtigen Stärkeverhältnissen der Parteien würden es diese Varianten erlauben, die vom Grundgesetz vorgesehene Soll-Grösse des Bundestags von 598 Sitzen einzuhalten.

Der Preis für die Reduktion der Sitze wäre eine grössere Distanz zwischen Wählern und Repräsentanten. Gibt es weniger Direktmandate, müssen diese logischerweise in grösseren Wahlkreisen vergeben werden.

Der gleiche Makel haftet auch einer zweiten Option an, der Einführung von Zwei-Personen-Wahlkreisen. Die Idee dahinter: Wenn überall zwei statt nur ein Direktvertreter gewählt werden, die Wähler dabei aber weiterhin nur eine Stimme haben, haben kleinere Parteien bessere Chancen auf Direktmandate. Die Verteilung dieser Mandate wäre dadurch proportionaler, womit mutmasslich weniger Korrekturen in Form von Sitzzahlerhöhungen nötig wären.[5] Die Wahlkreise für Direktmandate wären dann aber doppelt so gross wie heute.

Natürlich wären auch grundsätzlichere Änderungen am Wahlsystem denkbar. So wurde schon vorgeschlagen, auf die Verrechnung von Direktmandaten im Listenproporz zu verzichten und ein Grabenwahlsystem anzuwenden.[6] Unter diesem würde zwar weiterhin ein Teil des Bundestag mit Mehrheitswahl, der andere im Proporz gewählt, doch wären diese beiden System völlig voneinander getrennt. Eine gegenseitige Verrechnung der Erst- und Zweitstimmen gäbe es nicht mehr. Damit hätte man das Problem der Überhangmandate nicht mehr, allerdings zum Preis erheblicher Verzerrungen der Proportionalität.

Um die Verhältniswahl mit der Wahl von Personen zu verbinden, könnten auch offene Listen eingeführt werden, wie sie die Schweiz kennt. Diese könnten das Zweistimmenmodell ersetzen, sie wären aber auch als Ergänzung desselben denkbar. Die beiden Modelle sind im Prinzip miteinander kombinierbar, wie das Beispiel des Wahlsystems Bayerns belegt (wobei die Komplexität des Systems dann steigt).

Schliesslich gibt es auch die Idee, das Zweistimmensystem aufzugeben. Ersetzt werden könnte es durch ein Einstimmenmodell, bei dem die Stimme zugleich für die Partei wie auch für deren Direktkandidaten gewertet wird. Ein solches System könnte ergänzt werden durch Einführung einer Ersatzstimme, welche die Zahl der durch die Fünf-Prozent-Hürde verlorenen Stimmen einschränken würde.[7] Ein Einstimmensystem würde allerdings die Möglichkeit der Wahl von Personen einschränken, weil man damit gleichzeitig deren Partei wählen würde. (Dieser Nachteil wird indes durch den Umstand relativiert, dass die Erststimmen die personelle Zusammensetzung des Parlaments schon heute kaum beeinflusst, weil die meisten unterlegenen Direktkandidaten via Landesliste den Sprung ins Parlament dennoch schaffen.)

Hang zur Besitzstandswahrung

Die Analyse dieser Vorschläge zeigt, dass jedes System neben Verbesserungen auch gewisse Nachteile mit sich bringt. Kein Wahlsystem ist perfekt; für die Wahl des «richtigen» Modells ist daher die Gewichtung unterschiedlicher Ansprüche an ein Wahlsystem entscheidend.

Eine Abkehr vom Zweistimmenmodell ist derzeit allerdings kurzfristig nicht realistisch, da sich sämtliche Parteien im Bundestag im Prinzip dahinter stellen. Schäubles Kommission wird daher wohl darauf fokussieren, das bestehende System zu optimieren. Dabei steht sie nicht nur vor dem Problem, dass dieses System schon heute äusserst komplex ist, sondern auch, dass – wie immer bei Wahlrechtsfragen – die persönlichen Interessen von Abgeordneten direkt betroffen sind. Sollte es tatsächlich gelingen, die Zahl der Abgeordneten zu senken, würde ein Sechstel der Parlamentarier Amt und Einkommen verlustig gehen. Viele dürften wenig geneigt sein, sich diesem Risiko auszusetzen.

 


[1] In der Praxis sind indes auch die Wahlen der Direktkandidaten Partei- und nicht Personenwahlen. Siehe Dieter Nohlen (2014): Wahlrecht und Parteiensystem, 7. Auflage, S. 381.

[2] Die einzige Einschränkung der Proportionalität ist die Sperrklausel: Zugang zur Sitzverteilung erhalten nur Parteien, die mindestens 5 Prozent der Zweitstimmen oder drei Direktmandate gewinnen.

[3] Eine ausführlichere Übersicht über die Vorgeschichte findet sich bei Florian Gotz und Robert Vehrkamp (2018): «Das Wahlsystem von 2013: Entstehung, Funktionsweise und Reformbedarf», in: Joachim Behnke et al. (Hrsg.): Reform des Bundestagswahlsystems. Bewertungskriterien und Reformoptionen, S. 15-39.

[4] Verschärft wird das Problem durch eine technische Inkonsistenz, durch die die Sitzzahl erhöht wird, selbst wenn dies aufgrund der Verteilung der Direktmandate gar nicht nötig wäre. Siehe Gotz und Vehrkamp 2018, S. 36-38.

[5] Joachim Behnke (2018): «Zweipersonenwahlkreise oder Reduktion der Anzahl der Einpersonenwahlkreise als ‹Catch all›-Reformoptionen», in Behnke et al., insb. S. 147-162.

[6] Gerd Strohmeier (2007): «Ein Plädoyer für die ‹gemässigte Mehrheitswahl›. Optimale Lösung für Deutschland, Vorbild für Österreich und andere Demokratien», in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 38 (3), S. 578-590.

[7] Frank Decker (2018): «Reformen der Stimmgebung. Rückkehr zum Einstimmensystem von 1949 und Einführung einer Ersatzstimme», in Behnke et al., S. 97-136. Siehe auch Björn Benken (2016): «Die Ersatzstimme – ein Instrument, dessen Zeit gekommen ist?», in: Tobias Mörschel (Hrsg.): Wahlen und Demokratie. Reformoptionen des deutschen Wahlrechts., S. 165-180.

Im Schulzimmer der «Cyber Nation»

Ohne Papier, dafür mit spezieller Innenarchitektur: Das Parlament Estlands, das Anfang März neu gewählt wird, kommt ungewöhnlich daher. Die Legislative entspricht dem Selbstbild des jungen Landes als Vorreiter in Sachen Digitalisierung des Staates.

2007 sorgte ein kleines Land in Nordeuropa international für Aufsehen: Estland ermöglichte als erster Staat der Welt bei einer nationalen Wahl sämtlichen Bürgern die Stimmabgabe via Internet. Damals wurden nur etwas mehr als 3 Prozent der Stimmen online abgegeben. Bei den jüngsten Wahlen im Jahr 2015 erreichte dieser Wert 30 Prozent. Und im Gegensatz zu anderen Ländern wie der Schweiz gibt es kaum grundsätzlichen Widerstand gegen E-Voting. Das dürfte auch damit zusammenhängen, dass das elektronische Abstimmen als selbstverständlicher Teil der estnischen E-Government-Strategie angesehen wird. Nach der Jahrtausendwende hat die Regierung in Tallinn voll auf die Digitalisierungs-Karte gesetzt und das Land als «e-Estonia» international bekanntgemacht. Die Einwohner des Landes können fast den gesamten Verkehr mit staatlichen Behörden online abwickeln. Dazu nutzen sie eine elektronische Identitätskarte, mit der sie sich identifizieren können.

Riigikogu, Tallinn
Baujahr 1922
Legislatives System unikameral
Sitze 101
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 6

Logisch, dass das (teilweise) elektronisch gewählte Parlament der selbsternannten «Cyber Nation» in Sachen Digitalisierung der Verwaltung in nichts nachsteht. Alle Sessionen des Riigikogu ebenso wie bestimmte Kommissionssitzungen können online live mitverfolgt werden. Die parlamentarischen Prozesse sind fast vollständig papierlos. Und die Abstimmungen im Parlament sind natürlich ebenfalls elektronisch. Dabei müssen sich die Abgeordneten – wie ihre Wähler beim E-Voting – mit ihrer e-ID-Karte identifizieren, bevor sie den Abstimmungsknopf drücken können. Das verhindert Vorkommnisse wie in der Schweiz, wo der Wille von Parlamentariern zuweilen durch Parteikollegen zum Ausdruck gebracht wurde.

Expressionistisches Unikat

Auch ohne diese Eigenheiten wäre das estnische Parlament aussergewöhnlich genug. Das beginnt beim Gebäude, das in der Burg Toompea in der Altstadt Tallinns gelegen ist. Es wurde 1922, vier Jahre nach der Gründung des ersten unabhängigen estnischen Staates, gebaut, und zwar auf dem Fundament eines Klosters, was die quadratische Form des Baus mit Innenhof erklärt. Im Parlamentssaal erinnert das Gewölbe an der Decke noch an den gotischen Stil des Klosters. Der Rest des Baus ist dagegen in expressionistischem Stil gehalten – gemäss offiziellen Informationen handelt es sich um das weltweit einzige Parlament in diesem Stil.

Das Parlamentsgebäude wurde auf dem Berg Toompea auf den Mauern eines Klosters errichtet. (Fotos: Eigene Aufnahmen)

 

Der Parlamentssaal ist in den estnischen Nationalfarben gehalten: Die Decke ist weiss, die Wände sind blau und die Türen sowie Sitze schwarz. Nach der sowjetischen Okkupation 1940 bis zur erneuten Ausrufung der Unabhängigkeit 1991 war das Parlament aufgelöst, der Raum wurde vom obersten estnischen Sowjet, dem aus Apparatschiks bestehenden Rat der UdSSR-Teilrepublik, genutzt. Als die Sowjetunion zusammengebrochen war, wurde er in seinem ursprünglichen Aussehen wiederhergestellt.

Gewöhnungsbedürftig ist die Anordnung der 101 Sitze: Sie sind jeweils in Zweierreihen vor dem Parlamentspräsidenten aufgestellt.[1] Die politischen Gegner sitzen sich also nicht gegenüber, und der Raum erinnert ein wenig an ein Schulzimmer.

Im Innern des Parlaments sticht die spezielle Architektur ins Auge.

 

Besetzt werden die 101 Sitze in einem Proporzverfahren, das an jenes in Deutschland erinnert (allerdings ohne Erst- und Zweitstimme). Jeder Wähler kann einen Kandidaten in seinem Wahlkreis wählen. Die Kandidaten, die genug Stimmen erhalten, erhalten ein Direktmandat. Die restlichen Mandate werden so zugeteilt, dass die Parteien möglichst proportional im Parlament vertreten sind, sowohl in den einzelnen Wahlkreisen als auch über die Wahlkreisgrenzen hinweg. Wie in Deutschland gibt es eine 5-Prozent-Hürde, die die Parteien überschreiten müssen, um an der Sitzverteilung teilzunehmen.

Spannungsreiches Verhältnis zu Russland

Nach der Unabhängigkeit 1991 schlug die estnische Politik auf einen klaren Annäherungskurs gegenüber dem Westen ein, trat der NATO und der EU bei. Zugleich grenzte man sich deutlich von Russland ab. Das ging so weit, dass die estnische Staatsbürgerschaft nur Leuten zugestanden wurde, die schon vor 1940 in dem Land lebten beziehungsweise von solchen Personen abstammten. Damit waren aus Russland und anderen Regionen der Sowjetunion Zugewanderte ausgeschlossen, was zur Folge hatte, dass 1991 über 30 Prozent der Bevölkerung Estlands eine «unbestimmte» (faktisch keine) Nationalität hatten. Inzwischen ist dieser Anteil auf 7 Prozent gesunken. Viele russischsprachige Einwohner haben die estnische Staatsbürgerschaft angenommen. Wer allerdings die estnische Sprache nicht oder zu wenig gut beherrscht (und das ist bei vielen der Fall), dem ist der Weg zum Pass verwehrt, denn Estnisch ist bis heute die einzige Amtssprache.

Anders als in Lettland, wo es eine starke Partei der russischsprachigen Minderheit gibt[2], spielt die Sprachenfrage in der estnischen Politik eine geringe Rolle, allerdings ist das Verhältnis zwischen der estnischsprachigen Mehrheit und der russischsprachigen Minderheit nicht ohne Spannungen. Nach der russischen Annexion der Krim befürchteten viele im Baltikum ähnliche Vorgänge in ihren Ländern. Das dürfte erklären, weshalb bei den Wahlen 2015 in Estland mit der Estnischen Konservativen Volkspartei eine von vielen als ethno-nationalistisch bezeichnete Partei den Einzug ins Parlament schaffte. Bei den Wahlen am 3. März dürfte sie gemäss Umfragen zur drittstärksten Partei aufsteigen.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die anderen dem Autor bekannten Beispiele einer parallelen Sitzordnung sind der Kantonsrat in Schaffhausen, der Grosse Rat in Appenzell und das Parlament im Kanton Jura.

[2] Viele der russischsprachigen Esten, die vor allem im Osten des Landes sowie in der Hauptstadt Tallinn leben, wählen die Zentrumspartei, die in diesen Landesteilen besonders stark ist.