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Mit Bürgerforen wider die Reformmüdigkeit?

Nach dem Scheitern der Rentenvorlage steht die Schweiz vor der grundsätzlichen Frage, wie künftig Reformen gelingen können. Vielleicht, indem man die Mitsprache der Bürger stärkt.

Wer vor der Abstimmung über die Rentenreform die politische Debatte verfolgte, staunte nicht schlecht. Es ging um nicht weniger, als die wichtigste Reform dieses Jahrzehnts in Kraft zu setzen. Doch erstaunlich oft argumentierten die Befürworter nicht mit dem Nutzen, den der Vorlage für ein Rentensystem, das längst aus der finanziellen Balance geraten ist, sondern vor allem mit der Dringlichkeit und der Alternativlosigkeit des Pakets. Diese Reform, so wurde gebetsmühlenartig wiederholt, sei die einzige, die an der Urne eine Mehrheit finden würde. Insbesondere nach dem Nein zur Unternehmenssteuerreform im Februar setzte sich das Narrativ durch, die Reform der Altersvorsorge müsse nun zwingend irgendwie «sozialer» ausgestaltet werden. Oder einfacher gesagt: Mit Unterstützung der Linken gelingt die Reform, ohne die Linke nicht.

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Alain Berset – hier bei einem Besuch des Filmsets zum Schellen-Ursli Film – muss beim nächsten Anlauf für eine Rentenreform neue Wege suchen. (Bild: flickr/engadinscuolsamnaun)

Das Ergebnis der Abstimmung vom Sonntag hat diese Argumentation Lügen gestraft. Offenbar funktioniert die direkte Demokratie eben doch nicht ganz nach der Logik, dass man eine Vorlage nur mit einigen Zückerchen für die beteiligungsstärksten Jahrgänge zu garnieren braucht, um an der Urne zu gewinnen.

Wenig überzeugende Drohkulisse

Natürlich stürzten sich Gewinner und Verlierer nach Bekanntwerden des Resultats sogleich routiniert in den Kampf um die Deutungshoheit über das Resultat. Nach den monatelangen Predigten, dass nur diese Reform und keine andere eine Mehrheit finden könne, erklärten die Befürworter dem staunenden Publikum nun, warum diese Reform nun doch keine Mehrheit gefunden hatte.

Die Fragen, die das Abstimmungsresultat aufwirft, sind jedoch grundsätzlicher: Warum tut sich die Schweiz zunehmend schwer damit, seine Institutionen erfolgreich der Zeit anzupassen und nötige Reformen umzusetzen?

Es hilft wenig, wenn Politiker keine anderen Argumente für eine Vorlage finden können als «Es gibt keine Alternative», «Sonst gibt’s ein Sparpaket» oder «Sonst kriegt ihr keine AHV mehr». Offenbar wirken solche Drohkulissen auf die Stimmbürger nicht besonders überzeugend. Zu Recht: Wir sollten uns den Luxus leisten, aufgrund unserer Einschätzung von Vor- und Nachteilen einer Vorlage zu entscheiden und nicht aufgrund von Angst vor Alternativen.

Grosse Verantwortung

Abstimmungsresultate sind in der Schweiz nicht Stimmungsmesser (wie in gewissen anderen Ländern), sondern verbindliche Entscheide.[1] Damit wird den Stimmbürgern eine grosse Verantwortung in die Hände gelegt. Sie können mit einem Entscheid an einem einzigen Sonntag die Arbeit eines halben Jahrzehnts zunichte machen. Gross ist indes der Kontrast zwischen der eindrücklichen Macht, welche den Stimmbürger bei einer Abstimmung zukommt, und der Phase davor, wo sie nahezu nichts zu sagen haben.

Stattdessen arbeitet die Verwaltung, grübelt die Regierung, bearbeiten die Lobbyisten, kritisieren die Vernehmlassungsteilnehmer und bastelt das Parlament. Und über all dem schwebt das Damoklesschwert der Volksabstimmung. Man macht Umfragen, analysiert frühere Urnengänge und fragt sich: Reicht es für eine Mehrheit? Kommt der Bonus von 70 Franken beim Volk an? Braucht es eher 100 Franken? Oder ist die Idee kontraproduktiv, weil sie eine Zweiklassen-Gesellschaft in der AHV schafft? Bräuchte es stattdessen ein höheres Rentenalter? Oder wäre dieses erst recht der Tod des Projekts? Dieses Orakeln wirkt oft wie ein Stochern im Nebel. Natürlich: Spekulation gehört zum politischen Alltag, und es ist nicht das Ende der Welt, wenn sich eine Mehrheit im Parlament verschätzt. In der direkten Demokratie ist es erlaubt und legitim, auf Entscheide zurückzukommen. Wiederholt haben wir es erlebt, dass Vorlagen, die einmal abgelehnt werden, einige Jahre später in anderer (oder gleicher) Form eine Mehrheit findet. In der Zwischenzeit finden Diskussionen, Anpassungen und oft genug auch ein Umdenken in der Bevölkerung statt. Bei gewissen Fragen steht uns für neue Anläufe allerdings eine relativ beschränkte Zeit zur Verfügung. Die Altersvorsorge gehört zu diesen Fragen. Es ist daher geboten, über Anpassungen nachzudenken, um das System der direkten Demokratie zu verbessern.

Alternativen vorschlagen

Heute steht den Stimmberechtigten die Möglichkeit offen, mittels Volksinitiativen Einfluss auf die Politik zu nehmen. Zudem bestimmen sie ihre Repräsentanten im Parlament. Doch in den Gesetzgebungsprozess werden sie erst ganz am Schluss einbezogen, in der (allfälligen) Abstimmung. Wir erleben vor Urnengängen zwar oft lebhafte Debatten. Allerdings beginnen diese erst, wenn eine Vorlage bereits vorliegt und nicht mehr verändert werden kann. Zwecks besserer Mitsprache wäre es sinnvoll, ein Instrument einzuführen, das Diskussionen ausserhalb von Regierung und Parlament bereits zu einem früheren Zeitpunkt erlaubt. In vielen Demokratien wurden in jüngerer Vergangenheit – vor allem auf lokaler Ebene – Bürgerforen, Diskussionsplattformen oder ähnliches eingerichtet, in der Bürgerinnen und Bürger Ideen einbringen und darüber diskutieren können. Auch in der Schweiz gibt es in vielen Gemeinden solche Verfahren. Die Ansätze sind dabei sehr verschieden: Mancherorts können die Bürger spontan erscheinen, andernorts werden sie zufällig ausgewählt, um ein möglichst repräsentatives Abbild der Bevölkerung zu erhalten. In den meisten Fällen haben diese Gremien keine formelle Entscheidungskompetenz, wirken also nur «beratend» für eine Behörde. Oft haben sie dennoch massgeblichen Einfluss auf Entscheidungen. Partizipative Verfahren erlauben es, neue Ideen einzubringen, unabhängig von Partikularinteressen und parteitaktischen Überlegungen zu diskutieren und herauszufinden, bei welchen Vorschlägen sich ein Konsens finden lässt.

Die Argumentation in einer Gruppe bietet auch die besten Chancen, das Ideal der deliberativen Demokratie zu erfüllen, wonach sich im politischen Prozent das beste Argument durchsetzt und nicht die stärkste oder lauteste Interessengruppe. Das ist gerade bei Themen wie der Altersvorsorge, wo Einzelinteressen naturgemäss sehr stark sind, ein unschätzbarer Vorteil.

Die Politikphilosophin Alice el-Wakil hat jüngst die Idee vorgebracht, vor Abstimmungen Bürgerkomitees einzusetzen, diese über die Vorlagen diskutieren zu lassen und das Ergebnis im Abstimmungsbüchlein zu publizieren. Die Idee dahinter ist, die Qualität der demokratischen Debatte zu verbessern. Es wäre denkbar, dass ähnliche Komitees bereits in einem früheren Stadium des Gesetzgebungsprozesses einberufen werden, so dass sie nicht nur über ein Projekt diskutieren, sondern auch Änderungen daran vorschlagen können – oder einen eigenen Lösungsansatz vorlegen.

Bundesrat Alain Berset kündigte am Sonntagabend an, noch dieses Jahr die «Akteure» an einen Tisch zu bringen, um eine neue Reform aufzugleisen. Schön und gut, doch haben diese «Akteure» nicht schon genug Zeit damit verbracht, über Reformen zu verhandeln und zu streiten? Vielleicht wäre es an der Zeit, die Runde zu öffnen und einen runden Tisch einzuberufen, an dem nicht nur Verbands- und Parteienvertreter sitzen, sondern in erster Linie jene, die am Ende entscheiden: die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Das würde den Weg für pragmatische Lösungen frei machen – und vielleicht für eine Reform, die mehr Erfolg hat.

 


[1] Auch wenn das Parlament im Nachgang zuweilen den Respekt vor Volksentscheiden vermissen lässt.

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Symbiose zwischen Politikern und Interessengruppen

National- und Ständeräte sammeln gemäss einer Studie eine wachsende Zahl von Mandaten. Interessengruppen gehen dabei gezielt auf Kommissionsmitglieder zu.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 6. September 2017.

Für die einen ist Ignazio Cassis ein bestens vernetzter Gesundheitsfachmann, für die anderen ein willfähriger Handlanger der Krankenkassenlobby. Der Fall des Tessiner Nationalrats und FDP-Bundesratskandidaten zeigt exemplarisch die Zweischneidigkeit von Interessenbindungen von Parlamentariern. Cassis ist ausgebildeter Arzt und sitzt im Vorstand des Berufsverbands FMH, vor allem aber ist er Präsident des Krankenkassenverbands Curafutura. Cassis ist mit dem Gesundheitswesen vertraut wie kaum ein anderer Politiker unter der Bundeshauskuppel. Aber kann jemand unabhängig politisieren, wenn er für ein Verbandspräsidium 180 000 Franken pro Jahr erhält wie der FDP-Politiker bei Curafutura?

Arkaden im Bundeshaus. (Foto: Christoph Hurni)

 

Cassis ist kein Einzelfall. National- und Ständeräte sind verpflichtet, ihre Tätigkeiten in Führungs- und Aufsichtsgremien sowie Beiräten von Unternehmen, Verbänden oder anderen Organisationen offenzulegen. Wissenschafter der Universitäten Genf und Lausanne haben diese Angaben detailliert erfasst und analysiert. Ihre Auswertung zeigt, dass die Zahl der Interessenbindungen in den vergangenen Jahren stetig zugenommen hat. 2015 belief sie sich auf 1842, was etwa sieben Mandaten pro Parlamentarier entspricht. Zum Vergleich: 2004 hatte die Gesamtzahl noch bei 1614 Interessenbindungen gelegen. Die Auswertung zeigt auch, dass vor allem die Bindungen der National- und Ständeräte zu organisierten Interessengruppen zugenommen haben, während jene zu einzelnen Firmen und zu staatsnahen Organisationen stagnieren oder zurückgegangen sind.

Eine «symbiotische» Beziehung

Besonders aufschlussreich ist es zu sehen, wie sich die Interessenbindungen auf die einzelnen Ratsmitglieder verteilen. Eine entsprechende Untersuchung der Lausanner Politikwissenschafter Steven Eichenberger und André Mach zum Nationalrat ergab, dass sich die Mandate von Interessengruppen auf die für sie jeweils entscheidenden Kommissionen konzentrieren: Mitglieder der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) haben im Durchschnitt am meisten Verbindungen zu Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften, während sich Mandate von Krankenkassen und Spitälern in der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) häufen.

Das lässt sich einerseits damit erklären, dass Parlamentarier in Kommissionen sitzen wollen, deren Themen sie besonders interessieren. Gut möglich, dass sie in diesen Bereichen bereits Man­date haben. Allerdings zeigt die Untersuchung auch: Rund die Hälfte der Interessenbindungen, welche die Kommissionsmitglieder in ihrer ersten Legislatur angaben, erwarben sie erst im Verlauf ihrer Kommissionstätigkeit. Verbände, Unternehmen und Organisationen suchen also offenbar gezielt die Zusammenarbeit mit Kommissionsmitgliedern, welche die für sie relevanten Geschäfte vorberaten. Studienautor Steven Eichenberger sieht solche Bindungen als «Symbiose»: Interessengruppen erhalten über Mandatsträger eine Verbindung ins Parlament, im Gegenzug bekommen die Politiker Zugang zu Fachwissen und Unterstützung, etwa bei Wahlen.

Sachverstand einbringen

Politiker betonen die Vorteile von Interessenbindungen für das Funktionieren des Parlamentsbetriebs. «Ich mache die Erfahrung, dass die Kollegen sorgfältig mit ihren Mandaten umgehen und vor allem ihr Wissen aus ihrer praktischen Tätigkeit einbringen», sagt etwa Karin Keller-Sutter. Die St. Galler FDP-Ständerätin gehört unter anderem mehreren Verwaltungsräten an und ist Präsidentin des Detailhandels-Verbands Swiss Retail Federation. Mit einer Ausnahme seien ihr alle Mandate angeboten worden, bevor sie gewählt worden sei. Ihr Kollege Roland Eberle von der SVP sagt: «Es ergibt Sinn, wenn der Sachverstand in den zuständigen Kommissionen gebündelt ist.» Eberle sitzt unter anderem in der Gesundheitskommission und im Verwaltungsrat der Krankenkasse Groupe Mutuel. Das Unternehmen habe einen Ständerat aus der Deutschschweiz für sein Leitungsgremium gesucht, erklärt er. Als ehemaliger Thurgauer Gesundheitsdirektor sei er mit der Materie vertraut. «Dass ich in der ­Gesundheitskommission sitze, spielte hingegen keine Rolle», sagt Eberle, der betont, dass er nicht die Interessen der Krankenversicherungen, sondern jene der Prämienzahler vertrete.

Kein Problem mit der Bezeichnung Interessenvertreter hat Corrado Pardini. Der Berner SP-Nationalrat arbeitet als Leiter des Sektors Industrie bei der ­Gewerkschaft Unia und sitzt im Präsidialausschuss des Gewerkschaftsbundes. «Wenn jemand zur Wahl antritt und offen sagt, dass er eine gewisse Organisation vertritt, ist das legitim», sagt ­Pardini. Das gelte nicht nur für Gewerkschaften, sondern auch für Arbeitgeberverbände. «Pro­blematisch ist, wenn jemand ins ­Parlament kommt und innerhalb eines Jahres 20 Nebenmandate sammelt.» Heikel seien zudem Interessenbindungen «in Bereichen, wo viel öffentliche Gelder fliessen», sagt Pardini. «Die Krankenversicherungen etwa bewegen sich in einem geschützten Markt und sind sehr direkt von politischen Entscheiden abhängig. Da ist die Gefahr gross, dass Unternehmen gezielt Ratsmitglieder anwerben, um ihre Interessen durchzusetzen.»

Einige Sozialdemokraten, vornehmlich aus der Westschweiz, wollen dem einen Riegel schieben: Im Oktober wollen sie eine Volksinitiative lancieren, welche Mandate bei Krankenkassen generell verbietet. Pardini ist skeptisch, ob das der richtige Weg ist: «Eine bessere Lösung wäre vielleicht, die Ausstandsregeln in der Kommission zu verschärfen, damit Krankenkassenvertreter bei Abstimmungen, welche die Versicherer betreffen, in den Ausstand treten müssen.»

Eine Ironie der geplanten SP-Initiative: Ausgerechnet der als «Kranken-Cassis» kritisierte Ignazio Cassis wäre möglicherweise gar nicht betroffen: Denn die Initiative würde nur Mandate und Entschädigungen von Krankenkassen verbieten – auf deren Verbände wäre die Einschränkung wohl nicht anwendbar.
Interessenvertretung wandelt sich

Aus Sicht von Steven Eichenberger ist die wachsende Zahl von Interessenbindungen per se nicht ein Problem, sondern primär Ausdruck eines Wandels. «Früher fand Interessenvertretung eher informell statt, bevor ein Geschäft überhaupt ins Parlament kam», sagt er. Was in der vorparlamentarischen Phase ausgehandelt wurde, sei relativ problemlos durch das Parlament gegangen, wo der Bürgerblock dominierte. «Heute ist das weniger klar, und deswegen ergibt es aus der Perspektive der Interessengruppen wohl Sinn, sich verstärkt im parlamentarischen Prozess einzubringen.» Das geschieht nicht nur über Verbindungen zu Politikern, sondern auch mittels professioneller Lobbyisten.

Die Zunahme von Interessenbindungen lasse sich auch dadurch erklären, dass die Bundesversammlung seit der Einführung ständiger Kommissionen in den 1990er-Jahren und der Er­höhung der Entschädigungen an Gewicht gegenüber der Verwaltung gewonnen habe, so Steven Eichenberger. «Die Zahlen zeigen, dass Interessengruppen gezielt Einfluss im Parlament suchen. Sie zeigen aber auch, dass heute mehr Interessengruppen Zugang zum Parlament haben als früher.»

Die Reform der Altersvorsorge 2020 und der Grundsatz der Einheit der Materie

Die Einheit der Materie wird zwar oft gegen Volksinitiativen vorgebracht, mitunter jedoch gerade durch Behördenvorlagen strapaziert. Aktuellen Anschauungsunterricht bietet die umstrittene Reform Altersvorsorge 2020, die unterschiedlichste Bereiche beschlägt. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Andreas Auer[*]

Altersvorsorge 2020: Einheitlicher Stimmzettel, uneinheitlichhe Materie. (Foto: @sandroluescher)

Es gibt in der Schweiz eine Bundesverfassung. Diese muss nicht nur von den Bürgerinnen, sondern auch von den Behörden beachtet werden.[1] Auch die Bundesversammlung ist daran gebunden, selbst wenn ihre Beschlüsse nicht der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstehen, d.h. rechtlich nicht angefochten werden können.[2]

Der aus der Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) fliessende Grundsatz der Einheit der Materie verbietet es, in einer einzigen Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen verschiedener Natur und Zielsetzung zu verbinden.[3] Er will verhindern, dass die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt werden, indem sie entweder der Gesamtvorlage zustimmen müssen, obwohl sie einen oder gewisse Teile davon missbilligen, oder aber sie ablehnen müssen, obschon sie einen oder andere Teile befürworten. Als Leitkriterium gilt nach Gesetz und Rechtsprechung der sachliche Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen einer Vorlage:[4] Es muss diesbezüglich eine innere Beziehung und eine Einheit des Zwecks bestehen, die es als objektiv gerechtfertigt erscheinen lassen, mehrere Vorschläge in einer einzigen Vorlage zu vereinen. Die Einheit der Materie ist bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden.[5] Bei grösseren Verfassungs- und Gesetzesvorlagen mit neuer Ausrichtung bedarf es, nach Bundesgericht, einer besonders sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen Teile.[6]

Eine Vorlage, zwölf Bundesgesetze

Die von den Stimmbürgern am 24. September zu beurteilende Reform der Altersvorsorge 2020 besteht aus einer Verfassungs- und einer Gesetzesvorlage, die nur in Kraft treten, wenn beide angenommen werden.[7] Mit dieser werden nicht weniger als zwölf Bundesgesetze geändert, welche die verschiedenen Elemente des Pakets enthalten, so namentlich die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre, der flexible Rentenbezug in der 1. Säule, der flexible Altersrücktritt in der 2. Säule, die Senkung des Mindestumwandlungssatzes, die Erhöhung von neuen AHV-Renten um monatlich 70 Franken sowie weitere Massnahmen finanzieller und administrativer Art.[8] Mit jener wird die Grundlage für eine Finanzierung des Pakets mittels Erhöhung der Mehrwertsteuer geschaffen. Nach langen und zähen Verhandlungen wurde die Reform im Differenzenbereinigungsverfahren vom Nationalrat mit nur einer Stimme Mehrheit beschlossen.[9]

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die einzelnen Elemente des Reformpakets ein einheitliches Ziel verfolgen und einen gewissen sachlichen Zusammenhang aufweisen. Aber ebenso klar haben die Debatten im Parlament und in der Öffentlichkeit den Beweis dafür erbracht, dass dieses Ziel mit zum Teil anderen Massnahmen ebenfalls, vielleicht gar noch besser, erreicht werden kann und dass der vorgesehene Finanzierungsmodus nicht ohne jede Alternative dasteht. Die der Verfassung widersprechende Zwangslage der Stimmbürgerinnen ist offensichtlich: die eine kann sich mit der Erhöhung des Referenzalters nicht abfinden, begrüsst aber die neue Flexibilität in beiden Säulen, die andere freut sich über die Rentenerhöhung, bedauert aber die Senkung des Mindestumwandlungssatzes oder die Erhöhung der Mehrwertsteuer.[10] Beide können ihre Auffassungen nicht ihrem Willen gemäss ausdrücken.

Die ungewöhnlich hohe Anzahl der das Paket zusammensetzenden Massnahmen und deren Überschwappen in die verschiedensten Bereiche – AHV, berufliche Vorsorge, Mehrwertsteuer, Invaliden-, Unfall-, Militär-, Arbeitslosen- und Lebensversicherung, Ergänzungsleistungen, Freizügigkeit – eröffnen eine schier unendliche Palette von Kombinationsmöglichkeiten, die den Stimmbürger allesamt vor ein der Abstimmungsfreiheit unwürdiges fait accompli setzen. Es wird wohl am 24. September nur wenige Stimmbürger geben, die mit allen Elementen der Vorlage völlig einverstanden sind oder alle resolut ablehnen.

Einheit der Materie verletzt, Abstimmungsvorlage aufgehoben

Vor ein paar Jahren war das Bundesgericht mit einem ähnlich gelagerten Fall aus dem Kanton Neuenburg konfrontiert. Auch dort hatten die politischen Parteien sich nach langen Verhandlungen auf ein komplexes Paket geeinigt, das den Stimmbürgern in zwei getrennten Vorlagen unterbreitet wurde, die aber nur in Kraft getreten wären, wenn beide angenommen worden wären. Die Richter hoben die Abstimmungsvorlage wegen Verletzung der Einheit der Materie auf: im Unterschied zu den politischen Parteien sei der Stimmbürger nicht in der Lage, einen Vorteil in einem Bereich mit einem Kompromiss in einem anderen Bereich auszuhandeln, sondern könne der Vorlage nur gesamthaft zustimmen oder sie ablehnen. Wenn aber die Zustimmung zu einem Teil der Vorlage unbeliebte Konzessionen in einem ganz anderen Bereich mit sich bringe, könne der Bürger seine Meinung nicht frei ausdrücken, was die Verfassung nicht zulasse.[11]

Gemäss Parlamentsgesetz hat der Bundesrat in der Botschaft zu Erlassentwürfen insbesondere deren Auswirkungen auf die Grundrechte zu erläutern.[12] Im Kapitel Verfassungsmässigkeit der Botschaft vom 19. November 2014 wird aber das hier skizzierte Problem der Einheit der Materie mit keinem Wort erwähnt.[13] Auch in den parlamentarischen Beratungen hat es soweit ersichtlich keine Rolle gespielt und im laufenden Abstimmungskampf wird es weder von den Anhängern noch – was einigermassen überrascht – von den Gegnern der Reform ins Spiel gebracht. Dass eine so zentrale Vorgabe der Verfassung wie die Abstimmungsfreiheit in einem so wichtigen und umstrittenen Reformvorhaben schlicht und einfach unter den Tisch gewischt wird, ist zu bedauern. Die Rechnung zu bezahlen haben die Stimmbürger, die am 24. September kaum anders können, als mehr oder weniger blindlings ja oder nein zu sagen.

 


[*] Andreas Auer ist emeritierter Professor für Staatsrecht an den Universitäten Zürich und Genf. Seine letzte Buchveröffentlichung: Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016.

[1] Art. 5 Abs. 1 und (für die Grundrechte) Art. 35 Abs. 2 BV.

[2] Art. 189 Abs. 4 und Art. 190 BV.

[3] Die Bundesverfassung erwähnt den Grundsatz überdies explizit als Gültigkeitserfordernis für Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 139 Abs. 2) sowie allgemein für jegliche Teilrevisionen der Bundesverfassung (Art. 194 Abs. 2). Vgl. zum Ganzen: Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 981 ff.; Robert Hurst, Der Grundsatz der Einheit der Materie, Diss. Zürich 2002, passim; Bénédicte Tornay Schaller, La démocratie directe saisie par le juge, Diss. Genève 2008, S. 76 ff., 208 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, 3. A., Bern 2013, S. 249 ff., 277 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, S. 680 ff.; Auer, Staatsrecht, Rz. 1067, 1148 ff. Vgl. rechtsvergleichend Beat Kuoni, Rechtliche Problemfelder direkter Demokratie in Deutschland und in der Schweiz, Diss. Zürich 2015, S. 119 ff. sowie Nicolas von Arx, Ähnlich, aber anders – die Volksinitiative in Kalifornien und in der Schweiz, Diss. Genève 2002, S. 237 ff., 289 ff. Vgl. im Kontext der Versammlungsdemokratie Martin Schaub, Grenzen des Abänderungsantragsrechts an der Glarner Landsgemeinde, ZBl 5/2008, 233 ff.

[4] Siehe im Bund Art. 75 Abs. 1 und 2 BPR zur Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen, der mittelbar (qua Verweis auf Art. 194 Abs. 2 BV) auch das obligatorische Verfassungsreferendum beschlägt. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1150.

[5] BGE 129 I 366, 370. Ebenso Auer, Staatsrecht, Rz. 1149; Gerold Steinmann, Art. 34, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich 2014, Rz. 23; Tornay Schaller, démocratie, S. 210; Christoph Albrecht, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen – Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren, Diss. St. Gallen 2003, S. 175 f.; Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 625. A.M.: Hurst, Einheit, S. 130, der «weder in der Bundesverfassung noch in der einschlägigen Gesetzgebung eine Bestimmung» erkennt, «wonach die Bundesversammlung bei der Ausarbeitung von Bundesgesetzen die Einheit der Materie zu wahren» habe; daraus müsse geschlossen werden, dass der Grundsatz der Einheit der Materie bei Gesetzesvorlagen des Bundes nicht gelte.

6] BGE 129 I 366, 373. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1153.

[7] Würde nur die Verfassungsnovelle, der Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer (BBl 2017 2381 ff.), von Volk und Ständen angenommen, so träte diese formell zwar auch alleine in Kraft (vgl. Art. 195 BV), doch dürften die Mehrwertsteuersätze sodann nicht angehoben werden, solange die Vereinheitlichung des Referenzalters von Mann und Frau nicht im Gesetz verankert ist (vgl. ÜBest Art. 196 Ziff. 14 Abs. 6 und 7 BV). Demgegenüber tritt das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2017 2393 ff.) nur dann in Kraft, wenn gleichzeitig der erwähnte Bundesbeschluss über den Verfassungsartikel angenommen wird (vgl. Ziff. III Abs. 3 [BBl 2017 2393 ff. 2427]).

[8] Das Bundesgesetz vom 17. März 2017 über die Reform der Altersvorsorge 2020 ändert folgende Erlasse:

  1. Zivilgesetzbuch (SR 210)
  2. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (SR 642.11)
  3. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (SR 642.14)
  4. Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.10)
  5. Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (SR 831.20)
  6. Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.30)
  7. Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (SR 831.40)
  8. Freizügigkeitsgesetz vom 17. Dezember 1993 (SR 831.42)
  9. Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (SR 832.20)
  10. Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung (SR 833.1)
  11. Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 1982 (SR 837.0)
  12. Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (SR 961.01)

[9] Der Antrag der Einigungskonferenz wurde am 16. März 2017 vom Nationalrat mit 101 zu 91 Stimmen angenommen; damit wurde das qualifizierte Mehr von 101 Stimmen exakt erreicht, das nötig war, um die Ausgabenbremse zu lösen (AB 2017 N 508).

[10] Siehe zu den hervorgebrachten Kritikpunkten vonseiten parlamentarischer Minderheiten und Referendumskomitee nur Bundeskanzlei [Hrsg.], Volksabstimmung vom 24. September 2017: Erläuterungen des Bundesrates, S. 13, 20, 21.

[11] Art. 141 Abs. 2 lit. a ParlG; vgl. Patrick Mägli, Art. 141, in: Graf/Theler/von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basel 2014, N 18. Angesichts der Bedeutung der Grundrechte sind allfällige Auswirkungen des Erlasses auf diese in der Botschaft gesondert darzustellen (BBl 2001 3467 ff. 3593; vgl. Bundeskanzlei [Hrsg.], Botschaftsleitfaden, Juli 2016, S. 27).

[12] BGE 137 I 200.

[13] Botschaft des Bundesrates vom 19. November 2014 zur Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2015 1 ff. 229).

Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab

In Gemeinden, die Stimmcouverts nicht vorfrankieren, liegt die Beteiligung laut einer Studie 2 Prozentpunkte tiefer. Die Forscher glauben nicht, dass dies an den Kosten für eine Briefmarke liegt, sondern an der zusätzlichen Hürde.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 5. September 2017.

Bald steht die wichtige Abstimmung über die Rentenreform an. In einer Umfrage von GFS Bern gaben indes lediglich 55 Prozent der Befragten an, am 24. September bestimmt teilnehmen zu wollen. Eine Studie der Universität Freiburg zeigt nun, dass die Beteiligung bei Abstimmungen auch davon abhängt, ob den Stimmbürgern ein vorfrankiertes Couvert vorliegt. Gemäss den Forschern steigt die Beteiligung um rund 2 Prozentpunkte, wenn dies der Fall ist.

porto-stimmcouvert

In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Neun Kantone übernehmen derzeit bei Wahlen und Abstimmungen das Porto für die Rücksendung oder verpflichten die Gemeinden, dies zu tun, so etwa Zürich, St. Gallen oder Genf (siehe Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?). In sieben Kantonen ist die Vorfrankierung für die Gemeinden optional (siehe Karte rechts). In den letzten Jahren gab es in verschiedenen Kantonen und Gemeinden Forderungen, diese Massnahme einzuführen, um die Stimmbürger zur Teilnahme an Urnengängen zu motivieren. Meist scheiterten sie aus Kostengründen. In der Stadt Luzern etwa rechnete die Regierung mit einem Aufwand von etwa 27’000 Franken pro Urnengang, wenn sich ein wenig mehr als 50’000 Stimmberechtigte beteiligen. Zudem weisen die Gegner regelmässig darauf hin, dass aufgrund der bisherigen Erfahrungen kein positiver Einfluss auf die Stimmbeteiligung festgestellt werden könne.

«Effekt ist grösser als erwartet»

Letzteres Argument hat nun allerdings an Überzeugungskraft verloren. In ihrer Studie haben die Ökonomen Mark Schelker und Marco Schneiter die Stimmbeteiligung in den Gemeinden des Kantons Bern über den Zeitraum von 1989 bis 2014 verglichen. Bern gehört zu jenen Kantonen, welche die Rücksendecouverts nicht vorfrankieren, den Gemeinden aber erlauben, dies zu tun.

18 der 325 untersuchten Gemeinden übernahmen zumindest zeitweise das Porto für die Rücksendung, wobei 6 die Massnahme wieder aufhoben (oft aus Kostengründen). Die Wissenschafter berücksichtigten weitere Faktoren, die einen Einfluss auf die Stimmbeteiligung haben könnten, etwa Durchschnittseinkommen oder Demografie, um die Auswirkung der Portoübernahme isolieren zu können. «Der Effekt ist grösser, als ich erwartet hätte», kommentiert Mark Schelker das Resultat der Untersuchung, die demnächst in der wissenschaftlichen Zeitschrift «Electoral Studies» veröffentlicht wird. Er geht davon aus, dass nicht in erster Linie die Kosten der Briefmarke die Leute vom Abstimmen abhält. «Es ist schlicht eine zusätzliche Hürde für die Stimmabgabe, wenn man eine Briefmarke bereithaben oder einkaufen muss.» Grundsätzlich sei die Beteiligung umso höher, je tiefer die Hürden lägen.
Soll die Post Stimmcouverts gratis verschicken?

Befürworter von vorfrankierten Stimmcouverts fühlen sich durch die Untersuchung in ihrem Anliegen bestärkt. Die Luzerner SVP-Nationalrätin Yvette Estermann sagt, das Resultat bestätige ihren persönlichen Eindruck. «Ich spreche immer wieder mit Leuten, die nicht abgestimmt haben, weil sie gerade keine Briefmarke zu Hause hatten.»

Estermann hatte vor vier Jahren in einer Interpellation angeregt, die Vorfrankierung schweizweit einzuführen. Der Bundesrat schrieb in seiner Antwort, aufgrund der Erfahrungen aus den Kantonen sei eine Erhöhung der Stimmbeteiligung durch die Massnahme «nicht zu erwarten». Weiter wies er auf die Bestrebungen der Regierung hin, die elektronische Stimmabgabe flächendeckend einzuführen. Damit könnten die Stimmberechtigten ihre Stimme ebenfalls ohne Zusatzkosten abgeben.

«Eine Investition, die sich lohnt»

Estermann plant nun, in der Herbstsession einen neuen Vorstoss einzureichen. Ihr geht es ­darum, möglichst viele Bürger einzubinden. «Ich denke, die Vorfrankierung würde das Bewusstsein der Leute für ihre politischen Rechte stärken», sagt sie. Der Bundesrat schätzte in seiner damaligen Antwort, dass es etwas über eine Million Franken pro Urnengang kosten würde, die Antwortcouverts aller Stimmberechtigten in der Schweiz vorzufrankieren. Estermann schlägt vor, dass die Post diesen Aufwand tragen soll – im Sinne eines Service public.

Nicht alle sind aber damit einverstanden, dass der Staat die Portokosten der brieflich Stimmenden übernehmen soll. In Obwalden schlug der Regierungsrat jüngst vor, die Vorfrankierung abzuschaffen. Die Anregung dazu kam von den Gemeinden, welche die Kosten für die Massnahmen tragen müssen. Der Kantonsrat entschied im Juni aber, die Regelung beizubehalten. Der zuständige Regierungsrat Christoph Amstad (CVP) findet, es sei zumutbar, dass die Stimmberechtigten das Porto selber bezahlen. «Es ist ein Privileg, dass die Bürgerinnen und Bürger abstimmen können», sagt er. «Das sollte jedem eine Briefmarke wert sein.» Wem die Kosten dafür zu hoch seien, könne das Couvert auch direkt bei der Gemeinde einwerfen.

Studienautor Mark Schelker hingegen hält es für sinnvoll, wenn der Staat die Portokosten übernimmt. «Die Vorfrankierung von Stimmcouverts ist eine Investition, die sich lohnt», sagt er. Zum einen sei es normativ wünschenswert, dass sich die Bürger möglichst frei von Hürden an der Demokratie beteiligten. «Zum anderen sind auch bessere Ergebnisse zu erwarten, wenn mehr Stimmbürger ihre Präferenzen an Abstimmungen ausdrücken – vorausgesetzt, sie beteiligen sich aus freien Stücken und nicht aus Zwang.»