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Fusion wider Willen: Wenn Gemeinden zwangsverheiratet werden

Ein Überblick über die Möglichkeit und Wirklichkeit von Zwangsfusionen von Gemeinden in den Schweizer Kantonen. Und wie solche begründet werden.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher[1]

1. Einleitung

Das schweizerische Gemeindewesen befindet sich in einem tiefgreifenden Wandlungsprozess. Alte Gemeindestrukturen werden durch neue Formen interkommunaler Zusammenarbeit und territoriale Umstrukturierungen abgelöst. Seit der Jahrtausendwende hat ein veritables Fusionsfieber eingesetzt. Jährlich werden dutzende territoriale Reformprojekte aufgegleist, von denen die grosse Mehrheit schliesslich auch die Abstimmungshürde nimmt. Der Gemeindebestand nahm seither um etwa 700 Gemeinden auf 2’212 ab.[2]

In der Regel verlaufen die Fusionen und Eingemeindungen einvernehmlich und im Interesse aller beteiligten Parteien. Trotzdem kommt es gelegentlich vor, dass einzelne Gemeinden gegen ihren Willen zur Fusion gedrängt werden. Darauf kann ein intensiver Rechtsstreit entbrechen, der bisweilen bis ans Bundesgericht als letztinstanzliche Entscheidungsbehörde weitergezogen wird.

Dieser Beitrag soll einerseits einen Überblick über die Rechtsgrundlagen und damit die Möglichkeiten für Zwangsfusionen in den Schweizer Kantonen bieten. Andererseits sollen anhand bisheriger Streitfälle die Argumente sowie bundesgerichtlichen Erwägungen für und wider Zwangsfusionen erörtert werden. Durch diese Gesamtschau kann ein Beitrag zu einem besseren Verständnis von Zwangsfusionen als «schwerstmöglicher Eingriff in den Schutzbereich der Gemeindeautonomie»[3] geleistet werden

2. Die kantonalen Rechtsgrundlagen für Zwangsfusionen

Im Unterschied zu anderen Staaten sind die öffentlichen Strukturen der Schweiz ausgeprägt dezentral organisiert. Die öffentlichen Verwaltungsaufgaben werden zu einem wesentlichen Teil von den Gemeinden als unabhängige demokratische Gebietskörperschaften und als Vollzugsorgane von Bund und Kantonen in subsidiärer Allzuständigkeit erledigt.[4] Nur wenn sie mangels Ressourcen dazu ausserstande sind oder wenn die Bereitstellung bestimmter öffentlicher Güter auf einer höheren Staatsebene effizienter vollbracht werden kann, findet eine vertikale Kompetenzverschiebung «nach oben» statt.

Dieses Subsidiaritätsprinzip findet seinen Niederschlag auch in der Kompetenzregelung für Gemeindereformen: Sie fallen in die Zuständigkeit der Kantone. Es gibt weder eine gesetzliche oder verfassungsmässige Grundlage, die dem Bund die aktive Einmischung in kommunale Fusionsprozesse erlauben würde, noch eine bundesrechtliche Bestandesgarantie zugunsten der Gemeinden. Die Bundesverfassung hält einzig fest: «Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»[5] Jeder Kanton hat daher sein eigenes Fusionsregime und seine eigene Praxis im Umgang mit «fusionsrenitenten» Gemeinden. Im Folgenden werden die 26 kantonalen Fusionsregimes in drei unterschiedliche Regime-Typen aufgeteilt.

Die drei Fusionstypen im Überblick.

 

2.1. Protektiver Typus: Bestandesgarantie

Dem ersten protektiven Typus werden jene 17 Kantone (AG, AI, AR, BL, BS, GE, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, UR, VD, ZG, ZH) zugerechnet, bei denen die Gemeindeautonomie durch eine in der Kantonsverfassung verankerte Bestandesgarantie geschützt wird.[6] Zwangsfusionen sind hier nicht erlaubt. Eine Möglichkeit, dies zu erreichen, ist die namentliche Aufzählung aller Gemeinden in der Kantonsverfassung (AI, AR, BS, OW, ZG)[7].

Der Kanton St. Gallen kennt zwar eine Verfassungsgrundlage für Zwangsfusionen.[8] Das konkretisierende Gemeindevereinigungsgesetz verzichtet aber auf diese Möglichkeit, womit auch in St. Gallen der Gemeindebestand gesetzlich geschützt ist.[9]

2.2. Regulativer Typus: Zwangsfusionen theoretisch möglich

Den zweiten regulativen Typus bilden die sechs Kantone (BE, FR, GL, GR, JU, LU), in denen eine Zwangsfusion zwar rechtlich möglich ist, bisher jedoch nie angewandt wurde.

Ein Zusammenschluss von Gemeinden gegen ihren Willen bedürfte immerhin einiger Voraussetzungen. So werden hier, eher vage, «überwiegende kommunale, regionale oder kantonale Interessen» (BE, FR)[10] oder dort das Erfordernis «einer wirksamen und wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung» (LU)[11] verlangt. In Graubünden kann eine Gemeinde fusioniert werden, die infolge ihrer geringen Anzahl Einwohner oder unzureichender personeller oder finanzieller Ressourcen dauernd ausserstande ist, den gesetzlichen Anforderungen zu genügen und ihre Aufgaben zu erfüllen. Desgleichen droht Gemeinden, wenn ihr Mitwirken für die Abgrenzung oder Aufgabenerfüllung einer neuen Gemeinde unentbehrlich ist (eine Mehrheit der anderen betroffenen Gemeinden muss dem Zusammenschluss aber zugestimmt haben).[12] Man möchte hiermit verhindern, dass bei Zusammenschlüssen von Talschaften das Veto einer Gemeinde die ganze Fusion verhindert.[13] Auch im Jura wären Zwangsfusionen nur in Ausnahmefällen möglich, so etwa, wenn die Gemeinde aufgrund ihrer prekären finanziellen Lage nicht mehr in der Lage ist, ihren Verpflichtungen nachzukommen oder wenn ihre Organe in der Vergangenheit regelmässig unvollständig gebildet wurden.[14]

Das Organ, das die Zwangsfusion verfügen würde, ist regelmässig das kantonale Parlament.[15] In Luzern unterliegt dieser Beschluss dem fakultativen Referendum, womit das kantonale Stimmvolk über Zwangsfusionen befindet.[16]

2.2.1. Spezialfall Glarus

Seit dem 1. Januar 2011 sieht zwar auch die Verfassung der Kantons Glarus eine Bestandesgarantie für die nunmehr bloss drei Gemeinden vor.[17] Doch die Umstände, unter denen am 7. Mai 2006 die Glarner Landsgemeinde einer Massenfusion zustimmte, vermögen die zahlreichen Bedenken prozeduraler sowie verfassungsrechtlicher Art nicht gänzlich auszuräumen.[18] Denn bei der Zwangsfusion der 25 bestehenden Ortsgemeinden zu drei Einheitsgemeinden handelte es sich nicht um ein ordentliches Traktandum, sondern um einen Abänderungsantrag, der den ursprünglichen Antrag seitens des Landrats und der Regierung zur Schaffung eines zehn Gemeinden umfassenden Verbunds modifizierte. Es ist zum einen fraglich, ob das anwesende Stimmvolk in der Lage war, sich zu diesem spontan in der Versammlung eingebrachten Abänderungsantrag eine differenzierte Meinung zu bilden und über allfällige Konsequenzen zu räsonieren, die mit dem Fusionsentscheid verbunden sind.[19] Zum anderen wurden die Gemeinden weder angehört noch ging dem Entscheid eine Beschlussfassung der Gemeinden voraus, wie die Verfassung damals explizit verlangte.[20]

2.3. Restriktiver Typus: Zwangsfusionen effektiv angeordnet

Den dritten restriktiven Typus bilden schliesslich die drei Kantone (TG, TI, VS), in denen Zwangsfusionen nicht nur rechtlich möglich sind, sondern bereits effektiv angeordnet wurden.[21]

2.3.1. Thurgau

Per 1. Januar 1990 trat im Kanton Thurgau eine neue Verfassung in Kraft, mit der die seit der Helvetik bestehende Gemeindeordnung mit Orts- und Munizipalgemeinden komplett reformiert werden sollte. Aus den vormaligen 179 Orts- und Munizipalgemeinden sollten 80 leistungsfähige politische Gemeinden werden,[22] wofür eine Frist von zehn Jahren vorgesehen war.[23] Im Zuge dieser umfassenden Neugestaltung der Gemeindelandschaft wurden einzelne Gemeinden auch gegen ihren Willen fusioniert.[24]

Seit dieser Reformphase in den 1990er Jahren hat sich am Thurgauer Gemeindewesen wenig verändert. Zwangsfusionen bleiben aber möglich: Der Grossen Rat das Recht, «aus triftigen Gründen Änderungen in Bestand oder Gebiet politischer Gemeinden zu beschliessen, sofern mindestens die Hälfte der betroffenen Gemeinden zustimmt.»[25]

2.3.2. Wallis

Um die Jahrtausendwende sollten sich im Rahmen eines Fusionsprojekts im Walliser Bezirk Goms fünf Klein- und Kleinstgemeinden zu einer Einheitsgemeinde zusammenschliessen (Binn, Ausserbinn, Ernen, Mühlebach und Steinhaus). In einer konsultativen Vorabstimmung äusserten sich vier der fünf Gemeinden zustimmend zum Fusionsvorhaben. Die ablehnende Gemeinde Binn wurde darauf von der Planung ausgenommen. Zwei Jahre später lehnte die Gemeinde Ausserbinn das Fusionsprojekt in einer Volksabstimmung überraschenderweise deutlich ab.[26]

Der Grosse Rat leistete der eher dürftig begründeten Empfehlung des Staatsrats, der Fusion der vier Gemeinden (einschliesslich Ausserbinn) zuzustimmen, sodann Folge und besiegelte damit die Zwangsfusion von Ausserbinn. Rechtlich stützte man sich auf Art. 71 Abs. 2 Kantonsverfassung, wonach der Staatsrat unter gewissen Bedingungen Gemeinden zwingen kann, zusammenzuarbeiten oder sich zu öffentlich-rechtlichen Verbänden zusammenzuschliessen.[27] Gegen den Entscheid wurde beim Bundesgericht erfolglos ein Rekurs eingelegt.[28]

2.3.3. Tessin

Während die erwähnten Gemeindefusionen im Thurgau und Wallis Ausnahmecharakter hatten, haben Zwangsfusionen im Tessin bereits eine längere Tradition. Sie sind Teil oder Wirkung einer rigorosen Fusionsstrategie, welche die tessinische Regierung im Rahmen des kantonalen Richtplans schon seit Längerem verfolgt. Zählte der Südkanton im Jahr 1994 noch 247 Gemeinden, so waren es im April 2017 gerade noch deren 115. Bis ins Jahr 2020 sieht die ambitiöse Strategie gar nur noch 23 Einheitsgemeinden vor.[29] Besonders strukturschwache, abgelegene Talschaften sollten räumlich-infrastrukturell und wirtschaftlich besser erschlossen und in grössere, leistungsfähigere Gemeindeverbände integriert werden.

Doch die in den meisten Fällen von der kantonalen Regierung angeregten Fusionen treffen immer wieder auf Widerstand, gerade in peripheren Regionen, in deren Abgeschiedenheit sich im Verlaufe der Zeit ein starkes Eigenbewusstsein herausgebildet hat und wo das Bedürfnis nach politischer Autonomie vielleicht grösser ist als in zentrumsnahen Ortschaften. So wurden im Tessin bereits sieben Gemeinden gegen ihren Willen fusioniert.[30] Rechtsgrundlage bildet das Fusionsgesetz von 2003, welches vorsieht, dass der Grosse Rat unter Berücksichtigung des Gemeininteressens eine Region gegebenenfalls entgegen den Präferenzen einzelner Gemeinden eine Fusion verfügen kann. Obschon die für Fusionsfragen zuständigen Ämter um die Findung einvernehmlicher Lösungen bemüht sind und renitente Gemeinden vorgängig mit attraktiven Anreizstrukturen zu zähmen versuchen, verfährt das Tessin am resolutesten mit widerspenstigen Kommunen und schreckt bei ausbleibendem Erfolg auch vor Zwangsfusionen nicht zurück.

3. Argumente für Zwangsfusionen

Grundsätzlich sind die Gründe für Zwangsfusionen weitgehend identisch mit jenen regulärer Fusionen. Im Folgenden werden die wichtigsten drei resümiert.

3.1 Gewährleistung der Wirtschaftsentwicklung

Ein zentrales Argument für die (zwangsweise) Fusionierung von Gemeinden bilden Überlegungen wirtschaftsstruktureller und finanzpolitischer Art. Eine Gemeinde, die auf dem Autonomierecht pocht, muss einen wesentlichen Teil der öffentlichen Aufgaben in Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit erfüllen können.[31] Dies ist jedoch gerade in bevölkerungsarmen und entlegenen Gemeinden mit schlechten Entwicklungsaussichten wie etwa Ausserbinn VS (41 Einwohner) oder Vergeletto TI (65) nicht der Fall.

Bedingt durch die tiefen Steuereinkünfte können wesentliche öffentliche Dienstleistungen nicht oder nur unzureichend bereitgestellt werden. Solche Kleinstgemeinden befinden sich oftmals in finanzieller Abhängigkeit vom Kanton. Ausserbinn etwa bezog über einen Drittel seiner Einkünfte aus dem kantonalen Finanzausgleich.[32] Doch auch ein intakter Gemeindehaushalt schützt nicht zwingend vor einer Fusion. So fand im Rahmen eines Beschwerdegangs der Gemeinde Vergeletto beim Bundesgericht das Argument, finanziell auf den eigenen Beinen stehen zu können, bei den Richtern kein Gehör. Der Umstand, dass das gesamte Fusionsprojekt ohne die Gemeinde Vergeletto sinnlos gewesen wäre, wurde von den Richtern höher gewichtet als das Bedürfnis der Gemeinde nach Autonomie.[33] Diese auf das Gemeininteresse zielende Argumentation findet sich immer wieder bei Zwangsfusionen im Kanton Tessin.

3.2 Überwindung demokratischer Defizite

Oft werden demokratiepolitische Bedenken vorgebracht. Strukturschwache Kleinstgemeinden laufen mangels finanzieller Ressourcen, Verwaltungspersonal und Aspiranten für politische Ämter Gefahr, die lokale Demokratie zu unterhöhlen. Durch den Zusammenschluss mehrerer Gemeinden kann aus Sicht der Befürworter eine tragfähigere Grundlage für kommunales Handeln geschaffen werden: Nutzung von Skaleneffekten, Verbreiterung und Effizienzsteigerung des öffentlichen Angebots, Professionalisierung der Gemeindeverwaltung, Entschärfung des latenten Problems fehlenden politischen Wettbewerbs um Gemeindeämter, usw.

Ausserdem bestehen zwischen den involvierten Gemeinden oftmals Zweckverbände, die aus demokratischer Sicht nicht unproblematisch sind.[34] Durch die Fusion wird jene interkommunale Zusammenarbeit obsolet.

3.3 Selbstbehauptung im Wettbewerbsföderalismus

Daneben spielt auch die Erhaltung der Standortattraktivität eine wichtige Rolle bei Erwägungen von Zwangsfusionen. Die Kantone und Gemeinden stehen in einem wettbewerbsartigen Konkurrenzverhältnis zueinander. Von der öffentlichen Hand wird ein breit gefächertes Angebot zu günstigen Preisen erwartet (günstiges Bauland, gute öffentliche Schulen, intakte Infrastruktur, Arbeitsplätze, familienergänzende Strukturen usw.).

Diese Dynamik setzt insbesondere die Kantone unter Zugzwang, da von untätigen, strukturkonservativen und von Ausgleichszahlungen abhängigen Gemeinden die Gefahr ausgeht, dass sie die gesamte regionale Entwicklung hemmen. Zaudernde Fusionskandidaten respektive die Gemeindebevölkerung wird hierzu oftmals mit reizvollen Angeboten geködert. Die Gemeinde Ausserbinn versuchte man mit der Reduktion des Steuerfusses von 1.5 auf 1.3 doch noch in Fusionsstimmung zu bringen, jedoch ohne Erfolg.[35]

4. Argumente gegen Zwangsfusionen

Ungeachtet des stets individuellen Kontexts von Zwangsfusionen gibt auch einige wiederkehrende Contra-Argumentationsmuster.

4.1 Verletzung der Gemeindeautonomie und Demokratie

Einer Zwangsfusion geht notwendigerweise ein negativer Volksentscheid voraus. Die Missachtung des demokratischen Mehrheitswillens ist nicht nur ein herber Eingriff in das kommunale Selbstbestimmungsrecht, sondern stellt auch eine Verletzung der politischen Rechte der Stimmenden dar. Wenn ein Volksentscheid seine Rechtsverbindlichkeit verliert, dann wird dadurch das Vertrauen der Bürger in die lokale Demokratie unterminiert.

Dieser per se gewichtige Einwand findet indes bei Diskussionen rund um Zwangsfusionen kaum Resonanz, da nur dort zwangsfusioniert wird, wo die Rechtslage solche explizit gegen den Willen der betroffenen Gemeinden zulässt.

4.2 Verletzung justiziabler Verfahrensrechte

Trotzdem sind Gemeinden nicht komplett schutzlos übergeordneten Fusionsbestrebungen ausgeliefert. Diverse Kantone, in denen Zwangsfusionen möglich sind, sehen bestimmte Verfahrens- und Mitwirkungsrechte zugunsten der betroffenen Gemeinden vor. Diese Rechte sind überdies in der für die Schweiz im Juni 2005 in Kraft getretenen, teilweise unmittelbar anwendbaren Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung verbrieft.

Rechtlich bedeutsam wurde die Charta erstmals bei einer Verfassungsinitiative im Kanton Tessin, die den Zusammenschluss der Agglomerationsgemeinden um Locarno und um Bellinzona forderte. Der Grosse Rat erklärte die Initiative für ungültig, da sie alle Kantonsbewohner (also auch die nicht betroffenen) über das politische Schicksal dieser beiden Bezirke hätte entscheiden lassen, gegebenenfalls auch gegen deren Willen.[36] Die Initianten rekurrierten hiergegen vor dem Bundesgericht, das jedoch die Ungültigkeit bestätigte und zudem auf die Charta verwies,[37] die in Artikel 5 vorschriebt, dass «[b]ei jeder Änderung kommunaler Gebietsgrenzen die betroffenen Gebietskörperschaften vorher anzuhören [sind], gegebenenfalls in Form einer Volksabstimmung». Der fehlende oder ungenügende Einbezug betroffener Gemeinden und ihren Bevölkerungen kann folglich sehr wohl erfolgreich gerügt werden.

4.3 Entsolidarisierung, Entfremdung und politischer Kontrollverlust

Nebst diesen eher formellen Einwänden gibt es noch eine Reihe von Sorgen und Ängsten der Bevölkerung über den Fortbestand ihrer Gemeinschaft, die zwar kein justiziables Gewicht haben, erfahrungsgemäss dennoch oft den Kern des Widerstands bilden. Befürchtet wird der Verlust der kommunalen Identität oder der Zerfall des gemeinschaftlichen Gefüges und der inneren Solidarität infolge verstärkter Bevölkerungsbewegungen.

Gerade für «abgeschlossene Gemeinschaften» in der Peripherie kommen derartigen Überlegungen eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung zu. Vorgebracht wird auch, dass aus dem Zusammenschluss eine Verringerung der politischen Einflussmöglichkeiten resultiert und dadurch die politische Kontrolle über das eigene Gemeindegebiet verloren geht.

5. Fazit

Seit den 1990er hat in der Schweiz ein veritables «Gemeindesterben» eingesetzt, der Gemeindebestand hat seither um über einen Viertel abgenommen. Doch einzelne Gemeinden bieten diesem Fusionstrend die Stirn und pochen auf ihre politische Eigenständigkeit. Oft tun sie dies erfolgreich, doch in einzelnen, wenigen Fällen greifen die kantonalen Behörden rigoros durch und zwingen Gemeinden zu Zusammenschlüssen. Dabei handelt es sich um schwerwiegende Eingriffe von grosser politischer Tragweite.

Aus staatspolitischer Sicht ist Zurückhaltung angezeigt, was die Verordnung solcher Zwangsmassnahmen anbetrifft. Denn Gemeinschaftsbildung setzt einen gemeinen Willen voraus, so wie auch eine Trauung die explizite Zustimmung von Braut und Bräutigam voraussetzt. Zum anderen beweisen nicht weniger als 22 Kantone, die bislang auf Zwangsfusionen verzichteten und stattdessen auf einen konsensuellen Lösungsweg sowie gezielte Anreizstrukturen setzen, dass es auch ohne geht.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

 


[1] Sandro Lüscher ist Politologe und Neuzeithistoriker, er arbeitet als Assistent und Doktorand am Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich. Dieser Beitrag ist eine gekürzte Fassung seiner Arbeit im Rahmen des Seminars «Grösse und Demokratie: Territoriale Reformen und demokratische Legitimität».

[2] Stand 1. Januar 2019.

[3] Meyer, Kilian (2011): Gemeindeautonomie im Wandel. Eine Studie zu Art. 50 Abs. 1 BV unter Berücksichtigung der Europäischen Charta der Gemeindeautonomie (Dissertation). Norderstedt: Books on Demand GmbH: 389.

[4] Meyer, Kilian (2015): Verhältnis von Bund und Kantonen, Abschnitt 3 zu Gemeinden. In: Waldmann, Bernhard, Belser, Eva Maria und Epiney, Astrid (Hrsg.) Bundesverfassung. Basel: Helbing Lichtenhahn Verlag, 949-968: 952.

[5] Art. 50 Abs. 1 BV.

[6] Meyer 2011: 17.

[7] Art. 15 Abs. 1 KV/AI; Art. 2 KV/AR; § 57 Abs. 1 KV/BS; Art. 2 Abs. 1 KV/OW; § 24 Abs. 1 KV/ZG.

[8] Art. 99 Abs. 2 lit. b KV/SG.

[9] Von Rohr, Muriel (2018): Gemeindefusionen – Rechtliche Aspekte und bisherige Erfahrungen. Zürich: 20, 51 ff.

[10] Art. 108 Abs. 3 KV/BE; Art. 135 Abs. 4 KV/FR.

[11] § 74 Abs. 3 KV/LU.

[12] Art. 72 Abs. 1 Gemeindegesetz/GR.

[13] Von Rohr 2018: 23.

[14] Art. 112 Abs. 3 KV/JU, Art. 69b Loi sur les communes/JU.

[15] Bspw. Art. 108 Abs. 3 KV/BE; § 74 Abs. 3 KV/LU; Art. 112 Abs. 3 KV/JU; Art. 72 Abs. 1 Gemeindegesetz/GR. Vgl. Von Rohr 2018: 58.

[16] § 74 Abs. 3 KV/LU.

[17] Art. 118 Abs. 1 KV/GL.

[18] Meyer 2011: 354 f. und Schaub, Martin (2007): Verfassungsrechtliche Aspekte der Glarner Gemeindefusion. Aktuelle juristische Praxis AJP 10, 1299-1307.

[19] Vgl. Schaub 2007.

[20] Art. 118 Abs. 1 und 2 KV/GL in der Fassung bis zum 31. Dezember 2010: «1 Änderungen im Bestand der Gemeinden oder deren Grenzen müssen von den betroffenen Gemeinden beschlossen und vom Landrat genehmigt werden. 2 Kommt eine Einigung nicht zustande, kann die Landsgemeinde auf Antrag einer der betroffenen Gemeinden oder des Landrates eine solche Änderung beschliessen.»

[21] Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2011): Nach der Zwangsfusion bleibt die Bitterkeit.

[22] Meyer 2011: 365.

[23] Vgl. § 98 Abs. 2 KV/TG: «Die Bildung der politischen Gemeinden hat innert zehn Jahren nach Inkrafttreten dieser Verfassung zu erfolgen. Danach bezeichnet das Gesetz die politischen Gemeinden, deren Bestand diese Verfassung gewährleistet.»

[24] Vgl. Steiner, Reto für Neue Zürcher Zeitung (2003): Gemeindezusammenschlüsse können Erwartungen nicht immer erfüllen; Duvillard, Laureline für swissinfo.ch (2010): Nicht alle Gemeinden haben «Fusionitis».

[25] § 58 Abs. 4 KV/TG.

[26] Die Zustimmung sank um über 30 Prozentpunkte auf 42.4 Prozent. Man muss jedoch anfügen, dass die Gemeinde nur 39 stimmfähige Bürger hat (Stand 2002), von denen immerhin 33 am Urnengang teilnahmen. Für weitere Informationen siehe Staatsrat des Kantons Wallis (2004): Botschaft zum Beschlussentwurf betreffend den Zusammenschluss der Munizipalgemeinden Ausserbinn, Ernen, Mühlebach und Steinhaus: 5-9.

[27] Die drei Voraussetzungen sind unter dem Art. 135 KV des kantonalen Gemeindegesetzes statuiert. Dort heisst es, dass eine Gemeinde zwangsfusioniert werden kann, a) wenn ein negativer Entscheid zu einem Fusionsprojekt ihren finanziellen Weiterbestand gefährdet; b) wenn eine einzige Gemeinde das Hindernis zu einer Fusion darstellt, währenddem die angrenzenden Gemeinden bereits ihre Zustimmung zu einer bedeutenden Fusion gegeben haben; c) wenn eine Gemeinde nicht mehr in der Lage ist, das Funktionieren der Institutionen zu gewährleisten, namentlich dann, wenn sie die freigewordenen Ämter aufgrund der beschränkten Einwohnerzahl nicht wiederbesetzen kann. In casu relevant war der Punkt b).

[28] BGE 131 I 91.

[29] Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2014): Tessiner Regierung will den Kanton neu entwerfen.

[30] Dazu gehören Sala Capriasca zu Capriasca, Aquila zu Blenio, Bignasco zu Cevio, Muggio zu Breggia, San Nazzaro zu Gambarogno sowie Vergeletto und Onsernone zu Onsernone (dies war schweizweit der erste Fall einer doppelten Zwangsfusion). Vgl. Jankovsky, Peter für Neue Zürcher Zeitung (2013): Neue Unruhe in Tessiner Gemeinde; Lob, Gerhard (2015): Bundesgericht segnet doppelte Zwangsfusion ab. Schweizer Gemeinde 6, 13-15.

[31] Meyer 2011: 367 f.

[32] Vgl. BGE 131 I 91.

[33] Lob 2015.

[34] Meyer 2011: 369.

[35] Steuerfusssenkungen sind bei Fusionen durchaus üblich. In der Regel übernehmen die Fusionsgemeinden den zuvor tiefsten Steuerfuss unter den beteiligten Gemeinden (Steiner, Reto, Reist, Pascal und Kettiger, Daniel (2010): Gemeindestrukturreform im Kanton Uri. Analyse der Urner Gemeinden und mögliche Handlungsoptionen: 54).

[36] Tribune de Genève (2016): Pas de vote cantonal sur des fusions de communes.

[37] BGE 142 I 216.

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Behördliche Interventionen zu Abstimmungen: Kein Maulkorb für die «föderalen Lautsprecher»

Die Behörden greifen zunehmend in Abstimmungskämpfe ein – und nutzen dabei rechtliche Schlupflöcher. Das ist demokratiepolitisch heikel, denn oft genug wird die Meinungsbildung der Stimmbürger damit eher verzerrt als erleichtert.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Die Westschweizer Finanzdirektoren haben die KMU für sich entdeckt. In den vergangenen Wochen haben die Vertreter der Kantone Genf, Waadt, Wallis, Freiburg und Jura verschiedenen Betrieben in der Romandie kollektive Besuche abgestattet. Dabei ging es nicht darum, mehr über die Kaffeeröstung oder die Herstellung von Elektronikkomponenten zu lernen, sondern vor allem um das Paket aus Steuerreform und AHV-Zuschuss, über das am 19. Mai abgestimmt wird. Wo immer sie auftraten, betonten die Regierungsvertreter die Bedeutung der Vorlage.

Dass sie dazu Pressekonferenzen abhalten müssen, liegt an zwei kürzlichen Urteilen des Bundesgerichts. Die Lausanner Richter haben im Nachgang der Volksabstimmungen über das Geldspielgesetz und die Vollgeld-Initiative gerügt, dass sich jeweils Fachdirektorenkonferenzen zu den Vorlagen in einer Medienmitteilung äusserten. Es liege grundsätzlich in der alleinigen Kompetenz der Kantonsregierungen als die Kantone repräsentierende Behörden, sich im Namen ihres betroffenen Kantons in einen eidgenössischen Abstimmungskampf einzuschalten. Nur wenn die Kantone durchgehend oder zumindest in ihrer Mehrheit von einer Vorlage stark betroffen seien, erscheine es zulässig, wenn sich die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) im Vorfeld einer bundesweiten Abstimmung öffentlich äussert und eine Abstimmungsempfehlung abgibt. Denn die KdK trete im Namen der Gesamtheit oder Mehrheit der Kantone auf.

Interventionen von «blossen» Fachdirektorenkonferenzen wie derjenigen der Finanzdirektoren demgegenüber, deren Meinungsbildung und Vertretung nach Aussen wenig transparent seien, müssen von solchen Interventionen ausgeschlossen bleiben.[1] «Ganz wie ihr wollt!», scheinen die Finanzdirektoren den Bundesrichtern nun sagen zu wollen, «dann packen wir unsere Aussagen eben von einer Pressemitteilung in eine Pressekonferenz um».

Zulässige Intervention der Kantone: Medienkonferenz der KdK. (Foto: @AHVSteuerJA)

 

Garantie der Abstimmungsfreiheit

Warum aber spielt das überhaupt eine Rolle? Dazu muss man sich Artikel 34 der Bundesverfassung in Erinnerung rufen, welcher die Abstimmungsfreiheit garantiert. Die Stimmbürger sollen bei Abstimmungen und Wahlen möglichst unverfälscht ihren Willen bilden und kundtun können. Behörden und ihre Informationstätigkeit im Vorfeld von Urnengängen spielen bei der Gewährleistung der Abstimmungsfreiheit eine bedeutende Rolle. Zum einen muss der Bundesrat bei eidgenössischen Abstimmungen sicherstellen, dass die Stimmbürger die nötigen Informationen erhalten, um einen informierten Entscheid zu treffen. Daher legt die Regierung Stimmunterlagen eine Broschüre mit Abstimmungserläuterungen bei, den Wahlzetteln eine Wahlanleitung.

Abgesehen von dieser minimalen Beratungsfunktion gingen die Rechtsprechung und -lehre bis in die 1990er Jahre von einem grundsätzlichen Interventionsverbot aus. Behördliches Tätigwerden im Abstimmungskampf wurde als prinzipielle Gefahr betrachtet, welche die Offenheit des Meinungsbildungsprozesses einseitig beeinträchtigen könnte. Behörden durften daher ihre privilegierte Stellung nicht dazu nutzen, den Abstimmungskampf zugunsten der eigenen Position zu beeinflussen. Man war sich einig, dass Behörden grundsätzlich nicht am Abstimmungskampf teilnehmen sollen. Nach dem damaligen Verständnis einer «innenpolitischen Neutralität» von Behörden sollten Staat und Gesellschaft streng getrennt sein.[2] Ausnahmsweise waren Interventionen erlaubt, wenn triftige Gründe vorlagen. So etwa, wenn ein privater Akteur irreführende Propaganda betreibt, sodass der Bundesrat (beziehungsweise die zuständige Behörde auf kantonaler oder kommunaler Ebene) die Falschaussage richtigstellen muss. Oder wenn plötzlich neue und wesentliche Tatsachen auftauchten, die für die Stimmberechtigten entscheidrelevant sein konnten. Ansonsten war die Regierung gehalten, sich zurückzuhalten und neutral zu agieren.[3]

Seit der Jahrtausendwende – nicht zuletzt nach den Abstimmungen zum EWR und zur Totalrevision der Bundesverfassung, bei denen die Bundesbehörden in noch nie dagewesener Intensität für ihre Vorlagen warben – hat hat eine sukzessive Abkehr vom Interventionsverbot stattgefunden. Nicht mehr das Ob, sondern das Wie wurden entscheidend. Behördliche Informationen im Abstimmungskampf werden nunmehr akzeptiert, wenn sie den Grundsätzen der Sachlichkeit, der Vollständigkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit entsprechen. Die Behörden müssen sich somit eines nüchternen Tons bedienen und auf Polemik und starke Übertreibungen verzichten. Wichtige Elemente einer Vorlage dürfen sie nicht unterdrücken. Versteckte Einflussnahme ist unzulässig, insbesondere die finanzielle Unterstützung der einen oder anderen Seite unzulässig. Die Intensität der Intervention darf schliesslich nicht unverhältnismässig sein; die Art und Weise soll sich daran orientieren, was die gesellschaftlichen und politischen Akteure in der Lage sind, aufzubringen.

Problematisch ist der Fall, wenn sich einzelne Mitglieder der Regierung in der Öffentlichkeit äussern. Mitunter versuchen Exekutivmitglieder hierdurch, ihre pointierten Aussagen nicht als Intervention einer Behörde, sondern als private Verlautbarung darzustellen – auch wenn der Zeitungsleser oder Fernsehzuschauer sie als Stellungnahme der Gesamtbehörde wahrnimmt. In der jüngeren Vergangenheit haben Bundesräte vermehrt von dieser zweifelhaften Möglichkeit Gebrauch gemacht. So betonte Alain Berset vor der Abstimmung über die Rentenreform 2020 bei jeder Gelegenheit die Bedeutung der Vorlage und rief die Bürger sogar noch auf Twitter dazu auf, abstimmen zu gehen.

Zweifelhafte demokratische Legitimität

Wieder nach einem unterschiedlichen Massstab zu beurteilen sind Stellungnahmen von Behörden zu Abstimmungen einer anderen Staatsebene. Der Bundesrat dürfte sich beispielsweise nicht zu Abstimmungen in einzelnen Kantonen oder Gemeinden äussern, ebensowenig wie die Kantonsregierung zu kommunalen Wahlen (es sei denn, die dortigen Behörden würden in eklatanter Weise gegen die Abstimmungsfreiheit verstossen, was aufsichtsrechtliche Massnahmen erforderte).

Nicht per se unzulässig und relativ häufig sind demgegenüber Interventionen von Behörden zu Abstimmungen eines übergeordneten Staatswesens. Vor allem Abstimmungsempfehlungen von Kantonsregierungen zu eidgenössischen Vorlagen haben sich in den letzten Jahren vermehrter Beliebtheit erfreut. Eine Erhebung für die 25 eidgenössischen Abstimmungsvorlagen im Zeitraum von November 2013 bis Februar 2016 zeigt, dass die Regierungen der Kantone Waadt und Freiburg je 8 Mal eine Parolen fassten, Schaffhausen 10 Mal und Aargau mit 13 Parolen gar bei mehr als der Hälfte aller Vorlagen. Die Innerschweizer Regierungen halten derweil nicht viel von solcherlei föderaler Einmischung: Luzern, Obwalden, Schwyz, Uri und Zug haben keine einzige Abstimmungsempfehlung publiziert.[4]

Trotz der in der Praxis eindrücklichen Anzahl Parolen war es den Kantonen bis vor kurzem eigentlich nur in Ausnahmefällen gestattet, vor eidgenössischen Abstimmungen Stellung zu beziehen. Schliesslich haben die Kantone mit dem Vernehmlassungsverfahren, den Instrumenten der Standesinitiative und des Kantonsreferendums sowie über Parlamentarier und eigene Lobbyisten im Bundeshaus bereits ausreichend Kanäle, über die sie sich bei Vorlagen auf Bundesebene einbringen können. Überdies stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimität, vertreten doch die Kantonsregierungen den gesamten Kanton, also auch jene Bürger, die eine andere Position haben (und die möglicherweise sogar in der Mehrheit sind).

Das Bundesgericht erachtete daher solche Interventionen eines Kantons lange nur dann als zulässig, wenn er am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hatte, das jenes der übrigen Kantone deutlich überstieg. Deshalb hielten die Richter etwa eine Intervention des Kantons Zürich im Vorfeld der Abstimmung über das revidierte Nachrichtendienstgesetz 2016 für zulässig, da sie Zürich als von der Thematik in besonderem Masse betroffen erachteten. Die Stellungnahme der Ostschweizer Justiz- und Polizeidirektorenkonferenz hingegen war laut Bundesgericht nicht zulässig, da die Ostschweizer Kantone nicht überdurchschnittlich von der Revision betroffen waren.[5]

Mit den zwei Eingangs erwähnten Urteilen (zum Geldspielgesetz und Vollgeld-Initiative) ist das Bundesgericht Ende 2018 indes von dieser Linie abgerückt, ja hat ob der kantonalen Parolen-Flut geradezu kapituliert: Zu gross wurde der Spagat zwischen Sein und Sollen, zwischen der verlangten «besonderen Betroffenheit» und der effektiven, zusehends extensiven Behördenpraxis. Nwu sind also die Kantone bereits dann zur Stellungnahme befugt, wenn eine Bundesvorlage die Kantonsebene in irgendeiner Form berührt, was doch regelmässig der Fall sein wird, sind die Kantone doch oftmals zumindest mit Vollzugsaufgaben betraut. Dabei haben die Kantone immerhin, wie der Bundesrat, bei ihren Äusserungen die erwähnten Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit einzuhalten.

Die Mär vom Maulkorb

Die Rechtsprechung des Bundesgerichts mag zuweilen widersprüchlich erscheinen. Eine Liberalisierung auf der einen Seite geht oftmals mit Einschränkungen auf der anderen Seite einher. Die differenzierte, sich wandelnde und konkretisierende und teilweise dennoch unklare Rechtslage erklärt auch, warum die Behördenvertreter immer wieder versuchen Wege zu finden, um die Einschränkungen bezüglich ihrer Stellungnahmen zu umgehen.

Klar wird aus dieser Übersicht indes, dass das Bundesgericht seine Rechtsprechung in den letzten 20 Jahren, und speziell in der jüngeren Vergangenheit liberalisiert hat. Die Klage von Kantonsvertretern, die Lausanner Richter würden ihnen einen «Maulkorb» umlegen, hat mit der Realität wenig zu tun. Das zeigt sich allein daran, dass die Aktivität der kantonalen Behörden in eidgenössischen Abstimmungskämpfen kürzlich deutlich zugenommen hat. Die Zahl der Interventionen ist seit der Jahrtausendwende deutlich angestiegen.[6] Der richterliche Maulkorb wäre also, wenn es ihn denn gäbe, extrem ineffizient.

Ob die Unmenge von behördlicher Abstimmungspropaganda der Abstimmungsfreiheit der Bürger dienlich ist, ist dabei sehr fraglich. Zumal von den 87 untersuchten regierungsrätlichen Abstimmungsempfehlungen 2013–2016 alle 87 Parolen den Abstimmungsempfehlungen der Bundesbehörden (Bundesversammlung und Bundesrat) entsprachen – die exekutiven Empfehlungen fungieren also weniger als Ausfluss kantonaler Diversität denn als plumpe «föderale Lautsprecher».

 


[1] BGE 145 I 1 (Geldspielgesetz) und Urteil 1C_216/2018 des Bundesgerichts vom 10. Dezember 2018, zur Publikation vorgesehen (Vollgeld-Initiative).

[2] Andrea Töndury (2011): Intervention oder Teilnahme? Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Kommunikation im Vorfeld von Volksabstimmungen, ZBl 2011, S. 341 ff., 342 f.; Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Rz. 2593.

[3] Das war früher mitunter auch ein Argument dafür, dass der Bundesrat für seine Stellungnahme im Abstimmungsbüchlein mehr Platz in Anspruch nahm, als er Initiativ- und Referendumskomitees zugestand. Inzwischen wurde diesbezüglich eine gewisse Balance hergestellt.

[4] Lorenz Langer (2017): Kantonale Interventionen bei eidgenössischen Abstimmungskämpfen, ZBl 2017, S. 183 ff.

[5] BGE 143 I 78 (Nachrichtendienstgesetz).

[6] Rahel Freiburghaus (2018): «Föderalismus im Abstimmungskampf?» Neue föderale Einflusskanäle am Beispiel kantonaler Interventionen bei eidgenössischen Volksabstimmungen, Masterarbeit an der Universität Bern.

Brexit: Raus aus der Bredouille – rein ins Dilemma?

Ein zweites Referendum könnte Klarheit über den Austritt Grossbritanniens aus der EU bringen. Die praktische Umsetzung ist allerdings knifflig.

An diesem Dienstag kommt es zum Showdown in London: Das Abkommen über den EU-Austritt des Landes, das Premierministerin Theresa May mit Brüssel ausgehandelt hat, wird dem Unterhaus zur Abstimmung vorgelegt (nachdem die Regierungschefin eine erste Abstimmung im Dezember in Erwartung einer Niederlage abgesagt hatte). Die Chancen auf eine Annahme des Deals sind auch diesmal nicht gerade rosig.

Sollten die Commons Nein sagen, droht die britische Politik (noch weiter) im Chaos zu versinken. Angesichts dieser Aussichten erhält eine Idee Rückenwind, die bereits seit der Brexit-Abstimmung 2016 im Gespräch ist: ein zweites Referendum. So wie es aussieht, scheint keine der Optionen, die auf dem Tisch liegen – May’s Deal, No-Deal Brexit, No Brexit – eine Mehrheit des Parlaments zu überzeugen. Warum also nicht den Ball zurück ans Volk spielen?

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Das britische Unterhaus tut sich schwer damit, eine Lösung für den Brexit zu finden. Sollte es den Ball zurück ans Volk spielen? Bild: UK Parliament (Flickr)

Verschiedene Bewegungen haben genau das im Sinn. Interessanterweise fordern jene, die vor der Abstimmung von 2016 Referenden generell als Teufelszeug brandmarkten, nun mitunter am lautesten ein weiteres Referendum. Offensichtlich spielen hier politische Überlegungen eine wichtige Rolle.

Staatspolitisch gibt es sowohl Argumente für wie auch gegen eine neue Volksabstimmung. Auf der einen Seite kann man argumentieren, dass nun Klarheit über die konkreten Optionen für einen Austritt sowie die entsprechenden Vor- und Nachteile herrscht, und die Bürger nun en connaissance de cause entscheiden könnten. Auch spricht einiges dafür, wichtige internationale Verträge dem Stimmvolk vorzulegen – und der Austrittsvertrag gehört ohne Zweifel in diese Kategorie. Auf der anderen Seite hat niemand den Bürgern im Vorfeld der Brexit-Abstimmung 2016 versprochen, dass sie sich später nochmals äussern könnten. Man könnte also argumentieren, dass das Volk sich im Bewusstsein aller Unsicherheiten und Risiken für den Austritt aus der EU entschieden habe – und der Entscheid nun zu akzeptieren sei (auch wenn es sich rechtlich um ein unverbindliches Plebiszit handelte).

Keine Methode ohne Schwäche

Abgesehen davon stellt sich eine andere Frage: Wie sollte ein allfälliges zweites Referendum überhaupt durchgeführt werden? Welche Frage soll den Bürgern gestellt werden? Dieser Punkt wurde bisher noch kaum angesprochen. Dabei ist er durchaus entscheidend, wie sich zeigen wird.

Grundsätzlich sind folgende Varianten denkbar:

Auf den ersten Blick die einfachste Möglichkeit wäre eine simple Ja/Nein-Abstimmung. Bloss: Zu was soll man konkret Ja oder Nein sagen können? Nochmals über die Grundsatzfrage (Brexit Ja oder Nein?) abzustimmen, macht wenig Sinn, weil im Fall eines erneuten Ja unklar bliebe, welche Form von Brexit das Stimmvolk bevorzugt. Eine Abstimmung über das konkrete Abkommen, das auf dem Tisch liegt, würde möglicherweise ebenfalls kein befriedigendes Resultat liefern. Denn sowohl «Remainers» als auch Anhänger eines «hard Brexit» lehnen den Deal ab. Bei einem Nein wäre somit nicht klar, was die Bürger stattdessen wollen.

Sinnvoller wäre es, den Stimmbürgern zwei Fragen vorzulegen: In einer ersten können sie sich zwischen dem Austritt und dem Verbleib in der EU entscheiden. In einer zweiten über den Deal Mays (oder der dannzumal amtierenden Regierung) befinden. Würde eine Mehrheit sich bei der ersten Frage gegen den Brexit aussprechen, wäre die zweite Frage irrelevant. Andernfalls würden bei der zweiten Frage alle Stimmen zählen (also auch jene der Brexit-Gegner).

Das Problem bei dieser Variante wäre, dass sie manche Stimmbürger in ein taktisches Dilemma stürzen könnte. Nehmen wir als Beispiel einen überzeugten Brexit-Befürworter, der am liebsten einen möglichst klaren Bruch mit der EU hätte. Mays weiche Variante findet er hingegen schlecht – so schlecht, dass er ihr den Verbleib in der EU vorziehen würde. Rechnet dieser Bürger nun damit, dass Mays Deal sich beim Stichentscheid durchsetzen würde, müsste er bei der ersten Frage eigentlich contre coeur für den Verbleib in der EU stimmen. (Wer glaubt, eine solche Präferenzordnung gebe es in der Praxis nicht, irrt. Der Brexit-Vordenker Daniel Hannan etwa sähe den Verbleib in der EU lieber als das vorliegende Abkommen.)[1]

Alternativ könnten die Bürger zunächst über das ausgehandelte Abkommen befragt werden und (im Falle eines Neins) über die Grundsatzfrage des Austritts. Das Problem des taktischen Abstimmens würde dieser Wechsel der Reihenfolge indes nicht aus der Welt schaffen.

Eine weitere Variante wäre jene mit Stichfrage. Diese kommt in der Schweiz bei Abstimmungen über Initiativen mit direkten Gegenvorschlägen zur Anwendung. Im vorliegenden Fall würden die Stimmbürger zunächst parallel über das ausgehandelte Austrittsabkommen und über einen harten bzw. ungeregelten Brexit befragt, wobei sie jede der beiden Fragen entweder mit Ja oder Nein beantworten könnten. Für den Fall, dass beide eine Mehrheit finden, könnte ausserdem bei der Stichfrage angekreuzt werden, welcher der beiden Austrittsvarianten den Vorzug gegeben werden soll. Sollte keine von beiden bei der Ja/Nein-Frage eine Mehrheit erreichen, wäre dies als Votum für den Verbleib in der EU zu interpretieren.

Taktisches Wählen bleibt aber auch hier möglich. So könnten Befürworter eines harten Brexit, die aber in der Stichfrage einen Sieg von May’s Deal erwarten, geneigt sein, letzteren in der ersten Frage abzulehnen, selbst wenn sie ihn dem Verbleib in der EU vorziehen (sie würden damit aber auch das Risiko eingehen, dass am Ende keine der beiden Optionen eine Mehrheit erreicht).

Schliesslich wäre eine Frage mit drei Antwortmöglichkeiten (Mays Deal, Verbleib in der EU oder No Deal bzw. neue Verhandlungen mit Brüssel[2]) möglich. Der Teufel steckt aber auch hier im Detail: Lässt man jeden Bürger nur eine Option auf seinen Stimmzettel schreiben bzw. ankreuzen, müsste das relative Mehr zur Anwendung kommen. Dieses Verfahren verzerrt das Resultat schon bei Wahlen – und bei Abstimmungen erst recht.

Sinnvollerweise müssten die Bürger die drei Optionen nach Präferenzen ordnen können. Ein Bürger könnte also beispielsweise neben No Deal eine 1 schreiben, neben den ausgehandelten Deal eine 2 und neben Remain eine 3. Ausgezählt würde nach dem Verfahren der Single Transferable Vote bzw. Alternative Vote: Zunächst werden die ersten Präferenzen addiert; wenn keine Variante eine Mehrheit findet, wird die unpopulärste Option eliminiert und die Stimmen der Wähler mit dieser als erster Präferenz gemäss deren zweiter Präferenz den anderen beiden Optionen zugeteilt; die Option, die dann auf eine Mehrheit kommt, gewinnt. Freilich sind taktische Überlegungen auch hier nicht ausgeschlossen, jedoch hätten sie im Vergleich zur Variante mit zwei Fragen einen kleineren Einfluss.

Die beliebteste Option verliert

Ein anderes Problem bleibt jedoch: Es ist möglich, dass in einem solchen Verfahren eine Option, die beide anderen Optionen in der direkten Gegenüberstellung schlagen würde, bereits in der ersten Runde rausfällt. Nehmen wir folgende fiktiven Präferenzordnungen:

Anteil der Stimmberechtigten 1. Präferenz 2. Präferenz 3. Präferenz
30 % No Deal Mays Deal Kein Brexit
5 % No Deal Kein Brexit Mays Deal
15 % Mays Deal Kein Brexit No Deal
10 % Mays Deal No Deal Kein Brexit
35 % Kein Brexit Mays Deal No Deal
5 % Kein Brexit No Deal Mays Deal

 

Betrachtet man die erste Präferenz, würde «No Deal» auf 35 Prozent der Stimmen kommen, Mays Deal auf 25 und «Kein Brexit» auf 40. Mays Deal würde also eliminiert, die Stimmen dieser Wähler würden zu drei Fünfteln dem Verbleib in der EU und zu zwei Fünfteln «No Deal» zugewiesen. «Kein Brexit» käme so auf 55 Prozent und würde als Sieger aus der Abstimmung hervorgehen.

Die Anhänger von Mays Deal könnten nun allerdings argumentieren, dass ihre Präferenz eigentlich die beliebteste wäre – und sie hätten recht! Stellt man nämlich Mays Deal dem Verbleib in der EU gegenüber, siegt erstere Option mit 55 zu 45 Prozent. Stellt man ihn «No Deal» gegenüber, gewinnt er mit 60 zu 40 Prozent. Im direkten Duell gewinnt Mays Deal gegen alle anderen Varianten[3] – und geht in einer Abstimmung mit drei Varianten doch hoffnungslos unter. Der Grund liegt darin, dass in diesem Beispiel zwar viele Bürger Mays Deal als hinnehmbaren Kompromiss sehen, aber nur wenige als oberste Priorität.

Nun könnte man dieses Problem lösen, indem man zunächst paarweise abstimmen lässt, und erst wenn es keinen eindeutigen Sieger gibt, STV anwendet. Dieses Verfahren würde aber das taktische Abstimmen wieder zurück ins Spiel bringen. Denn nun könnten einige Anhänger des Verbleibs in der EU (bzw. eines hard Brexit) contre coeur «No Deal» (bzw. «Kein Brexit») als zweite Präferenz auf ihren Zettel schreiben. Damit würde die direkte Ausmarchung keinen Sieger ergeben (Condorcet Paradoxon) und STV müsste entscheiden, wo ceteris paribus Mays Deal wiederum als erste Option ausschiede.[4]

Wie könnte das Dilemma aufgelöst werden? Die Antwort ist einfach: gar nicht. Den Beweis dazu lieferte der Ökonom Kenneth Arrow mit seinem Unmöglichkeitssatz. Er zeigte auf, dass es keine Methode gibt, die die Präferenzen bzw. die Nutzenfunktionen von Individuen zu einer gesamtgesellschaftlichen Nutzenfunktion aggregieren kann und dabei fünf einfache logische Grundbedingungen einhält.[5]

Auf ein zweites Brexit-Referendum übertragen heisst das, dass es keine Fragestellung gibt, die mit 100-prozentiger Sicherheit das Resultat liefert, das den gesamtgesellschaftlichen Nutzen maximiert, oder nur schon jenes, das von einer Mehrheit gegenüber den anderen Optionen bevorzugt würde, wie wir gesehen haben.

Das bedeutet natürlich nicht, dass ein zweites Referendum bzw. Referenden im Allgemeinen unnütz wären – tatsächlich schlägt sich die repräsentative Demokratie gegenwärtig ja mit den genau gleichen Dilemmata herum. Bloss ist es, sobald mehr als zwei Optionen im Spiel sind, ziemlich anspruchsvoll, in Volksabstimmungen den «Willen des Volkes» «richtig» zu ermitteln. Es geht somit oft nicht darum, das perfekte Verfahren zu finden, sondern eher, das am wenigsten schlechte.

 

Weiterführende Artikel:

 


[1] Das Beispiel zeigt ein grundsätzliches Problem derartiger Präferenzordnungen. Bestehen solche, ist es möglich, dass von drei Optionen keine als eindeutige Gewinnerin resultiert – das so genannte Condorcet-Paradoxon. Der Politikwissenschafter Simon Kaye kam in einem kürzlich publizierten Beitrag zum Schluss, dass ein solches Condorcet-Paradoxon beim Brexit vorliegen könnte.

[2] Der Einfachheit halber bezeichnen wir die letzte Version im Folgenden als «No Deal».

[3] Technisch gesprochen handelt es sich um einen Condorcet-Gewinner.

[4] Keine Lösung wäre auch die Durchführung einer so genannten Borda-Wahl. Bei diesem Modell können die Wähler Punkte vergeben (2 Punkte an die erste Präferenz, 1 an die zweite Präferenz), die dann addiert werden. Auch hier gibt es aber Anreize für taktisches Wählen.

[5] George Szpiro (2011): Die verflixte Mathematik der Demokratie, Kapitel 11.

Landsgemeinde für Nicht-Landleute

Die Glarner Landsgemeinde ist bekannt als traditionsreiche Urform der Demokratie. Ihre Geschichte, ihre aktuelle Verfassung, die Vorzüge und Nachteile dieser Demokratieform bringt nun Lukas Leuzingers Buch «Ds Wort isch frii» einer breiteren Leserschaft näher.

«Ds Wort isch frii» (176 Seiten, Fr. 36.–) ist 2018 bei NZZ Libro erschienen.

Gäbe es den perfekten Autoren für ein Portrait über die Glarner Landsgemeinde in Buchform, er müsste Glarner Wurzeln haben, aber dennoch den unabhängigen Blick von aussen wahren können. Er müsste Politikwissenschaft studiert haben, der sich als auf Demokratiefragen spezialisierter Journalist einen gut verständlichen Schreibstil angeeignet hat. – Lukas Leuzinger (südlich des Linthkanals ausgesprochen als «Lüüziger»), Chefredaktor dieses Blogs, ist ein solcher Autor.[*]

Leuzinger hat während grob eines Jahres in und um Glarus recherchiert und sich der Urinstitution Landsgemeinde Glarus angenommen. Dieses traditionsreiche und dennoch auf der «roten Liste» der gefährdeten Demokratieformen fungierende Kuriosum ist schliesslich nur noch in zwei Kantonen anzutreffen, nebst Glarus noch in Appenzell Innerrhoden. Höchste Zeit, dass der Glarner Landsgemeinde eine Veröffentlichung gewidmet wird, die sich insbesondere an ein breiteres Publikum richtet und damit eine echte Lücke schliesst.

Wie bereits dem Untertitel zu entnehmen, gliedert sich das Buch in die drei Teile Geschichte, Gegenwart und Zukunft. Um auf die Entstehung dieser Institution zurückblicken zu können, muss im umfangreichsten ersten Teil (Die Geschichte der Landsgemeinde) ziemlich weit zurückgeblättert werden, ins Jahr 1387 nämlich, in welchem die Glarner Landsgemeinde erstmals dokumentiert ist. Damals wurde nicht über ein Radroutengesetz oder die Finanzierung des Hochwasserschutzes «gemehrt und gemindert» (wie an der diesjährigen Landsgemeinde), sondern über Leben und Tod gerichtet (Blutgerichtsbarkeit), über Krieg und Frieden befunden.

Landsgemeinde als Antithese zur Demokratiekrise

Leuzinger ist sichtlich gelegen, nicht nur die Eckpfeiler der über 600-jährigen Geschichte der Landsgemeinde zu rekapitulieren, sondern die Institution, den Kanton Glarus, sein Volk und auch die Eidgenossenschaft in den jeweiligen geschichtlichen Kontext zu setzen, um ebendieses Demokratiemodell mit ihren Vorzügen und Nachteilen einordnen und nachvollziehen zu können. Wer hätte so gedacht, dass es in Glarus bis ins 19. Jahrhundert beispielsweise gleich mehrere parallele Landsgemeinden gab? Im Kontext der Glaubensspaltung, die andernort gar zu Krieg und Kantonstrennungen führte, ist nachvollziehbar, dass es in Glarus eine protestantische und eine katholische Landsgemeinde gab. – Der Autor hätte den historischen Teil durchaus noch ausbauen und insbesondere dem interessierten Leser ein paar weitere umstrittene Landsgemeinde-Traktanden oder Wahlen näher bringen dürfen.

Im zweiten Teil (Die Landsgemeinde heute: Demokratisches Vorbild oder undemokratisches Kuriosum?) schaut Leuzinger zunächst weit über den «Zigerschlitz» hinaus, indem er auf die gegenwärtige weltweite «Krise der Demokratie» eingeht und die Landsgemeinde quasi als Antithese gegenüberstellt. Schliesslich – Wie die Landsgemeinde funktioniert – wird auf die eigentlichen Befugnisse und Verfahren der Portraitierten eingegangen. Leuzinger hält wenig vom Traditionalismus und Pomp rund um die jahrhundertealte Institution. Er hebt demgegenüber besonderes zwei funktionale Aspekte hervor: Das Rederecht und das Antragsrecht.

Wer sein Anliegen sachlich, kurz und klar vorbringt, kann mit einer Rede den Ausschlag für ein Ja oder Nein geben. Die Unvorhersehbarkeit macht den Reiz der Landsgemeinde aus. Natürlich haben Glarner ebenso wie Stimmbürger in anderen Kantonen mehr oder weniger gefestigte Ansichten und werden durch Parteiparolen oder eigene Vorurteile beeinflusst. Der Unterschied zum Urnensystem besteht darin, dass die Landsgemeinde einen zusätzlichen Kanal für die Meinungsbildung darstellt. Das Besondere an diesem Kanal ist, dass er im Vergleich zu anderen sehr ausgeglichen ist: Jeder hat die gleiche Möglichkeit, zu seinen Mitbürgern zu reden und sie von seiner Meinung zu überzeugen. Gleichzeitig ist jeder den Argumenten – jenen der Befürworter ebenso wie jenen der Gegner – in gleichem Masse ausgesetzt.

Das Juwel der Glarner Demokratie ist jedoch das Antragsrecht. Einerseits kann jeder Stimmberechtigte mittels Memorialsantrag – eine Art Volksinitiative, für die bloss eine einzige Unterschrift vonnöten ist – sein individuelles Begehren auf die Traktandenliste setzen. Andererseits können die Teilnehmer sogar noch an der Landsgemeinde selbst spontane Änderungsanträge einbringen. Resultat dieses unmittelbaren Mitwirkungsrechts war beispielsweise die extreme (und rechtswidrige) Gemeindezwangsfusion vor zwölf Jahren, als von den damaligen 25 Gemeinden zur Überraschung aller plötzlich nur noch deren 3 übrig geblieben sind. Mittels Antragsrecht wurden indes zumeist fortschrittliche Lösungen eingebracht und durchgesetzt, so ein Fabrikgesetz 1864 zum Schutz der Arbeiter und Kinder, die Einführung des Frauen- und später des Jugendlichenstimmrechts (ab 16 Jahren).

Das eigentlich Spezielle an der Landsgemeinde ist aber nicht die direkte Demokratie, sondern die tiefe Schwelle zur Mitbestimmung: Jeder einzelne Bürger kann per Antragsrechts Gesetzes- und sogar Verfassungsänderungen vorschlagen, und statt an der Versammlung nur Ja oder Nein zu sagen, kann jeder Teilnehmer Änderungsvorschläge zu traktandierten Vorlagen einbringen. Bezüglich des Zugangs der Bürger zum politischen Prozess ist das Antragsrecht an der Glarner Landsgemeinde sehr radikal. Trotzdem werden die Behörden nicht mit Anträgen überflutet, und die Antragsteller können ihre Anliegen meist vernünftig begründen. Das zeigt: Wenn man den Bürgern Verantwortung überträgt, verhalten sie sich verantwortungsvoll. Betrachtet man sie als störendes Element, werden sie sich auch so verhalten.

Makel der Vorzeigeinstitution

Leuzinger verhehlt aber auch die Nachteile dieser Demokratieform keineswegs, indem er das mangelnde Stimmgeheimnis, die Zählmethode (es wird selbst bei knappen Ergebnissen nicht gezählt, sondern geschätzt) sowie die gegenüber der Urnenwahl erschwerte Zugänglichkeit der Versammlungsdemokratie vorhält. Die Vorzeigeinstitution Glarus’ vermöge nämlich lediglich 20 bis 30 Prozent der Stimmberechtigten an den Zaunplatz zu locken (die Stimmbeteiligung muss unterdessen sogar noch auf durchschnittlich grobe zehn Prozent herunterkorrigiert werden!).

Auszug aus der Fotoreihe in «Ds Wort isch frii».

 

In einem kurzen dritten Teil schliesslich widmet sich Leuzinger der Zukunft der Landsgemeinde. Darin wird beleuchtet, inwiefern sich die Landsgemeinde heute Reformen unterziehen könnte, um einige der genannten Nachteile zu beheben und damit als Institution langfristig vital zu bleiben. Im Vordergrund steht dabei das Hilfsmittel der elektronischen Auszählung. Wie aber bereits so oft in der Vergangenheit, dürfte es auch dieses Landsgemeinde-Update sehr schwer haben. – Das sehr flüssig und spannend geschriebene Buch wird durch eine Fotoreihe und neun Testimonials («Stimmen zur Landsgemeinde») von Glarner Politikern und Bürgerinnen abgerundet.

 


[*] Der Rezensent hat eine frühe Fassung des hier vorgestellten Buchs gegengelesen.

Was die Demokratie von der Landsgemeinde lernen kann

Die weitgehenden Mitspracherechte an der Landsgemeinde können anderen Demokratien als Inspiration dienen. Zugleich steht auch die Landsgemeindedemokratie selbst vor der Frage, wie sie weiterentwickelt werden soll.

Von Lukas Leuzinger[1]

Cover Ds Wort isch frii

Das Buch «Ds Wort isch frii», auf dem dieser Beitrag basiert, ist bei NZZ Libro erschienen.

Gemessen an der Grösse der Kantone, stossen Abstimmungen in Glarus und Appenzell Innerrhoden auf überproportional grosses Interesse in der restlichen Schweiz und erst recht im Ausland. Der Grund liegt im Verfahren: Die Landsgemeinden am letzten April-Sonntag (Appenzell) und ersten Mai-Sonntag (Glarus) ziehen jedes Jahr zahlreiche Besucher und Beobachter von ausserhalb in ihren Bann. Und wenn die Glarner über ein Burkaverbot abstimmen, steigert sich der Rummel nochmals, sodass nationale und internationale Medien der Versammlung seitenfüllende Reportagen und Experteneinschätzungen widmen.

Die Landsgemeinde als Urform der Demokratie, als jahrhundertealte Institution (in Glarus fand die erste belegte Landsgemeinde 1387 statt), als schöne Tradition: das macht wohl einen wichtigen Teil der Faszination für dieses Modell aus. Allerdings: Die Landsgemeinde auf ihr Alter, auf ihren urtümlichen Charakter zu reduzieren, wird ihrer Bedeutung nicht gerecht. Die Glarner und Appenzeller haben die Landsgemeinde nicht deshalb bis heute beibehalten, weil sie Freude an der Tradition haben. Sondern weil sie die Möglichkeit zur direktdemokratischen Mitsprache schätzen.

Keine Flut von Anträgen

Die Landsgemeinde steht für eine eigenständige Auffassung der Demokratie, mit spezifischen Eigenschaften, mit Nachteilen, aber auch Vorteilen. Die direkte Begegnung unter den Stimmbürgern bringt eine einzigartige politische Kultur hervor. Sobald der Glarner Landammann mit den Worten «Ds Wort isch frii» (Das Wort ist frei) die Diskussion zu einem Sachgeschäft eröffnet, kann jeder Versammlungsteilnehmer ans Rednerpult treten und zu seinen Mitbürgern sprechen. Ein einziger Bürger kann mit einem Memorialsantrag ein Anliegen auf die politische Bühne bringen. In Glarus kann zudem jeder und jede zu allen Geschäften, die behandelt werden, Änderungsanträge stellen. Die ausgebauten Antragsrechte machen den Kern der Landsgemeindedemokratie aus – und sie können anderen Demokratien als Inspiration dienen.

Das Antragsrecht an der Landsgemeinde ist im internationalen Vergleich eigentlich ausgesprochen radikal.[2] Trotzdem werden die Behörden nicht mit Anträgen überflutet, und die Antragssteller können ihre Anliegen meist vernünftig begründen. Das zeigt: Wenn man den Bürgern Verantwortung überträgt, verhalten sie sich verantwortungsvoll. Betrachtet man sie als störendes Element, werden sie sich auch so verhalten.

Man muss nicht gleich so weit gehen wie in Glarus, wo jeder Bürger eine Volksabstimmung auslösen kann. Doch die meisten Demokratien gewähren ihren Bürgern gar keine Mitwirkungsmöglichkeit ausserhalb von Wahlen. Dass sie wenigstens zusammen mit einer gewissen Anzahl Mitbürger ein Thema auf die politische Agenda bringen können, wäre in vielen Ländern bereits eine markante Stärkung der direkten Mitbestimmung. Auch der Einbezug im Gesetzgebungsprozess wäre eine Möglichkeit, die Mitsprache der Bürger zu verbessern.

Das zweite zentrale Element der Landsgemeinde ist die offene Diskussion. Die freie Meinungsbildung ist ein Kernelement, ohne das keine Demokratie auskommt. Entsprechend essenziell ist eine offene und faire Diskussion im Vorfeld von Entscheidungen, seien es Wahlen, Volksabstimmungen oder auch Abstimmungen in einem Parlament. Natürlich ist es kaum praktikabel, alle Stimmbürger eines Landes oder nur schon eines grösseren Kantons an einer Landsgemeinde zusammenzubringen. Demokratische Diskussionskultur kann man aber auch ausserhalb des Landsgemeinderings pflegen. Ein Ansatz dazu ist das Modell der deliberativen Demokratie, das in jüngerer Zeit in der Wissenschaft und darüber hinaus intensiv diskutiert wurde. Dieses Modell betont die Bedeutung der öffentlichen Debatte. Im Zentrum steht die Idee, dass in einer Demokratie nicht dann die besten Entscheide gefällt werden, wenn sich derjenige mit der lautesten Stimme durchsetzt, sondern wenn Bürger auf Augenhöhe über Vorschläge diskutieren können und durch Abwägen und Überzeugen zu einer Lösung gelangen, mit der möglichst viele einverstanden sind. Vor allem auf lokaler Ebene gab es in den letzten Jahren zahlreiche Projekte, um diese Idee in die Praxis umzusetzen. Es braucht aber weitere Anstrengungen, den Einbezug der Stimmbürger und eine möglichst breite Diskussion zu ermöglichen.

Kein mythisches Ideal

Die Landsgemeinde kann somit als Inspirationsquelle für andere Demokratien dienen. Sie ist aber keine Blaupause, die sich eins zu eins auf andere Kantone oder Staaten übertragen liesse. Ebenfalls eignet sie sich nicht als mythisches Ideal einer perfekten Demokratie. Tatsächlich bringt die Landsgemeinde bedeutende Nachteile mit sich. Zum einen kann die politischen Rechte nur ausüben, wer sich zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort einfindet. Wer krank ist oder arbeiten muss, bleibt ausgeschlossen. Zum anderen erfolgt die Stimmabgabe nach wie vor per Handaufheben. Damit wird das Prinzip der geheimen Stimmabgabe verletzt. Zudem werden die Stimmen nicht gezählt, sondern nur geschätzt, was mit einiger Unsicherheit verbunden ist und die Gefahr mit sich bringt, dass ein Vorschlag obsiegt, der keine Mehrheit der Stimmenden hinter sich hatte.

Die Landsgemeindedemokratie steht wie jede Demokratieform vor der Frage, wie sie weiterentwickelt werden kann und soll, um in Zukunft die Ansprüche ihrer Mitglieder zu erfüllen. Man kann auch mit Fug und Recht die Ansicht vertreten, dass die Mitspracherechte mit einer Abschaffung der Landsgemeinde besser erfüllt werden könnten.

Derzeit ist die Landsgemeinde sowohl in Appenzell Innerrhoden als auch in Glarus praktisch unumstritten. Das bedeutet nicht, dass Anpassungen am politischen System tabu wären. Tatsächlich hat sich die Landsgemeinde in der Vergangenheit immer wieder der Zeit angepasst und weiterentwickelt. So wurde in Glarus Anfang des 20. Jahrhunderts die Amtszeit des Landammanns begrenzt, später wurde ein Lautsprecher im Ring installiert, die Regierungs- und Ständeratswahlen wurden von der Landsgemeinde an die Urne verlegt, und 1972 durften die Frauen erstmals an der Versammlung teilnehmen.

Interessant ist, dass alle diese Veränderungen im Vorfeld mit dem Argument bekämpft wurden, damit werde die Landsgemeinde verschwinden. Das gilt auch für den jüngsten Reformvorschlag: der Einsatz von elektronischen Hilfsmitteln. Die Regierung hatte diese Möglichkeit durch eine Arbeitsgruppe abklären lassen. 2016 beschloss der Landrat jedoch auf Antrag des Regierungsrats, die Idee nicht weiterzuverfolgen. Technische Hilfen, so die Befürchtung, würden das «Wesen der Landsgemeinde» verändern. Insbesondere würde der Landammann faktisch seine Entscheidkompetenz verlieren, warnte der Regierungsrat in einem Bericht. Es gehe auch um Vertrauen: «Ohne Vertrauen (…), dass der Landammann die ihm zukommende Entscheidungsgewalt mit Umsicht und im Sinne des Volkes ausübt, hat wohl auch die Landsgemeinde keine Zukunft.»

Schmaler Grat

Zweifelsohne ist der Einsatz technischer Hilfsmittel im Landsgemeindering nicht ohne Nachteile und Risiken. Ob solche Hilfsmittel zum jetzigen Zeitpunkt sinnvoll sind, sei an dieser Stelle offengelassen. Sicher ist, dass der Grat zwischen Bewahrung der Tradition und Gefährdung der Landsgemeinde schmal ist. Der Entscheid des Landammanns wird zwar von den Stimmbürgern an der Glarner Landsgemeinde grundsätzlich akzeptiert. Dennoch kommt es vor, dass knappe Entscheide im Nachgang für Diskussionen sorgen. In Ausserrhoden gab es diese Diskussionen nach dem Entscheid über die Einführung des Frauenstimmrechts 1989, als viele Bürger die Mehrheitsverhältnisse anders sahen als der Landammann, der eine Mehrheit für das Frauenstimmrecht ermittelte. Der umstrittene Entscheid war sicher nicht allein verantwortlich dafür, dass die Ausserrhoder 1997 die Landsgemeinde beerdigten – mit Sicherheit lässt sich aber sagen, dass er das Vertrauen in die Institution nicht beförderte.

Ein unbedingtes Festhalten an der Landsgemeinde in ihrer vermeintlich «ursprünglichen» Form kann somit der Absicht, die Institution zu erhalten, zuwiderlaufen. Gerade die Anhänger der Landsgemeinde sind also gut beraten, Anpassungen offen und vorurteilsfrei zu prüfen. Verfügt die Versammlung über die nötige Substanz und Verankerung in der Bevölkerung, sind übertriebene Sorgen über ihre Gefährdung durch institutionelle Anpassungen nicht gerechtfertigt. In diesem Zusammenhang erscheint das Votum des Freisinnigen Martin Baumgartner in der Debatte im Landrat über die Urnenwahl des Regierungsrats 1970 aktueller denn je. Er hielt den Gegnern des Antrags, welche darin den Tod der Landsgemeinde sahen, entgegen: «Wer von vornherein behauptet, dass die Landsgemeinde keine Änderungen ertrage, legt ihr kein gutes Zeugnis ab.»

 

Veranstaltungshinweise

Am 23. März 2018 stellt Lukas Leuzinger sein Buch «Ds Wort isch frii» im Rahmen einer Ausstellung über die Landsgemeinde in Braunwald vor.

Die Buchvernissage findet am 19. April 2018 in Glarus statt. Mehr Informationen unter Veranstaltungen.

 


[1] Der Beitrag basiert auf dem Buch «Ds Wort isch frii», das sich mit der Glarner Landsgemeinde befasst.

[2] Natürlich gilt dasselbe für Antragsrechte an Gemeindeversammlungen, wobei dort die Grössenverhältnisse andere sind.

Wo man gegen eine Ausgabe von 1 Franken das Finanzreferendum ergreifen kann (und wo erst ab 9 Millionen)

Bei den Hürden für Finanzreferenden gibt es zwischen den Kantonen sehr grosse Unterschiede. Ein umfassender Vergleich zeigt: Am einfachsten ist der Zugang in Neuenburg, Solothurn, Genf, Thurgau und Waadt.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Bei der Armee, in der Landwirtschaft und im Strassenverkehr möchten die Stimmbürger am ehesten sparen. Zu diesem Ergebnis kam eine Auswertung von Umfragedaten. Wie sich ein Finanzreferendum auf Bundesebene auswirken würde, hängt aber nicht nur von den Stimmungen der Stimmbürger ab, sondern auch davon, wie leicht der Zugang zum Volksreferendum ist. Die konkrete Ausgestaltung des Finanzreferendums entscheidet darüber, welche Ausgaben überhaupt an die Urnen gelangen.

Welche Lehren lassen sich aus den Erfahrungen der Kantone ziehen? Wir haben verglichen, ab welchen Ausgabehöhen in den verschiedenen Ständen die Stimmberechtigen mitreden können (beziehungsweise müssen).

Grosse Unterschiede zwischen den Kantonen

Der Vergleich zeigt zunächst markante Unterschiede. In den Kantonen Uri, Glarus und Appenzell Innerrhoden kommen einmalige Ausgaben bereits ab einer Höhe von 1 Million Franken zwingend an die Urne (beziehungsweise die Landsgemeinde); wiederkehrende Ausgaben müssen in Uri bereits ab einem Betrag von 100’000 Franken pro Jahr zwingend den Stimmbürgern vorgelegt werden. Demgegenüber kann das Parlament im Kanton Jura bis zu 45 Millionen Franken ausgeben, ohne dass der Beschluss dem Volk vorgelegt werden muss.[1] Andere Kantone kennen gar kein obligatorisches, sondern nur das fakultative Finanzreferendum (während Glarus und Appenzell-Ausserrhoden wiederum nur das obligatorische haben).

Beim fakultativen Finanzreferendum sind die Unterschiede ebenfalls beträchtlich. Am radikalsten sind Genf, Waadt und Neuenburg: Dort kann grundsätzlich gegen jeden Ausgabenbeschluss des Parlaments – unabhängig von der Höhe – das Referendum ergriffen werden. In Freiburg hingegen ist dies erst ab einem Betrag von 8.9 Millionen Franken möglich.[2]

Natürlich ist ein Vergleich der absoluten Zahlen wenig aussagekräftig. Eine Ausgabe von einer Million ist im Budget von Appenzell Innerrhoden ein bedeutender Posten, während sie im Kanton Zürich einem Tropfen in den Zürichsee gleichkommt. Wir haben daher die Ausgabenschwellen ins Verhältnis zu den Gesamteinnahmen[3] gestellt. Damit lässt sich vergleichen, wie viel der Einnahmen der Staatskasse das Parlament in Eigenregie ausgeben kann, ohne dass die Stimmbürger dreinreden können (beziehungsweise automatisch darum gebeten werden).

Erstaunlicherweise sind die kantonalen Unterschiede auch bei einer solchen Rechnung immer noch beträchtlich. Am tiefsten ist die Hürde beim obligatorischen Referendum im Kanton Aargau, wo bereits einmalige Ausgaben von einem Promille der Staatsrechnung (5 Millionen Franken bei Einnahmen von rund 5 Milliarden) beziehungsweise wiederkehrende Ausgaben von einem Zehntel Promille zwingend zur Abstimmung kommen.[4] Im Jura liegt diese Schwelle mehr als 50 mal höher.

Auch beim fakultativen Finanzreferendum kennt der Jura mit 0.5 Prozent (einmalige Ausgaben) die höchste Hürde – im Kanton Bern sind es dagegen nur gerade 0.02 Prozent und in den drei Westschweizer Kantonen Genf, Neuenburg und Waadt existert gar keine untere Limite.[5]

Unterschriftenhürde spielt ebenfalls eine Rolle

Natürlich ist auch dieser Vergleich nicht ganz angemessen: Beim fakultativen Finanzreferendum spielen nämlich neben der Ausgabenhürde auch die Unterschriftenhürde eine entscheidende Rolle. Um diese einzubeziehen, haben wir einen Index erstellt, der die Schwierigkeit des Zugangs zum Finanzreferendum misst. Folgende Parameter fliessen in den Index ein:

  • die relativen Hürden (in Prozent der jährlichen Gesamteinnahmen) des obligatorischen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die relativen Hürden des fakultativen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die absolute (Anzahl Unterschriften) sowie relative Hürde (Anteil der Stimmberechtigten) des fakultativen Referendums.

Im Wesentlichen werden diese Werte jeweils suzkessive gemittelt, wodurch letztlich ein Indexwert je Kanton resultiert. Umso kleiner dieser ist, desto einfacher ist der Zugang zum Finanzreferendum im jeweiligen Kanton.

Gemäss der Index-Übersicht weist der Kanton Wallis den höchsten Wert auf (15.1). Denn einerseits kennt er kein obligatorischs Finanzreferendum, hat aber auch beim fakultativen Referendum hohe Werte, so können erst gegen Finanzbeschlüsse ab 5.8 Millionen Franken überhaupt Unterschriften gesammelt werden. Davon braucht es immerhin deren 3000, was im Mittelfeld anzusiedeln ist.

Am anderen Ende der Skala (1.0) fungiert der Kanton Solothurn, wo alle Vorhaben über 5 Millionen Franken automatisch vors Volk gelangen. Wiederkehrende Ausgaben unterstehen bereits ab 500’000 Franken dem obligatorischen Referendum – ein äusserst tiefer Betrag, der bloss von vier Kleinkantonen unterboten wird. Das fakultative Referendum kann ab einer Million ergriffen werden und dafür sind nur 1500 Unterschriften vonnöten. Die Kantone Neuenburg (1.0), Genf und Waadt (beide 1.1) sind demgegenüber deshalb so gut placiert, weil sie keine untere Limite für das fakultative Referendum vorsehen.

Wie würde sich nun ein allfälliges (fakultatives) Finanzreferendum auf Bundesebene in diesen Vergleich einordnen? Thomas Aeschi, der für die Idee wirbt, schwebt eine Ausgabenhürde von 250 bis 500 Millionen Franken für einmalige Ausgaben vor. Diese Hürde wäre im Vergleich zu den Kantonen nicht nur absolut, sondern auch im Verhältnis zu den Gesamteinnahmen des Bundes ziemlich hoch: Mit 250 Millionen (0.38 Prozent der Gesamteinnahmen) würde der Bund hinter dem Kanton Jura an zweiter Stelle stehen, mit 500 Millionen (0.76 Prozent) gar an der Spitze. Bei der Unterschriftenhürde – wir gehen von 50’000 aus, analog zum Gesetzesreferendum – läge der Bund im Mittelfeld der Rangliste. Unter dem Strich wäre die Hürde auf Bundesebene die zweithöchste aller Kantone, die das fakultative Finanzreferendum kennen (hinter Freiburg). Das neue Instrument wäre also – wenigstens im Vergleich mit den Kantonen – keineswegs radikal.

 


[1] Der Betrag richtet sich nach dem letzten Voranschlag: Die Referendumshürde liegt bei 5 Prozent (einmalige Ausgaben) beziehungsweise 0.5 Prozent (wiederkehrende Ausgaben) der Gesamteinnahmen des Kantons.

[2] Die Hürde beträgt 0.25 Prozent der Gesamtausgaben der letzten Staatsrechnung (nur einmalige Ausgaben).

[3] Um ein Einfluss von Schwankungen und Ausreissern zu minimieren, haben wir den Median der Einnahmen der Jahre 2014, 2015 und 2016 als Basis verwendet.

[4] Die sehr tiefe Schwelle von 5 Millionen Franken für das obligatorische Referendum im Kanton Aargau gilt indes nur für jene Ausgabenbeschlüsse, die der Grosse Rat nicht mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder gefällt hat. Damit wird das obligatorische Finanzreferendum aber nur äusserst selten ausgelöst. Für die Berechnung des Index (unten) wurde dieses daher nicht berücksichtigt.

[5] Diese Zahlen wirken sehr tief. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass ein grosser Teil der Ausgaben in allen Kantonen gebundene Ausgaben sind, die aufgrund gesetzlicher Vorgaben getätigt werden müssen und die weder das Parlament noch die Stimmbürger direkt ändern können.

Mit Bürgerforen wider die Reformmüdigkeit?

Nach dem Scheitern der Rentenvorlage steht die Schweiz vor der grundsätzlichen Frage, wie künftig Reformen gelingen können. Vielleicht, indem man die Mitsprache der Bürger stärkt.

Wer vor der Abstimmung über die Rentenreform die politische Debatte verfolgte, staunte nicht schlecht. Es ging um nicht weniger, als die wichtigste Reform dieses Jahrzehnts in Kraft zu setzen. Doch erstaunlich oft argumentierten die Befürworter nicht mit dem Nutzen, den der Vorlage für ein Rentensystem, das längst aus der finanziellen Balance geraten ist, sondern vor allem mit der Dringlichkeit und der Alternativlosigkeit des Pakets. Diese Reform, so wurde gebetsmühlenartig wiederholt, sei die einzige, die an der Urne eine Mehrheit finden würde. Insbesondere nach dem Nein zur Unternehmenssteuerreform im Februar setzte sich das Narrativ durch, die Reform der Altersvorsorge müsse nun zwingend irgendwie «sozialer» ausgestaltet werden. Oder einfacher gesagt: Mit Unterstützung der Linken gelingt die Reform, ohne die Linke nicht.

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Alain Berset – hier bei einem Besuch des Filmsets zum Schellen-Ursli Film – muss beim nächsten Anlauf für eine Rentenreform neue Wege suchen. (Bild: flickr/engadinscuolsamnaun)

Das Ergebnis der Abstimmung vom Sonntag hat diese Argumentation Lügen gestraft. Offenbar funktioniert die direkte Demokratie eben doch nicht ganz nach der Logik, dass man eine Vorlage nur mit einigen Zückerchen für die beteiligungsstärksten Jahrgänge zu garnieren braucht, um an der Urne zu gewinnen.

Wenig überzeugende Drohkulisse

Natürlich stürzten sich Gewinner und Verlierer nach Bekanntwerden des Resultats sogleich routiniert in den Kampf um die Deutungshoheit über das Resultat. Nach den monatelangen Predigten, dass nur diese Reform und keine andere eine Mehrheit finden könne, erklärten die Befürworter dem staunenden Publikum nun, warum diese Reform nun doch keine Mehrheit gefunden hatte.

Die Fragen, die das Abstimmungsresultat aufwirft, sind jedoch grundsätzlicher: Warum tut sich die Schweiz zunehmend schwer damit, seine Institutionen erfolgreich der Zeit anzupassen und nötige Reformen umzusetzen?

Es hilft wenig, wenn Politiker keine anderen Argumente für eine Vorlage finden können als «Es gibt keine Alternative», «Sonst gibt’s ein Sparpaket» oder «Sonst kriegt ihr keine AHV mehr». Offenbar wirken solche Drohkulissen auf die Stimmbürger nicht besonders überzeugend. Zu Recht: Wir sollten uns den Luxus leisten, aufgrund unserer Einschätzung von Vor- und Nachteilen einer Vorlage zu entscheiden und nicht aufgrund von Angst vor Alternativen.

Grosse Verantwortung

Abstimmungsresultate sind in der Schweiz nicht Stimmungsmesser (wie in gewissen anderen Ländern), sondern verbindliche Entscheide.[1] Damit wird den Stimmbürgern eine grosse Verantwortung in die Hände gelegt. Sie können mit einem Entscheid an einem einzigen Sonntag die Arbeit eines halben Jahrzehnts zunichte machen. Gross ist indes der Kontrast zwischen der eindrücklichen Macht, welche den Stimmbürger bei einer Abstimmung zukommt, und der Phase davor, wo sie nahezu nichts zu sagen haben.

Stattdessen arbeitet die Verwaltung, grübelt die Regierung, bearbeiten die Lobbyisten, kritisieren die Vernehmlassungsteilnehmer und bastelt das Parlament. Und über all dem schwebt das Damoklesschwert der Volksabstimmung. Man macht Umfragen, analysiert frühere Urnengänge und fragt sich: Reicht es für eine Mehrheit? Kommt der Bonus von 70 Franken beim Volk an? Braucht es eher 100 Franken? Oder ist die Idee kontraproduktiv, weil sie eine Zweiklassen-Gesellschaft in der AHV schafft? Bräuchte es stattdessen ein höheres Rentenalter? Oder wäre dieses erst recht der Tod des Projekts? Dieses Orakeln wirkt oft wie ein Stochern im Nebel. Natürlich: Spekulation gehört zum politischen Alltag, und es ist nicht das Ende der Welt, wenn sich eine Mehrheit im Parlament verschätzt. In der direkten Demokratie ist es erlaubt und legitim, auf Entscheide zurückzukommen. Wiederholt haben wir es erlebt, dass Vorlagen, die einmal abgelehnt werden, einige Jahre später in anderer (oder gleicher) Form eine Mehrheit findet. In der Zwischenzeit finden Diskussionen, Anpassungen und oft genug auch ein Umdenken in der Bevölkerung statt. Bei gewissen Fragen steht uns für neue Anläufe allerdings eine relativ beschränkte Zeit zur Verfügung. Die Altersvorsorge gehört zu diesen Fragen. Es ist daher geboten, über Anpassungen nachzudenken, um das System der direkten Demokratie zu verbessern.

Alternativen vorschlagen

Heute steht den Stimmberechtigten die Möglichkeit offen, mittels Volksinitiativen Einfluss auf die Politik zu nehmen. Zudem bestimmen sie ihre Repräsentanten im Parlament. Doch in den Gesetzgebungsprozess werden sie erst ganz am Schluss einbezogen, in der (allfälligen) Abstimmung. Wir erleben vor Urnengängen zwar oft lebhafte Debatten. Allerdings beginnen diese erst, wenn eine Vorlage bereits vorliegt und nicht mehr verändert werden kann. Zwecks besserer Mitsprache wäre es sinnvoll, ein Instrument einzuführen, das Diskussionen ausserhalb von Regierung und Parlament bereits zu einem früheren Zeitpunkt erlaubt. In vielen Demokratien wurden in jüngerer Vergangenheit – vor allem auf lokaler Ebene – Bürgerforen, Diskussionsplattformen oder ähnliches eingerichtet, in der Bürgerinnen und Bürger Ideen einbringen und darüber diskutieren können. Auch in der Schweiz gibt es in vielen Gemeinden solche Verfahren. Die Ansätze sind dabei sehr verschieden: Mancherorts können die Bürger spontan erscheinen, andernorts werden sie zufällig ausgewählt, um ein möglichst repräsentatives Abbild der Bevölkerung zu erhalten. In den meisten Fällen haben diese Gremien keine formelle Entscheidungskompetenz, wirken also nur «beratend» für eine Behörde. Oft haben sie dennoch massgeblichen Einfluss auf Entscheidungen. Partizipative Verfahren erlauben es, neue Ideen einzubringen, unabhängig von Partikularinteressen und parteitaktischen Überlegungen zu diskutieren und herauszufinden, bei welchen Vorschlägen sich ein Konsens finden lässt.

Die Argumentation in einer Gruppe bietet auch die besten Chancen, das Ideal der deliberativen Demokratie zu erfüllen, wonach sich im politischen Prozent das beste Argument durchsetzt und nicht die stärkste oder lauteste Interessengruppe. Das ist gerade bei Themen wie der Altersvorsorge, wo Einzelinteressen naturgemäss sehr stark sind, ein unschätzbarer Vorteil.

Die Politikphilosophin Alice el-Wakil hat jüngst die Idee vorgebracht, vor Abstimmungen Bürgerkomitees einzusetzen, diese über die Vorlagen diskutieren zu lassen und das Ergebnis im Abstimmungsbüchlein zu publizieren. Die Idee dahinter ist, die Qualität der demokratischen Debatte zu verbessern. Es wäre denkbar, dass ähnliche Komitees bereits in einem früheren Stadium des Gesetzgebungsprozesses einberufen werden, so dass sie nicht nur über ein Projekt diskutieren, sondern auch Änderungen daran vorschlagen können – oder einen eigenen Lösungsansatz vorlegen.

Bundesrat Alain Berset kündigte am Sonntagabend an, noch dieses Jahr die «Akteure» an einen Tisch zu bringen, um eine neue Reform aufzugleisen. Schön und gut, doch haben diese «Akteure» nicht schon genug Zeit damit verbracht, über Reformen zu verhandeln und zu streiten? Vielleicht wäre es an der Zeit, die Runde zu öffnen und einen runden Tisch einzuberufen, an dem nicht nur Verbands- und Parteienvertreter sitzen, sondern in erster Linie jene, die am Ende entscheiden: die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Das würde den Weg für pragmatische Lösungen frei machen – und vielleicht für eine Reform, die mehr Erfolg hat.

 


[1] Auch wenn das Parlament im Nachgang zuweilen den Respekt vor Volksentscheiden vermissen lässt.

Die Reform der Altersvorsorge 2020 und der Grundsatz der Einheit der Materie

Die Einheit der Materie wird zwar oft gegen Volksinitiativen vorgebracht, mitunter jedoch gerade durch Behördenvorlagen strapaziert. Aktuellen Anschauungsunterricht bietet die umstrittene Reform Altersvorsorge 2020, die unterschiedlichste Bereiche beschlägt. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Andreas Auer[*]

Altersvorsorge 2020: Einheitlicher Stimmzettel, uneinheitliche Materie. (Foto: @sandroluescher)

Es gibt in der Schweiz eine Bundesverfassung. Diese muss nicht nur von den Bürgerinnen, sondern auch von den Behörden beachtet werden.[1] Auch die Bundesversammlung ist daran gebunden, selbst wenn ihre Beschlüsse nicht der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstehen, d.h. rechtlich nicht angefochten werden können.[2]

Der aus der Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) fliessende Grundsatz der Einheit der Materie verbietet es, in einer einzigen Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen verschiedener Natur und Zielsetzung zu verbinden.[3] Er will verhindern, dass die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt werden, indem sie entweder der Gesamtvorlage zustimmen müssen, obwohl sie einen oder gewisse Teile davon missbilligen, oder aber sie ablehnen müssen, obschon sie einen oder andere Teile befürworten. Als Leitkriterium gilt nach Gesetz und Rechtsprechung der sachliche Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen einer Vorlage:[4] Es muss diesbezüglich eine innere Beziehung und eine Einheit des Zwecks bestehen, die es als objektiv gerechtfertigt erscheinen lassen, mehrere Vorschläge in einer einzigen Vorlage zu vereinen. Die Einheit der Materie ist bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden.[5] Bei grösseren Verfassungs- und Gesetzesvorlagen mit neuer Ausrichtung bedarf es, nach Bundesgericht, einer besonders sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen Teile.[6]

Eine Vorlage, zwölf Bundesgesetze

Die von den Stimmbürgern am 24. September zu beurteilende Reform der Altersvorsorge 2020 besteht aus einer Verfassungs- und einer Gesetzesvorlage, die nur in Kraft treten, wenn beide angenommen werden.[7] Mit dieser werden nicht weniger als zwölf Bundesgesetze geändert, welche die verschiedenen Elemente des Pakets enthalten, so namentlich die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre, der flexible Rentenbezug in der 1. Säule, der flexible Altersrücktritt in der 2. Säule, die Senkung des Mindestumwandlungssatzes, die Erhöhung von neuen AHV-Renten um monatlich 70 Franken sowie weitere Massnahmen finanzieller und administrativer Art.[8] Mit jener wird die Grundlage für eine Finanzierung des Pakets mittels Erhöhung der Mehrwertsteuer geschaffen. Nach langen und zähen Verhandlungen wurde die Reform im Differenzenbereinigungsverfahren vom Nationalrat mit nur einer Stimme Mehrheit beschlossen.[9]

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die einzelnen Elemente des Reformpakets ein einheitliches Ziel verfolgen und einen gewissen sachlichen Zusammenhang aufweisen. Aber ebenso klar haben die Debatten im Parlament und in der Öffentlichkeit den Beweis dafür erbracht, dass dieses Ziel mit zum Teil anderen Massnahmen ebenfalls, vielleicht gar noch besser, erreicht werden kann und dass der vorgesehene Finanzierungsmodus nicht ohne jede Alternative dasteht. Die der Verfassung widersprechende Zwangslage der Stimmbürgerinnen ist offensichtlich: die eine kann sich mit der Erhöhung des Referenzalters nicht abfinden, begrüsst aber die neue Flexibilität in beiden Säulen, die andere freut sich über die Rentenerhöhung, bedauert aber die Senkung des Mindestumwandlungssatzes oder die Erhöhung der Mehrwertsteuer.[10] Beide können ihre Auffassungen nicht ihrem Willen gemäss ausdrücken.

Die ungewöhnlich hohe Anzahl der das Paket zusammensetzenden Massnahmen und deren Überschwappen in die verschiedensten Bereiche – AHV, berufliche Vorsorge, Mehrwertsteuer, Invaliden-, Unfall-, Militär-, Arbeitslosen- und Lebensversicherung, Ergänzungsleistungen, Freizügigkeit – eröffnen eine schier unendliche Palette von Kombinationsmöglichkeiten, die den Stimmbürger allesamt vor ein der Abstimmungsfreiheit unwürdiges fait accompli setzen. Es wird wohl am 24. September nur wenige Stimmbürger geben, die mit allen Elementen der Vorlage völlig einverstanden sind oder alle resolut ablehnen.

Einheit der Materie verletzt, Abstimmungsvorlage aufgehoben

Vor ein paar Jahren war das Bundesgericht mit einem ähnlich gelagerten Fall aus dem Kanton Neuenburg konfrontiert. Auch dort hatten die politischen Parteien sich nach langen Verhandlungen auf ein komplexes Paket geeinigt, das den Stimmbürgern in zwei getrennten Vorlagen unterbreitet wurde, die aber nur in Kraft getreten wären, wenn beide angenommen worden wären. Die Richter hoben die Abstimmungsvorlage wegen Verletzung der Einheit der Materie auf: im Unterschied zu den politischen Parteien sei der Stimmbürger nicht in der Lage, einen Vorteil in einem Bereich mit einem Kompromiss in einem anderen Bereich auszuhandeln, sondern könne der Vorlage nur gesamthaft zustimmen oder sie ablehnen. Wenn aber die Zustimmung zu einem Teil der Vorlage unbeliebte Konzessionen in einem ganz anderen Bereich mit sich bringe, könne der Bürger seine Meinung nicht frei ausdrücken, was die Verfassung nicht zulasse.[11]

Gemäss Parlamentsgesetz hat der Bundesrat in der Botschaft zu Erlassentwürfen insbesondere deren Auswirkungen auf die Grundrechte zu erläutern.[12] Im Kapitel Verfassungsmässigkeit der Botschaft vom 19. November 2014 wird aber das hier skizzierte Problem der Einheit der Materie mit keinem Wort erwähnt.[13] Auch in den parlamentarischen Beratungen hat es soweit ersichtlich keine Rolle gespielt und im laufenden Abstimmungskampf wird es weder von den Anhängern noch – was einigermassen überrascht – von den Gegnern der Reform ins Spiel gebracht. Dass eine so zentrale Vorgabe der Verfassung wie die Abstimmungsfreiheit in einem so wichtigen und umstrittenen Reformvorhaben schlicht und einfach unter den Tisch gewischt wird, ist zu bedauern. Die Rechnung zu bezahlen haben die Stimmbürger, die am 24. September kaum anders können, als mehr oder weniger blindlings ja oder nein zu sagen.

 


[*] Andreas Auer ist emeritierter Professor für Staatsrecht an den Universitäten Zürich und Genf. Seine letzte Buchveröffentlichung: Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016.

[1] Art. 5 Abs. 1 und (für die Grundrechte) Art. 35 Abs. 2 BV.

[2] Art. 189 Abs. 4 und Art. 190 BV.

[3] Die Bundesverfassung erwähnt den Grundsatz überdies explizit als Gültigkeitserfordernis für Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 139 Abs. 2) sowie allgemein für jegliche Teilrevisionen der Bundesverfassung (Art. 194 Abs. 2). Vgl. zum Ganzen: Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 981 ff.; Robert Hurst, Der Grundsatz der Einheit der Materie, Diss. Zürich 2002, passim; Bénédicte Tornay Schaller, La démocratie directe saisie par le juge, Diss. Genève 2008, S. 76 ff., 208 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, 3. A., Bern 2013, S. 249 ff., 277 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, S. 680 ff.; Auer, Staatsrecht, Rz. 1067, 1148 ff. Vgl. rechtsvergleichend Beat Kuoni, Rechtliche Problemfelder direkter Demokratie in Deutschland und in der Schweiz, Diss. Zürich 2015, S. 119 ff. sowie Nicolas von Arx, Ähnlich, aber anders – die Volksinitiative in Kalifornien und in der Schweiz, Diss. Genève 2002, S. 237 ff., 289 ff. Vgl. im Kontext der Versammlungsdemokratie Martin Schaub, Grenzen des Abänderungsantragsrechts an der Glarner Landsgemeinde, ZBl 5/2008, 233 ff.

[4] Siehe im Bund Art. 75 Abs. 1 und 2 BPR zur Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen, der mittelbar (qua Verweis auf Art. 194 Abs. 2 BV) auch das obligatorische Verfassungsreferendum beschlägt. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1150.

[5] BGE 129 I 366, 370. Ebenso Auer, Staatsrecht, Rz. 1149; Gerold Steinmann, Art. 34, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich 2014, Rz. 23; Tornay Schaller, démocratie, S. 210; Christoph Albrecht, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen – Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren, Diss. St. Gallen 2003, S. 175 f.; Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 625. A.M.: Hurst, Einheit, S. 130, der «weder in der Bundesverfassung noch in der einschlägigen Gesetzgebung eine Bestimmung» erkennt, «wonach die Bundesversammlung bei der Ausarbeitung von Bundesgesetzen die Einheit der Materie zu wahren» habe; daraus müsse geschlossen werden, dass der Grundsatz der Einheit der Materie bei Gesetzesvorlagen des Bundes nicht gelte.

[6] BGE 129 I 366, 373. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1153.

[7] Würde nur die Verfassungsnovelle, der Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer (BBl 2017 2381 ff.), von Volk und Ständen angenommen, so träte diese formell zwar auch alleine in Kraft (vgl. Art. 195 BV), doch dürften die Mehrwertsteuersätze sodann nicht angehoben werden, solange die Vereinheitlichung des Referenzalters von Mann und Frau nicht im Gesetz verankert ist (vgl. ÜBest Art. 196 Ziff. 14 Abs. 6 und 7 BV). Demgegenüber tritt das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2017 2393 ff.) nur dann in Kraft, wenn gleichzeitig der erwähnte Bundesbeschluss über den Verfassungsartikel angenommen wird (vgl. Ziff. III Abs. 3 [BBl 2017 2393 ff. 2427]).

[8] Das Bundesgesetz vom 17. März 2017 über die Reform der Altersvorsorge 2020 ändert folgende Erlasse:

  1. Zivilgesetzbuch (SR 210)
  2. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (SR 642.11)
  3. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (SR 642.14)
  4. Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.10)
  5. Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (SR 831.20)
  6. Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.30)
  7. Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (SR 831.40)
  8. Freizügigkeitsgesetz vom 17. Dezember 1993 (SR 831.42)
  9. Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (SR 832.20)
  10. Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung (SR 833.1)
  11. Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 1982 (SR 837.0)
  12. Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (SR 961.01)

[9] Der Antrag der Einigungskonferenz wurde am 16. März 2017 vom Nationalrat mit 101 zu 91 Stimmen angenommen; damit wurde das qualifizierte Mehr von 101 Stimmen exakt erreicht, das nötig war, um die Ausgabenbremse zu lösen (AB 2017 N 508).

[10] Siehe zu den hervorgebrachten Kritikpunkten vonseiten parlamentarischer Minderheiten und Referendumskomitee nur Bundeskanzlei [Hrsg.], Volksabstimmung vom 24. September 2017: Erläuterungen des Bundesrates, S. 13, 20, 21.

[11] BGE 137 I 200.

[12] Art. 141 Abs. 2 lit. a ParlG; vgl. Patrick Mägli, Art. 141, in: Graf/Theler/von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basel 2014, N 18. Angesichts der Bedeutung der Grundrechte sind allfällige Auswirkungen des Erlasses auf diese in der Botschaft gesondert darzustellen (BBl 2001 3467 ff. 3593; vgl. Bundeskanzlei [Hrsg.], Botschaftsleitfaden, Juli 2016, S. 27).

[13] Botschaft des Bundesrates vom 19. November 2014 zur Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2015 1 ff. 229).

Wer Briefmarke selber bezahlen muss, stimmt seltener ab

In Gemeinden, die Stimmcouverts nicht vorfrankieren, liegt die Beteiligung laut einer Studie 2 Prozentpunkte tiefer. Die Forscher glauben nicht, dass dies an den Kosten für eine Briefmarke liegt, sondern an der zusätzlichen Hürde.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 5. September 2017.

Bald steht die wichtige Abstimmung über die Rentenreform an. In einer Umfrage von GFS Bern gaben indes lediglich 55 Prozent der Befragten an, am 24. September bestimmt teilnehmen zu wollen. Eine Studie der Universität Freiburg zeigt nun, dass die Beteiligung bei Abstimmungen auch davon abhängt, ob den Stimmbürgern ein vorfrankiertes Couvert vorliegt. Gemäss den Forschern steigt die Beteiligung um rund 2 Prozentpunkte, wenn dies der Fall ist.

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In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Neun Kantone übernehmen derzeit bei Wahlen und Abstimmungen das Porto für die Rücksendung oder verpflichten die Gemeinden, dies zu tun, so etwa Zürich, St. Gallen oder Genf (siehe Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?). In sieben Kantonen ist die Vorfrankierung für die Gemeinden optional (siehe Karte rechts). In den letzten Jahren gab es in verschiedenen Kantonen und Gemeinden Forderungen, diese Massnahme einzuführen, um die Stimmbürger zur Teilnahme an Urnengängen zu motivieren. Meist scheiterten sie aus Kostengründen. In der Stadt Luzern etwa rechnete die Regierung mit einem Aufwand von etwa 27’000 Franken pro Urnengang, wenn sich ein wenig mehr als 50’000 Stimmberechtigte beteiligen. Zudem weisen die Gegner regelmässig darauf hin, dass aufgrund der bisherigen Erfahrungen kein positiver Einfluss auf die Stimmbeteiligung festgestellt werden könne.

«Effekt ist grösser als erwartet»

Letzteres Argument hat nun allerdings an Überzeugungskraft verloren. In ihrer Studie haben die Ökonomen Mark Schelker und Marco Schneiter die Stimmbeteiligung in den Gemeinden des Kantons Bern über den Zeitraum von 1989 bis 2014 verglichen. Bern gehört zu jenen Kantonen, welche die Rücksendecouverts nicht vorfrankieren, den Gemeinden aber erlauben, dies zu tun.

18 der 325 untersuchten Gemeinden übernahmen zumindest zeitweise das Porto für die Rücksendung, wobei 6 die Massnahme wieder aufhoben (oft aus Kostengründen). Die Wissenschafter berücksichtigten weitere Faktoren, die einen Einfluss auf die Stimmbeteiligung haben könnten, etwa Durchschnittseinkommen oder Demografie, um die Auswirkung der Portoübernahme isolieren zu können. «Der Effekt ist grösser, als ich erwartet hätte», kommentiert Mark Schelker das Resultat der Untersuchung, die demnächst in der wissenschaftlichen Zeitschrift «Electoral Studies» veröffentlicht wird. Er geht davon aus, dass nicht in erster Linie die Kosten der Briefmarke die Leute vom Abstimmen abhält. «Es ist schlicht eine zusätzliche Hürde für die Stimmabgabe, wenn man eine Briefmarke bereithaben oder einkaufen muss.» Grundsätzlich sei die Beteiligung umso höher, je tiefer die Hürden lägen.
Soll die Post Stimmcouverts gratis verschicken?

Befürworter von vorfrankierten Stimmcouverts fühlen sich durch die Untersuchung in ihrem Anliegen bestärkt. Die Luzerner SVP-Nationalrätin Yvette Estermann sagt, das Resultat bestätige ihren persönlichen Eindruck. «Ich spreche immer wieder mit Leuten, die nicht abgestimmt haben, weil sie gerade keine Briefmarke zu Hause hatten.»

Estermann hatte vor vier Jahren in einer Interpellation angeregt, die Vorfrankierung schweizweit einzuführen. Der Bundesrat schrieb in seiner Antwort, aufgrund der Erfahrungen aus den Kantonen sei eine Erhöhung der Stimmbeteiligung durch die Massnahme «nicht zu erwarten». Weiter wies er auf die Bestrebungen der Regierung hin, die elektronische Stimmabgabe flächendeckend einzuführen. Damit könnten die Stimmberechtigten ihre Stimme ebenfalls ohne Zusatzkosten abgeben.

«Eine Investition, die sich lohnt»

Estermann plant nun, in der Herbstsession einen neuen Vorstoss einzureichen. Ihr geht es ­darum, möglichst viele Bürger einzubinden. «Ich denke, die Vorfrankierung würde das Bewusstsein der Leute für ihre politischen Rechte stärken», sagt sie. Der Bundesrat schätzte in seiner damaligen Antwort, dass es etwas über eine Million Franken pro Urnengang kosten würde, die Antwortcouverts aller Stimmberechtigten in der Schweiz vorzufrankieren. Estermann schlägt vor, dass die Post diesen Aufwand tragen soll – im Sinne eines Service public.

Nicht alle sind aber damit einverstanden, dass der Staat die Portokosten der brieflich Stimmenden übernehmen soll. In Obwalden schlug der Regierungsrat jüngst vor, die Vorfrankierung abzuschaffen. Die Anregung dazu kam von den Gemeinden, welche die Kosten für die Massnahmen tragen müssen. Der Kantonsrat entschied im Juni aber, die Regelung beizubehalten. Der zuständige Regierungsrat Christoph Amstad (CVP) findet, es sei zumutbar, dass die Stimmberechtigten das Porto selber bezahlen. «Es ist ein Privileg, dass die Bürgerinnen und Bürger abstimmen können», sagt er. «Das sollte jedem eine Briefmarke wert sein.» Wem die Kosten dafür zu hoch seien, könne das Couvert auch direkt bei der Gemeinde einwerfen.

Studienautor Mark Schelker hingegen hält es für sinnvoll, wenn der Staat die Portokosten übernimmt. «Die Vorfrankierung von Stimmcouverts ist eine Investition, die sich lohnt», sagt er. Zum einen sei es normativ wünschenswert, dass sich die Bürger möglichst frei von Hürden an der Demokratie beteiligten. «Zum anderen sind auch bessere Ergebnisse zu erwarten, wenn mehr Stimmbürger ihre Präferenzen an Abstimmungen ausdrücken – vorausgesetzt, sie beteiligen sich aus freien Stücken und nicht aus Zwang.»

Das Finanzreferendum – ein Eigentor für die SVP?

Die Debatte über die Beschaffung eines neuen Kampfflugzeugs hat auch die Forderung nach einem nationalen Finanzreferendum neu entflammt. Doch welche Folgen hätte dies in der Praxis? Eine Auswertung von Umfragedaten zeigt: Die Stimmbürger wollen vor allem bei Armee und Landwirtschaft sparen.

Von Lukas Leuzinger, Lucas Leemann und Claudio Kuster

Es herrscht seltene Einigkeit im Bundeshaus: Eine so bedeutende Ausgabe wie der Kauf neuer Kampfflugzeuge darf nicht ohne Mitsprache des Volkes getätigt werden, beteuerten jüngst Parlamentarier aller Parteien, nachdem die vom Bundesrat eingesetzte Expertengruppe «Neues Kampfflugzeug» ihren Bericht vorgelegt hatte (in welchem sie empfahl, die Flieger über das ordentliche Armeebudget zu beschaffen). Der Kauf müsse dem Referendum unterstellt werden, so der Tenor.

Allerdings: Wenn es nicht gerade um Flugzeuge geht, scheint den Politikern kein Betrag gross genug zu sein, um ihn an den Stimmbürgern vorbei auszugeben. So jedenfalls müssen die Reaktionen auf den Vorschlag von SVP-Nationalrat Thomas Aeschi interpretiert werden, das Finanzreferendum auf Bundesebene einzuführen. SP-Präsident Christian Levrat schimpfte die Idee ein «Ablenkungsmanöver». Auch die CVP spricht sich mehrheitlich dagegen aus und selbst die FDP-Fraktion ist gespalten. Dabei würde die Bundesversammlung keineswegs Neuland betreten: Alle Kantone haben das Finanzreferendum bereits eingeführt.

Mehrere Anläufe

Auf Bundesebene wird dieses direktdemokratische Instrument seit den 1950er Jahren – nicht zufällig also seit dem starken Ausbau des Leistungsstaats nach dem Zweiten Weltkrieg – regelmässig propagiert. Dannzumal gleich mit einer Volksinitiative, deren direkter Gegenvorschlag 1956 beachtliche 46 Prozent Zustimmung erhielt. In der Endphase des Kalten Kriegs wurde 1987 eine Volksinitiative «Rüstungsreferendum» der SP ebenfalls abgelehnt (41 Prozent Ja). Im Gegensatz zur ersten Initiative aus liberalen Kreisen, die ein allgemeines Finanzreferendum vorsah, hätte das sektorielle Finanzreferendum der SP nur Ausgaben (ohne untere Limite!) im Bereich der Beschaffung von Kriegsmaterial und militärischen Bauten anvisiert.

Parlamentarischen Vorstössen für dasselbe Ansinnen ist seither ebenso wenig Erfolg beschieden. Seit 2003 wird das Finanzreferendum praktisch nur noch von der SVP sowie vereinzelten rechtsbürgerlichen Nationalräten (FDP und Lega) vorgeschlagen.[1] Eine vorübergehende Mehrheit erlangte 2004 immerhin eine parlamentarische Initiative der SVP, die sodann ausformuliert und in die öffentliche Vernehmlassung geschickt wurde. Obschon eine komfortable Mehrheit von 17 Kantonen die Einführung des Finanzreferendums befürworteten (7 waren dagegen) und ebenso die FDP und SVP grünes Licht gaben (CVP, SP, EVP und Liberale lehnten ab), bekam die vorberatende Kommission plötzlich kalte Füsse und bat den Nationalrat, den Vorstoss zu kassieren. – Eine Neuauflage der SVP und der bisher letzte Versuch war abermals 2013 traktandiert. Jetzt wollte selbst die FDP nichts mehr von der finanzpolitischen Kompetenzerweiterung des Souveräns wissen, einzig die ausgabendisziplinerte GLP hielt der SVP die Stange.

Interssant ist überdies, dass im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1996 auch der Bundesrat ein Finanzreferendum vorschlug – wenngleich eine eher plebiszitäre Form: das Parlament hätte jeweils ad hoc entscheiden müssen, welche Vorlagen vors Volk dürfen und welche nicht. Er begründete dies jedoch nicht – wie die späteren Promotoren – mit finanzpolitischen Überlegungen, sondern brachte vornehmlich demokratietheoretische Überlegungen vor. Denn jenes Finanzreferendum war ein Bestandteil eines (aus bundesrätlicher Sicht) austarierten «Reformpakets Volksrechte», das diverse Schraubendrehungen an den direktdemokratischen Rechten ansetzte (um letztlich in praktisch allen Bereichen zu scheitern).

Finanzreferendum ist nicht gleich Finanzreferendum

Wovor haben die Politiker in Bundesbern eigentlich Angst? Oder anders gefragt: Welche Auswirkungen hätte ein Finanzreferendum? Die Antwort auf diese Frage hängt entscheidend davon ab, wie ein solches Instrument ausgestaltet wäre: Ein Finanzreferendum kann obligatorisch sein (d.h. alle Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen zur Abstimmung) oder fakultativ (d.h. Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen vors Volk, sofern genug Unterschriften zusammenkommen), die Ausgabenschwelle kann hoch oder tief sein und sie kann differenziert angesetzt werden in Abhängigkeit davon, ob es sich um eine einmalige oder um eine wiederkehrende Ausgabe handelt. Zudem muss definiert werden, was überhaupt als referendumsfähige Ausgabe gilt: Verpflichtungskredite? Voranschlagskredite? Eine (aus den oben genannten Gründen mit Vorsicht zu geniessende) Übersicht gibt eine Auswertung der Finanzverwaltung im Auftrag Aeschis, die untersuchte, was alles unter ein fakultatives Finanzreferendum mit einer Ausgabenschwelle von 250 Millionen Franken fiele. Demnach könnte gegen rund zehn Posten pro Jahr das Referendum ergriffen werden (nur Verpflichtungskredite wurden berücksichtigt). Betroffen wäre etwa die Armee, die Entwicklungszusammenarbeit oder der Strassenverkehr.

Entscheidend wäre aber nicht nur, welche Ausgaben dem Referendum unterstünden, sondern vor allem, welche am ehesten Gefahr liefen, in einer Abstimmung zu scheitern. Um dies beurteilen zu können, haben wir uns angeschaut, in welchen Bereichen die Bürger im Allgemeinen eher mehr und in welchen sie eher weniger Geld ausgeben wollen.

Als Grundlage verwendeten wir Antworten auf der Onlineplattform Smartvote, welche etwas mehr als 11’000 Stimmberechtigte im Nachgang zu den nationalen Wahlen 2015 in einer Umfrage angegeben haben.[2] Die Daten wurden nach Geschlecht, Altersgruppe, Kanton und Parteipräferenz gewichtet. Sie zeigen ein grobes Bild, welche Bundesausgaben im Stimmvolk im Allgemeinen auf Zustimmung stossen und welche nicht.[3]

Nur 10 Prozent wollen höhere Armeeausgaben

Die Auswertung zeigt Interessantes. Zunächst erstaunt nicht, warum der Kauf neuer Kampfflugzeuge so umstritten ist: Gemäss den Zahlen möchten über 60 Prozent der Stimmbürger bei der Armee sparen; ein Drittel will sogar «deutlich weniger» ausgeben – nur rund 10 Prozent möchten die Ausgaben erhöhen (siehe Grafik). Damit herrscht beim Militär der mit Abstand grösste Sparbedarf. (Das sind, wie gesagt, generelle Aussagen, sie bedeuten nicht, dass diese 60 Prozent Nein zu neuen Kampfflugzeugen sagen würden.)

Die zweitbeliebteste Option zur Ausgabensenkung ist die Landwirtschaft. Hier möchten rund 40 Prozent weniger Geld ausgeben. Damit erscheinen ausgerechnet die beiden Bereiche, in denen die finanzpolitisch konservative SVP mehr ausgeben will, durch ein allfälliges Finanzreferendum besonders gefährdet.

Wenig zu befürchten hätte gemäss den Zahlen dagegen der Bereich Bildung und Forschung. Auch bei der öffentlichen Sicherheit und beim öffentlichen Verkehr möchte nur eine kleine Minderheit weniger ausgeben. Bei der sozialen Sicherheit halten sich die Sparwilligen und die Ausgabenfreudigen ziemlich genau die Waage.[4]

Natürlich kann die Sache ziemlich anders aussehen, wenn die Bürger über eine konkrete Ausgabe abstimmen müssen. Die Frage «Wollen Sie in die Bildung investieren?» wird wohl manch einer anders beantworten als die Frage «Sind Sie für den Bau einer neuen Fachhochschule?» (insbesondere, wenn man das Preisschild daneben sieht).

Forderungen nach einem Finanzreferendum sind oft weniger vom Wunsch nach mehr demokratischer Mitbestimmung als von politisch-materiellen Interessen motiviert. Allerdings legt die Auswertung nahe, dass jene, die ein Referendum für Staatsausgaben am stärksten befürworten, nicht zwingend am meisten davon profitieren würden.

 


[1] Folgende Vorstösste seit den 1980er Jahren forderten ein Finanzreferendum in irgendeiner Form:

[2] Wir bedanken uns bei Smartvote für das Zurverfügungstellen der Daten.

[3] Die Zahlen sind natürlich mit Vorsicht zu interpretieren. Denn trotz Gewichtung sind die Daten möglicherweise nicht perfekt repräsentativ für die Gesamtheit der Stimmberechtigten.

[4] Die einzige uns bekannte Umfrage, die Ähnliches erhob, war jene, die das Forschungsinstitut Sotomo kürzlich im Auftrag des Think Tanks Avenir Suisse erstellt hat. Die Daten sind allerdings schlecht vergleichbar, weil einerseits zum Teil andere Kategorien gewählt wurden (so wurde die Armee mit der Polizei zusammengefasst), und weil die Teilnehmer andererseits nicht nur zu den Bundesausgaben befragt wurden, sondern auch zu den Ausgaben von Kantonen und Gemeinden.