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Amtswürde wider Willen

In sieben Kantonen kann der Staat Bürger dazu zwingen, ein Amt zu übernehmen, in das sie gewählt worden sind. Die praktische Bedeutung des Amtszwangs schwindet jedoch.

Es mutet ziemlich absurd an, was sich jüngst in der Zürcher Oberländer Gemeinde Fehraltorf abspielte: Der langjährige Gemeindepräsident Wilfried Ott wollte – ein halbes Jahr vor Ende seiner Amtszeit – vorzeitig zurücktreten. Er begründete dies damit, dass er seinem Nachfolger Zeit geben wolle, sich einzuarbeiten, bevor die neue Legislatur beginnt.

Bloss: Aus Otts Plan wurde nichts. Der Bezirksrat liess den Gemeindepräsidenten wissen, dass er ihn nicht zurücktreten lasse. Er verwies auf den im Kanton Zürich geltenden Amtszwang: Laut dem Gesetz über die politischen Rechte ist jeder Bürger verpflichtet, ein Milizamt, in das er gewählt wird, auszuüben. Zwar kann sich davon befreien, wer dasselbe Amt bereits zwei Amtsperioden ausgeübt hat oder wer über 60 Jahre alt ist (was beides auf Ott zutrifft). Nach Interpretation des Bezirksrats gelten diese Ausschlussgründe jedoch nur bei Amtsantritt – wer einmal ein Amt akzeptiert hat, muss die ganze Amtsdauer durchhalten.

Sieben Kantonen kennen heute noch den Amtszwang (zum Vergrössern klicken).

Acht Kantone kennen heute noch den Amtszwang.

Das Milizsystem, so hört und liest man immer wieder, ist das Fundament des schweizerischen Staatswesens. Es baut darauf, dass sich die Bürger freiwillig und nebenamtlich für die Gemeinschaft engagieren, sei es im Bundesparlament, im Kantonsrat, in der Bezirksschulpflege oder eben im Gemeinderat. Aber was, wenn sich nicht genug Bürger finden, die ein solches Engagement auf sich nehmen? In sieben Kantonen heisst die Antwort auf diese Frage: Amtszwang – das heisst, die Bürger sind zur Übernahme des Amtes verpflichtet, in das sie gewählt werden.[1] Der Kanton Bern hat den Amtszwang im Prinzip abgeschafft, stellen es aber den Gemeinden frei, einen solchen einzuführen. Mindestens zwei Dutzend haben das gemacht. Zur Anwendung kam der Amtszwang 2002 in Finsterhennen. Dort wurde ein Bürger, der gegen seinen Willen in den Gemeinderat gewählt worden war, mit 4000 Franken Busse bestraft, weil er nicht an den Sitzungen des Gremiums teilnahm.

Hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtszwangs gibt es grosse Unterschiede. Einige Kantone sehen diesen nur für die Gemeindeebene, andere auch für gewisse Ämter auf kantonaler Ebene vor, in anderen gilt er nur für ganz bestimmte Ämter. Fast ausschliesslich handelt es sich jedoch um Ämter, die mittels Wahl (durch das Volk oder eine Behörde) besetzt werden.[2] Ebenfalls ist unbestritten, dass der Amtszwang nur für Nebenämter gilt, da er sonst eine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit darstellte.

Kanton Amts-
zwang?
Behörden Ausnahmen Sanktionen
Zürich Ja Gemeindevorsteherschaft, Rechnungsprüfungs-kommission, Kommissionen mit selbstständigen Verwaltungsbefugnissen, Wahlbüro, Beisitzende des Arbeitsgerichts und des Mietgerichts, Handelsrichter, Organe von Zweckverbänden Über 60-jährig, bereits anderes Amt, bereits zwei Amtsdauern absolviert, «andere wichtige Gründe» Weisungen, Ordnungsbussen möglich, werden in der Praxis aber «kaum» ausgesprochen
Luzern Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden Über 65-jährig, Amt bereits eine Amtsdauer ausgeübt, gesundheitliche oder wirtschaftliche Nachteile Nicht definiert
Uri Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Gemeinderat u.a. (alle Ämter, die durch das Volk, eine Gemeindeversammlung, eine Korporation oder das Volk der Landeskirchen gewählt werden) Über 65-jährig, bereits in anderem Amt, bereits einmal  zwei Amtsdauern im selben Amt oder drei Amtsdauern in einem anderen Amt absolviert, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse
Nid-
walden
Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Obergericht, Kantonsgericht, Gemeinderat Über 60-jährig, Krankheit oder Gebrechen, schon in anderer Behörde oder drei Amtsdauern in einer Behörde absolviert, bereits einmal wegen Verweigerung einer Amtsausübung gebüsst, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse (abhängig vom Amt)
Solo-
thurn
Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden «wichtige Gründe» Bis zu 3000 Franken Busse
Appen-
zell Inner-rhoden
Ja Standeskommission, Kantonsgericht sowie Ämter, welche durch den Grossen Rat, die Standeskommission, die Bezirks-, Kirchen- oder Schulgemeinde, ferner durch ein Gericht, den Bezirks-, Kirchen- oder Schulrat übertragen werden Über 65-jährig, Amt bereits vier Jahre ausgeübt, acht Jahre in einem Amt mit Amtspflicht absolviert Busse
Wallis Ja Gemeinderat, Gemeinderichter, Burgerbehörden, Wahlbüro «wichtige Gründe» keine Informationen
Bern Optional für Gemeinden Alle Organe der Gemeinde Über 60-jährig, Krankheit, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse

Unterschiede gibt es auch in Bezug auf mögliche Sanktionen. In den meisten Kantonen droht unwilligen Gewählten eine Busse. In Uri und Nidwalden kann diese bis zu 5000 Franken betragen. Die Höhe ist aber abhängig davon, um welches Amt es sich handelt. Ein Nidwaldner, der sich dem Gemeinderatsamt verweigert, kann auch mit 500 Franken davonkommen. In Zürich wären nach Auskunft der Staatskanzlei Weisungen und Ordnungsbussen «denkbar», es komme aber «kaum» vor, dass Sanktionen ausgesprochen werden. Dem Amt für Gemeinden des Kantons Luzern sind keine Fälle bekannt, in denen der Amtszwang zur Anwendung kam. «Deshalb musste in der Praxis auch noch nie die Frage betreffend allfälliger Sanktionen gegen Personen, die ihr Amt verweigern, geklärt werden.» Fehlen Sanktionen, ist der Amtszwang eigentlich eine Amtspflicht, deren Nichtbeachtung keine Folgen hat.

In der Deutschschweiz stärker verbreitet

Früher war der Amtszwang noch stärker verbreitet. Anfang der 1940er Jahre galt er in 11 Kantonen generell und in 2 weiteren fakultativ für die Gemeinden.[3] In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zwangen sogar «beinahe alle Kantone» ihre Bürger zur Übernahme von Ämtern.[4]

Ebenso wie die Stimmpflicht ist der Amtszwang heute vor allem in den Deutschschweizer Kantonen verbreitet, was möglicherweise mit dem genossenschaftlich-republikanischen Staatsverständnis zusammenhängt, das diesseits der Saane stärker verankert ist. Demnach geniesst der Einzelne eine Reihe von Bürgerrechten, ist im Gegenzug aber auch gewissen Bürgerpflichten unterworfen. Liberalen Vorstellungen läuft das Instrument dagegen zuwider. Dass jemand gegen seinen Willen dazu gezwungen werden kann, ein Amt zu übernehmen, erscheint als sehr weitgehender Eingriff in die persönliche Freiheit. Staatsrechtler sehen denn den Amtszwang auch nur als Ultima ratio gerechtfertigt, um die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens aufrechterhalten zu können.[5]

Offenbar war es in der Vergangenheit noch öfter nötig, zu diesem Mittel zu greifen. Dass der Amtszwang an Beliebtheit eingebüsst hat, ist vor allem auf die schwindende praktische Bedeutung zurückzuführen. Im Jahr 1900 hatte die durchschnittliche Gemeinde in der Schweiz rund 1000 Einwohner. Weil die Anzahl Gemeinden seither abgenommen, die Bevölkerung sich hingegen mehr als verdoppelt hat, liegt der Wert heute bei rund 3600. Da sich besonders kleine Gemeinden zusammengeschlossen haben, ist der «Pool» an verfügbaren Kandidaten grösser geworden. Gleichzeitig deutet vieles darauf hin, dass die Leute im Allgemeinen weniger bereit sind, ein Milizamt zu übernehmen.

Kley (1989) nennt als weiteren Faktor die fast flächendeckende Einführung von Urnenwahlen, die dazu führte, dass Kandidaten früher selektioniert werden und auch früher kundtun können, dass sie ein Amt nicht wollen.[6] Hinzu kommt, dass bei der Rekrutierung von politischem Personal die Parteien eine wichtige Rolle spielen. Ihre Bedeutung ist heute gegenüber dem 19. Jahrhundert sicherlich auch in den Gemeinden höher.

Indirekte Wirkung

Jedenfalls teilen die Kantone mit Amtszwang auf Anfrage fast ausnahmslos mit, dieses Instrument komme kaum zur Anwendung, oder man kann sich gar nicht erinnern, wann zum letzten Mal jemand gegen seinen Willen in ein Amt gewählt wurde. Von praktischer Relevanz ist der Amtszwang eigentlich nur in sehr kleinen Gemeinden, bei denen sich ohnehin die Frage nach der Überlebensfähigkeit stellt. Natürlich hat der Amtszwang eine starke «präventive» beziehungsweise indirekte Wirkung, wie mehrere Kantone bestätigen: Leute sind eher bereit, ein Amt anzunehmen oder eine Kandidatur zu akzeptieren, wenn sie wissen, dass sie dazu gezwungen werden können, wenn sie es nicht tun. Ob das aber der sinnvollste Weg ist, um Menschen von einem Engagement im Gemeinwesen zu überzeugen, ist zu bezweifeln.

Es stellt sich denn auch die Frage, ob der Amtszwang tatsächlich (noch) notwendig ist, zumal eine Vielzahl von Gemeinden – auch kleine – ohne dieses Instrument auskommen, und offensichtlich noch nicht untergegangen sind. Zudem lässt sich selbst der strengste Amtszwang umgehen, wie der Fall der Urner Gemeinde Bauen gezeigt hat, wo sich 2008 drei Stimmbürger dem Amtszwang entzogen, indem sie das Dorf verliessen. Um dem Mangel an Kandidaten für Gemeindeämter beizukommen, kann der Amtszwang ohnehin nur das letzte Mittel sein. Wirksamer ist – neben allfälligen Fusionen –, die Posten attraktiver zu gestalten. Vielerorts wäre es auch angebracht, das Engagement für die Gemeinschaft finanziell etwas grosszügiger zu verdanken. Das ist zwar aufwändiger, als die Leute einfach dazu zu zwingen. Mittelfristig zahlt es sich aber aus, wenn Bürger aus eigenem Antrieb ein Amt übernehmen.

Tabellarische Übersicht über die Regelungen der einzelnen Kantone zum Download


[1] Im Kanton Tessin gilt rechtlich der Amtszwang, allerdings nur für offizielle Kandidaten, die zuvor eine schriftliche Erklärung abgegeben haben, dass sie das Amt annehmen werden. Von einem Amtszwang im herkömmlichen Sinne kann daher nicht gesprochen werden. Im Kanton Waadt gilt der Amtszwang nur für die Mitglieder des Wahlbüros und ist daher im Rahmen dieses Vergleichs vernachlässigbar.

[2] In Uri ist der Amtszwang ausdrücklich auf Ämter beschränkt, die durch das Volk (bzw. Korporationen und Angehörige der Landeskirchen) besetzt werden. Demgegenüber sieht die Kantonsverfassung von Appenzell-Innerrhoden den Amtszwang auch für Posten vor, die durch das Parlament oder die Regierung besetzt werden.

[3] Zaccaria Giacometti (1941): Das Staatsrecht der Kantone, S. 287.

[4] BGE 3 I 295, zitiert in: Werner Kuster (1947): Der Amtszwang im Kanton Zürich, Dissertation Universität Zürich.

[5] Siehe etwa Giacometti (1941), Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Urs Flückiger (1947): Der Amtszwang : seine Stellung im liberal-demokratischen Staatsrecht und seine Ausgestaltung im Kanton St. Gallen, Dissertation Universität St. Gallen.

[6] Andreas Kley (1989): Grundpflichten Privater im schweizerischen Verfassungsrecht, Dissertation Universität St. Gallen, S. 219.

Offene Diskussion als Vorteil der Landsgemeinde – aber nicht für alle

Eine wissenschaftliche Untersuchung liefert erstmals empirische Erkenntnisse über Teilnahme und Entscheidfindung an der Landsgemeinde. Dabei zeigt sich: Die Reden an der Versammlung spielen für die Meinungsbildung eine wichtige Rolle. Als gewichtiger Nachteil der Landsgemeinde erweist sich die eingeschränkte Teilnahmemöglichkeit für gewisse Stimmberechtigte.

Die Landsgemeinde – direktdemokratisches Ideal oder überholte Folklore-Veranstaltung? Über die Vorzüge und Schwächen der Versammlungsdemokratie werden immer wieder engagierte Debatten geführt, nicht erst seit der Abschaffung der Landsgemeinde in drei Kantonen (Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Obwalden) in den 1990er Jahren. Während Befürworter der Landsgemeinde die ausgebauten direktdemokratischen Rechte sowie die unmittelbare Diskussion unter den Stimmbürgern betonen, kritisieren die Gegner, dass die Versammlungsdemokratie anfällig für Manipulationen und Demagogie sei, viele Stimmbürger nicht teilnehmen könnten und daher ihres Stimmrechts beraubt würden und ausserdem das Stimmgeheimnis durch die offene Handabstimmung verletzt werde.

Die Argumente, die für Abschaffung, Beibehaltung oder Reform der Landsgemeinde ins Feld geführt wurden und werden, gehen implizit oder explizit von bestimmten Annahmen aus. Inwieweit diese zutreffen, wurde bislang allerdings kaum empirisch untersucht. Eine Umfrage von Politikwissenschaftler der Universität Bern bringt nun Licht ins Dunkel. Die Forscher befragten vor und nach der diesjährigen Glarner Landsgemeinde insgesamt rund 1000 Personen. Jetzt liegt ihr Bericht dazu vor.

Natürlich ist bei Übertragungen der Resultate auf die Realität Vorsicht geboten. Einerseits, weil die Stichprobe bei einigen Fragen relativ klein und darüber hinaus nicht zufällig ist – wenig überraschend sind Politikinteressierte und Landsgemeindebesucher deutlich übervertreten. Andererseits, weil Effekte wie die soziale Erwünschtheit, die bei Umfragen häufig auftreten, die Aussagekraft der Ergebnisse einschränken.

Nichtsdestotrotz liefert die Umfrage wertvolle und teilweise durchaus überraschende Erkenntnisse über die Teilnahme und die Meinungsbildung an der Landsgemeinde.

Das gilt zum einen für die Frage, wer überhaupt an der Landsgemeinde teilnimmt. Die Untersuchung stellt fest, dass die Zusammensetzung der Versammlungsteilnehmer hinsichtlich Alter, Bildung und Einkommen relativ ausgeglichen ist, also die Gesamtheit der Stimmberechtigten ziemlich gut repräsentiert). Dies ist insofern erstaunlich, als bei Urnenabstimmung die Jungen im Allgemeinen signifikant seltener teilnehmen als Ältere. Hingegen scheint der Unterschied zwischen den Geschlechtern an der Landsgemeinde grösser zu sein als bei Urnenabstimmungen. Der Anteil der Männer, die angaben, an der Landsgemeinde teilgenommen zu haben, liegt rund 15 Prozentpunkte höher als jener der Frauen.

Ein Grund für die Differenz könnte darin liegen, dass Frauen häufiger wegen Betreuungspflichten nicht an der Landsgemeinde teilnehmen können. Überhaupt ist es laut der Umfrage keine Seltenheit, dass Stimmberechtigte ihr Stimmrecht nicht ausüben können, weil sie am Tag der Landsgemeinde verhindert sind. Der am häufigsten genannte Grund sind Reisen beziehungsweise Aufenthalte ausserhalb des Kantons. Aber auch Arbeit und Krankheit halten Leute von der Versammlung fern. Insgesamt gaben 40 Prozent der Befragten an, dass sie in den letzten fünf Jahren mindestens einmal nicht an der Landsgemeinde teilnehmen konnten. Dieser Kritikpunkt an der Landsgemeinde ist also durchaus empirisch begründet.

Grosse Meinungsumschwünge möglich

Die Befürworter der Landsgemeinde dürfen sich von der Studie aber ebenfalls bestätigt fühlen: Denn die Umfrage zeigt, dass die häufig als Vorteil genannte unmittelbare Diskussion an der Landsgemeinde eine wichtige Rolle spielt. Für rund 60 Prozent der Befragten sind die Landsgemeinde-Reden eine wichtige bis sehr wichtige Informationsquelle bei der Meinungsbildung. Die wichtigste Informationsquelle sind Gespräche mit Bekannten, gefolgt vom Landsgemeinde-Memorial (dem Pendant zum Abstimmungsbüchlein) und Zeitungsberichten, während Fernsehen und Radio kaum von Bedeutung sind. Bei den zwei genauer untersuchten Geschäften der Landsgemeinde 2016 (Personalgesetz und Informatikgesetz) gaben rund 60 Prozent der Befragten an, an der Landsgemeinde noch Argumente gehört zu haben, die ihnen vor der Versammlung nicht bekannt waren.

Die Bedeutung der Diskussion an der Landsgemeinde unterstreicht die Tatsache, dass ein Drittel der Befragten sich bei den beiden erwähnten Vorlagen erst an der Versammlung selber entschied, wie sie stimmten. 14 beziehungsweise 12 Prozent änderten sogar noch ihre Meinung, d.h. sie wechselten von der Ja- zur Nein-Seite oder umgekehrt. Stimmen diese Anteile mit der gesamten Stimmbevölkerung überein, bedeutet das, dass im Extremfall eine 60:40-Mehrheit für eine Vorlage während der Landsgemeinde zu einem komfortablen Sieg des Nein-Lagers werden kann. Die Diskussion vor Ort ist also im wahrsten Sinne des Wortes von entscheidender Bedeutung.

Offen für Reformen

Was die offene Handabstimmung betrifft, scheinen die Teilnehmer diese nicht als gravierenden Nachteil zu sehen. 83 Prozent der Befragten gaben an, dass es sie nie störe, wenn andere sehen können, wie sie abstimmen; 13 Prozent fühlen sich selten gestört, 4 Prozent immer. Der Anteil der Stimmbürger, die sich unter Druck gesetzt fühlen, ist noch kleiner. Allerdings sind diese Ergebnisse aufgrund des bereits erwähnten möglichen Einflusses sozialer Erwünschtheit mit Vorsicht zu geniessen.

lg-umfrage

Zustimmungsraten zu verschiedenen Reformmöglichkeiten.
(Grafik: Forschungsbericht der Universität Bern)

 

Obwohl die Befragten die offene Abstimmung nach eigenen Angaben nicht stört, stehen sie Reformen, welche eine geheime Stimmabgabe an der Versammlung ermöglichen würden, positiv gegenüber: 66 Prozent befürworten die Einführung eines elektronischen Systems, bei dem die Bürger mittels speziellen Geräten ihre Stimme abgeben könnten (siehe Grafik). Dies, obwohl der Landrat erst vor kurzem (auf Antrag des Regierungsrats) entschieden hatte, die Möglichkeit technischer Hilfsmittel nicht weiter zu prüfen.[1]

Allerdings bedeuten diese 66 Prozent nicht, dass ein elektronisches System gegenüber dem Status Quo bevorzugt würde. Tatsächlich erhält die Option, die Landsgemeinde in ihrer bisherigen Form beizubehalten, mit Abstand am meisten Zustimmung, nämlich 93 Prozent. Zwei Drittel bevorzugen diese Variante gegenüber allen anderen.

Auch wenn die Wissenschaftler zu bedenken geben, dass die Unterstützung in der Realität möglicherweise etwas tiefer liegt, scheint nach wie vor eine komfortable Mehrheit der Glarner der Ansicht zu sein, dass die Vorteile der Versammlungsdemokratie die Nachteile überwiegen.

 


[1] Andere Reformvorschläge, die in der Vergangenheit teilweise schon vorgebracht wurden (etwa die Idee, bei knappen Resultaten an der Landsgemeinde noch eine Urnenabstimmung durchzuführen) erhielten deutlich weniger Unterstützung.

Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?

In einigen Kantonen können die Stimmberechtigten bei Abstimmungen ein vorfrankiertes Rücksendecouvert verwenden. Ob diese Massnahme zur Hebung der Beteiligung taugt, ist allerdings fraglich.

Man erfährt einiges über das politische System der Schweiz nur schon, wenn man seinen Wohnort wechselt. Als der Schreibende 2014 aus dem Kanton Zürich in den Kanton Luzern zog, gab es zunächst eine freudige Überraschung: Zwar hatte er bei den bevorstehenden eidgenössischen Abstimmungen bereits abgestimmt. Das Wahl- und Abstimmungsbüro in Luzern liess es sich jedoch nicht nehmen, dem Neuzuzüger die Unterlagen für die lokale Vorlage nachzureichen.[1] Die negative Überraschung folgte kurz darauf beim Blick auf das Stimmcouvert: «Bitte frankieren» stand darauf. Eine böse Überraschung für den ahnungslosen Zürcher, der es bislang als naturgegeben ansah, dass die Abstimmungsunterlagen alle drei Monate mit vorfrankiertem Rücksendecouvert ins Haus flattern.

porto-stimmcouvert

In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Tatsächlich gehört der Kanton Zürich zu einer Minderheit von neun Kantonen, welche den Stimmbürgern für die Ausübung ihrer politischen Rechte das Porto abnehmen.[2] Zehn Stände sehen dies in ihren Gesetzen nicht vor. Sieben Kantone schliesslich überlassen es den Gemeinden, ob sie die Couverts vorfrankieren wollen oder nicht (siehe Grafik). Die meisten Gemeinden in diesen Kantonen machen jedoch nicht davon Gebrauch.[3]

In verschiedenen Kantonen (und selbst auf Bundesebene) gab es in jüngerer Vergangenheit Anregungen, dass der Staat das Porto übernehmen soll. Einen entsprechenden Vorstoss machten etwa die Grünen der Stadt Luzern vergangenes Jahr, nachdem die Beteiligung an den Kantonsratswahlen auf ein neues Rekordtief gefallen war. Das Hauptargument für solche Vorschläge ist denn auch meist die Erhöhung der Stimmbeteiligung. Es gibt jedoch keine wissenschaftlichen Untersuchungen, die einen solchen Effekt belegen würden (allerdings auch keine, die ihn widerlegen würden).

Man könnte freilich auch aus demokratietheoretischer Sicht argumentieren. Geht man von einer mittleren Beteiligung von 45 Prozent bei Volksabstimmungen aus und davon, dass etwa 80 Prozent der Stimmenden den brieflichen Abstimmungskanal nutzen, entstehen pro Urnengang Kosten von fast 2 Millionen Franken. Diese Kosten fallen so oder so an, es stellt sich nur noch die Frage, wer sie trägt. Aus republikanischer Warte könnte man argumentieren, dass die Stimmenden einen Dienst an der Gemeinschaft leisten und es somit fairer wäre, wenn die Gemeinschaft dafür aufkommt und nicht sie selbst. Diese Argumentation steht allerdings nicht auf dem dicksten Eis: Schliesslich wird niemand dazu gezwungen, seine Stimme brieflich abzugeben. Die Vorfrankierung ist somit im Grunde keine Entschädigung für die Kosten der Stimmabgabe, sondern lediglich für die Kosten einer bestimmten Art der Stimmabgabe.

Der effizientere (und erst noch finanziell attraktivere) Weg, um die Stimmbeteiligung zu heben, besteht ohnehin darin, nicht den Stimmenden etwas zu geben, sondern die Nichtstimmenden zu bestrafen – sprich: Stimmpflicht. Allerdings ist auch dieses Mittel nicht frei von Nachteilen.

 


[1] Im Gegensatz dazu schickte mir die Stadt Bern kürzlich ausschliesslich die eidgenössischen Stimmzettel – denn für die Beteiligung an kantonalen und kommunalen Urnengängen gilt im Kanton Bern eine (schweizweit längste und höchstzulässige) Karenzfrist von drei Monaten (Art. 39 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 114 KV-BE).

[2] Im Folgenden sind die neun Kantone und die jeweiligen gesetzlichen Grundlagen der portofreien Zustellkuverts dargelegt:

  • Aargau: «Die Stimmberechtigten können ihre Stimme entweder persönlich an der Urne oder brieflich abgeben. Die briefliche Stimmabgabe ist ab Erhalt der Stimmrechtsausweise zulässig. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 17 Abs. 1 GPR/AG)
  • Appenzell Innerrhoden: «Das Fenstercouvert an das Stimmbüro kann unfrankiert an jedem Ort der Schweiz der Post übergeben, in den Briefkasten des Stimmbüros eingeworfen oder an der Urne abgegeben werden.» (Art. 13 Strich 4 VPR/AI)
  • Basel-Stadt (keine gesetzliche Bestimmung)
  • Genf: «L’Etat envoie à l’électeur le matériel nécessaire pour exercer son droit de vote et prend en charge les frais d’acheminement postal, sur territoire suisse, des votes par correspondance.» (Art. 62 Abs. 1 LEDP/GE)
  • Glarus: «Die Stimmberechtigten erhalten das Stimmmaterial von der Gemeindekanzlei bzw. dem Aktuar der betreffenden Vorsteherschaft gebührenfrei so zugestellt, dass sie es kostenlos (Geschäftsantwortsendung) dem Wahlbüro zurücksenden können.» (Art. 15 Abs. 3 AbstG/GL)
  • Obwalden: «Das Stimmmaterial besteht aus: […] dem amtlichen Zustell- und vorfrankierten Rücksendekuvert samt Stimmrechtsausweis.» (Art. 14 Abs. 1 lit. a AbstV/OW)
  • St. Gallen: «Das Zustellkuvert wird mit dem Vermerk ‹Briefliche Stimmabgabe› versehen und an die von der Gemeinde bezeichnete Stelle adressiert. Es kann der Post oder den Stimmenzählern an der Urne übergeben oder in den vom Rat bezeichneten Briefkasten der Gemeinde eingeworfen werden. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 16bis Abs. 4 UAG/SG)
  • Zug: «Die Gemeinde trägt die Portokosten im Inland.» (Art. 12 Abs. 2 WAG/ZG)
  • Zürich: «Wahl- und Abstimmungsunterlagen sind: […] das portofreie Antwortkuvert für die briefliche Stimmabgabe.» (Art. 60 Abs. 1 lit. g GPR/ZH)

[3] Von den 26 Gemeinden des Kantons Schaffhausen etwa hat bisher keine von dieser Option Gebrauch gemacht.

Auch Uri muss beim Wahlsystem nachbessern

Die teilweise sehr kleinen Wahlkreise bei den Landratswahlen in Uri verletzen laut Bundesgericht die Rechtsgleichheit. Das Nebeneinander von Majorz und Proporz erklärten die Richter dagegen für zulässig.

Dieser Beitrag ist eine leicht ausgebaute Fassung eines Artikels, der am 13. Oktober 2016 in der «Luzerner Zeitung» publiziert wurde.

Der Urner Landrat muss 2020 in einem neuen System gewählt werden. Das Bundesgericht erklärte gestern das bisherige Verfahren für bundesverfassungswidrig: Es hiess eine entsprechende Beschwerde von acht Stimmbürgern gut.

Die Zeichen für Schattdorf, Attinghausen, Flüelen und Seedorf stehen auf Doppelproporz.

Die Zeichen für Schattdorf, Attinghausen, Flüelen und Seedorf stehen nun auf Doppelproporz.
(Foto: Douglas Plumer)

Stein des Anstosses sind die 20 Wahlkreise, in denen die 64 Mitglieder des Landrats gewählt werden. Da jede Gemeinde einen eigenen Wahlkreis bildet, sind diese teilweise sehr klein. 12 Gemeinden haben nur einen oder zwei Sitze; sie wählen im Mehrheitswahlsystem. Doch auch die 8 Gemeinden, die im Proporz wählen, haben teilweise sehr wenig Sitze. Dadurch sind die Hürden, um gewählt zu werden, hoch: In Flüelen etwa (3 Sitze) braucht eine Partei mindestens 25 Prozent der Stimmen, um einen Sitz zu gewinnen. Gemäss Bundesgericht darf dieses «natürliche Quorum» aber höchstens 10 Prozent betragen, damit eine faire Repräsentation möglich ist. Einzig die Wahlkreise Altdorf und Schattdorf erfüllen diese Bedingung. Somit verletzt das Urner Wahlsystem laut dem Gericht das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit.

Die Beschwerdeführer, die aus dem linken Lager kommen, reagierten zufrieden auf das Urteil, das die Richter der ersten öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts mit 4 zu 1 Stimmen fällten. «Das Bundesgericht hat seine Linie konsequent weiterverfolgt», erklärte der ehemalige grüne Landrat Alf Arnold. Tatsächlich hatte das Gericht zuvor bereits die Wahlsysteme anderer Kantone als bundesverfassungswidrig beurteilt, unter ihnen Nidwalden, Zug und Schwyz.

«Ein halber Schritt zurück»

Im Fall von Uri zeigte sich das Gericht insofern tolerant, als es ein Mischsystem aus Majorz und Proporz ausdrücklich als zulässig bezeichnete. Dies, obschon die Wahlhürden im Majorzsystem noch deutlich höher liegen als im Proporz. Laut den Richtern konnte der Urner Regierungsrat aber glaubhaft machen, dass in den kleinen Wahlkreisen, die im Majorzsystem wählen, die Parteien eine untergeordnete Bedeutung hätten und die Persönlichkeit der Kandidaten für die Wähler im Vordergrund stehe.

Auch verzichtete das Bundesgericht darauf, die grossen Unterschiede hinsichtlich der Stimmkraft zu bemängeln. Die Beschwerdeführer hatten kritisiert, dass Realp mit einer Schweizer Wohnbevölkerung[1] von 134 Personen gleich viele Sitze habe wie Unterschächen mit 691, und somit ein fünfmal höheres Gewicht erhalte. Diese Verzerrungen liessen sich aber durch die relativ starke Stellung der Gemeinden im Kanton Uri rechtfertigen.

Kommentar:
Unnötiger Umweg

Das Urner Wahlsystem ist verfassungswidrig. Das hat das Bundesgericht entschieden. Die zum Teil sehr kleinen Wahlkreise sind demnach mit einem fairen Proporzsystem nicht zu vereinbaren. Das heisst: Die Wahlhürden sind zu hoch. Insbesondere kleine Parteien – und ihre Wähler – werden damit benachteiligt.

Das Urteil kommt nicht überraschend. Zuvor waren bereits die Wahlsysteme in anderen Kantonen – unter ihnen Nidwalden, Zug und Schwyz – gerügt worden. Dass die Lausanner Richter im Fall von Uri, wo die Wahlkreise noch kleiner und die Verzerrungen noch stärker sind, zu einem ähnlichen Schluss kommen würden, war deshalb zu erwarten.

Umso erstaunlicher ist, dass der Urner Landrat eine Änderung des Wahlverfahrens noch vor zwei Jahren abgelehnt hatte – dies trotz der Warnung der Regierung, dass am geltenden System «kaum festgehalten werden kann». Stattdessen schickte er eine Standesinitiative mit der Forderung nach «Bern», die Kantone sollten in der Ausgestaltung ihres Wahlrechts völlig frei sein. «Lausanne» seinerseits macht nun klar, dass das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit politischen Druckversuchen vorgeht. Zu Recht – auch wenn das letzte Wort in dieser Frage noch nicht gesprochen ist.

So oder anders: Regierungs- und Landrat des Kantons Uri sind nun gefordert, ein neues Wahlsystem auszuarbeiten. Das hätte das Kantonsparlament schon früher tun können. Den beschwerlichen Umweg über Lausanne hätte man sich damit sparen können – und den Marschbefehl des obersten Gerichts auch.

Felix Uhlmann, der die Beschwerdeführer als Anwalt vertrat, bedauert, dass es das Gericht vermied, eine klare Vorgabe zu machen, wie stark die Stimmkraftgleichheit eingeschränkt werden darf. Aus seiner Sicht haben die Richter gegenüber der bisherigen Rechtsprechung «einen halben Schritt zurück» gemacht.

Für den Urner Regierungsrat ist der Entscheid «keine Überraschung», wie Justizdirektorin Heidi Z’graggen (CVP) erklärte. Nach dem Urteil zu Nidwalden hatte die Regierung im Auftrag des Landrats einen Bericht zum Wahlverfahren erstellt. Fazit: Angesichts der Praxis des Bundesgerichts könne am geltenden System «kaum festgehalten werden». Dennoch sprach sich der Landrat 2014 gegen eine Änderung aus. Nach dem gestrigen Bundesgerichtsentscheid muss Uri nun dennoch handeln: Bis zu den nächsten Landratswahlen 2020 braucht der Kanton ein neues Wahlsystem. Der Regierungsrat will möglichst bald eine entsprechende Vorlage präsentieren, wie Z’graggen sagte.

Nidwalden, Zug und Schwyz als Vorbilder?

In welche Richtung es gehen könnte, zeigen die Beispiele Nidwalden, Zug und Schwyz. Alle drei Kantone sind inzwischen zum sogenannten Doppelten Pukelsheim gewechselt. Bei diesem System werden die Stimmen zunächst über alle Wahlkreise hinweg zusammengezählt und auf die Parteien verteilt. Anschliessend werden die Sitze den einzelnen Wahlkreisen zugewiesen. So soll sichergestellt werden, dass die Stärkeverhältnisse sowohl kantonal wie auch in den einzelnen Wahlkreisen möglichst genau abgebildet werden. Der Vorteil des Verfahrens: Die Wahlkreise können beibehalten werden, auch wenn sie eigentlich zu klein wären, da es einen wahlkreisübergreifenden Ausgleich gibt.

Der Urner Regierungsrat hatte dem Parlament 2014 ein ähnliches Modell nahegelegt. Dieses steht laut Z’graggen auch jetzt im Vordergrund. Dabei käme der Pukelsheim lediglich in den Proporz- Wahlkreisen zur Anwendung, während die Wahlkreise mit einem oder zwei Sitzen wie bisher im reinen Majorz wählen würden. «Wir wollen so nah wie möglich am bisherigen System bleiben», so die Justizdirektorin.

Rettung aus Bern?

Es ist allerdings auch möglich, dass Uri sein Wahlsystem trotz des Entscheids der Bundesrichter gar nicht ändern muss: Denn 2014 nahm der Landrat auch einen Vorstoss von Pascal Blöchlinger (SVP) und Flavio Gisler (CVP) zur Einreichung einer Standesinitiative an. Diese forderte eine Änderung der Bundesverfassung dahingehend, «dass die Kantone frei sind in der Ausgestaltung ihres Wahlrechts». Der Nationalrat stimmte dem Vorstoss im März zu. Zurzeit erarbeitet die zuständige Kommission des Ständerats eine Vorlage zur Änderung der Verfassung. Diese müsste dann von beiden Parlamentskammern sowie vom Volk angenommen werden.

Auch Blöchlinger ist vom Urteil nicht überrascht. Für ihn stellt die Rechtsprechung der Lausanner Richter aber einen übertriebenen Eingriff in die Souveränität der Kantone dar. «Wenn ein Wahlsystem jahrzehntelang funktioniert und das Volk damit zufrieden ist, geht es nicht an, dass das Bundesgericht dieses einfach über den Haufen wirft», sagte er. Blöchlinger findet, dass der Kanton die Änderung des Wahlsystems «zwar vorbereiten, die Umsetzung aber möglichst lange hinauszögern» sollte. Damit bliebe die Hoffnung bestehen, dass eine allfällige Änderung der Bundesverfassung die Reform überflüssig machen würde.

 


[1] Als einer von drei Kantonen stellt Uri bei der Verteilung der Parlamentssitze auf die Wahlkreise nicht auf die Gesamtbevölkerung, sondern nur auf die Schweizer Wohnbevölkerung ab.

Live erlebte Regierungsratssitzung: Höflich wie zu Kaisers Zeiten

Die nächste Woche wird die Schaffhauser Regierung neu bestellt. Was und wie die neugewählten Damen und Herren Regierungsräte darob debattieren, ist vertraulich. Nicht so bis vor 30 Jahren, als die Regierungsratssitzungen öffentlich waren. Elisabeth Vetter klopfte während einer der letzten öffentlichen Sitzungen an. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Elisabeth Vetter (†) (Chefredaktorin «Traktandum Magazin»), publiziert 1986 ebenda.[*] 

Zurzeit sind die Regierungsratssitzungen noch in genau drei Kantonen öffentlich, wenn auch mit gewissen Einschränkungen: nämlich in Baselland, in Schaffhausen und in Solothurn. Ab 1987 steht dieses alte Volksrecht nur noch den Solothurnern zu. In den Kantonen Baselland und Schaffhausen wird es auf Ende 1986 abgeschafft – in Baselland im Zusammenhang mit der dann in Kraft tretenden neuen Verfassung, in Schaffhausen aufgrund des neuen Organisationsgesetzes. Das «Traktandum-Magazin» liess sich eine der letzten Möglichkeiten nicht entgehen und visitierte in Schaffhausen eine Regierungsratssitzung. Der folgende Artikel ist ein Stimmungsbericht – also kein Verhandlungsprotokoll.

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Es ist ein Kreuz. Trotz öfteren Jogging- und anderen Trimm-dich-Übungen schafft mich die Treppe hinauf in den zweiten Stock des Schaffhauser Regierungsgebäudes. Nach Luft japsend und etwas zu spät, das heisst zwei Minuten nach acht Uhr, stehe ich vor jenem historischen Saal, in dem jeweils am Dienstagmorgen die fünf Herren Regierungsräte und der Herr Staatsschreiber zu tagen pflegen. Ich straffe meine Schultern, lege Entschlossenheit in mein Kinn und will, todesmutig, anklopfen.

Ich weiss schliesslich, dass an meinem Vorhaben kein Hauch von Illegalität ist, sage mir nochmals, wie ein Schüler vor dem Examen, das Sprüchlein aus dem bis Ende 1986 geltenden Organisationsgesetz auf, wonach «die Verhandlungen des Regierungsrates in der Regel öffentlich sind», ich als Bürgerin dieses Landes also das Recht, wenn nicht sogar die heilige Pflicht und Schuldigkeit habe, dem Regierungsrat auf die Finger zu schauen. Und trotzdem fühle ich mich nicht ganz wohl in meiner Haut. Denn ebensogut weiss ich, dass es die fünf Herren gar nicht gern sehen, wenn ihnen bei ihren öffentlichen Obliegenheiten jemand von der Öffentlichkeit über die Schulter guckt. Ein geflügeltes Schaffhauser Wort heisst denn auch, man dürfe jederzeit an einer öffentlichen Regierungsratssitzung teilnehmen, nur sei sofort, wenn man erscheine, die Sitzung zu Ende…

Der Ratsweibel weiss auch keinen Rat

In den letzten paar Jahrzehnten waren jene Mitglieder der sogenannten Öffentlichkeit an einer Hand abzuzählen, die sich an eine solche Sitzung gewagt haben – zum Beispiel Anfang der fünfziger Jahre ein schon damals «grüner» FDP-Politiker, der gegen den Bau des Kraftwerkes Rheinau kämpfte und in diesem Zusammenhang bei den nächsten Neuwahlen gleich die gesamte Regierung auswechseln wollte; in den sechziger Jahren war es ein Bürger, der sich für die Eingemeindung von Herblingen in die Stadt Schaffhausen interessierte; und schliesslich, irgendwann in den siebziger Jahren, erschien ein Vertreter des Volkes, der sich von den Regierungsratsverhandlungen einen Mordsspass versprach und sich zu diesem Behuf in ein Fasnachtskostüm steckte – ein Vorfall, der für einiges Aufsehen sorgte im kleinen Kanton. Doch seit damals sind auch schon gut zehn Jahre ins Land gegangen. Ich bin also die erste Besucherin seit fast undenklichen Zeiten – und vermutlich die allererste Frau.

Bevor ich anklopfen kann, erreicht mich in Form einer Sekretärin der verlängerte Arm der Schaffhauser Verwaltung. Was ich hier wolle, werde ich angeherrscht. Höflich, aber bestimmt erkläre ich meine Absicht und meinen festen Willen, hier und jetzt an der Regierungsratssitzung teilzunehmen. Der Dame entfährt ein völlig verdattertes «Aber… aber – das geht doch nicht». Ich weise sie darauf hin, dass ich, vom Gesetz her gesehen, im Recht sei, worauf sie enteilt und in ihrer Not den Ratsweibel zu Hilfe ruft, der seinerseits auch keinen Rat weiss und ab geht durch die Mitte, um den bereits tagenden Rat um Rat zu fragen.

Ich stelle meine innere Uhr auf eine längere Wartezeit ein – zu Recht, wie sich herausstellt – und nehme in geziemendem Abstand zur Saaltüre Platz auf einem Stuhl im Gang. Um nichts in der Welt möchte ich – obwohl es mich reizt – als Horcherin an der Wand ertappt werden. Ich weiss schliesslich, dass heute ein brisantes Wahlgeschäft auf der Traktandenliste steht. Trotz meiner Vorsichtsmassnahme bekomme ich draussen recht viel mit von dem, was drinnen verhandelt wird. Offenbar sind die Türen und Wände, vor allem an strategisch wichtigen Stellen, nicht allzu gut gepolstert. Rede und Gegenrede lösen sich im Saal ab. Schliesslich, nach rund zehn Minuten «Sondersitzung», gewinnt der noch immer geltende Buchstabe des Gesetzes die Oberhand, und ich werde hineingebeten.

Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

Der Regierung über die Schultern schauen – hier während der Auswertung der Wahlresultate (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

 

Ich darf an einem Tisch Platz nehmen, der ganz offensichtlich bereit steht für den peinlichen und, wie oben gesagt, nur etwa jedes Jahrzehnt einmal vorkommenden Fall, dass sich jemand von der Öffentlichkeit hierher verirrt. Der Regierungspräsident macht darauf aufmerksam, dass an diesem Morgen, da ja nun «die Öffentlichkeit» anwesend sei, nur jene Geschäfte behandelt würden, die auch vor der «Öffentlichkeit» behandelt werden könnten, während die übrigen «auf später» verschoben würden.

Ich habe keine Einwände, fühle aber meine Schultern schwer und schwerer werden. Schliesslich ruht auf ihnen in den nächsten drei Stunden die ganze Last der Schaffhauser Öffentlichkeit, die immerhin rund 70’000 Personen zählt, von denen beileibe nicht alle leichtgewichtig sind.

Nach einigen kurzen Zwischenbemerkungen zur politischen Wetterlage in anderen Kantonen – «da leben wir hier in Schaffhausen doch in weit komfortableren Verhältnissen» – legen die fünf Regierungsräte los – im Ruck-zuck-Tempo. Man merkt es schnell: Sie sind nicht unvorbereitet in die Sitzungsschlacht gezogen, haben ihre «Hausaufgaben» in Form von ausführlichem Aktenstudium gemacht – was man zum Beispiel von den Mitgliedern des Grossen Rates nicht unbedingt und nicht in jedem Fall guten Gewissens behaupten kann. Doch das nur nebenbei.

Das Tempo ist auch wirklich notwendig. Rund 40 Geschäfte plus Eintretensdebatte und Detailberatung eines neuen Gesetzes werden an diesem Morgen durchgepaukt. Und wenn «die Öffentlichkeit» nicht dabei gewesen wäre, würde sich die Liste wahrscheinlich verlängert haben – nicht nur weil einzelne Geschäfte «auf später» verschoben, sondern auch weil einzelne Voten vor allem Richtung «Öffentlichkeit» abgegeben wurden.

Solothurn behält ein altes Volksrecht bei

Ab 1987 wird Solothurn der einzige Kanton sein, wo – theoretisch – jedermann an den Sitzungen des Regierungsrates teilnehmen darf. Einigermassen überraschend ist, dass dieses Recht auch in der neuen, von den Stimmbürgern Anfang Juni dieses Jahres abgesegneten Kantonsverfassung ausdrücklich verankert ist.

Der Solothurner Staatsschreiber Dr. Konrad Schwaller bemerkt dazu: «Gewisse Diskussionen gab es im Verfassungsrat zu diesem Thema erst dann, als bekannt wurde, dass in Baselland die Öffentlichkeit der Regierungsratssitzungen im Zusammenhang mit der neuen Verfassung abgeschafft wird. Schliesslich aber sagte man sich bei uns, es handle sich hier um ein altes Volksrecht, das man beibehalten wolle. Allein die Tatsache, dass fast nie ein Besucher zu den Sitzungen kommt, war für uns kein Grund, darauf zu verzichten.»

Allerdings: Auch in Solothurn ist dieses Recht teilweise eingeschränkt. Der entsprechende Absatz in der neuen Kantonsverfassung lautet nämlich: «Die Beratungen des Kantonsrates und des Regierungsrates sind öffentlich, soweit schützenwerte private oder öffentliche Interessen nicht entgegenstehen.»

Das alte Volksrecht wird, wie oben gesagt, jedoch höchst selten genutzt, obwohl im Solothurner Regierungsratssaal ringsum an den Wänden Stühle bereit stehen für allfällige Besucher, die ohne vorangehende Anmeldung kommen können und dann durch den Ratsweibel ins Zimmer geleitet werden.

Kaum jemals besucht wurden die Regierungsratssitzungen auch in Baselland. «Und wenn jemand kam, dann waren es meist Leute, die an einem ganz bestimmten, meist politisch hochbrisanten Thema interessiert waren, zum Beispiel an den Diskussionen über Kaiseraugst», betont Landschreiber Franz Guggisberg.

Auch hier war, wie in den Kantonen Solothurn und Schaffhausen, eine gewisse Einschränkung gegeben. Öffentlich behandelt wurden nur die eigentlichen Sachgeschäfte, während Angelegenheiten, die ins Persönliche hineingehen – Entmündigungen, Namensänderungen, persönliche Beschwerden usw. –, unter Ausschluss der Öffentlichkeit behandelt wurden.

Bei den «laufenden Geschäften» – Rekurse, Gesuche, Stipendien, Beiträge usw. usf. – legen die einzelnen Direktionsvorsteher den Sachverhalt kurz dar und stellen Antrag. Der Regierungspräsident ftagt: «Diskussion?», blickt in die Runde und beschliesst das Ganze, wenn keine Reaktion kommt, mit: «Genehmigt.» «Diskussion? – Genehmigt. – Diskussion? Genehmigt.» Das geht Schlag auf Schlag, wie am Fliessband, und zwar, wie hier betont werden muss, in der Amtssprache, in Schriftdeutsch. Es tönt, gelinde gesagt, wenig musikalisch, wie meistens, wenn senkrechte und bodenständige Eidgenossen versuchen, sich in gepflegtem Hochdeutsch auszudrücken.

Ein Umgangston wie zu k.-k.-Zeiten

Und höflich gehen die Schaffhauser Regierungsräte miteinander um – dermassen höflich, dass man plötzlich glaubt, man habe einen Zeitsprung rückwärts gemacht und sei in einer Runde des k.-k.-Hofes selig zu Wien gelandet. Persönlich stehen die Herren auf «Du» miteinander. Hier aber sprechen sie sich, in Schriftdeutsch, mit «Herr Finanzdirektor» oder «Herr Erziehungsdirektor» an. Das führt dann manchmal zu solch schönen Formulierungen, wie etwa: «Mein lieber Herr Polizeidirektor, da kann ich Dir nicht zustimmen, aber wenn auch der Herr Finanzdirektor meint, man könnte – oder was findest Du, Herr Baudirektor?»

Eine kleinere Meinungsverschiedenheit gibt es in bezug auf den bevorstehenden, sozusagen beruflichen Aufenthalt eines Divisionsgerichtes in Schaffhausen. Dessen Mitglieder erwarten, dass die Regierung sie nicht nur zu einem Stehapéritif einlädt, sondern zu einem Imbiss, wie das früher offenbar der Brauch war. Der Militärdirektor, noch nicht allzu lange im Amt und demzufolge, wie er betont, «ein Neuling», weiss nicht, wie er angesichts der allgemeinen Sparappelle mit dieser hochnotpeinlichen Angelegenheit verfahren soll. Der Justizdirektor schlägt, ganz praktischer Mann vom Land – er war früher Heuhändler – «Chäs-Chüechli» vor. Nach ausführlicher Debatte kommt man zu einem salomonischen Resultat und einigt sich auf «Wurst». Damit zeigt man den guten Willen und kann trotzdem den Spargeboten des Staatssäckels nachleben. Und schliesslich, so geht die Überlegung weiter, sei es jenen Besuchern, die nachher noch immer Hunger hätten, zuzumuten, sich auf eigene Kosten ausgiebig zu verköstigen.

Überhaupt: Repräsentationspflichten beanspruchen offenbar einen schönen Teil unserer Regierungsräte. Allein an diesem Morgen wird gleich ein halbes Dutzend solcher Anlässe aufgeteilt und zugewiesen. Würde und Bürde geben sich hier sozusagen die Hand.

Schliesslich, um halb zwölf Uhr und nachdem auch das brisante Wahlgeschäft unter Dach und Fach gebracht ist, schliesst der Regierungspräsident die Sitzung mit dem etwas pessimistischen und doch leicht verfrühten Satz: «Wir nähern uns unserem Ende.»

Der Morgen mindestens ist zu Ende, ein Vormittag mit live erlebtem staatsbürgerlichem Unterricht. «Meine» erste und wohl auch letzte Regierungsratssitzung, an der ich persönlich dabei sein konnte, falls es mich nicht einmal nach Solothurn verschlägt.

 


[*] Elisabeth Vetter († 2015) war anno 1974 die erste Frau in Schaffhauser Redaktionsstuben, als sie bei der «Schaffhauser az» einstieg. Sie schrieb sodann für den «Tages-Anzeiger», die «Schaffhauser Nachrichten», den «Schaffhauser Bock» und fürs «Schaffhauser Magazin». Vetter zeichnete überdies als Chefredaktorin vom «Traktandum-Magazin – Jahrbuch für kommunale und kantonale Politik» (Schaffhausen, Schleitheim, Steiner und Grüninger, 1986–2000), woraus dieser Beitrag stammt (a. a. O., 1986, S. 159–163). Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» dankt Gabriel Vetter für die freundliche Erlaubnis zur Nachpublikation.

Das demokratische Fossil lebt

In den 1990er Jahren galt die Versammlungsdemokratie als überholt, ein Kanton nach dem anderen schaffte die Landsgemeinde ab. Dabei hat sie auch Vorteile, wie ein neues Buch zeigt. Gleichwohl gibt es Reformbedarf.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 7. Mai 2016.

Morgen Sonntag ist es wieder so weit: Auf dem Landsgemeindeplatz in Glarus versammeln sich die Bürgerinnen und Bürger, um über die Angelegenheiten des Kantons zu beraten und abzustimmen. Vergangene Woche haben bereits die Appenzell-Innerrhoder ihre traditionelle Landsgemeinde abgehalten. Appenzell-Innerrhoden und Glarus sind die letzten Kantone, deren Bewohner über Sachfragen nicht an der Urne entscheiden und stattdessen einmal pro Jahr an der Landsgemeinde zusammenkommen, wie es schon seit Hunderten von Jahren Brauch ist.

Landsgemeinde auf dem Zaunplatz in Glarus, 5. Mai 2013. Foto: Kanton Glarus

 

Einst gab es die Landsgemeinde in acht Schweizer Kantonen. Doch ein Kanton nach dem anderen schaffte diese Form der Demokratie ab und ging zum Urnensystem über: Schwyz und Zug bereits vor der Gründung des Bundesstaats 1847, Uri folgte 1928. Zuletzt verabschiedeten sich in den 1990er Jahren gleich drei Kantone von der Landsgemeinde – Nidwalden (1996), Appenzell-Ausserrhoden (1997) und Obwalden (1998).

Systematischer Vergleich

Die Landsgemeinde wirkt damit wie ein demokratisches Fossil, das in den verbliebenen zwei Kantonen nur noch aus Traditionsbewusstsein beibehalten wird; ein überkommenes Relikt aus alter Zeit, das mit den Anforderungen an eine moderne Demokratie nicht mehr vereinbar ist. Aber ist das tatsächlich so?

Hans-Peter Schaub wollte es genau wissen: In einem neuen Buch, das dieser Tage erscheint, stellt der Politikwissenschaftler einen systematischen Vergleich an zwischen Kantonen mit Landsgemeinde und solchen, die an der Urne abstimmen. Im Zentrum steht dabei die grundsätzliche Frage, welches System demokratischer ist. Schaub untersuchte dazu eine Vielzahl unterschiedlicher Indikatoren, mit denen er beispielsweise mass, wie stark der Rechtsstaat, wie unabhängig die Justiz oder wie ausgebaut die direkte Demokratie in einem Kanton ist. Als Untersuchungsobjekte dienten die acht Kantone, die in ihrer Geschichte einmal die Landsgemeinde kannten oder in denen sie heute noch existiert. Da die Kantone alle ähnlich gross und ländlich geprägt sind, sind sie gut vergleichbar. Der Untersuchungszeitraum war 1979 bis 2009.

Überraschende Ähnlichkeit

Zu einem einheitlichen Ergebnis kommt Schaub nicht. «In einigen Bereichen schneidet das Urnensystem besser ab, in anderen dagegen die Landsgemeinde.» Beispielsweise ist in Kantonen mit Urnenabstimmungen das Stimmgeheimnis besser geschützt und die Beteiligung ist höher. Umgekehrt sind in den Landsgemeindekantonen die direktdemokratischen Rechte viel stärker ausgebaut – und werden auch häufiger genutzt.

Mehr als die Unterschiede überraschte Schaub aber, dass die beiden Systeme in vielen Bereichen sehr ähnliche Resultate hervorbrachten. «Beispielsweise wird oft kritisiert, durch die Landsgemeinde würden Minderheiten diskriminiert und individuelle Rechte eingeschränkt», sagt Schaub. «Beides ist nicht der Fall, jedenfalls nicht stärker als bei Urnenabstimmungen.»
Doch auch positive Vorstellungen von der Landsgemeinde wurden teilweise entkräftet, so etwa jene, die Versammlungsdemokratie mache die Leute zu «Citoyens», die sich auch ausserhalb des Landsgemeinde-Rings stärker engagierten. Schaubs Untersuchung zeigt, dass das nicht so ist; so sind Glarner und Innerrhoder etwa weder aktiver in Vereinen sind noch stärker an Politik interessiert als in anderen Kantonen. Das Fazit des Politikwissenschaftlers ist daher, dass keines der beiden Systeme per se demokratischer oder weniger demokratisch ist.

Einschüchterungsversuche

Wieso aber schafften Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden die Landsgemeinde ab? Eine eindeutige Antwort auf diese Frage kann Schaub nicht geben. Er vermutet, dass der Zeitgeist eine Rolle spielte: In den 1990er Jahren wurde die Landsgemeinde vielfach als überholt und nicht mehr zeitgemäss betrachtet. In den Diskussionen vor der Abschaffung war oft die Rede davon, dass das Urnensystem die «modernere» Form der Demokratie sei. Hinzu kamen in jedem der drei Kantone spezielle Umstände.

Auch der Nidwaldner Nationalrat Peter Keller verweist auf den «Geist der 1990er Jahre», der zum Ende der Landsgemeinde in seinem Kanton beigetragen habe. «Der Schweiz fehlte es in dieser Zeit an Selbstsicherheit.» Dem schwindenden Stolz auf die eigenen Traditionen fiel in den Augen des SVP-Politikers auch die Landsgemeinde zum Opfer. In Nidwalden kamen noch spezifische Gründe dazu, namentlich die Nichtwahl von Leo Odermatt in den Regierungsrat an der Landsgemeinde 1994. Odermatt, ein Vertreter der Partei Demokratisches Nidwalden (aus der später die Grünen wurden), unterlag seinem liberalen Kontrahenten um wenige hundert Stimmen. Im Nachgang der Abstimmung wurden Klagen über Einschüchterungsversuche auf Wähler laut. Das dürfte das Vertrauen vieler Nidwaldner in die Versammlungsdemokratie erschüttert haben.

Für Peter Keller war die Abschaffung eine «Tragödie». An der Landsgemeinde habe jeder Stimmberechtigte ans Rednerpult treten und zu seinen Mitbürgern sprechen können, erinnert er sich. «Das hat einem die Demokratie im wahrsten Sinne vor Augen geführt.»

Gewandelter Zeitgeist

Inzwischen scheint der Zeitgeist gekehrt zu haben. Jedenfalls ist die Abschaffung der Landsgemeinde weder in Glarus noch in Appenzell-Innerrhoden ein Thema. In Appenzell stand der Übergang zum Urnensystem einmal zur Diskussion, nachdem der Kanton 1991 vom Bundesgericht zur Einführung des Frauenstimmrechts gezwungen worden war. Die Stimmbürger sprachen sich aber klar für die Beibehaltung aus.

Carlo Schmid war fast dreissig Jahre Innerrhoder Landammann, bevor er 2013 zurücktrat; daneben sass der CVP-Politiker fast ebenso lange im Ständerat. Dass die Landsgemeinde in Innerrhoden weiter besteht, hat aus seiner Sicht «rationale und irrationale Gründe», wie er im Gespräch sagt. «Innerhalb von zwei Stunden erledigt man alle kantonalen Sachfragen und wählt die Regierung. Betriebswirtschaftlich ist es eine ziemlich effiziente Veranstaltung.» Daneben diene die Landsgemeinde aber auch der Identifikation, sie halte die Leute zusammen. Schmid erinnert sich daran, wie er als Landammann jeweils zusammen mit den anderen Mitgliedern der Standeskommission (Regierung) und der Gerichte auf die Tribüne stieg und sich dem versammelten Stimmvolk gegenübersah. «Das macht einem Eindruck.»

Hans-Peter Schaub: «Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer? Urnen- und Versammlungsdemokratie in der Schweiz.» Nomos-Verlag, 2016.

Anpassungen nötig: Knackpunkt Stimmbeteiligung

Dass die Landsgemeinde in den beiden verbliebenen Kantonen unbestritten scheint, ist laut Hans-Peter Schaub allerdings keine Garantie, dass sie bestehen bleibt. «Auch in Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden hätte kaum jemand zehn Jahre vor den Landsgemeindeabschaffungen diese vorausgesehen.» Schaub glaubt deshalb, dass die Landsgemeinden sich reformieren müssen, um dauerhaft mehrheitsfähig zu bleiben. Handlungsbedarf sieht er vor allem bei zwei Punkten: dem fehlenden Stimmgeheimnis und der tiefen Beteiligung

Eine geheime Stimmabgabe wäre auch an der Landsgemeinde technisch möglich, und zwar mit einer elektronischen Abstimmungsanlage, wie sie zum Beispiel an den Generalversammlungen grosser Unternehmen eingesetzt werden. Damit könnte auch das Resultat genau eruiert werden, anstatt dass es wie heute geschätzt werden muss. Der Kanton Glarus prüft derzeit die Einführung eines elektronischen Systems.

Das Problem der tiefen Beteiligung ist schwieriger zu lösen. In Glarus ist die Benutzung des öffentlichen Verkehrs am Tag der Landsgemeinde gratis, trotzdem kommen jeweils nur etwa ein Viertel der Stimmberechtigten. Eine weitere Möglichkeit sind laut Schaub finanzielle Anreize, entweder in Form einer «Belohnung» der Landsgemeinde-Teilnehmer oder aber der «Bestrafung» der Nicht-Teilnehmer, das heisst die Einführung einer Stimmpflicht. Das grösste Hindernis für eine regere Teilnahme dürfte letztlich der Zeitaufwand sein. Stehen viele Geschäfte an, kann die Landsgemeinde schon einmal vier oder fünf Stunden in Anspruch nehmen. Die briefliche Stimmabgabe ist da wesentlich zeitsparender. Allerdings fällt damit auch die unmittelbare Diskussion vor Ort weg, die als wesentliche Qualität der Landsgemeinde gilt.

 

Exekutive Effizienz auf Kosten der Konkordanz

Immer mehr Kantone verkleinern ihre Regierung. Das mag der Effizienz dienlich sein, bringt jedoch Nachteile für die Konkordanz.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Im vergangenen Dezember wartete der Regierungsrat des Kantons Zug mit einer – zumindest auf den ersten Blick – überraschenden Idee auf: Die Regierung schlug nämlich vor, sich selbst um zwei Mitglieder zu verkleinern. Statt sieben Regierungsräte soll es künftig nur noch deren fünf geben. Begründet wird der Vorschlag in erster Linie mit der zu erwartenden höheren Effizienz. Ein Regierungsrat mit fünf Mitgliedern könne sich «vermehrt auf strategische Aufgaben konzentrieren», erklärte Landammann Heinz Tännler.

Sollte die Reform umgesetzt werden – sie soll dieses Jahr ins Parlament und 2017 vors Volk kommen – würde sich Zug in guter Gesellschaft befinden. Mehrere Kantone haben in jüngerer Vergangenheit ihre Regierung abgespeckt, zuletzt schrumpfte vergangenes Jahr der Appenzell-Ausserrhoder Regierungsrat auf fünf Mitglieder. Inzwischen bestehen 14 von 26 Kantonsregierungen aus fünf Mitgliedern, die anderen 12 aus deren sieben.[1]

Dass die Regierungsarbeit in den Kantonen mit verkleinerten Exekutiven schlechter funktionieren würde, ist nicht feststellbar oder zumindest nicht messbar. Insofern mag die Erwartung des Zuger Regierungsrats, zu fünft effizienter arbeiten zu können, ihre Berechtigung haben. Kein Wort hat er indes zur Frage verloren, welche Auswirkungen ein dezimiertes Gremium auf die Vertretung der Parteien in der Regierung hätte.

Im Zuger Regierungsrat sitzen heute je zwei Vertreter von SVP, CVP und FDP sowie eine Vertreterin der Grünen. Damit sind – nimmt man die Kantonsratswahlen 2014 zum Massstab – mehr als 84 Prozent der Wähler mit ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten.[2] Würde die Regierung um zwei Mitglieder reduziert, wäre vor allem der Sitz der Grünen in akuter Gefahr (ihre Vertreterin Manuela Weichelt-Picard schaffte 2014 die Wiederwahl nur knapp). Auch Landammann Tännlers SVP müsste, obwohl sie zweitstärkste Partei ist, zumindest um einen ihrer Sitze zittern, denn ihre Kandidaten schnitten bei den Gesamterneuerungswahlen deutlich schlechter ab als die Mitte-Vertreter. Kein Wunder, laufen SVP und Linke gegen den Vorschlag der Regierung Sturm. Die SP fordert sogar, das Gremium auf neun Mitglieder aufzustocken. Demgegenüber begrüssen CVP und Freisinnige die Verkleinerung, von der sie voraussichtlich profitieren würden.

Breitere parteiliche Inklusion durch grösseres Regierungsgremium

Die parteipolitischen Pole bei den nächsten Regierungsratswahlen zu dezimieren oder gar komplett auszuscheiden, mag dem reibungslosen Funktionieren der Exekutive zwar zuträglich sein. Dabei wird jedoch die Konkordanz geschwächt, wenn politische Minderheiten von der Regierungsmacht ausgeschlossen werden. Diesen Schluss stützt ein Vergleich der Zusammensetzung aller Kantonsregierungen.[3]

Die Konkordanz lebt auch auf kantonaler Ebene: Im Durchschnitt aller Kantone sind drei Viertel der Wähler mittels ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten. Dabei zeigen sich aber grosse Unterschiede zwischen den Kantonen: Während in Neuenburg SP und FDP (kumulierter Stimmenanteil: 55 Prozent) den fünfköpfigen Conseil d’État unter sich aufgeteilt haben, tragen in Uri sämtliche namhaften Parteien (ausser den Grünen) Regierungsverantwortung, sodass fast alle Wähler in der siebenköpfigen Regierung vertreten sind.

Inklusion Kantonsregierungen

Die Auswertung der kumulierten Wähleranteile all jener Parteien, die in den jeweiligen Kantonsregierungen vertreten sind, zeigt auf, dass Regierungen mit sieben Mitgliedern parteipolitisch deutlich breiter zusammengesetzt sind. Im Durchschnitt sind darin 78 Prozent der Wählerstimmen (gemessen anhand der letzten Parlamentswahlen) vertreten. Bei fünfköpfigen Exekutiven sind es lediglich 72 Prozent.

Stabilität und ausgewogene Lösungen

Nun ist es natürlich möglich, dass andere Faktoren ebenfalls einen Einfluss zeitigen. Beispielsweise kann man davon ausgehen, dass die Inklusion der Parteien umso kleiner ist, je mehr Parteien es in einem Kanton gibt. Diese These ist zwar plausibel, widerspricht aber dem Ergebnis der vorliegenden Analyse nicht. Tatsächlich liegen die drei Kantone mit der höchsten effektiven Zahl von Parteien[4] – Genf, Basel-Stadt und Bern – trotz der Parteienvielfalt über dem schweizweiten Durchschnitt, was die Inklusion der Wähler in der Regierung angeht (wenn auch nur knapp). Der Grund liegt auf der Hand: In allen drei Kantonen besteht die Regierung aus sieben Mitgliedern, somit gibt es genug Spielraum, eine angemessene Zahl von Parteien in die Exekutive einzubeziehen.

Damit soll nicht gesagt werden, dass (Kantons-)Regierungen möglichst gross sein sollten. Selbstverständlich sind ein effizientes Funktionieren der Exekutive und ein möglichst sparsamer Einsatz von Steuergeldern[5] wichtig. Wird der Hebel bei der Regierungsgrösse angesetzt, sollten aber auch staatspolitische Überlegungen nicht ganz ausser Acht gelassen werden. Der Einbezug von Minderheiten dient nicht zuletzt auch der Stabilität sowie der Erarbeitung breit abgestützter und ausgewogener Lösungen – auch solche Ziele sollten bei Regierungsreformen berücksichtigt werden. Dies, zumal auch die kantonalen Regierungen in einer (halb-)direkten Demokratie operieren: Umso mehr Wähler und Parteien komplett aus der Regierung «verbannt» werden, desto grösser, aktiver und erfolgreicher tendenziell auch die Opposition – was wiederum ordentlich Sand ins exekutive Getriebe zu streuen vermag.

 


[1] Früher gab es sogar noch Kantone mit neun und mehr Regierungsräten. Die letzten waren Nidwalden und Appenzell-Innerrhoden, die 1998 beziehungsweise 1999 schliesslich auf Siebnergremien wechselten.

[2] Nimmt man an, dass die Grüne Manuela Weichelt-Picard als Linke auch die SP vertritt, liegt der Wert sogar über 93 Prozent.

[3] Ausgenommen sind die zwei Kantone Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wo aufgrund des Majorzsystems die Parteistärken nicht bestimmt werden können. Vgl. kritisch zur Methodik Daniel Bochsler/Pascal Sciarini, Neue Indikatoren zur Bestimmung der arithmetischen Regierungskonkordanz, Swiss Political Science Review 12(1), 2006, 105–122.

[4] Die effektive Anzahl Parteien nach Laakso und Taagepera (effective number of parties) erhält man, indem man die Wähleranteile aller Parteien quadriert, die erhaltenen Werte zusammenzählt und anschliessend den Kehrwert der Summe berechnet.

[5] Wobei das Sparpotenzial von Regierungsverkleinerungen ohnehin fraglich ist. Schliesslich muss die zu erledigende Arbeit ohnehin gemacht werden – sei es von einem Regierungsrat oder von einem (beziehungsweise mehreren) hohen Beamten.

«Grosse Parteien haben teilweise Mühe, das neue Wahlsystem zu akzeptieren»

Drei Kantonsräte wollen, dass man nur dort für den Kantonsrat kandidieren darf, wo man wohnt. Wahlexperte Andrea Töndury hat erhebliche Bedenken.

Von Carlo Schuler, publiziert (leicht gekürzt) in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 28.02.2016.

Im Kanton Schwyz wird am 20. März das neue Kantonsparlament gewählt. In einer Motion fordern drei bürgerliche Kantonsräte, dass Kandidierende künftig nur noch in derjenigen Gemeinde zur Wahl antreten dürfen, in der sie den Wohnsitz haben. Hintergrund: Mit dem neuen Pukelsheim-Wahlverfahren – dabei werden die Sitze zunächst aufgrund der Stimmen im gesamten Kanton auf die Parteien verteilt, erst dann erfolgt die Zuteilung in den Wahlkreisen – ist es für die Parteien wichtig, in möglichst vielen Gemeinden Kandidaturen zu stellen. Damit nimmt die Anzahl jener Personen, die ausserhalb des eigenen Wohnortes kandidieren, tendenziell leicht zu. Der SP-Kantonsrat Luka Markić plant nun einen Gegenvorstoss. Darin will er die Einführung grösserer Wahlkreise fordern. In Uri, Ob- und Nidwalden ist für die Parlamentswahlen die Wohnsitzpflicht vorgeschrieben – in Zug, Luzern und Schwyz hingegen nicht. In Zug wurde allerdings im letzten Herbst ein CVP-Vorstoss zur Einführung der Wohnsitzpflicht für erheblich erklärt.

Andrea Töndury.

Andrea Töndury.

Andrea Töndury, drei Schwyzer Kantonsräte verlangen, dass bei den Kantonsratswahlen die Kandidaten künftig immer dort wohnen müssen, wo sie sich zur Wahl stellen. Wie sehen Sie das?

Andrea Töndury:[*] Es überrascht nicht, dass dieser Vorstoss aus dem Kreis der grossen Parteien kommt. Dort hat man teilweise noch jetzt Mühe, das neue Wahlsystem zu akzeptieren. Dabei wäre das Problem mit den Einerwahlkreisen relativ einfach lösbar gewesen. Man hätte mit einer Klausel festlegen können, dass in den Gemeinden immer jene Person sicher gewählt ist, die am meisten Stimmen erzielt hat, jedenfalls sofern für seine Partei auch gesamtkantonal ein Sitzanspruch besteht.

Warum hat man das nicht gemacht?

Offenbar war man in Schwyz, aus welchen Gründen auch immer, für solche Feinheiten noch nicht bereit. Ich schliesse nicht aus, dass eine gewisse Trotzreaktion gegenüber dem neuen Verfahren eine Rolle gespielt haben könnte. Übrigens: Der Kanton Schaffhausen hat gerade kürzlich eine solche Bestimmung in sein Wahlgesetz aufgenommen.

Die Motionäre argumentieren, die Mitglieder des Kantonsrates sollen im jeweiligen Wahlkreis verankert sein. Können Sie dem etwas abgewinnen?

Nein, die Frage der lokalen Verankerung der Parlamentarierinnen und Parlamentarier spielt praktisch kaum eine Rolle. Wenn man der genannten Logik folgen wollte, so müsste man noch ganz andere Kriterien berücksichtigen. Eine Frau könnte sich dann nur durch eine Frau vertreten lassen, ein Bauer nur durch einen Bauern. Aber das ist nicht der Sinn der demokratischen Vertretung. Im Gegenteil: Möglicherweise legt sich eine gewählte Person, die von auswärts kommt, sogar noch mehr ins Zeug, weil sie sich in besonderem Masse rechenschaftspflichtig fühlt.

In einem Kantonsratsparlament geht es vor allem um gesamtkantonale Fragen. Die Abgeordneten sind demnach nicht primär Vertreter einer einzelnen Gemeinde, sondern des ganzen Kantons?

Ja, die Mitglieder eines kantonalen Parlaments sind in erster Linie dem Kanton und seiner Bevölkerung insgesamt verpflichtet. Das ist für die Wählerinnen und Wähler von entscheidender Bedeutung. Eine Wählerin aus einer kleinen Gemeinde kann sich mit ihren Frauenanliegen durch eine Frau aus einer andern Gemeinde besser vertreten fühlen als durch den möglicherweise konservativen Parlamentarier vor Ort.

Zudem sind die Leute heute tendenziell deutlich weniger ortsgebunden als früher. Die abnehmende Ortsgebundenheit lässt sich ja gerade im Kanton Schwyz leicht feststellen. Man wohnt und bezahlt Steuern im «Speckgürtel» am oberen Zürichsee. Beruflich und sozial ist man aber stark auf die Stadt Zürich ausgerichtet.

Mit dem Pukelsheim-Proporz ist es für die Parteien wichtig, in möglichst vielen Gemeinden Kandidaturen zu stellen. Mit der vorgesehenen Wohnsitzpflicht dürfte dies vor allem für die kleineren Parteien schwieriger werden – oder?

In der Tat. Die Festsetzung einer solchen Wohnsitzpflicht widerspricht klar dem Sinn und Geist des Pukelsheim-Verfahrens. Das neue System würde so ein Stück weit ausgehebelt. Man muss sich keinen Illusionen hingeben: Im politischen Prozess wissen und berechnen die Beteiligten jeweils ganz genau, was ihrem eigenen Vorteil dienlich ist. Trotzdem wäre eine solche Wohnsitzpflicht wohl nicht als rechtswidrig zu beurteilen. Das Bundesgericht hat sich damals im Zusammenhang mit den Fragen rund ums Thema «gerechter Proporz» ziemlich dezidiert geäussert. Gut möglich, dass es sich nun grössere Zurückhaltung auferlegen würde, falls es eine derartige Klage beurteilen müsste.

Das Problem rund um die Wohnsitzpflicht lässt sich anhand der Gemeinde Steinerberg illustrieren. Dort tritt der SVP-Kandidat – einer der Urheber dieser «Wohnsitz»-Motion – gegen eine junge SP-Frau an. Diese hat ihren Wohnsitz in einer Nachbargemeinde. Die grossen Parteien CVP und FDP treten in Steinerberg gar nicht erst zur Wahl an.

Aus demokratischer Sicht ist zu begrüssen, dass durch die ortsfremde Kandidatur wenigstens eine minimale Auswahl möglich ist. Für überzeugte CVP- und FDP-Wähler ist die Situation mehr als unbefriedigend. Deren Stimmpotenzial bleibt ungenutzt. Vielleicht bleiben sie gar der Urne fern.

Im Zusammenhang mit dem System Pukelsheim wird immer wieder die Frage nach grösseren Wahlkreisen ins Spiel gebracht. Könnten solche auch die Diskussionen rund um die Wohnsitzpflicht überflüssig machen?

Das trifft zu. Aus demokratischer Sicht wäre eine Kombination von Pukelsheim und grösseren Wahlkreisen ideal. Interessant: Im 19. Jahrhundert gab es letzteres schon im Kanton Schwyz. Damals bildeten die Bezirke die Wahlkreise. Zudem war in den alten Landsgemeindekantonen das Prinzip des Sich-selber-vertreten-Können zentral. Dass möglichst keine Stimmen verloren gehen, müsste vor diesem Hintergrund eigentlich auch für Konservative ein Anliegen sein.

 


[*] Wahlrechtsexperte Andrea Töndury ist Habilitand und Lehrbeauftragter für Öffentliches Recht an der Universität Zürich. Er verfasste verschiedene Schriften zum Thema Wahlrecht – so etwa 2012 eine Studie für die Nidwaldner Regierung. Im Jahre 2014 war er im Kanton Uri in Wahlrechtsfragen beratend tätig.

E-Voting: «Es gibt immer ein kleines Restrisiko»

E-Voting: Der Präsident der Staatsschreiberkonferenz, Peter Grünenfelder, sieht im elektronischen Abstimmen eine Weiterentwicklung der Demokratie. Der grüne Nationalrat Balthasar Glättli warnt vor Sicherheitsrisiken.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 22.02.2016.

Wählen und Abstimmen übers Internet – das ist bislang fast ausschliesslich Auslandschweizern vorbehalten. Bei den eidgenössischen Wahlen 2015 konnte in den Kantonen Genf und Neuenburg aber erstmals auch ein Teil der im Inland wohnhaften Stimmberechtigten übers Internet wählen. Bislang haben 13 Kantone Versuche mit E-Voting durchgeführt. Im August 2015 verweigerte der Bundesrat allerdings neun Kantonen die Bewilligung für E-Voting für die eidgenössischen Wahlen. Der Grund: Eine Überprüfung hatte ergeben, dass die Daten der Stimmbürger nach der Stimmabgabe nicht vollständig gelöscht werden und somit das Stimmgeheimnis verletzt werden könnte.

Die betroffenen Kantone beschlossen daraufhin, das gemeinsame Projekt «Consortium Vote électronique» abzubrechen. Bei den eidgenössischen Wahlen konnten nur vier Kantone die Stimmabgabe per Internet anbieten (Genf, Luzern, Basel-Stadt und Neuenburg). Nach dem Abbruch des Projekts der neun Kantone gibt es noch zwei E-Voting- Systeme, die in der Schweiz zur Anwendung kommen: Ein vom Kanton Genf entwickeltes System, das 2003 erstmals angewendet wurde. Sowie ein System, das die Post in Zusammenarbeit mit der spanischen Firma Scytl anbietet und das derzeit vom Kanton Neuenburg genutzt wird.

Beide Systeme sind sogenannte Systeme der zweiten Generation. Sie ermöglichen also die individuelle Verifizierbarkeit. Das bedeutet, dass jeder Stimmbürger nachprüfen kann, ob seine Stimme korrekt abgegeben wurde. Das mittelfristige Ziel des Bundes besteht darin, dass die Systeme daneben auch die universelle Verifizierbarkeit garantieren. Das bedeutet, dass der Kanton, der die Stimmabgabe organisiert, überprüfen kann, ob das angegebene Wahlresultat stimmt.

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

 

Nächsten Sonntag sind wieder Abstimmungen. Wir alle können unsere Stimme entweder an der Urne oder brieflich abgeben. Warum reicht Ihnen das nicht, Peter Grünenfelder?

Peter Grünenfelder:[*] Wenn wir sicherstellen wollen, dass alle Stimmberechtigten ihre Rechte wahrnehmen können, müssen wir neben den bisherigen Kanälen auch die elektronische Stimmabgabe, sprich E-Voting, ermöglichen. Denn mit der brieflichen Stimmabgabe kommen die Stimmzettel vieler Auslandschweizer nicht rechtzeitig bei der Staatskanzlei an. Zudem garantiert E-Voting, dass die Stimme gültig abgegeben wird – was heute nicht immer der Fall ist. Bei den eidgenössischen Wahlen 2011 beispielsweise waren 3 Prozent der eingegangenen Wahlzettel ungültig.

Balthasar Glättli, erledigen Sie Einzahlungen heute noch am Postschalter?

Balthasar Glättli:[‡] Nein, allerdings muss ich sagen: Seit ich das elektronisch mache, brauche ich viel mehr Zeit dafür. (schmunzelt)

Wieso soll es denn nicht möglich sein, elektronisch zu wählen, wenn wir doch heute so viele Alltagsgeschäfte online erledigen?

Glättli: Ich bin kein fundamentaler Gegner von E-Voting – aber es gibt einen grundlegenden Unterschied dazwischen, Bankgeschäfte online zu tätigen und abzustimmen. Beim Abstimmen muss nicht nur sichergestellt sein, dass die Stimme richtig ankommt, sondern auch, dass das Stimmgeheimnis sichergestellt ist. Bei der Bank bin ich froh, wenn sie weiss, wer eine Überweisung gemacht hat. Beim elektronischen Abstimmen ist das Gegenteil der Fall: Es geht den Staat nichts an, wie ich abstimme. Ausserdem ist es sehr wichtig, dass das Vertrauen in ein Abstimmungsresultat gewährleistet ist. Wenn ein elektronisches System irgendwo eine Hintertür hat oder gehackt werden kann, besteht die Gefahr, dass das Ergebnis verfälscht wird.

Diese Gefahr besteht auch bei der Stimmabgabe per Post oder an der Urne.

Glättli: Natürlich, es ist schon heute möglich, z. B. einzelne Couverts aus dem Briefkasten zu fischen und die Stimme zu verändern. Beim elektronischen Wählen und Abstimmen kann jedoch mit sehr viel weniger Aufwand das Resultat im Grossen verändert werden. Hier brauchen wir wirklich 100 Prozent Sicherheit, dass das nicht passiert.

Grünenfelder: Balthasar Glättli ist für mich der personifizierte digitale Widerspruch: Er ist hochaktiv in den sozialen Medien, obwohl diese teilweise grosse Sicherheits­lücken aufweisen. Gleichzeitig fordert er für E-Voting 100-prozentige Sicherheit. Ich teile das Anliegen, dass die Sicherheit beim E-Voting das Allerwichtigste ist. Wir haben aber heute zahlreiche Hürden eingebaut, sowohl seitens der Kantone als auch des Bundes. Die Systeme der zweiten Generation erfüllen bereits heute die Bedingung der individuellen Verifizierbarkeit und werden weiterentwickelt zur universellen Verifizierbarkeit. Wir haben in der Schweiz bisher 214 pannenfreie Urnengänge mit E-Voting durchgeführt. Das ist ein Erfolgsausweis. Aber wir sind immer noch in der Pilotphase, und die Systeme werden weiter verbessert.

Vergangenen August versetzte der Bundesrat E-Voting in der Schweiz allerdings einen Rückschlag, als er dem System, das in neun Kantonen zum Einsatz kam, die Bewilligung verweigerte.

Grünenfelder: Ich halte diesen Entscheid nach wie vor für falsch. Das System hat die Anforderungen des Bundes aus unserer Sicht erfüllt. Zudem sind Unterbrüche beim E-Voting für das Vertrauen der Stimmbürger in diesen Abstimmungskanal weit gravierender als Hacker­angriffe; das zeigen auch wissenschaftliche Untersuchungen. Die digitale Revolution, die derzeit im Gang ist, erfordert einen pragmatischen Umgang. Wenn man 100 Prozent risikofreie Urnengänge verlangt, müssten auch das briefliche Abstimmen und das Abstimmen an der Urne verboten werden. Es gibt immer ein kleines Restrisiko – doch wir setzen alle Energie ein, dass das Risiko so nahe bei null liegt wie möglich.

Glättli: Aus meiner Sicht hat der Entscheid des Bundesrats das Vertrauen eher gestärkt. Er hat gezeigt, dass er das Motto «Sicherheit vor Tempo» ernst nimmt. Natürlich wäre es für die Benutzerakzeptanz womöglich besser gewesen, wenn man die Sicherheitslücke einfach unter den Teppich gekehrt hätte. Aber es ist notwendig, Probleme ehrlich zu benennen, wenn es Probleme gibt.

Grünenfelder: Derart auf die leichte Schulter nehmen sollte man diesen Entscheid nicht. In den Kantonen, die E-Voting bei den letzten Wahlen nicht mehr anbieten konnten, ging die Wahlbeteiligung bei den Auslandschweizern zum Teil massiv zurück.

Glättli: Meine Hauptkritik ist, dass man E-Voting ausdehnen will, obwohl nicht alle Systeme individuelle und universelle Verifizierbarkeit bieten und somit nicht auf dem neusten technischen Stand sind. Ich würde erwarten, dass man zuerst den Schritt macht zum sichereren System, bevor man E-Voting auf eine grössere Zahl von Stimmberechtigten ausdehnt.

Grünenfelder: Diese Systeme kommen bereits zum Einsatz. Die Frage ist: Wollen wir warten, bis alle Systeme auf dem maximalen Stand der Technik sind, und dann E-Voting flächendeckend einführen? Oder wollen wir schrittweise vorgehen, indem wir die Pilotphase sukzessive ausdehnen, zuerst auf die Auslandschweizer, dann auf die Stimmberechtigten im Inland?

Sie sehen E-Voting also nach wie vor als Erfolgsgeschichte?

Grünenfelder: Ich möchte daran erinnern: Nachdem man die briefliche Wahl eingeführt hat, dauerte es zehn Jahre, bis 50 Prozent der Stimmenden brieflich wählten. Beim E-Voting haben schon bei der ersten Abstimmung 50 Prozent der Stimmenden, denen dieser Kanal offenstand, elektronisch gewählt. Mittlerweile sind wir bei bis zu 70 Prozent. Wir leben in der digitalen Revolution. Die jungen Leute wachsen mit den elektronischen Medien auf. Hier darf der Staat nicht stehen bleiben.

Glättli: Es ist doch aufschlussreich, dass gerade Politiker und politische Kräfte, die besonders nahe an der digitalen Welt sind, etwa die Piratenpartei, jene sind, die E-Voting am skeptischsten gegenüberstehen. Sie sehen eben nicht nur das Potenzial der digitalen Welt, sondern auch die Risiken und Gefahren, die damit verbunden sind.

Grünenfelder: Wenn man Herrn Glättli zuhört, meint man, es gebe nur Schwierigkeiten und Risiken. Die elektronische Stimmabgabe bietet immense Chancen, und darüber wird kaum geredet. Aber die Kantone werden weitermachen. Heute reden wir über E-Voting, bald wird die Diskussion über die elektronische Unterschriftensammlung geführt werden. Unsere Demokratie muss und wird sich weiterentwickeln.

Viele Politiker erhoffen sich von E-Voting eine höhere Stimm- und Wahlbeteiligung. Wissenschaftliche Studien haben für die Schweiz und andere Länder jedoch keinen signifikanten Effekt gezeigt, sondern eher eine Verschiebung von anderen Kanälen zum E-Voting.

Grünenfelder: Bei den Auslandschweizern ist E-Voting sehr beliebt. Für die Stimmberechtigten im Inland gibt es noch keine ausreichenden Erfahrungswerte. Ich glaube aber nach wie vor, dass der elektronische Kanal geeignet ist, der jungen Generation die Demokratie näherzubringen. Es wird sicher nicht so sein, dass, wenn heute drei von zehn jungen Stimmbürgern regelmässig abstimmen, es mit E-Voting zehn von zehn sein werden. Aber es werden sicher nicht weniger sein, möglicherweise sogar etwas mehr.

Glättli: Beim E-Voting stellen sich auch staatspolitisch schwierige Fragen. Auf Facebook liest man schnell ein Argument und klickt auf «like». Ist es richtig, das Wählen und Abstimmen auf eine «Klickdemokratie» zu reduzieren? Ich finde es eigentlich richtig, wenn man als Stimmbürger drei Momente überlegen muss, bevor man seine Stimme abgibt.

Grünenfelder: Da muss ich dagegenhalten: Bei der elektronischen Stimmabgabe ist es nicht mit einem Klick getan. Es ist ein mehrminütiger staatsbürgerlicher Akt, einfach in elektronischer Form.

Wenn Sie am 28. Februar die Möglichkeit hätten, elektronisch abzustimmen, würden Sie davon Gebrauch machen?

Grünenfelder: Ja.

Glättli: Höchstens, um einmal zu schauen, wie das in der Praxis funktioniert. Wahrscheinlich würde ich aber aus reiner Bequemlichkeit meine Stimme weiterhin brieflich abgeben.

 


[*] Peter Grünenfelder (49) ist Staatsschreiber des Kantons Aargau und Präsident der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz. Ab 1. April leitet er die Denkfabrik Avenir Suisse.

[‡] Balthasar Glättli (44) sitzt seit 2011 für die Zürcher Grünen im Nationalrat. Beruflich führt er eine Firma für Kampagnen und Webdesign.

 

Je grösser die Wahlkreise, desto fairer die Sitzverteilung

Eine Analyse der kantonalen Parlamentswahlen der letzten vier Jahre zeigt den starken Einfluss der Wahlkreisgrösse auf die Mandatsverteilung: Werden die Mandate über den ganzen Kanton hinweg verteilt, ist das Wahlergebnis weniger verzerrt.

Von Lukas Leuzinger, Sandro Lüscher und Claudio Kuster[*]

Seit dem letzten Jahr publiziert das Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) zusammen mit dem Bundesamt für Statistik (BFS) eine neue Erhebung zu den Wähleranteilen der Parteien in den kantonalen Parlamenten. Die Daten geben nicht nur erstmals eine präzise Übersicht über die Parteistärken in den Kantonen, sondern bieten auch Möglichkeiten für weitergehende Analysen. So kann beispielsweise die Differenz zwischen dem jeweiligen Wähleranteil und dem Sitzanteil einer Partei berechnet werden. Diese gibt einen Hinweis darauf, wie proportional ein Wahlsystem ist.

Das geläufigste Mass dazu ist der «Index of Disproportionality», der vom Politikwissenschaftler Michael Gallagher entwickelt wurde und der in diesem Blog auch schon Beachtung fand. Der Index berechnet die Disproportionalität im Wesentlichen, indem er für jede Partei die Differenz zwischen ihrem Wähleranteil und ihrem Sitzanteil nimmt, diese quadriert (um grösseren Verzerrungen mehr Beachtung zu schenken) und alle die Werte aufaddiert («Methode des kleinsten Quadrats»).[1] Die neue Statistik lässt nun auch eine präzise Anwendung auf die Kantone zu.[2]

Je höher der Gallagher-Index-Wert, desto disproportionaler die jeweilige Wahl.

Je höher der Gallagher-Index-Wert, desto disproportionaler die jeweilige Wahl.

 

Die Auswertung der Daten ergibt, dass die Unterschiede zwischen Wähler- und Sitzanteilen der Parteien im Kanton Zürich am kleinsten sind.[3] Der Gallagher-Index-Wert von 0.34 bedeutet eine sehr geringe Disproportionalität, der sich – abgesehen vom verzerrungsarmen Wahlverfahren – aufgrund des schweizweit grössten Parlaments (180 Sitze) ergibt.

Akkurate Abbildung durch Doppelproporz und Einheitswahlkreis

Dahinter folgen mit Zug, Aargau, Tessin, Nidwalden und Schaffhausen weitere fünf Kantone mit tiefen Werten von 0.72 bis 1.07. Dass die Mandatsverteilung in diesen Kantonen ziemlich genau mit den Wähleranteilen der jeweiligen Parteien übereinstimmt, erstaunt ebenfalls nicht. Denn nebst Zürich haben just auch diese Kantone das doppeltproportionale Wahlverfahren (Doppelproporz) eingeführt, welches die Mandate über den ganzen Kanton hinweg auf die Parteien aufteilt. Das Tessin wiederum wählt – als einziger Kanton neben Genf – in einem Einheitswahlkreis. Beide Systeme lassen eine sehr genaue Abbildung der Parteistärken im Parlament zu.

Am unteren Ende der Tabelle, mit Index-Werten zwischen 3.00 und 4.00, finden sich jene Kantone mit vergleichsweise verzerrten, disproportionalen Kantonsratswahlen. Diese wählen durchwegs im herkömmlichen Hagenbach-Bischoff-Verfahren, welches die grösseren Parteien begünstigt. Auch Mindestquoren wie in Wallis, Genf und Basel-Stadt führen zu Verzerrungen – schliesslich gehen dadurch kleineren Parteien, welche diese Hürde nicht erreichen, gleich alle Mandate verlustig.

Zum Vergleich sei an dieser Stelle auch der Gallagher-Index für die Nationalratswahlen erwähnt. Bei den vorletzten Wahlen 2011 betrug er 3.66, heuer 3.70. Das ist sehr hoch – nur einer der 23 untersuchten Kantone liegt darüber. Am disproportionalsten ist das Wahlsystem gemäss der Analyse in Basel-Landschaft, das auf einen Index-Wert von 3.78 kommt. «Schuld» an diesem Spitzenplatz der basellandschaftlichen Wahlen 2015 ist mitunter das Proporzglück der SVP: Mit einem Wähleranteil von 26.7 Prozent ergatterte sie gleich 31.1 Prozent aller Landrats-Mandate (28 von 90) – eine so grosse Differenz zwischen Wähler- und Sitzanteil gibt es sonst nirgends.[4]

Starker Zusammenhang

Zwar ist der Vergleich zwischen Kantonen (ebenso wie zwischen Ländern) auf Grundlage des Gallagher-Index nicht unproblematisch, namentlich deshalb, weil die Zahl der Parteien einen Einfluss auf den Index-Wert hat (je mehr Parteien, desto höher tendenziell die Disproportionalität). Dennoch ist die Frage interessant, ob sich der Einfluss des Wahlsystems statistisch feststellen lässt. Zu diesem Zweck haben wir den Gallagher-Index in Relation zur effektiven durchschnittlichen Wahlkreisgrösse gesetzt. Diese sagt aus, auf wie viele Sitze sich die Anteile der Parteien im Durchschnitt verteilen. In den Kantonen mit Doppelproporz entspricht die effektive durchschnittliche Wahlkreisgrösse der Grösse des Kantonsparlaments, weil die Sitze jeweils über den ganzen Kanton hinweg auf die Parteien verteilt werden (die Unterzuteilung in den Wahlkreisen ändert dann an den gesamtkantonalen Sitzanteilen der Parteien nichts mehr).

Um den Einfluss der Zahl der Parteien auf den Index zu berücksichtigen, wurde zusätzlich für jeden Kanton die effektive Anzahl Parteien berechnet.[5] Anschliessend wurde eine lineare Regression durchgeführt, mit dem Gallagher-Index als abhängige Variable, der effektiven Wahlkreisgrösse als erklärende Variable sowie der effektiven Anzahl Parteien als zweite erklärende Variable bzw. Kontrollvariable.[6]

 

Variable Koeffizient Standardfehler
Effektive durchschnittliche Wahlkreisgrösse -0.016178 0.003476
Effektive Anzahl Parteien 0.443274 0.191682

 

Das Ergebnis stützt die Hypothese, dass die Wahlkreisgrösse einen Einfluss auf die Disproportionalität hat, klar. Gemäss der Berechnung führt eine Erhöhung der durchschnittlichen effektiven Wahlkreisgrösse um 10 Sitze im Durchschnitt zu einem um 0.16 Punkte tieferen Wert des Gallagher-Index (siehe Tabelle). Der Zusammenhang ist stark signifikant, nämlich auf dem 0.1-Prozent-Niveau. Das heisst, dass die effektive Wahlkreisgrösse mit über 99.9-prozentiger Wahrscheinlichkeit einen negativen Einfluss auf den Gallagher-Index hat.

Die Zahl der Parteien hängt wie erwartet positiv mit dem Gallagher-Index zusammen. Dieser Zusammenhang ist allerdings viel weniger signifikant – und weniger wichtig: Die Wahlkreisgrösse ist für 86.2 Prozent der durch das Modell erklärten Varianz verantwortlich.[7]

 Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse und Gallagher-Index

Abbildung 1: Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse (x-Achse) und Gallagher-Index (y-Achse). Die rote Linie zeigt die lineare Regression.

 

Abbildung 1 veranschaulicht den Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse und Disproportionalität. Die Verteilung der Werte legt den Schluss nahe, dass der Zusammenhang nicht linear ist, sondern umso stärker ist, je geringer die Wahlkreisgrösse ist. Das macht auch intuitiv Sinn: Eine Erhöhung der Wahlkreisgrösse von 3 auf 6 dürfte die Proportionalität des Wahlsystems deutlich verbessern. Demgegenüber ist der Effekt bei einer Erhöhung von 103 auf 106 Sitze wahrscheinlich nur noch gering.

Abbildung 2: Der Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse und Gallagher Index mit einer quadratischen Regression (schwarze Linie).

 

In Abbildung 2 wird der Einfluss der Wahlkreisgrösse mittels einer quadratischen Regressionskurve (mithilfe von Excel) dargestellt. Sie zeigt tatsächlich einen abnehmenden Effekt.

Quorum macht positiven Effekt zunichte

Natürlich spielen bei der Mandatsverteilung auch noch andere Faktoren eine Rolle. Beispielsweise führt ein gesetzliches Quorum, wie es immerhin zehn Kantone (in sehr unterschiedlicher Höhe) kennen, zu einer weniger proportionalen Verteilung der Mandate. Das erklärt zumindest teilweise den relativ hohen Wert des Gallagher-Index im Kanton Genf, der trotz Einheitswahlkreis im interkantonalen Vergleich im hinteren Mittelfeld rangiert. Auch das Verfahren der Mandatszuteilung (Hagenbach-Bischoff-, Sainte Laguë- oder Bruchzahlverfahren) hat einen Einfluss.

Dennoch kann als Fazit festgehalten werden: Auf je mehr Sitze sich die Parteien in einem Kanton aufteilen, desto proportionaler können ihre Mandate verteilt werden. Wie wir gesehen haben, braucht es dazu nicht zwingend einen Einheitswahlkreis. Auch wenn die Wahlkreise (wie in Zug und Nidwalden) relativ klein sind, ist eine sehr proportionale Verteilung über den ganzen Kanton möglich, indem das doppelproportionale Verfahren zur Anwendung kommt.

 


[*] Dieser Beitrag wurde bereits am 13.05.2015 publiziert und hier in einer überarbeiteten und aktualisierten Fassung wiederveröffentlicht.

[1] Zu beachten ist, dass die Methode lediglich eine Aussage über die Proportionalität einer Mandatsverteilung einer konkreten Wahl macht und nicht aber über die Proportionalität des Wahlsystems an sich. Schliesslich kann auch ein sehr unfaires Wahlsystem durch Zufall die Wähleranteile ziemlich adäquat abbilden. Wie nicht zuletzt dieser Beitrag zeigt, erlaubt der Index dennoch Aussagen zum Wahlsystem.

[2] Für die Kantone Graubünden und die beiden Appenzell, deren Parlamente (weitestgehend) im Mehrheitswahlsystem gewählt werden, liegen keine Daten zu den Wähleranteilen vor, weshalb sie hier nicht berücksichtigt werden können.

[3] Zur Methodik: Untersucht wurden Wähler- und Sitzanteile in 23 Kantonen. Berücksichtigt wurden alle kantonalen Wahlen bis Oktober 2014 (die letzte war jene im Kanton Zug). Die Anteile von Parteien, die als «Übrige» aufgeführt sind, wurden in der Analyse nicht berücksichtigt.

[4] Adrian Vatter hat in seinem Buch «Das politische System der Schweiz» ebenfalls den Gallagher-Index für die Kantone berechnet. Er stützte sich dabei auf etwas weniger präzise Zahlen. Zudem ist der Erhebungszeitpunkt nicht der gleiche wie bei der vorliegenden Analyse. Dennoch kommt er auf vergleichbare Ergebnisse. Gemäss seinen Berechnungen weist der Kanton Tessin die niedrigste Disproportionalität auf (1.6), Uri die höchste (7.0).

[5] Die effektive Anzahl Parteien (effective number of parties) erhält man, indem man die Wähleranteile aller Parteien quadriert, die erhaltenen Werte zusammenzählt und anschliessend den Kehrwert der Summe berechnet.

[6] Für die Berechnung wurde das Statistik-Programm «R» verwendet.

[7] Die vollständige statistische Auswertung ist hier verfügbar.