Monthly Archives: May 2013

Wenn sich Politiker als Banker versuchen

In der öffentlichen Wahrnehmung sind die Kantonalbanken die Musterschüler des Schweizer Finanzplatzes. Als grundsolide, kundennah und konservativ in der Anlagepolitik werden sie wahrgenommen und grenzen sich damit deutlich von den Grossbanken ab, die global agieren und gemeinhin als Horte gieriger Spekulanten gelten. «Too big to Fail»-Vorlagen, «Abzocker»- und «1 zu 12»-Initiativen, Leverage-Ratio- und Liquiditätsvorgaben, Finanzmarktaufsicht oder Steuerhinterziehung: Damit werden unsere 24 föderalen Finanzinstitute kaum assoziiert.

Dabei sind auch die Kantonalbanken keineswegs frei von Skandalen. Angesichts des relativ einfachen Auftrags[1], den sie zu erfüllen haben, und der Staatsgarantie, die die meisten von ihnen[2] geniessen, sorgen sie sogar auffallend häufig für negative Schlagzeilen. In mehreren Kantonen, etwa in Genf oder Bern, mussten in jüngerer Vergangenheit die Steuerzahler für Misswirtschaft oder verfehlte Strategien bezahlen, in Solothurn und Appenzell-Ausserrhoden brachen die Kantonalbanken sogar zusammen.

Könnte die Corporate Governance eine Rolle spielen? In den meisten Kantonen ist das Gremium, das den rechtlichen Rahmen für die Kantonalbanken vorgibt und die Oberaufsicht innehat, das gleiche Gremium, das das oberste Lenkungsorgan bestimmt, nämlich das kantonale Parlament. Die Legislative wählt den Bankrat beziehungsweise den Verwaltungsrat, wobei vielfach Parlamentarier zum Zug kommen. Wie bei Richterwahlen sind dabei die Parteistärken ausschlaggebend. Ob die Kandidaten unternehmerische Erfahrung, eine ökonomische Ausbildung oder finanzwirtschaftliches Fachwissen mitbringen, ist zweitrangig. Die wichtigste Qualifikation ist die Parteizugehörigkeit.

Wenn ein Gremium den gesetzlichen Rahmen einer Bank bestimmt, sie beaufsichtigt und gleichzeitig ihr oberstes Führungsorgan wählt, besteht eine Vermischung von Verantwortlichkeiten, die Gefahren birgt. Dennoch sträuben sich die Parlamente dagegen, von dem System abzurücken. Im Fall der Zürcher Kantonalbank liess sich das Parlament nicht einmal von einem Rüffel der Finanzmarktaufsicht (Finma) beeindrucken – der Kantonsrat hält an seiner Doppelrolle fest.

Der Widerstand ist irgendwie verständlich: Wenn man schon über eine Bank mit Staatsgarantie verfügen kann, wird man deren Führung kaum freiwillig abtreten. Zumal die Politiker für ihre Arbeit ein beachtliches Salär beziehen. So erhielten die 13 ZKB-Bankräte 2012 zusammen rund 1,8 Millionen Franken. Davon dürfte – via Mandatssteuern – ein nicht unwesentlicher Teil an die Parteien geflossen sein.

Dennoch stellt sich die Frage, ob es sinnvoll ist, wenn Politiker die Geschäfte einer Bank beaufsichtigen, deren regulatorischen Rahmenbedingungen sie selbst festlegen. Insbesondere mit Blick auf die Skandale der Vergangenheit.

Es ist wohl kein Zufall, dass nun die Diskussion über die Organisationsstruktur in einem Kanton wieder aufgekommen ist, dessen Kantonalbank zuletzt wenig erfreuliche Nachrichten lieferte: Die Basler Kantonalbank musste jüngst 50 Millionen Franken zurückstellen, weil sie auf eine betrügerische Anlagefirma hereingefallen war. Zudem steht sie wegen dem Vorwurf der Beihilfe zur Steuerhinterziehung im Visier der US-Steuerbehörde.

Nun unternimmt die Basel-Städtische Regierung den Versuch, eine bessere Trennung der Verantwortlichkeiten zu erreichen. Gemäss dem Entwurf des Kantonalbankengesetzes soll der Bankrat künftig vom Regierungsrat gewählt werden. Mitglieder des Parlaments sind ausdrücklich von dem Gremium ausgeschlossen.

In der Debatte, wer Bankräte wählen soll, geht es letztlich um die grundsätzliche Frage, wann ein Gremium, das im Auftrag des Staates steht, demokratisch rechenschaftspflichtig sein soll und wann nicht. Ein Bankrat, der vom Parlament gewählt wird, so kann argumentiert werden, repräsentiert die unterschiedlichen politischen Ansichten besser als ein Bankrat, der von der Regierung bestimmt wird. Allerdings ist fraglich, ob es zwingend eine solche politische Repräsentation braucht in einem Aufsichtsgremium, das nicht als politisches Organ konzipiert ist, sondern – im Gegenteil – lediglich die Vorgaben der Politik umsetzen soll. Andererseits führt die Wahl durch das Parlament nach parteipolitischen Kriterien zu einer Politisierung, die bei der Führung einer Bank nicht unbedingt wünschenswert ist. Nicht ohne Grund werden Bankrat und Präsidium der Schweizerischen Nationalbank vom Bundesrat gewählt. Es ist zu bezweifeln, ob die SNB unabhängiger agieren und bessere Entscheide treffen würde, wenn das Präsidium durch die Bundesversammlung anstatt durch die Regierung bestimmt würde.

Ein vernünftiger Grundsatz wäre wohl, dass Gremien, von denen politische Entscheide erwartet werden, demokratisch rechenschaftspflichtig sein sollen. Organe, die primär für die Umsetzung von Gesetzen in einem bestimmten Bereich zuständig sind, sollten hingegen durch die Regierung bestimmt werden oder durch ein anderes Gremium, das im Konsens entscheidet und dabei primär auf fachliche Kriterien Rücksicht nimmt.

Natürlich zählen derartige theoretische Überlegungen im politischen Alltag wenig. Es bleibt denn auch abzuwarten, ob die Basel-Städtische Kantonsregierung mit ihrem Vorschlag, dem Parlament die Kompetenz zur Wahl des Bankrats zu entziehen, Erfolg hat. Denn dieser Einschnitt muss letztlich vom Parlament selbst angenommen werden.


[1] Die Ursprünge der Kantonalbanken liegen in der Verknappung des Kreditangebots im 19. Jahrhundert. Historisch sind sie deshalb in erster Linie dazu da, den privaten und öffentlichen Kreditbedarf zu decken.

[2] 21 von 24 Kantonalbanken besitzen eine vollständige Staatsgarantie.

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Direkte Demokratie – eine Begriffsklärung

Direkte Demokratie für DummiesAm 9. Juni stimmen die Schweizer Stimmbürger über die Volksinitiative für eine Volkswahl des Bundesrats ab. Die (mehr oder weniger professionellen) Kampagnen der Befürworter und Gegner sind angelaufen, in den Medien und an den Stammtischen werden die Argumente für und gegen das Anliegen diskutiert.

Unglücklicherweise wiederholt sich dabei immer wieder die gleiche Begriffsverwechslung: Die Vermischung der Volkswahl der Regierung mit der direkten Demokratie. Erst kürzlich wieder konnte man in einer Publikation der Partei, die hinter der Initiative steht, lesen:

«Die Volkswahl ist ein Vertrauensbeweis ins Volk und eine Stärkung unserer direkten Demokratie.»

Wer hofft, es handle sich dabei um einen einmaligen Ausrutscher, wird enttäuscht. Vielmehr ist die «Stärkung der direkten Demokratie» das Hauptargument der Befürworter, von dem sie rege Gebrauch machen. Auch unter Politikern ist der Brückenschlag zur direkten Demokratie äusserst beliebt, wie etwa Felix Müri beweist:

«Es ist in un­se­rem di­rekt­de­mo­kra­ti­​schen Land die nor­malste Sache der Welt, dass das Volk seine po­li­ti­schen Ver­tre­ter wählt – und zwar di­rekt.»

… oder Maurus Zeier:

«Die Volkswahl des Bundesrates müsste in einer direkten Demokratie eigentlich selbstverständlich sein.»

… oder Toni Brunner:

«Wir sind überzeugt von der Volkswahl, weil der Wettbewerb der verschiedenen Systeme ja gezeigt hat, dass eine direkte Demokratie sehr wertvoll ist. […] Für mich wäre es wie eine Vollendung der direkten Demokratie, wenn die Bevölkerung alle vier Jahre nebst dem Parlament am selben Tag auch noch den Bundesrat direkt wählen könnte.»

… und noch einige andere.

Doch nicht nur Politiker, auch die Medien beteiligen sich fleissig an der begrifflichen Verwirrung, so zum Beispiel das staatliche Fernsehen, das sie sogar in den Titel eines Artikels auf seiner Webseite aufnimmt:

«Direkte Demokratie stärken oder Bewährtes bewahren»

Selbst die Gegner der Volkswahl schmücken sie in ihren Kommentaren mit direktdemokratischen Blumen, etwa Urs Buess in der TagesWoche:

«Man kann davon ausgehen, dass der Bundesrat mit Volkswahlen manchmal anders ausgesehen hätte als die Zusammensetzung, welche die Bundesversammlung bestimmte. Mit anderen Worten: Wahrscheinlich wird – was die Besetzung des Bundesrats betrifft – die direkte Demokratie nicht bis in die letzte Konsequenz ausgeübt.»

Es ist höchste Zeit für eine Begriffsklärung. Deshalb sei an dieser Stelle ein für alle Mal gesagt: Man mag die Volkswahl der Regierung befürworten oder ablehnen – doch mit direkter Demokratie hat sie rein gar nichts zu tun.

Wie es der Name bereits sagt, handelt es sich bei der Volkswahl um eine Wahl. Die Stimmbürger entscheiden, welche Personen sie repräsentieren sollen. Dagegen geht es bei der direkten Demokratie ausschliesslich um Sachfragen, über die die Stimmbürger (anstatt ihrer Repräsentanten) direkt entscheiden.

Darauf hatte Andreas Gross bereits während der Debatte im Nationalrat hingewiesen:

«Die Volkswahl ist keine «Komplettierung» der direkten Demokratie, denn – und darauf müssen wir wahrscheinlich zurückkommen – die direkte Demokratie geht von der Sachabstimmung aus, und die Wahl ist, wie gesagt, eine Personenwahl und etwas ganz anderes.»

Dieses Unterschieds sind sich offenbar nicht alle seiner Kollegen bewusst. Dabei würde nur schon ein Blick auf Wikipedia genügen:

«Der Begriff Direkte Demokratie […] bezeichnet sowohl ein Verfahren als auch ein politisches System, in dem die stimmberechtigte Bevölkerung […] unmittelbar über politische Sachfragen abstimmt.»

Im Falle einer Einführung der Volkswahl des Bundesrats gäbe es in der Schweiz nicht eine einzige Volksabstimmung mehr. Die direkte Demokratie in der Schweiz ist vom Wahlverfahren für die Regierung schlicht und einfach überhaupt nicht betroffen.

Natürlich ist Wikipedia nicht immer über alle Zweifel erhaben. Daher lohnt es sich, ergänzend die anerkannte Fachliteratur zu konsultieren. Beispielsweise das Standardwerk «Encyclopedia of Democratic Thought», wo auf Seite 224 zu lesen ist:

«Direct democracy exists to the extent that citizens can vote directly on policy alternatives and decide what is to be done on each important issue. This contrasts with political arrangements under representative democracy where electors can only vote for individuals (in practice, alternative party governments) who will then decide on the policy outcomes.»

Der zweite Satz erklärt es kurz und schmerzlos: Die Wahl der Regierung durch das Volk ist ein Element der repräsentativen Demokratie und somit das genaue Gegenstück zur direkten Demokratie.

Noch klarer drückt es Theo Schiller in seinem Buch «Direkte Demokratie. Eine Einführung» aus:

«Direkte Demokratie bedeutet heute, dass die Bürgerinnen und Bürger als Stimmbürger im Wege der Volksabstimmung politische Sachfragen selbst entscheiden. Direktwahlen von Amtsträgern (z.B. Bürgermeistern oder Regierungschefs) gehören nicht zur direkten, sondern zur repräsentativen Demokratie.»

Wenn überhaupt, geht es bei der Volkswahl des Bundesrats also um die Stärkung der repräsentativen Demokratie, nicht der direkten Demokratie. Davon war im Abstimmungskampf bisher allerdings überhaupt nie die Rede.

Dass es sich bei der Volkswahl des Bundesrats tatsächlich um eine direkte Wahl handelt (im Gegensatz zur indirekten durch das Parlament), mag die häufige Verwechslung mit der direkten Demokratie teilweise erklären. Aber das kann keine Entschuldigung sein, insbesondere nicht bei Politikern, die sich über Jahre mit dem Thema beschäftigt haben.

Eine bessere Erklärung für die Vermischung ist wohl, dass sich Politiker daraus Vorteile für den Abstimmungskampf erhoffen. Da die direkte Demokratie (wie die Demokratie allgemein) als positiv wahrgenommen wird, wird sie von den Politikern nur allzugerne vor den Wagen gespannt, auch wenn es in Tat und Wahrheit um etwas ganz anderes geht. Wer die direkte Demokratie aber tatsächlich hoch hält, sollte darauf achten, den Begriff richtig zu verwenden und nicht leichtfertig mit anderen Fragen vermischen.

Deshalb, geschätzte Politiker und Journalisten, nochmals zum Mitschreiben: Bei der direkten Demokratie geht es einzig und allein um Sachfragen. Das Wahlverfahren für den Bundesrat hat damit nichts zu tun (es sei denn, man wollte unsere Bundesräte als Sachen behandeln, was sich allerdings nur schon aus Gründen des Anstands nicht gebietet).

Kantonale Abweichler: Spielverderber oder volksnahe Parteisektionen?

Gestern Abend hat die SVP Thurgau eher überraschend die Nein-Parole zur eidg. Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» beschlossen (75 zu 58 Nein). Kantonalsektionen, die bei nationalen Parolenfassungen gegenüber ihrer Mutterpartei abweichen sind grundsätzlich nichts Unübliches, sondern föderaler Courant normal.

Gerade der vergangene nationale Abstimmungssonntag vom 3. März illustrierte eindrücklich die Uneinigkeit diverser Parteien, als zu den drei Vorlagen über 40 abweichende Parolenfassungen der Kantonalparteien zu verzeichnen waren: Beim Familienartikel nahmen 6 FDP-Sektionen sowie die FDP.Die Liberalen Frauen eine eigene Meinung ein, während beim Raumplanungsgesetz (RPG) deren 8 FDP- und 5 CVP-Sektionen abwichen. Bei der Abzocker-Initiative wiederum fassten gar 4 GLP- und 11 SVP-Sektionen die Ja-Parole entgegen ihrer ablehnenden Mutterparteien.

Das Thurgauer Nein jedoch ist in einem anderen Kontext zu betrachten: Die konträre Meinung gilt hier nicht irgendeiner Behördenvorlage (wie Familienartikel oder RPG) oder einer (Abzocker-)Initiative von Einzelpersonen. Die ablehnende Haltung betrifft hier immerhin ein Volksbegehren, welches von der eigenen Partei lanciert und pünktlich im Wahljahr 2011 eingereicht wurde. Im Initiativkomitee zur Volkswahl-Initiative ist die Thurgauer Sektion zudem mit Nationalrat Hansjörg Walter vertreten, der ein Jahr vor deren Lancierung haarscharf einer «wilden Bundesratswahl» entging.

Wie oft Parteisektionen abweichende Parolen zu «eigenen» Begehren fassen, zeigt die folgende Übersicht. Untersucht wurden alle Volksinitiativen, über die zwischen 2002 und 2013 abgestimmt wurde und deren Urheberschaft klar einer Partei zuzuordnen ist. Ebenfalls mitberücksichtigt wurden direkte Gegenentwürfe zu zurückgezogenen Volksinitiativen:

Datum Name der Volksinitiative Lancierende Partei Abweichende Kantonal-
sektionen
Abstimmungs-­
ergebnis Volk (und Stände)
09.06.2013 «Volkswahl des Bundesrates» SVP TG;

Unterwallis (Stimmfreigabe)

24.0 % Ja
(0 : 20 6/2)
30.11.2008 «Verbandsbeschwerderecht: Schluss mit der Verhinderungspolitik – Mehr Wachstum für die Schweiz!» FDP GE;

BS, TI
(Stimmfreigabe)

34.0 % Ja
(0 : 20 6/2)
01.06.2008 Gegenentwurf zur zurückgezogenen eidg. Volksinitiative «für tiefere Krankenkassenprämien in der Grundversicherung» SVP AR, FR 30.5 % Ja
(0 : 20 6/2)

Im 12-jährigen Untersuchungszeitraum trat die Situation «kantonale Abweichler» somit lediglich drei Mal auf. Auch im zusätzlich untersuchten Bereich 1985 bis 2001 wurden keine weiteren Volksinitiativen mit solcherlei Abweichlern entdeckt, wobei in jener Zeitspanne nicht mit Sicherheit alle Parolenfassungen eruiert werden konnten.

Auffallend bei diesen drei Vorlagen ist zunächst, dass sie keine Kernthemen der jeweiligen Parteien betreffen. Womöglich waren jene Begehren durchaus als Partei-Vehikel konzipiert, doch hat man sie nicht unbedingt als Initiativen in Erinnerung, die zur Schärfung des Parteiprofils oder zur Mobilisierung beitrugen.

Bei den aufgeführten Vorlagen scheint der Problemdruck vergleichsweise gering zu sein. Auf den Themenkomplex Gesundheitswesen und insbesondere Krankenkassenprämien mag dies nicht unbedingt zutreffen (gemäss VOX-Analyse wurde die Beeinträchtigung der freien Arzt- und Spitalwahl befürchtet). Doch gerade die Verbandsbeschwerderecht- und die Volkswahl-Initiative scheinen als (Über-)Reaktionen auf singuläre Ereignisse wahrgenommen zu werden.

Die Initiative der FDP entstand im Nachgang der VCS-Beschwerde gegen das Hardturm-Stadion in Zürich und wurde vornehmlich durch die Zürcher Parteisektion und Nationalrätin Doris Fiala getragen. Die Volkswahl-Initiative wurde derweil durch die SVP – nachdem sie bereits 2002 beschlossen und im Dezember 2003 wieder ad acta gelegt wurde – im Nachgang zur Abwahl von Bundesrat Christoph Blocher abermals aus der Schublade gezogen.

Fazit: Sind eher Partikularinteressen denn breiter Problemdruck Motor einer Initiative, soll nicht erstaunen, wenn sich nicht einmal alle eigenen Parteisektionen gehorsam hinter das Begehren stellen. Dass die FDP-Initiative just vom Hardturm weit entfernte Sektionen wie das Tessin oder Genf nicht zu überzeugen vermochte, ist geradezu symptomatisch. (Bei der abweichenden FDP Basel-Stadt könnten natürlich auch Sympathien für GC und den FCZ mitspielen.)

Diese zwei Volksinitiativen erreichten denn auch bloss 31 beziehungsweise 34 Prozent Ja-Stimmen, während die Volkswahl-Initiative gemäss einer aktuellen Umfrage gar bloss 25 Prozent der Bürger zu überzeugen scheint. Will ein Volksbegehren aus einer Parteiküche obsiegen, so darf es durchaus polarisieren – ohne hohes Ranking im Sorgenbarometer ist es indessen zum Scheitern verurteilt. Kantonale Dissidenten können denn auch nicht als «illoyale Spielverderber» bezeichnet werden, sondern zeichnen sich eher als volksnahe Vorboten einer drohenden Kanterniederlage aus.

Die analoge Analyse fällt bei fakultativen Referendumsabstimmung schwieriger oder zumindest weniger aussagekräftig aus: Zum einen finden sich oftmals mehrere Parteien aufseiten Referendumsführer wieder. Andererseits erscheint das (abweichende) Befürworten einer Behördenvorlage weniger aufmüpfig als die Ablehnung einer Volksinitiative der Mutterpartei. Nichtsdestotrotz seien hier auch jene Referendumsabstimmungen zwischen 2002 und 2013 aufgeführt, bei denen sich der ergreifenden Partei kantonale Sektionen widersetzt haben:

Datum Name des Referendums Ergreifende Partei Abweichende Kantonal-sektionen Abstimmungs­ergebnis Volk
08.02.2009 Weiterführung Freizügigkeitsabkommen sowie Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien SVP TG 59.6 % Ja
26.11.2006 Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas («Kohäsionsmilliarde») SVP GR 53.4 % Ja
25.09.2005 Ausdehnung Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EG-Mitgliedstaaten SVP BE, GR, TG, VD 56.0 % Ja
05.06.2005 Bilaterale Abkommen «Schengen und Dublin» SVP BE, GR 54.6 % Ja
26.09.2004 Erwerbsersatzgesetz (für Dienstleistende und bei Mutterschaft) SVP BE, VD 55.5 % Ja
22.09.2002 Elektrizitätsmarktgesetz GPS SG 47.4 % Ja

Es sticht ins Auge, dass solch oppositionelle – beziehungsweise eher: staatstragende – Parteisektionen mit einer Ausnahme ausschliesslich bei der SVP zu finden sind. Referenden zur Linken wurden durch die kantonalen Ableger praktisch immer unterstützt. Oder es wurde zumindest nicht öffentlich aufgemuckt.

Wie schon bei den oben untersuchten Initiativen zeigt sich eine Korrelation zwischen der innerparteilichen Opposition und dem Erfolg des Referendums: Kaum je lehnte das Stimmvolk ein Gesetz ab, wenn Kantonalsektionen der Gegner ausscherten.

Auffallend (und in Abweichung zu den Initiativen) ist wiederum, dass die durch die SVP Schweiz bekämpften Vorlagen allesamt Kernthemen der Partei betreffen: EU, Migration, Asyl, Sicherheit, Finanzen, Gesellschaftspolitik. Das Verhältnis Schweiz–EU darf gar als eigentliche Pièce de résistance der Volkspartei bezeichnet werden, weshalb in diesen Fragen dissidente Sektionen doch erstaunen mögen.

Betrachtet man indessen die konkreten Kantonalparteien etwas genauer, fallen zunächst die SVP Bern und Graubünden auf. Die in den Jahren 2004 bis 2006 je drei Mal opponierenden Sektionen werden 2008 in der Sezession eine zentrale Rolle spielen und sind heute (nebst Glarus) die stärksten BDP-Sektionen schweizweit.

Und nebst der SVP Waadt bleibt abermals die gestern wieder aufbegehrende Sektion Thurgau: Die 38.7-Prozent-Partei (bei den Nationalratswahlen 2011 nach der SVP Schaffhausen der höchste Wähleranteil schweizweit) zeigt nun einmal gelegentlich gerne seinen «Leuezah» – vor allem dem anderen Löwen nebenan, der hier für einmal eine Volksinitiative zu nah am Reissbrett entworfen zu haben scheint.

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Ergänzung 09.06.2013: Weitere abweichende Sektion und Abstimmungsergebnis eingefügt (in rot).