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Wie die Schweiz das Panaschieren lernte

1918 stimmte die Schweiz der Einführung des Proporz zu. Wie aber kam sie auf das konkrete Verfahren zur Umsetzung dieses Prinzips? Wo liegen die Wurzeln von Kumulieren und Listenverbindungen? Eine Spurensuche in den historischen Gesetzen und Debatten.

Wie die Schweiz zum Proporzsystem kam, haben wir an dieser Stelle bereits beschrieben. Doch wie wir gesehen haben, gibt es verschiedene Möglichkeiten, wie bei Wahlen die Stimmen (einigermassen) proportional auf die Parteien verteilt werden können. Gleichwohl sind die Proporzwahlsysteme in den Kantonen sowie jenes für die Nationalratswahlen einander recht ähnlich. Wie kam man zu genau diesem System?

Eine wichtige Rolle bei der Einführung des Verhältniswahlrechts spielte bekanntlich der Kanton Genf, wo die Association réformiste sich bereits ab 1865 für ein gerechteres Wahlsystem starkmachte. Ernest Naville, der Gründer der Vereinigung, sah zu Beginn das sogenannte Systeme Hare (Single Transferable Vote) als Lösung. Dabei handelt es sich im Prinzip um ein Mehrheitswahlsystem, mit der Besonderheit, dass die Wähler die Kandidaten nach Präferenz ordnen können und Minderheitsparteien dadurch bessere Chancen haben.

Schliesslich setzte die Association réformiste genevoise auf das System des Listenproporz – eher aus pragmatischen Gründen als aus Überzeugung, wie Dominique Wisler in La démocratie genevoise schreibt.[1] Denn, so befand Naville, die Parteien seien in Genf bereits derart dominant, dass es sinnvoll sei, die Sitze gemäss Parteistärken zu verteilen.

Kandidaten wählen, nicht nur Parteien

Im System des Listenproporzes stellt sich zunächst die Frage, wie die Sitze auf die Listen verteilt werden. Hier tendierten sowohl die Association réformiste wie auch der 1876 gegründete Schweizerische Wahlreformverein früh zum Divisorverfahren mit Abrunden, das international unter dem Namen seines Erfinders D’Hondt und in der Schweiz unter dem Namen des vermeintlichen Erfinders Hagenbach-Bischoff bekannt ist. Dieses System bevorzugt tendenziell grosse Parteien, was aber, soweit ersichtlich, nicht zu grossen Diskussionen Anlass gab. Offenbar erschienen den Proporzbefürwortern die Verzerrungen des Hagenbach-Bischoff-Systems vernachlässigbar im Vergleich zu den Verzerrungen des Mehrheitswahlrechts.

Wie werden die Stimmen gezählt? Und wie in Sitze umgerechnet?Stimmenzähler bei der Arbeit (Aufnahme von 1936). Quelle: Parlamentsdienste

Viel mehr zu reden gab ein anderer Aspekt: Der Listenproporz verteilt die Stimmen auf die Parteien gemäss ihrer jeweiligen Stärke. Was aber ist mit den einzelnen Kandidaten? Die Proporzbefürworter waren sich einig, dass die Wähler nicht nur ihre Präferenz für eine Partei ausdrücken können sollten, sondern auch für einzelne Kandidaten. Aber wie?

Eine Übersicht der Association réformiste genevoise aus dem Jahr 1890[2] listet nicht weniger als zehn unterschiedliche Verfahren auf – darunter geschlossene Listen, Möglichkeit des Streichens ohne Panaschieren, Streichen mit Panaschieren, beschränktes Kumulieren oder unbeschränktes Kumulieren. Die letzte Variante bevorzugte die Association réformiste. Unter diesem System kann ein Kandidat so oft auf den Wahlzettel geschrieben werden, wie Sitze zu besetzen sind (Streichen und Panaschieren sind ebenfalls erlaubt).

Als im Tessin kurz nach der Publikation des Hefts am 11. September 1890 die konservative Regierung gestürzt wurde und der Kanton im Chaos zu versinken drohte, intervenierte die Eidgenossenschaft. Sie sandte Truppen in den Südkanton und setzte Oberst Arnold Künzli als Kommissär ein, der vorübergehend die Regierungsgeschäfte übernahm. Er setzte eine Volksabstimmung für den 5. Oktober an, in der sich die Tessiner Stimmberechtigten im Grundsatz für eine Totalrevision der Verfassung aussprachen. Da sich der Konflikt insbesondere am verzerrenden Wahlsystem entzündet hatte, galt es, für die Wahl des Verfassungsrats ein faireres Verfahren zu finden. Die Abordnung des Bundesrats wollte diesen Entscheid zunächst den Tessiner Parteien überlassen, wobei sie ihnen die Broschüre der Genfer Reformer als Inspiration zukommen liess, ebenso wie eine Untersuchung des Statistischen Bureaus, das die Auswirkungen des Proporz auf die Sitzverteilung berechnet hatte.

Als sich Konservative und Liberale nicht auf ein neues Wahlsystem einigen konnten, machte Künzli am 21. November 1890 schliesslich doch einen konkreten Vorschlag für die Einführung der Verhältniswahl. Als Verfahren schlug er jenes mit der Möglichkeit des Streichens, aber ohne Panaschieren oder Kumulieren vor. Dieses wurde in der Genfer Broschüre als «la plus simple et la plus facile» bezeichnet. Am folgenden Tag stimmten die konservative und die liberale Abordnung dem Vorschlag mit einer kleinen Änderung bei der Wahlkreiseinteilung zu. Für die Zuteilung der Mandate auf die Listen kam das Restzahlverfahren (Hare-Niemeyer) zur Anwendung, welches heute unter anderem für die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone Anwendung findet.

Die Anwendung des Verfahrens bei der Wahl zum Verfassungsrat am 11. Januar 1891 endete wieder im Streit, was allerdings nicht die Schuld des neuen Wahlsystems war. Die konservative Partei stellte in den Wahlkreisen jeweils mehrere Listen auf, offenbar mit der Erwartung, dass diese Listen mit ihren Restzahlen insgesamt mehr Sitze holen würden als eine einzelne konservative. Bereits dieser Plan zeigt, dass die politischen Akteure mit dem Proporz noch nicht vertraut waren, denn eine solche Strategie resultiert ebenso häufig in einem Sitzverlust wie in einem Sitzgewinnin. Dennoch fürchteten die Liberalen, von den Konservativen übervorteilt zu werden, und boykottierten die Wahl, so dass diese einen rein konservativen Verfassungsrat hervorbrachte.[3]

Dieser verankerte das Verhältniswahlsystem für die Wahl des Parlaments in der Verfassung, mit der wesentlichen Neuerung, dass das Panaschieren explizit erlaubt wurde. Das in der Folge vom Grossen Rat beschlossene neue Wahlgesetz sah deshalb den Wechsel von der Listenstimmenkonkurrenz zur Einzelstimmenkonkurrenz vor.

Die Broschüre der Association réformiste genevoise hatte bei dieser Variante vorgesehen, dass leere Zeilen auf dem Wahlzettel verfallen. Das hat zur Folge, dass Wähler, die mehr Kandidaten streichen als hinzufügen, automatisch an Stimmengewicht verlieren. Auch sind die Parteien faktisch gezwungen, vollständig gefüllte Listen einzureichen. Das Tessiner Gesetz fand hier eine sinnvollere Variante, die sich in der Folge schweizweit durchsetzte: Leere Zeilen wurden einfach als Stimmen für jene Liste gezählt, die auf dem Kopf des Wahlzettels stand. Ähnliche Lösungen wählten die Kantone Neuenburg und Genf, die den Proporz kurz nach dem Tessin 1891 beziehungsweise 1892 einführten.

Gesetze mit Kinderkrankheiten

Die Verfahren für die Zuteilung der Sitze auf die Listen waren zunächst noch ziemlich rudimentär (obschon mit dem Vorschlag von Hagenbach-Bischoff eigentlich ein elegantes und praxistaugliches System vorlag). So legten die ersten Gesetze im Tessin, in Neuenburg, Genf, Zug und Schwyz die Verteilungszahl fest, indem einfach die Zahl der Stimmen durch die Zahl der Sitze im betreffenden Wahlkreis (statt durch die Zahl der Sitze plus 1, wie im Vorschlag von Hagenbach-Bischoff) geteilt wurde. Dadurch wurden in der Praxis weniger Sitze in der ersten Verteilungsrunde zugeteilt. Stossend war das vor allem deshalb, weil die verbleibenden Restmandate in den meisten Kantonen dann einfach der respektive den grössten Liste(n) gegeben wurden und der Proporz somit deutlich zugunsten der grossen Parteien verzerrt wurde.[4] Genf vermied diese Verzerrung, indem auf die grössten Reste abgestellt wurde. 1906 ging der Kanton zum Hagenbach-Bischoff-Verfahren über.

Mit der Einführung der Verhältniswahl in Basel-Stadt 1905 fand die Möglichkeit des Kumulierens erstmals Anwendung in der Praxis. Das Gesetz sah vor, dass ein Name bis zu dreimal auf einer Liste stehen darf. Bis heute ist Basel-Stadt der einzige Kanton, der das dreifache Aufführens eines Kandidaten erlaubt, während in allen anderen ebenso wie bei Nationalratswahlen nur das einmalige Kumulieren zulässig ist (wenn es denn überhaupt möglich ist).[5]

Der Bund als Vorbild

Eine weitere Innovation brachte die Einführung des Proporz auf Bundesebene 1918 beziehungsweise das entsprechende Gesetz von 1919. Dieses liess nämlich erstmals Listenverbindungen zu. Diese Möglichkeit war 1887 erstmals in Belgien und 1896 von Hagenbach-Bischoff für die Schweiz vorgeschlagen worden.[6] Der Bundesrat nahm sie in seinem Gesetzesvorschlag vor allem deshalb auf, um es den Parteien insbesondere in grossen Kantonen zu ermöglichen, mit regionalen Listen anzutreten.[7] Dass Listenverbindungen auch zwischen verschiedenen Parteien abgeschlossen werden könnten, um dem Proporzglück auf die Sprünge zu helfen, betrachtete die Regierung mit Skepsis, beliess die Bestimmung aber trotzdem in ihrem Vorschlag.

In den Räten gab dieser Punkt überraschenderweise kaum zu Reden. Hier drehten sich die Diskussionen vor allem um die Möglichkeit des Kumulierens, die der Bundesrat wie auch der Nationalrat zunächst ausschliessen wollte – unter anderem mit dem Argument, dass dadurch die Macht der Parteien auf Kosten der Wähler ausgedehnt würde, da erstere ihren bevorzugten Kandidaten durch Vorkumulieren Sitze sichern könnten. Ebenfalls wollte der Nationalrat zusammen mit dem Proporz den Stimmzwang einführen. Möglicherweise standen dahinter taktische Überlegungen seitens der Freisinnigen, die hofften, dass das Gesetz mit diesem Zusatz versehen in einer Referendumsabstimmung Schiffbruch erleiden würde.[8] In beiden Punkten stellte sich jedoch der Ständerat gegen die grosse Kammer, die schliesslich einlenkte. Im Februar 1919 – in einer eigens einberufenen Sondersession und nur gerade vier Monate nach der Volksabstimmung über die Einführung des Proporz – stimmten beide Räte dem Gesetz einstimmig zu.

Das Bundesgesetz hatte Vorbildcharakter. Es sollte die kantonalen und kommunalen Proporzregeln massgeblich prägen, wie dies in den Ratsdebatten bereits erwartet worden war. So hatte der St. Galler Konservative Emil Grünenfelder im Nationalrat erklärt: «Wir haben hier ein Gesetz von ungeheurer Tragweite zu machen, ein Gesetz, das für alle Kantone der Eidgenossenschaft gelten und als Vorbild auch für die Kantone und grösseren Gemeinden dienen wird. Denn es wird wohl kaum angehen, dass man in einem und demselben Staatswesen mehrere Proporzgesetze nach verschiedenen Systemen hat.» Tatsächlich haben in der Folge z.B. die meisten Kantone, in denen der Proporz zur Anwendung kommt, die Möglichkeit des Kumulierens und des Panaschierens eingeführt. Auch das Prinzip der Einzelstimmenkonkurrenz hat sich durchgesetzt, ebenso über weite Strecken das Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff – zumindest bis in der jüngeren Vergangenheit. Demgegenüber sind die Kantone in der Frage der Listenverbindungen geteilt. (Siehe dazu auch die Übersicht über die politischen Systeme der Kantone.)

Wahlsysteme sind nie statisch oder in Stein gemeisselt. Sie entwickeln sich fort, sei es wegen Veränderungen des Rechtsempfindens in der Gesellschaft, sei es dank neuer technischer Möglichkeiten. Das zeigen gerade die Diskussionen der letzten Jahre über die Verfassungskonformität kantonaler Proporzsysteme. Gleichwohl lässt sich sagen, dass die Weichenstellungen in den Anfangszeiten des Verhältniswahlrechts seine Anwendung bis heute prägen.


[1] Dominique Wisler (2008): La démocratie genevoise, S. 90.

[2] Association réformiste genevoise (1890): Étude comparée des différentes méthodes de représentation proportionnelle, deuxième édition.

[3] Emil Klöti (1901): Die Proportionalwahl in der Schweiz. Geschichte, Darstellung und Kritik, S. 42-44.

[4] Das Tessin war erst 1891 zu diesem unfaireren Modell übergegangen, nachdem man – wie erwähnt – für die Wahl des Verfassungsrats noch das simple Restzahlverfahren angewendet hatte.

[5] Nach der Einführung des Proporz im Kanton Zug 1894 sah die Verordnung des Regierungsrats sogar die Möglichkeit des unbeschränkten Kumulierens vor. Bei der Umsetzung auf Gesetzesstufe entschied sich der Kantonsrat 1896 jedoch dafür, die Listenstimmen- statt der Einzelstimmenkonkurrenz anzuwenden und die Möglichkeit des Kumulierens fallenzulassen.

[6] Klöti 1901, S. 402f.

[7] Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26. November 1918, S. 125.

[8] Alfred Kölz (2004): Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, S. 729.

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Proportionalere Sitzverteilung, mehr Auswahl, aber keine höhere Beteiligung: Wie sich der Doppelproporz bei kantonalen Parlamentswahlen auswirkt

Mehrere Kantone haben in den vergangenen Jahren auf Anweisung des Bundesgerichts ihr Wahlsystem geändert und den Doppelproporz eingeführt. Dagegen gibt es in Bundesbern Widerstand. Doch was hat sich mit dem neuen Verfahren eigentlich geändert? Eine Analyse gibt Aufschluss.

Der vorliegende Beitrag wurde im Dezember 2018 in der Zeitschrift «Parlament/Parlement/Parlamento» (Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen), publiziert. Eine Zusammenfassung der Analyse erschien am 11. September 2018 in der «Neuen Zürcher Zeitung».

1. Einleitung

In den vergangenen Jahren haben sieben Kantone ihr Wahlsystem geändert und das so genannte doppeltproportionale Divisorverfahren mit Standardrundung (kurz: Doppelproporz) eingeführt.[1] In den meisten Fällen kam der Anstoss dazu vom Bundesgericht, welches die zuvor angewandten Wahlsysteme als im Widerspruch zur Wahlrechtsgleichheit und damit zur Bundesverfassung taxiert hatte. Gegen die Praxis des Bundesgerichts hat sich Widerstand formiert. Die Kantone Zug und Uri[2] reichten Standesinitiativen ein und forderten, dass die Kantone mehr Spielraum erhalten sollen bei der Ausgestaltung ihres Wahlsystems. National- und Ständerat nahmen die Standesinitiativen an; die Staatspolitische Kommission des Ständerats arbeitete daraufhin eine Vorlage zur Änderung der Bundesverfassung aus. Gemäss dieser soll die Verfassung explizit festhalten, dass die Kantone «frei in der Ausgestaltung der Verfahren zur Wahl ihrer Behörden» sind.[3] Der Ständerat stimmte der Vorlage in der Frühjahrssession 2018 zu. Der Nationalrat folgte ihm in der Wintersession zunächst, hat die Verfassungsänderung dann allerdings in der Schlussabstimmung abgelehnt.[4]

Angesichts der teilweise hitzigen Debatte erstaunt, dass bisher nicht systematisch untersucht wurde, welche Auswirkungen der Doppelproporz in der Praxis eigentlich hat. Diese Lücke will der vorliegende Beitrag schliessen. Er vergleicht die Wahlergebnisse aller sieben Kantone, die das Verfahren eingeführt haben, mit der hypothetischen Sitzverteilung nach dem früheren Wahlsystem. Zudem werden die tatsächlichen Veränderungen bei der ersten Anwendung des Systems betrachtet hinsichtlich der Zahl der Listen und der Wahlbeteiligung.

2. Hintergrund

2.1. Die Praxis des Bundesgerichts

Bei der Beurteilung kantonaler Wahlsysteme stützt sich das Bundesgericht auf die Wahlrechtsgleichheit. Diese ergibt sich aus der Garantie der politischen Rechte (Art. 34 BV), welche die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe schützt, teilweise wird auch auf die Rechtsgleichheit (Art. 8) zurückgegriffen. Die Wahlrechtsgleichheit setzt sich gemäss klassischer Auffassung aus drei Komponenten zusammen: Die Zählwertgleichheit garantiert, dass alle Wähler gleich viele Stimmen haben («one man, one vote»); die Stimmkraftgleichheit stellt sicher, dass jede Stimme möglichst das gleiche Gewicht hat, dass also das Verhältnis der repräsentierten Bevölkerung zur Anzahl Sitze in allen Wahlkreisen möglichst gleich sein soll; die Erfolgswertgleichheit schliesslich sieht vor, dass jeder Wähler in der Praxis den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis hat.[5] Diese Bedingung ist verletzt, wenn Wähler kleinerer Parteien faktisch keine Chance haben, im Parlament vertreten zu sein, was namentlich bei kleinen Wahlkreisen der Fall ist. Massgebend ist dabei das natürliche Quorum, also der Stimmenanteil, den eine Partei mindestens erreichen muss, um im Parlament vertreten zu sein. In einem Wahlkreis mit 9 Sitzen beträgt das natürliche Quorum 10 Prozent. Diesen Wert erachtet das Bundesgericht bei Proporzsystemen als Maximum. Liegt das Quorum in einem Wahlkreis darüber, sieht das Gericht die Erfolgswertgleichheit verletzt und das Wahlsystem muss angepasst werden, um den Anforderungen der Bundesverfassung zu genügen.[6]

Dazu gibt es verschiedene Wege. Ein offensichtlicher ist, kleine Wahlkreise zu grösseren zusammenzulegen, die mehr Sitze und damit ein tieferes natürliches Quorum aufweisen.[7] Eine andere Möglichkeit sind Wahlkreisverbände, bei denen mehrere Wahlkreise für die Sitzzuteilung zusammengefasst werden.[8] Die Kantone, die in der jüngeren Vergangenheit zu einer Änderung ihres Wahlsystems verpflichtet wurden, haben sich jedoch alle für einen dritten Weg entschieden: den Doppelproporz. Bei diesem werden die Sitze über den ganzen Kanton hinweg auf die Parteien verteilt, sodass die gesamtkantonale Sitzverteilung die gesamtkantonalen Stimmenanteile möglichst genau abbilden; gleichzeitig werden die Sitze in den einzelnen Wahlkreisen möglichst proportional verteilt.

In Bezug auf Majorzwahlsysteme bei kantonalen Parlamentswahlen hat sich das Bundesgericht bislang zurückhaltend geäussert, obschon die Erfolgswertgleichheit (und teilweise auch die Stimmkraftgleichheit) dort stark eingeschränkt sind. In einem Urteil zum Kanton Appenzell Ausserrhoden[9] haben die Richter in Lausanne die Anwendung des Majorzsystems als zulässig erachtet, allerdings nur unter gewissen Umständen (etwa eine schwache Stellung der Parteien und die Autonomie der als Wahlkreise fungierenden Gebietskörperschaften). Eine Beschwerde aus dem Kanton Graubünden ist derzeit beim Bundesgericht hängig.

2.2. Die Kantone mit Doppelproporz-System

Bisher haben sieben Kantone den Doppelproporz eingeführt.[10] Bei den konkreten Umständen und der Umsetzung gibt es allerdings bedeutende Unterschiede. Die Kantone Aargau, Nidwalden, Schwyz, Zug und Wallis führten das System als Folge von Urteilen des Bundesgerichts ein. Zürich und Schaffhausen gingen diesen Schritt von sich aus (wenn auch im Wissen, dass das alte Wahlsystem vor Bundesgericht keinen Bestand haben würde).[11] Als erster Kanton wechselte Zürich 2007 zum Doppelproporz, und zwar als Reaktion auf ein Bundesgerichtsurteil zur Stadt Zürich fünf Jahre zuvor. Der bisher letzte Kanton, der nach dem doppeltproportionalen System wählte, war Wallis im Jahr 2017.[11a] Allerdings bildete die Grundlage damals kein Gesetz, sondern (aus zeitlichen Gründen) nur ein Dekret. Die Walliser Lösung ist auch insofern speziell, als dass der Doppelproporz nicht über den gesamten Kanton, sondern jeweils innerhalb von sechs Wahlregionen (bestehend aus jeweils einem bis drei Wahlkreisen) zur Anwendung kommt.

Interessant ist, dass fünf der sieben Kantone ein Quorum bei der Sitzverteilung kennen, womit es Kleinparteien erschwert wird, ins Parlament einzuziehen. In den meisten Fällen wurde die Sperrklausel gleichzeitig mit dem Wechsel zum Doppelproporz oder kurz danach eingeführt. Einzig im Kanton Wallis galt schon vorher ein Quorum von 8 Prozent, das beibehalten wurde.

Tabelle 1 gibt eine Übersicht über die sieben Kantone und ihre Wahlsysteme.

Tabelle 1: Übersicht über die Kantone mit Doppelproporz

Kanton Altes Wahlsystem Neues Wahlsystem Zahl der Wahl-kreise Quorum Erste Wahl mit neuem System/
jüngste Wahl
Zürich Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 18 5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) 2007/
2015
Schaffhausen Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 6 2008/
2016
Aargau Hagenbach-Bischoff (mit Listenverbindungen) Doppelproporz 11 5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) oder 3% im Kanton 2009/
2016
Nidwalden Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz 11 2014/
2018
Zug Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz

11

5% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen) oder 3% im Kanton 2014/
2018
Wallis Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz (innerhalb von Wahlregionen) 14 8% im Kanton 2017/
2017
Schwyz Hagenbach-Bischoff (ohne Listenverbindungen) Doppelproporz 30 1% in einem Wahlkreis (zur Sitzverteilung in der ganzen Wahlregion zugelassen) 2016/
2016

 

3. Auswirkungen des Doppelproporz auf die Sitzverteilung

3.1. Sitzverschiebungen infolge des Doppelproporz

Um die Auswirkungen des neuen Wahlsystems auf die Sitzverteilung zu untersuchen, wurde jeweils die jüngste Parlamentswahl unter dem Doppelproporz-System betrachtet. Dabei wurde die tatsächliche Sitzverteilung mit der hypothetischen Sitzverteilung unter dem früheren Wahlsystem verglichen. Für die drei Kantone, in denen im Hagenbach-Bischoff-System Listenverbindungen möglich waren, wurde angenommen, dass die gleichen Listenverbindungen eingegangen worden wären wie bei der letzten Wahl unter diesem System.[12] Zur Berechnung der Sitzverteilung wurde das Programm BAZI[13] verwendet.

Zunächst lässt sich feststellen, dass unter dem Doppelproporz-System im Durchschnitt etwa 10 Prozent der Sitze einer anderen Partei zufielen, als dies unter dem Hagenbach-Bischoff-System der Fall gewesen wäre. Am höchsten ist der Anteil im Kanton Schaffhausen, wo 9 von 60 Sitzen oder 15 Prozent den Besitzer wechselten. Am anderen Ende der Skala findet sich der Kanton Wallis, wo nur 8 von 130 Sitzen verschoben wurden. Das dürfte mit der Ausgestaltung des dortigen Wahlsystems zusammenhängen, da Sitzverschiebungen jeweils nur innerhalb der gleichen Wahlregion möglich sind, sowie mit dem relativ hohen Quorum von 8 Prozent, das kleine bis mittelgrosse Parteien von der Mandatsverteilung ausschliesst, sofern sie nicht mit einem Partner eine gemeinsame Liste bilden.

Zu beachten ist, dass die Sitzverschiebungen nicht immer zugunsten oder zulasten der gleichen Parteien ausfallen, sondern sich teilweise aufheben. So fielen beispielsweise der CVP im Kanton Zürich unter dem Doppelproporz 5 Sitze zu, die sie unter dem alten System nicht bekommen hätte. Allerdings kostete ihr der Doppelproporz in einem Wahlkreis auch einen Sitz. Unter dem Strich «gewann» die Partei durch den Systemwechsel also 4 Sitze.

Der Anteil von 10 Prozent der Sitze, die durch das neue System an eine andere Partei gehen, mag hoch erscheinen. Er wird aber relativiert, wenn man betrachtet, wie viele Sitze jeweils von einer Wahl zur nächsten den Besitzer wechseln, wenn das Wahlsystem nicht ändert. Bei den Nationalratswahlen 2015 etwa wechselten 22 Sitze oder 11 Prozent aller Mandate die Parteifarbe. Wenn man bedenkt, dass die Volatilität der Stimmenanteile bei diesen Wahlen eher gering war (selbst für Schweizer Verhältnisse), kann eine durch das Wahlsystem verursachte Verschiebung von 10 Prozent der Sitze kaum als Erdrutsch bezeichnet werden.

3.2. Proportionalität

Interessant ist nun natürlich die Frage, welche Parteien unter dem Doppelproporz mehr Sitze holen als unter dem alten System und auf wessen Kosten. Generell lässt sich sagen, dass grössere Parteien etwas weniger Mandate holen, während kleinere Parteien mehr Sitze erhalten. Dies erstaunt nicht: Am Ursprung der Systemwechsel standen ja die hohen natürlichen Quoren unter den früheren Verteilungsverfahren, die vor allem kleine Parteien benachteiligten. Unter dem Doppelproporz werden die Sitze (mit Ausnahme des Kantons Wallis) über den ganzen Kanton hinweg zugeteilt, was es für kleinere Parteien leichter macht, Mandate zu gewinnen. Zwar relativieren die vielerorts geltenden gesetzlichen Quoren diese Aussage, die gesetzlichen Hürden liegen aber immer noch weniger hoch als die natürlichen Quoren in einigen Wahlkreisen unter Hagenbach-Bischoff.

Daraus lässt sich allerdings nicht schliessen, dass der Doppelproporz kleinere Parteien «bevorteilen» würde. Das wird bereits klar, wenn man die Stimmenanteile der Parteien mit ihren Sitzanteilen vergleicht. Beispielsweise erhielt die SP im Kanton Schaffhausen bei den letzten Wahlen 23 Prozent der Stimmen. Unter dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren hätte sie damit 18 von 60 Sitzen im Kantonsrat (also 30 Prozent) geholt. Unter dem Doppelproporz sind es «nur» 14 Sitze, was ziemlich genau der Stärke der Partei entspricht.

Um eine allgemeine Aussage darüber zu gewinnen, wie gut das neue Wahlsystem die Stärken der Parteien im Parlament abbildet, verwenden wir den Gallagher Index of Disproportionality. Dieser misst die Unterschiede zwischen Stimmenanteilen und Sitzanteilen aller Parteien und fasst sie in einer Zahl zusammen, wobei die Differenzen jeweils quadriert werden. Deutliche Abweichungen zwischen dem Rückhalt einer Partei unter den Wählern und ihrer Stärke im Parlament resultieren in einem höheren Indexwert.

Nimmt man den Gallagher Index als Massstab, ist der Trend in allen sieben Kantonen eindeutig: Unter dem Doppelproporz ist die Sitzverteilung deutlich proportionaler, als sie es unter dem alten Wahlsystem war beziehungsweise gewesen wäre. In allen Kantonen sank der Indexwert, zum Teil massiv. Am schwächsten war der Rückgang im Kanton Wallis, was zum einen daran liegt, dass der Doppelproporz nur innerhalb von Wahlregionen und nicht über den ganzen Kanton hinweg zur Anwendung kommt, zum anderen an der hohen 8-Prozent-Sperrklausel. Dennoch hat sich der Wert auch im Wallis mehr als halbiert. Abbildung 1 gibt eine Übersicht über die Auswirkung des Doppelproporz auf die Disproportionalität der Sitzverteilung.

Gallagher Index

Abbildung 1: Vergleich der Disproportionalität der Sitzverteilung (gemäss Gallagher Index) unter dem alten Wahlsystem (helle Balken) und dem Doppelproporz (dunkle Balken).

3.3. Gegenläufige Sitzvergebungen

Der Doppelproporz verteilt die Sitze so auf die Parteien, dass über den ganzen Kanton hinweg die Sitzanteile möglichst genau den Stimmenanteilen entsprechen. Dies hat den Nachteil, dass innerhalb der Wahlkreise die Proportionalität zuweilen relativiert wird. Wenn beispielsweise eine Partei im Kanton Schwyz in jedem Wahlkreis 5 Prozent der Stimmen holt, hat sie Anspruch auf 5 Sitze. Allerdings hat kein Wahlkreis mehr als 10 Sitze, sodass ein Anteil von 5 Prozent nirgends einen Sitzgewinn garantiert. Weil die Partei die ihnen zustehenden Sitze irgendwo erhalten muss, teilt sie ihr das System tendenziell in jenen Wahlkreisen zu, wo sie aufgrund ihres Stimmenanteils am nächsten an einem Mandat ist. Das kann dazu führen, dass eine Liste in einem Wahlkreis mehr Sitze als eine andere gewinnt, obwohl sie weniger Stimmen erhalten hat.

Allerdings können solche gegenläufigen Sitzvergebungen auch unter dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren auftreten, sofern Listenverbindungen erlaubt sind. Ist eine Liste mit einer oder mehreren anderen verbunden, ist es möglich, dass sie dank dieser Verbindung zu einem Mandat kommt, das sonst einer anderen Liste zugefallen wäre.

Doch wie oft kommen gegenläufige Sitzvergebungen in der Praxis vor? Die Analyse zeigt, dass es sich insgesamt um ein eher seltenes Phänomen handelt. Bei den letzten sieben Wahlen unter dem doppeltproportionalen Verfahren fielen lediglich 11 von 750 Sitzen einer Liste zu, obwohl eine andere im betreffenden Wahlkreis mehr Stimmen erhalten hatte. Das entspricht einem Anteil von etwa 1.5 Prozent. Am meisten gegenläufige Sitzvergebungen, nämlich deren 3, gab es im Kanton Schwyz. Das dürfte mit damit zusammenhängen, dass es in Schwyz sehr viele und insbesondere viele kleine Wahlkreise gibt.[14] Die Stimmen, die dort nicht zu einem Sitzgewinn führen, müssen in anderen Wahlkreisen zu Mandaten für die betreffenden Parteien «verwertet» werden.

Interessant ist der Blick auf die drei Kantone, in denen unter dem alten Wahlsystem Listenverbindungen möglich waren (Zürich, Schaffhausen und Aargau). Wäre bei den jüngsten Wahlen das frühere Verfahren zur Anwendung gekommen, hätte es in zwei der drei Kantone mehr gegenläufige Sitzvergebungen gegeben, als unter dem Doppelproporz zu beobachten waren.[15] Dies relativiert die vielfach kritisierten Verzerrungen des Doppelproporz.[16]

4. Weitere Auswirkungen

4.1. Auswahl für die Wähler

Unter dem Doppelproporz sind Stimmen, die in einem Wahlkreis nicht zu einem Sitzgewinn führen, nicht verloren, sondern können der Partei anderswo zu einem Mandat verhelfen. Deshalb haben Parteien einen Anreiz, in möglichst vielen Wahlkreisen Listen aufzustellen, um Stimmen zu sammeln, die ihnen bei der Oberzuteilung helfen. Zu erwarten wäre demnach, dass insbesondere in kleinen Wahlkreisen die Zahl der eingereichten Listen zunimmt.

Der Blick auf die sieben Kantonen lässt den Schluss zu, dass dies tatsächlich der Fall ist. Interessant ist wiederum der Kanton Schwyz: Bei den letzten Wahlen unter dem Hagenbach-Bischoff-System 2012 stand in 9 der 30 Wahlkreisen jeweils nur eine Partei beziehungsweise ein Kandidat – es handelte sich ausnahmslos um Einerwahlkreise – zur Auswahl.[17] Bei den ersten Wahlen unter dem Doppelproporz waren es nur noch 2.[18] Im Durchschnitt aller Wahlkreise stieg die Zahl der antretenden Parteien von 2.6 auf 4.

In den anderen Kantonen lässt sich eine ähnliche Entwicklung feststellen. Von den sieben Kantonen, die zum Doppelproporz wechselten, verzeichneten sechs bei den ersten Wahl unter dem neuen System mehr Parteien.[19] Erstaunlich ist, dass die Zahl der Parteien selbst in Kantonen zunahm, die unter dem alten Wahlsystem Listenverbindungen erlaubt hatten (diese erleichtern kleinen Parteien tendenziell die Kandidatur). Die einzige Ausnahme ist Zürich, wo die durchschnittliche Zahl der Parteien leicht sank, was allerdings fast ausschliesslich auf die Entwicklung in den Stadtzürcher Wahlkreisen zurückzuführen ist.[20]

Ein Effekt, der sich in allen Kantonen zeigt, ist, dass vor allem in kleinen Wahlkreisen die Auswahl für die Wähler markant zunahm. Betrachtet man nur die Wahlkreise mit weniger als drei Sitzen (in allen Kantonen), war die Zahl der Parteien bei der ersten Wahl unter dem Doppelproporz im Schnitt mehr als doppelt so hoch wie zuvor.[21]

4.2. Wahlbeteiligung

Wenn die Auswahl (zumindest in den meisten Wahlkreisen) zunimmt und Stimmen einen Einfluss auf die Sitzverteilung haben, auch wenn die betreffende Partei im Wahlkreis selber chancenlos ist, erhöht sich tendenziell der Anreiz, an der Wahl teilzunehmen. Zu erwarten wäre deshalb, dass die Beteiligung (leicht) zunimmt. Ein Blick auf die Zahlen stützt diese Erwartung indes nicht. In sechs von sieben Kantonen ging die Beteiligung bei den ersten Wahlen unter dem neuen System zurück. Einzig in Nidwalden nahm sie gegenüber den vorangegangenen Wahlen minim zu.

Allerdings ist bei diesen Vergleichen zu berücksichtigen, dass die Beteiligung an kantonalen Wahlen generell rückläufig ist. Aus diesem Grund wurden die Veränderungen der Entwicklung in sämtlichen Kantonen in der gleichen Periode gegenübergestellt. Auch diese Rechnung zeigt aber keinen positiven Effekt des Doppelproporz auf die Wahlbeteiligung. In fünf von sieben Kantonen entwickelte sich die Wahlbeteiligung bei den ersten Wahlen unter dem neuen Wahlsystem schlechter als der Durchschnitt aller Kantone.[22]

Natürlich ist das Wahlsystem nur einer von mehreren (möglichen) Einflussfaktoren für die Wahlbeteiligung. Die Parteienkonkurrenz, die wahrgenommene Bedeutung des betreffenden Urnengangs, die Zugänglichkeit der Stimmabgabe oder die Demografie spielen ebenfalls eine Rolle, mutmasslich sogar eine grössere. Um den Einfluss des Wahlsystems zu identifizieren, wäre eine detailliertere Analyse nötig, die den Rahmen dieses Artikels sprengt. Zumindest lassen aber die hier erhobenen Daten den Schluss zu, dass der Doppelproporz insgesamt wohl keinen positiven Einfluss auf die Beteiligung hatte.

Interessant ist allerdings wiederum der Blick auf die kleinen Wahlkreise: Dort weist der Trend vielerorts in die andere Richtung. Während beispielsweise bei den Kantonsratswahlen 2016 im Kanton Schwyz die Beteiligung insgesamt um fast 6 Prozentpunkte zurückging, wuchs sie in den Einerwahlkreisen um rund 2 Prozentpunkte.[23] In den anderen Kantonen halten sich positive und negative Trends die Waage, wobei die Zahl der Beobachtungen dort deutlich kleiner ist (es gibt insgesamt nur 6 kleine Wahlkreise, während es in Schwyz deren 17 sind).

5. Fazit

Wahlsysteme setzen den demokratischen Anspruch in die Realität um und legen dabei unterschiedlichen Wert auf bestimmte Aspekte oder Ziele; sie beeinflussen die Parteienlandschaft[24] und sind gerade deshalb oft umstritten.[25]

Der vorliegende Artikel hat untersucht, wie sich die Einführung eines neuen Wahlsystems, konkret des Doppelproporz, in sieben Kantonen auswirkt. Der Doppelproporz gibt dem Ziel ein grosses Gewicht, dass jeder Wähler möglichst frei entscheiden und den gleichen Einfluss auf das Wahlresultat ausüben kann, unabhängig davon, in welchem Wahlkreis er wohnt und welche Partei er wählt. Ausserdem sucht er eine möglichst proportionale Verteilung der Sitze auf die Parteien sowohl im gesamten Wahlgebiet als auch in den einzelnen Wahlkreisen zu erreichen.

Die Untersuchung hat gezeigt, dass der Doppelproporz diese beiden Ziele erreicht. Zum einen wird die Erfolgswertgleichheit besser gewährleistet als unter dem Hagenbach-Bischoff-System. Zum anderen ist die Sitzverteilung deutlich proportionaler. Die konkrete Folge davon ist, dass tendenziell grosse Parteien, die im Hagenbach-Bischoff-System bevorteilt werden, unter dem Doppelproporz weniger Sitze erhalten. Man kann dies als Nachteil auffassen, wenn es darum geht, im Parlament möglichst leicht Mehrheiten zu beschaffen (wobei dies in klassischen parlamentarischen Systemen mit Regierung und Opposition wichtiger ist als in der Schweiz mit ihrem Mischsystem). Dem Anspruch eines Proporzsystems wird dieses Ergebnis aber besser gerecht.

Wie viele Sitze aufgrund des neuen Wahlsystems anders verteilt werden, hängt vom Kontext ab; im Durchschnitt der untersuchten Kantone sind es etwa zehn Prozent aller Mandate. Der Doppelproporz führt also durchaus zu Veränderungen bei der Zusammensetzung des Parlaments, aber nicht zu politischen Erdbeben.

Der Preis der genauen Abbildung der Parteistärken in der gesamtkantonalen Sitzverteilung können Abstriche bei der Proportionalität in einzelnen Wahlkreisen sein. Diese halten sich indes in Grenzen. Gegenläufige Sitzvergebungen treten lediglich bei 1.5 Prozent der Mandate auf.

Eine weitere Auswirkung des Doppelproporz besteht darin, dass die Auswahl für die Wähler insbesondere in kleinen Wahlkreisen grösser ist. In Wahlkreisen mit einem oder zwei Sitzen hat sich die Zahl der Listen, die zur Wahl stehen, im Durchschnitt mehr als verdoppelt. Hingegen lassen die Daten nicht den Schluss zu, dass der Doppelproporz zu einer höheren Wahlbeteiligung führt – die Partizipation hat im Gegenteil in den meisten Kantonen abgenommen, auch wenn der Trend in kleinen Wahlkreisen positiver ist.

Der Entscheid für ein bestimmtes Wahlsystem ist ein politischer. Bei der gegenwärtig diskutierten Frage, wie gross die Freiheit der Kantone bei der Ausgestaltung ihres Wahlrechts sein soll, geht es letztlich darum, wie weitreichend die Kompetenz der (kantonalen) Politik und wie weitgehend jene der Justiz sein soll.

Klar ist, dass das Bundesgericht den Kantonen nicht ein bestimmtes Wahlsystem vorschreiben kann. Der Vorteil des Doppelproporz besteht darin, dass er die Wahlrechtsgleichheit gewährleistet, während gleichzeitig die bestehenden Wahlkreise beibehalten werden können. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Verfahren sind gut, die Einhaltung der Wahlrechtsgleichheit und die Proportionalität der Sitzverteilung werden damit verbessert, wie auch die vorliegende Analyse bestätigt. Die teilweise erbitterte Opposition gegen den Doppelproporz erscheint im Rückblick daher übertrieben und ist wohl zu einem wesentlichen Teil mit parteipolitischen Interessen zu erklären.[26]

 


[1] Oft wird auch vom «Pukelsheim-System» oder vom «doppelten Pukelsheim» gesprochen, nach dem Mathematiker Friedrich Pukelsheim, der das Verfahren massgeblich entwickelt hat.

[2] Der Kanton Uri hat bislang noch kein neues Wahlsystem eingeführt, muss dies gemäss Bundesgerichtsurteil vom Oktober 2016 aber bis zu den nächsten Landratswahlen im Jahr 2020 tun. Der Regierungsrat schlägt ein Mischwahlsystem vor, bei dem in den kleinsten Wahlkreisen nach dem Mehrheitswahlsystem gewählt wird und in den anderen nach dem Doppelproporz.

[3] Entwurf für einen Bundesbeschluss über die Souveränität der Kantone bei der Festlegung ihrer Wahlverfahren, BBl 2018 19.

[4] Siehe zur Entstehungsgeschichte: Claudio Kuster, «Ein ‹Bundesgesetz gegen die wahlrechtliche Beschneidung Lausannes?›», Napoleon’s Nightmare, 1. Juni 2015.

[5] Vgl. Thomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen.

[6] Das Bundesgericht erachtet Verstösse gegen die Erfolgswertgleichheit unter gewissen Bedingungen als zulässig, namentlich, wenn diese durch geografische, historische, sprachliche, religiöse etc. Gegebenheiten begründet sind. Macht ein Kanton jedoch von der Möglichkeit des Doppelproporzes (oder anderer wahlkreisübergreifender Ausgleichsmassnahmen) keinen Gebrauch, lassen sich im Proporzwahlverfahren Wahlkreise, die gemessen am Leitwert eines grundsätzlich noch zulässigen natürlichen Quorums von 10 % deutlich zu klein sind, selbst dann nicht mehr rechtfertigen, wenn gewichtige Gründe wie die obengenannten für die Wahlkreiseinteilung bestehen (BGE 143 I 92 E. 5.2).

[7] Diesen Weg wählte einzig der Kanton Thurgau mit der Bezirksreform 2009.

[8] Die Kantone Luzern und Freiburg konnten auf diese Weise ihr Wahlsystem bundesrechtskonform ausgestalten.

[9] BGE 1C_59/2012 vom 26. September 2014.

[10] Auf kommunaler Ebene hat die Stadt Zürich den Doppelproporz eingeführt; er kam temporär auch im Nachgang von Gemeindefusionen etwa in den Städten Schaffhausen oder Aarau zur Anwendung.

[11] Der Kanton Schaffhausen führte den Doppelproporz 2008 im Nachgang einer Verkleinerung des Kantonsrats von 80 auf 60 Mitglieder ein.

[11a] Der Kanton Wallis wählte überdies am 25. November 2018 einen Verfassungsrat, der ebenfalls im Doppelproporz gewählt worden ist.

[12] Parteien, die unter dem alten Wahlsystem in einem Wahlkreis nicht angetreten waren, wurden nur dann einer Listenverbindung in diesem Wahlkreis zugeordnet, wenn sie überall sonst, wo sie antraten, mit der/den gleichen Partei(en) eine Listenverbindung eingegangen waren.

[13] https://www.math.uni-augsburg.de/htdocs/emeriti/pukelsheim/bazi/

[14] Siehe zur Konstellation im Kanton Schwyz auch: Claudio Kuster, «Doppelproporz Schwyz: ‹Kuckuckskinder› nicht im Sinne der Erfinder», Napoleon’s Nightmare, 2. März 2015.

[15] Man könnte dies als Argument gegen Listenverbindungen verwenden. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass es ohne Listenverbindungen zwar keine gegenläufigen Sitzvergebungen gegeben hätte, dafür wäre die Disproportionalität in zwei von drei Kantonen noch höher gewesen. Listenverbindungen führen also tendenziell zu einer besseren Abbildung der Parteistärken im Parlament zum Preis möglicher Verzerrungen in einzelnen Wahlkreisen.

[16] Vgl. etwa Schweizerische Bundeskanzlei, «Proporzwahlsysteme im Vergleich», Seite 18.

[17] In den meisten Fällen erhielten auch einzelne «Diverse» Stimmen. Diese Kategorie wurde als Partei beziehungsweise Kandidat gezählt, sofern sie mindestens 10 Prozent der Stimmen ausmachte.

[18] Dass es überhaupt noch Wahlkreise ohne Parteienkonkurrenz gab, hat damit zu tun, dass die Hürden, um eine Liste einzureichen, nach wie vor relativ hoch sind: Der Wahlvorschlag muss von fünf bis 25 Stimmberechtigten (je nach Wahlkreisgrösse) unterzeichnet werden – in einem Wahlkreis wie Riemenstalden (52 Stimmberechtigte) kein leichtes Unterfangen.

[19] Bei dieser Zählung wurden separate Listen, die klar mit einer bestimmten Partei assoziiert waren, dieser zugerechnet (z.B. Jungparteien-Listen oder regionale Listen).

[20] Viele Parteien traten bei den Wahlen 2003 nur in einem Wahlkreis an, teilweise handelte es sich um Spassparteien.

[21] Dieses Ergebnis dürfte für den Kanton Uri aufschlussreich sein, welcher sein Wahlsystem überarbeiten muss. Die Regierung schlägt vor, dass in Wahlkreisen mit mehr als zwei Sitzen künftig der Doppelproporz zur Anwendung kommt. In den kleinen Wahlkreisen, also dort, wo die Auswirkungen des Doppelproporz besonders relevant sind, soll hingegen weiter im Majorzverfahren gewählt werden.

[22] Der Effekt scheint nicht auf eine generelle «Demokratiemüdigkeit» in den betreffenden Kantonen zurückzuführen sein. Jedenfalls zeigt ein Blick auf die Beteiligungsraten bei nationalen Volksabstimmungen, dass diese sich in den sieben Kantonen in etwa gleich gut (beziehungsweise schlecht) entwickelte wie im Rest des Landes.

[23] Aufschlussreich ist, dass die Beteiligung dort besonders stark zulegte, wo die Zahl der kandidierenden Parteien am stärksten wuchs.

[24] Maurice Duverger (1951): Les Partis Politiques.

[25] Andrea Töndury: «Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen», in: Andrea Good, Bettina Platipodis (Hrsg.): Direkte Demokratie. Herausforderungen zwischen Politik und Recht. Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag.

[26] Die detaillierten Zahlen, auf denen diese Analyse beruht, können hier abgerufen werden.

Das radikalste Volksrecht im Dornröschenschlaf

In sechs Kantonen können die Stimmbürger Behörden abberufen. Das Instrument dient primär als Ventil – und steht vielleicht gerade deshalb in seiner Bedeutung im Schatten von Initiative und Referendum.

Eigentlich sollte die Schweiz von einer «beständigen Revolution» erschüttert werden. «Organisierte Anarchie» sollte das Land beherrschen. Davor wurde jedenfalls 1846 im Berner Verfassungsrat gewarnt.[1] Die Aussagen bezogen sich auf den Vorschlag der Radikalen, ein Abberufungsrecht für den Grossen Rat einzuführen. 8000 Stimmberechtigte sollten den Antrag stellen können, das Parlament aufzulösen und neu zu wählen; würde das Quorum erreicht, sollte das Volk über das Begehren befinden.

Heute kennen sechs Kantone ein Abberufungsrecht. Anders als von seinen Gegnern befürchtet, hat dieses Volksrecht indes keine «beständige Revolution» zur Folge – im Gegenteil: Es fristet seit seiner Einführung ein Schattendasein.

Dass das Volk Amtsträger nicht nur wählen, sondern ihnen ihr Mandat (frühzeitig) auch wieder entziehen kann, war schon Teil des politischen Systems im alten Rom. Einzelne Gemeinden in den englischen Kolonien in Amerika führten das Abberufungsrecht bereits im 17. Jahrhundert ein.[2] Theoretisch untermauert wurde es aber erst im Zuge der Aufklärung und der französischen Revolution. 1792 stimmte der Nationalkonvent in Paris für ein Gesetz, mit dem die Wähler ihre Abgeordneten wieder abberufen können. Dieses trat aber nie in Kraft.

Verschiedene Länder kennen in der einen oder anderen Form ein Abberufungsrecht bzw. «Recall». So können in einigen amerikanischen Gliedstaaten der Gouverneur, einzelne Richter oder gliedstaatliche Parlamentarier vorzeitig ihres Amtes enthoben werden. Auch Japan kennt das Instrument auf lokaler Ebene, während es in einigen südamerikanischen Ländern sogar für das Staatsoberhaupt existiert.

Regierung, Parlament – oder alle Behörden?

In der Schweiz wurde das Abberufungsrecht erstmals in der Regenerationszeit im Kanton Waadt vorgeschlagen, und zwar anlässlich der Totalrevision der Verfassung 1845 – damals indes noch ohne Erfolg. Ein Jahr später wurde das Volksrecht im Kanton Bern eingeführt. Es folgten Aargau, Schaffhausen (beide 1852), Basel-Landschaft (1863), Thurgau, Luzern, Solothurn (1869), Tessin (1892) und Uri (1915).[3] Anders als direktdemokratische Instrumente wurde das Abberufungsrecht nicht primär vonseiten der demokratischen Bewegung gefordert, sondern von verschiedenen Seiten angestossen, in Bern etwa von den Radikalen, während in Solothurn und Uri Liberale die Forderung lancierten.

Abberufungsrecht Kantone

 

Bei der Ausgestaltung des Abberufungsrechts gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Kantonen. Während im Kanton Tessin nur die Regierung abberufen werden kann, erstreckt sich das Recht in Bern, Schaffhausen, Thurgau und Solothurn auf Legislative und Exekutive und in Uri gar auf sämtliche gewählte Behörden (genauere Informationen hier).

Auch hinsichtlich der erforderlichen Unterschriften bestehen deutliche Differenzen. Während in Bern 30’000 Unterschriften und in Thurgau beachtliche 20’000 nötig sind, um eine Behörde dem Verdikt des Volkes zu unterstellen, reichen in Uri bereits 600 und in Schaffhausen 1000, also gleich viel, wie für das Zustandekommen des fakultativen Referendums nötig sind (dafür hat man im Thurgau immerhin sechs Monate Zeit, während im Tessin die erforderlichen 15’000 Unterschriften innerhalb von 60 Tagen gesammelt sein müssen). Im Tessin gibt es darüber hinaus die Einschränkung, dass die Abberufung frühestens ein Jahr nach der letzten Wahl und spätestens ein Jahr vor der nächsten Wahl verlangt werden kann. Uri und Tessin sind die einzigen Kantone, die in ihren Verfassungen das Abberufungsrecht auch auf Gemeindeebene vorsehen.[4]

Kanton Einführung Abschaffung Behörden Unterschriftenquorum und Sammlungsfrist
Bern 1846 Regierung (seit 1993) und Parlament (seit 1846) 30’000 Unterschriften
Aargau 1852 1980 Parlament 6000 Unterschriften
Schaffhausen 1852 Regierung und Parlament 1000 Unterschriften
Basel-Landschaft 1863 1984 Parlament 1500 Unterschriften
Thurgau 1869 Regierung und Parlament 20’000 Unterschriften in 6 Monaten
Luzern 1869 2007 Parlament 5000 Unterschriften zwischen zwei Parlamentssitzungen
Solothurn 1869 Regierung und Parlament 6000 Unterschriften in 6 Monaten
Tessin 1892 Regierung 15’000 Unterschriften in 60 Tagen
Uri 1915 Sämtliche gewählte Behörden 600 Unterschriften in 2 Monaten

 

Zur Anwendung kam das neue Recht – im Gegensatz zu den im gleichen Zeitraum eingeführten Instrumente des Referendums und der Initiative – selten. Abstimmungen über die Abberufung einer Behörde gab es in Bern (1), Aargau (1) und Schaffhausen (1). Erfolgreiche Abberufungsbegehren sind sogar noch seltener: Nur ein einziges Mal, 1862 im Aargau, wurde der Grosse Rat tatsächlich abgesetzt. Hintergrund war die Debatte über die Judenemanzipation.

Im Gegensatz zu anderen Ländern kann in der Schweiz nicht ein einzelnes Mitglied einer Behörde, sondern lediglich die Behörde als Ganzes abberufen werden. Das entspricht dem schweizerischen Modell der Kollegialregierung und dem Proporz-Parlament. Demgegenüber fokussieren Länder wie die USA stärker auf die individuelle Rechenschaftspflicht und infolgedessen auf einzelne Amtsträger.

Eine Art von Abberufungsrecht gibt es übrigens auch auf Bundesebene. Wird eine Initiative auf Totalrevision der Bundesverfassung angenommen, hat dies die Auflösung und Neuwahl der Bundesversammlung zur Folge. Ein solches Begehren wurde bisher erst einmal eingereicht, in den 1930er Jahren durch Frontisten und Jungkonservative. Das Begehren wurde in der Volksabstimmung 1937 klar verworfen.

Doppeltes Ventil

Laut Alfred Kölz ist das Abberufungsrecht das «am wenigsten bekannte und zugleich spektakulärste Volksrecht». Gerade seine Spektakularität könnte der Grund sein für den verhältnismässig seltenen Gebrauch. Denn das Abberufungsrecht ist ein «Ventil». Eine solche Ventilfunktion hat in der Schweiz indes schon die direkte Demokratie. Durch Volksinitiative und Referendum können Legislative und Exekutive effektiv kontrolliert werden. Entscheiden sie «falsch», ist es naheliegender, den Entscheid in einer Volksabstimmung umzustossen, als gleich die ganze Regierung oder das ganze Parlament aufzulösen (zumal dies die Entscheidung selbst nicht korrigiert).

Das bedeutet nicht, dass das Abberufungsrecht nicht dennoch in gewissen Situationen sinnvoll sein kann. Diese Situationen sind unter den Bedingungen der direkten Demokratie aber seltener als in Systemen, in denen mehr Macht bei Regierung und Parlament liegt.[5]

 


[1] Alfred Kölz (1998): «Das Abberufungsrecht», in: Max Flückiger et al. (Hrsg): Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998.

[2] Yanina Welp (2018): «Recall Referendum Around the World», in: Laurence Morel und Matt Quortrup: The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy,

[3] Aargau, Baselland und Luzern haben das Recht in jüngerer Vergangenheit abgeschafft (1980, 1984 bzw. 2007).

[4] Uwe Serdült (2015): «The history of a dormant institution – legal norms and the practice of recall in Switzerland», Representation, 51:2, S. 161-172.

[5] Serdült 2015, S. 162.

Système proportionnel: les racines genevoises d’une innovation démocratique

Il y a cent ans, la Suisse adoptait le système proportionnel pour les élections au Conseil national. Elle faisait alors figure de pionnière.

Cet article était publié dans « Le Temps » le 12 octobre 2018. Il est basé sur ce texte en allemand.

Il y a cent ans, le 13 octobre 1918, la Suisse a accepté une initiative introduisant le système proportionnel pour les élections au Conseil national. La Confédération ne fut pas le premier pays à introduire ce système (la Belgique l’ayant précédée de vingt ans); elle fut néanmoins parmi les pionniers du système proportionnel – dans la théorie comme dans la pratique.

Victor Considerant. (Image: Musée national du château de Compiègne)

Tout au long de l’histoire, les hommes ont utilisé le système électoral le plus simple pour repourvoir un poste: le système majoritaire. L’idée que chaque force politique doit recevoir une partie du pouvoir correspondant à son soutien dans la population était pratiquement inconnue avant la Révolution française, et elle resta une construction théorique peu considérée avant que le philosophe, économiste et penseur socialiste Victor Considerant se soit occupé plus concrètement de la méthode.

La première fois que le système a été sérieusement proposé fut en 1846 à Genève. Le Parti radical ayant pris le pouvoir des conservateurs l’année précédente, il voulut rédiger une nouvelle Constitution. Considerant, qui venait tout juste d’arriver dans la ville, écrivit une lettre au Grand Conseil constituant dans laquelle il proposait l’introduction du système proportionnel. Selon lui, le système majoritaire n’était pas seulement « barbare », mais aussi illogique car, dans une élection dans plusieurs circonscriptions, un parti pouvait obtenir une majorité de sièges avec une minorité de voix.

L’influence de Naville

Or, les radicaux, après avoir gagné le pouvoir, n’avaient aucun intérêt à le partager. Le Grand Conseil constituant répondit à Considerant que son idée était une « utopie philosophique ».

Il fallut une éruption de violence pour que le suffrage proportionnel réapparaisse dans la discussion publique à Genève. En 1864, James Fazy, le meneur des radicaux, perdit l’élection au Conseil d’Etat. Mais la Commission électorale, qui était dominée par les radicaux, annula le résultat sans offrir d’explications convaincantes. Ce scandale déclencha une émeute au cours de laquelle trois personnes furent tuées.

Ernest Naville. (Image: Bibliothèque de Genève)

Cette tragédie choqua les Genevois, dont le théologien et philosophe Ernest Naville. En pensant à ces événements, il devint convaincu que le système électoral donnant tout pouvoir à la majorité (ou même à une minorité) était une des sources du clivage profond qui marquait le canton. Pour cette raison, il fonda l’Association réformiste, qui luttait pour l’introduction du proportionnel. Naville et ses alliés ont exercé une influence importante sur la diffusion de l’idée du suffrage proportionnel dans le monde, comme le décrit Dominique Wisler dans son livre La démocratie genevoise. Mais les mœurs se révélèrent difficiles à changer. Il fallut presque trente ans pour que Naville atteigne son but.

Deux cantons en marge

Ce fut toutefois un autre canton qui devint le premier en Suisse à appliquer le nouveau système dans la pratique: le Tessin. Et ce n’est pas un hasard si, là aussi, un conflit violent est à l’origine de la discussion sur un mode de scrutin plus équitable et plus juste. En 1890, après une série d’élections dans lesquelles le Parti conservateur avait bénéficié du système majoritaire distordant les résultats, une partie des radicaux se révolta contre le gouvernement conservateur. Au cours de la révolte, un Conseiller d’Etat fut tué. Le Conseil fédéral envoya des troupes fédérales au Tessin et installa un gouvernement provisoire. Afin de calmer la situation durablement, il arrangea un accord entre les deux partis ennemis visant à instaurer une nouvelle méthode électorale: le suffrage proportionnel. En 1891, le système fut mis en œuvre pour la première fois – ce fut une première non seulement en Suisse mais dans le monde. La même année, le canton de Neuchâtel suivit le Tessin en introduisant le nouveau système. Genève le fit en 1892.

Ce sont donc les cantons latins qui furent les pionniers du système proportionnel, qui s’est ensuite diffusé dans le reste du pays. Ce fut l’inverse pour l’autre innovation démocratique, la démocratie directe. Celle-ci fut introduite dans les cantons alémaniques avant de se diffuser en Suisse romande.

Après que dix cantons eurent opté pour le système proportionnel et après deux initiatives infructueuses à l’échelle nationale, la Confédération décida enfin d’introduire le système pour le Conseil national il y a de cela cent ans. Aujourd’hui, il n’y a que deux cantons qui élisent leur parlement selon le système majoritaire: les Grisons et Appenzell Rhodes-Intérieures.

Landsgemeinde für Nicht-Landleute

Die Glarner Landsgemeinde ist bekannt als traditionsreiche Urform der Demokratie. Ihre Geschichte, ihre aktuelle Verfassung, die Vorzüge und Nachteile dieser Demokratieform bringt nun Lukas Leuzingers Buch «Ds Wort isch frii» einer breiteren Leserschaft näher.

«Ds Wort isch frii» (176 Seiten, Fr. 36.–) ist 2018 bei NZZ Libro erschienen.

Gäbe es den perfekten Autoren für ein Portrait über die Glarner Landsgemeinde in Buchform, er müsste Glarner Wurzeln haben, aber dennoch den unabhängigen Blick von aussen wahren können. Er müsste Politikwissenschaft studiert haben, der sich als auf Demokratiefragen spezialisierter Journalist einen gut verständlichen Schreibstil angeeignet hat. – Lukas Leuzinger (südlich des Linthkanals ausgesprochen als «Lüüziger»), Chefredaktor dieses Blogs, ist ein solcher Autor.[*]

Leuzinger hat während grob eines Jahres in und um Glarus recherchiert und sich der Urinstitution Landsgemeinde Glarus angenommen. Dieses traditionsreiche und dennoch auf der «roten Liste» der gefährdeten Demokratieformen fungierende Kuriosum ist schliesslich nur noch in zwei Kantonen anzutreffen, nebst Glarus noch in Appenzell Innerrhoden. Höchste Zeit, dass der Glarner Landsgemeinde eine Veröffentlichung gewidmet wird, die sich insbesondere an ein breiteres Publikum richtet und damit eine echte Lücke schliesst.

Wie bereits dem Untertitel zu entnehmen, gliedert sich das Buch in die drei Teile Geschichte, Gegenwart und Zukunft. Um auf die Entstehung dieser Institution zurückblicken zu können, muss im umfangreichsten ersten Teil (Die Geschichte der Landsgemeinde) ziemlich weit zurückgeblättert werden, ins Jahr 1387 nämlich, in welchem die Glarner Landsgemeinde erstmals dokumentiert ist. Damals wurde nicht über ein Radroutengesetz oder die Finanzierung des Hochwasserschutzes «gemehrt und gemindert» (wie an der diesjährigen Landsgemeinde), sondern über Leben und Tod gerichtet (Blutgerichtsbarkeit), über Krieg und Frieden befunden.

Landsgemeinde als Antithese zur Demokratiekrise

Leuzinger ist sichtlich gelegen, nicht nur die Eckpfeiler der über 600-jährigen Geschichte der Landsgemeinde zu rekapitulieren, sondern die Institution, den Kanton Glarus, sein Volk und auch die Eidgenossenschaft in den jeweiligen geschichtlichen Kontext zu setzen, um ebendieses Demokratiemodell mit ihren Vorzügen und Nachteilen einordnen und nachvollziehen zu können. Wer hätte so gedacht, dass es in Glarus bis ins 19. Jahrhundert beispielsweise gleich mehrere parallele Landsgemeinden gab? Im Kontext der Glaubensspaltung, die andernort gar zu Krieg und Kantonstrennungen führte, ist nachvollziehbar, dass es in Glarus eine protestantische und eine katholische Landsgemeinde gab. – Der Autor hätte den historischen Teil durchaus noch ausbauen und insbesondere dem interessierten Leser ein paar weitere umstrittene Landsgemeinde-Traktanden oder Wahlen näher bringen dürfen.

Im zweiten Teil (Die Landsgemeinde heute: Demokratisches Vorbild oder undemokratisches Kuriosum?) schaut Leuzinger zunächst weit über den «Zigerschlitz» hinaus, indem er auf die gegenwärtige weltweite «Krise der Demokratie» eingeht und die Landsgemeinde quasi als Antithese gegenüberstellt. Schliesslich – Wie die Landsgemeinde funktioniert – wird auf die eigentlichen Befugnisse und Verfahren der Portraitierten eingegangen. Leuzinger hält wenig vom Traditionalismus und Pomp rund um die jahrhundertealte Institution. Er hebt demgegenüber besonderes zwei funktionale Aspekte hervor: Das Rederecht und das Antragsrecht.

Wer sein Anliegen sachlich, kurz und klar vorbringt, kann mit einer Rede den Ausschlag für ein Ja oder Nein geben. Die Unvorhersehbarkeit macht den Reiz der Landsgemeinde aus. Natürlich haben Glarner ebenso wie Stimmbürger in anderen Kantonen mehr oder weniger gefestigte Ansichten und werden durch Parteiparolen oder eigene Vorurteile beeinflusst. Der Unterschied zum Urnensystem besteht darin, dass die Landsgemeinde einen zusätzlichen Kanal für die Meinungsbildung darstellt. Das Besondere an diesem Kanal ist, dass er im Vergleich zu anderen sehr ausgeglichen ist: Jeder hat die gleiche Möglichkeit, zu seinen Mitbürgern zu reden und sie von seiner Meinung zu überzeugen. Gleichzeitig ist jeder den Argumenten – jenen der Befürworter ebenso wie jenen der Gegner – in gleichem Masse ausgesetzt.

Das Juwel der Glarner Demokratie ist jedoch das Antragsrecht. Einerseits kann jeder Stimmberechtigte mittels Memorialsantrag – eine Art Volksinitiative, für die bloss eine einzige Unterschrift vonnöten ist – sein individuelles Begehren auf die Traktandenliste setzen. Andererseits können die Teilnehmer sogar noch an der Landsgemeinde selbst spontane Änderungsanträge einbringen. Resultat dieses unmittelbaren Mitwirkungsrechts war beispielsweise die extreme (und rechtswidrige) Gemeindezwangsfusion vor zwölf Jahren, als von den damaligen 25 Gemeinden zur Überraschung aller plötzlich nur noch deren 3 übrig geblieben sind. Mittels Antragsrecht wurden indes zumeist fortschrittliche Lösungen eingebracht und durchgesetzt, so ein Fabrikgesetz 1864 zum Schutz der Arbeiter und Kinder, die Einführung des Frauen- und später des Jugendlichenstimmrechts (ab 16 Jahren).

Das eigentlich Spezielle an der Landsgemeinde ist aber nicht die direkte Demokratie, sondern die tiefe Schwelle zur Mitbestimmung: Jeder einzelne Bürger kann per Antragsrechts Gesetzes- und sogar Verfassungsänderungen vorschlagen, und statt an der Versammlung nur Ja oder Nein zu sagen, kann jeder Teilnehmer Änderungsvorschläge zu traktandierten Vorlagen einbringen. Bezüglich des Zugangs der Bürger zum politischen Prozess ist das Antragsrecht an der Glarner Landsgemeinde sehr radikal. Trotzdem werden die Behörden nicht mit Anträgen überflutet, und die Antragsteller können ihre Anliegen meist vernünftig begründen. Das zeigt: Wenn man den Bürgern Verantwortung überträgt, verhalten sie sich verantwortungsvoll. Betrachtet man sie als störendes Element, werden sie sich auch so verhalten.

Makel der Vorzeigeinstitution

Leuzinger verhehlt aber auch die Nachteile dieser Demokratieform keineswegs, indem er das mangelnde Stimmgeheimnis, die Zählmethode (es wird selbst bei knappen Ergebnissen nicht gezählt, sondern geschätzt) sowie die gegenüber der Urnenwahl erschwerte Zugänglichkeit der Versammlungsdemokratie vorhält. Die Vorzeigeinstitution Glarus’ vermöge nämlich lediglich 20 bis 30 Prozent der Stimmberechtigten an den Zaunplatz zu locken (die Stimmbeteiligung muss unterdessen sogar noch auf durchschnittlich grobe zehn Prozent herunterkorrigiert werden!).

Auszug aus der Fotoreihe in «Ds Wort isch frii».

 

In einem kurzen dritten Teil schliesslich widmet sich Leuzinger der Zukunft der Landsgemeinde. Darin wird beleuchtet, inwiefern sich die Landsgemeinde heute Reformen unterziehen könnte, um einige der genannten Nachteile zu beheben und damit als Institution langfristig vital zu bleiben. Im Vordergrund steht dabei das Hilfsmittel der elektronischen Auszählung. Wie aber bereits so oft in der Vergangenheit, dürfte es auch dieses Landsgemeinde-Update sehr schwer haben. – Das sehr flüssig und spannend geschriebene Buch wird durch eine Fotoreihe und neun Testimonials («Stimmen zur Landsgemeinde») von Glarner Politikern und Bürgerinnen abgerundet.

 


[*] Der Rezensent hat eine frühe Fassung des hier vorgestellten Buchs gegengelesen.

Wenn ein Riemenstalder 24 mal mehr zählt als eine Gersauerin

Bei kantonalen Parlamentswahlen unterscheidet sich die Stimmkraft der Bürger in den einzelnen Wahlkreisen teilweise massiv. Das Bundesgericht könnte dies korrigieren – bislang legt es die Vorgaben der Bundesverfassung allerdings grosszügig aus.

«Legislators represent people, not trees or acres.
Legislators are elected by voters,
not farms or cities or economic interests.»
US Supreme Court, 1964

Jeder Kanton erhält zwei Sitze: Nach diesem Prinzip wird der Ständerat gewählt. Damit ist ein ungleiches Gewicht der einzelnen Stimmberechtigten bei der Wahl der kleinen Kammer bereits in der Verfassung angelegt. Eine Urnerin hat 40 mal mehr Gewicht als ein Zürcher. Das ist politisch gewollt – eben wegen des Prinzips, dass jeder Kanton gleich viele Ständeräte hat (auch wenn das Prinzip bekanntlich nicht ganz konsequent umgesetzt wird), unabhängig von der Bevölkerungsgrösse.

Doch auch bei Parlamenten, in denen die Sitze im Verhältnis zur Grösse auf die Wahlkreise verteilt werden, ergeben sich Verzerrungen hinsichtlich der Stimmkraft. Das gilt namentlich für Kantone, die teilweise sehr kleine Wahlkreise haben. Das extremste Beispiel findet sich im Kanton Schwyz: Die kleine Gemeinde Riemenstalden mit lediglich 91 Einwohnern erhält genauso einen Sitz im Kantonsrat wie das 24 mal grössere Gersau. Insgesamt hat Schwyz rund 150’000 Einwohner, für einen Sitz im 100-köpfigen Kantonsrat sind also grob 1500 Einwohner nötig. Gut ein Drittel der 30 Gemeinden, welche die Wahlkreise bilden, liegen unter diesem Wert.

In Uri gibt es ähnlich starke Verzerrungen. Den grössten Stimmkraftsunterschied findet man dort zwischen den Gemeinden Realp und Unterschächen (die je einen Sitz im Landrat haben), deren Repräsentationsverhältnis sich um den Faktor 5 unterscheidet (siehe Grafik).[1]

Solche Verzerrungen sind heikel, können sie doch einen Verstoss gegen das in der Bundesverfassung verankerte Prinzip der Wahlrechtsgleichheit darstellen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst dieses Prinzip drei Anforderungen: Die Zählwertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat genau eine Stimme, nicht mehr und nicht weniger), die Stimmkraftgleichheit (jeder Stimmberechtigte zählt bei der Verteilung der Sitze gleich viel) und die Erfolgswertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat die gleichen Aussichten, dass seine Stimme einen zählbaren Erfolg bringt).

Immerhin ist anzufügen, dass in Kantonen wie Schwyz, in denen das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren zur Anwendung kommt, wenigstens die Erfolgswertgleichheit gewahrt bleibt. Damit hat eine Riemenstalderin genau gleich viel Einfluss auf die Verteilung der Mandate auf die Parteien wie ein Gersauer oder eine Freienbacherin. Es ist «nur» die Sitzverteilung auf die Gemeinden, die verzerrt ist. In den Kantonen Uri und Graubünden wirkt sich demgegenüber die ungleiche Stimmkraft direkt auch auf die Erfolgswertgleichheit aus.

 

Unterschiede Repräsentation

Maximale Unterschiede der Stimmkraft bei kantonalen Wahlen sowie bei den Nationalratswahlen (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

 

In ihrem Urteil zum Urner Wahlsystem vom Oktober 2016 stellten die Richter in Lausanne eine Verletzung des Prinzips der Erfolgswertgleichheit fest. Die Stimmkraftgleichheit sahen sie jedoch nicht verletzt, da sich die starken Verzerrungen zwischen den Wahlkreisen «sachlich rechtfertigen» liessen. Überhaupt war das Bundesgericht bisher sehr zurückhaltend darin, Verstösse gegen die Stimmkraftgleichheit zu ahnden.[2]

Wo immer mehrere Wahlkreise gebildet werden, ergeben sich fast zwingend Unterschiede in der Stimmkraft der einzelnen Bürger. Zur Frage, wie gross die Verzerrungen höchstens sein sollte, gibt es keine allgemeingültige Antwort. In den USA gelten gemäss Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs bereits Abweichungen vom durchschnittlichen Repräsentationsverhältnis von wenigen Prozentpunkten als verfassungswidrig. In Grossbritannien und Deutschland sind die Gerichte mit einer Toleranzgrenze von 25 Prozent grosszügiger. Allerdings ist das Mehrheitssystem, das in den USA und Grossbritannien (und bei den Direktmandaten in Deutschland) zur Anwendung kommt, mit dem Schweizer Proporzsystem nicht direkt zu vergleichen. Denn während sämtliche amerikanischen Wahlkreise Einerwahlkreise sind, deren Grenzen alle zehn Jahre neu gezogen werden, sind in den meisten Wahlkreise in der Schweiz mehrere Sitze zu vergeben, während die Grenzen der Wahlkreise mehr oder weniger fix sind. Nimmt man die Grenzen der Wahlkreise für gegeben an (z.B. die Kantone bei den Nationalratswahlen), ergeben sich zwangsläufig gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft. Klar ist aber, dass diese nicht beliebig hoch sein können – zumal die Wahlkreisgrenzen keineswegs in Stein gemeisselt sind, wie das Beispiel Neuenburg oder die Diskussionen in Uri jüngst wieder gezeigt haben.

Die maximalen Unterschiede beim Repräsentationsverhältnis zwischen den Wahlkreisen  geben einen groben Überblick, wie gross die Abweichungen sind. Aufschluss über Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit gibt auch der Gallagher-Index. Dieser misst die (Dis-)Proportionalität von Sitzverteilungen, indem er die Abweichungen von der perfekt proportionalen Verteilung summiert. In der Regel wird er für die Verteilung von Mandaten auf die Parteien bei Wahlen angewendet. Er lässt sich aber auch einsetzen, um die Verzerrung der Stimmkraft bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise zu messen.

Ein Vergleich der Kantone zeigt, wenig überraschend, eine starke Korrelation zwischen Gallagher-Index und den maximalen Stimmkraftunterschieden. Hohe Gallagher-Werte (und damit eine relativ disproportionale Verteilung der Sitze) weisen darüber hinaus auch Kantone auf, die gewissen oder allen Wahlkreisen eine bestimmte Anzahl Sitze garantieren.[3] So teilt die Berner Verfassung dem Berner Jura im Vornherein 12 von 160 Sitzen im Grossen Rat zu, obwohl der Region rein rechnerisch nur 8 bis 9 zustünden (und nach dem Kantonswechsel von Moutier dereinst noch weniger). In anderen Kantonen erhalten alle Wahlkreise eine garantierte Anzahl Sitze, so in Obwalden (4 Sitze), Nidwalden (2), Appenzell-Innerrhoden (4), Basel-Land (6) und Neuenburg (8). Besonders ungewöhnlich ist die Verteilungsregel im Kanton Jura: Dort werden die garantierten Sitze (3) den Wahlkreisen unabhängig von der Zuteilung nach Bevölkerungszahl zugewiesen. Das bedeutet, dass alle drei Wahlkreise deutlich mehr als drei Sitze bekommen, die Sitzverteilung aber nur sehr entfernt mit den Verhältnissen der Bevölkerungszahlen zusammenhängt. Jura hat von allen Kantonen den höchsten Gallagher-Index, obwohl die Verzerrungen zwischen den einzelnen Wahlkreisen nicht so gross sind wie in anderen Kantonen.

Absurde Auswirkungen

Das Bundesgericht erachtet Abweichungen von der Stimmkraftgleichheit als zulässig, wenn diese durch geografische, sprachliche, historische, kulturelle, religiöse etc. Gegebenheiten bedingt sind (analog zu Einschränkungen des Prinzips der Erfolgswertgleichheit). Bei der Wahl des Nationalrats bilden die Kantone die Wahlkreise, bei den kantonalen Parlamentswahlen in acht Kantonen (in der Innerschweiz sowie den beiden Appenzell) die Gemeinden. Auffallend ist, dass in diesen Kantonen die Stimmkraft-Unterschiede unter den Wahlkreisen mit zu den grössten zählen.

Dass es sich bei den Gemeinden um historisch gewachsene Einheiten mit ausgeprägter Autonomie handelt, kann eine gewisse Einschränkung des Prinzips der Stimmkraftgleichheit legitimieren. Allerdings kann auch in diesen Fällen die Verzerrung nicht beliebig hoch sein. Jedenfalls scheint es wenig überzeugend, dass ein Riemenstalder im Kantonsrat ein 24 mal höheres Gewicht haben soll als eine Gersauerin, bloss weil man von der Idee ausgeht, dass jede Gemeinde einen eigenen Kantonsrat haben soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Einwohner von Kleinstgemeinden kein Gewicht mehr hätten, wenn sie zu einem grösseren Wahlkreis gehörten – bloss eben nicht mehr ein extrem überproportionales. Mit Gersau ist es zudem interessanterweise eine kleine Gemeinde (2200 Einwohner), die im aktuellen System am stärksten benachteiligt wird.

Noch weniger gerechtfertigt erscheinen grobe Verzerrungen der Stimmkraft, wenn die geografischen Einheiten, an denen sich die Wahlkreise orientieren, gänzlich ohne Autonomie sind. Das ist etwa im Kanton Graubünden der Fall, wo die Mitglieder des Grossen Rats in den so genannten Kreisen gewählt werden. Die Kreise sind zwischen der kommunalen und kantonalen Ebene angesiedelt und hatten bis zum Inkrafttreten der 2012 beschlossenen Gebietsreform noch gewisse eigene Kompetenzen. Seither haben sie keine Funktion mehr, abgesehen eben davon, dass sie die Wahlkreise für das kantonale Parlament bilden.

Bundesgericht will keine neue Front eröffnen

Während das Bundesgericht den Kantonen hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit wenigstens bei Proporzwahlen relativ strikte Regeln vorgibt, fehlen solche bislang völlig, wenn es um die Stimmkraftgleichheit geht. Ein Wahlkreis mit 8 Sitzen ist verfassungswidrig, weil die Hürde für kleine Parteien zu hoch ist. Ein Wahlkreis, dessen Bevölkerung 24 mal kleiner ist als ein anderer Wahlkreis mit gleich vielen Sitzen, scheint dagegen kein Problem zu sein. Möglicherweise ist die Zurückhaltung der Richter in Lausanne damit zu erklären, dass man angesichts des bereits grossen politischen Widerstands gegen die Rechtsprechung in Wahlrechtsfragen keine neuen Fronten eröffnen möchte. Solche politischen Diskussionen entbinden Gerichte allerdings nicht von der Pflicht, sich nach den Prinzipien zu richten, die in der Verfassung verankert sind.

Denn letztlich geht es um den einzelnen Bürger, der benachteiligt wird, wenn diese Prinzipien missachtet werden. Wie stellte doch der amerikanische Supreme Court in einem Urteil 1964 fest: «Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.»[4]

 

Rohdaten zum Download

 


[1] Um das Repräsentationsverhältnis zu berechnen, wurde jeweils auf die für die Verteilung der Sitze massgebliche Grösse abgestützt. In den meisten Kantonen ist das die Wohnbevölkerung, in einigen hingegen (unter anderem Uri) ist es die Schweizer Bevölkerung. Zur Ermittlung der Stimmkraftunterschiede müsste man eigentlich die Zahl der Stimmberechtigten heranziehen. Darauf wurde hier verzichtet, weil die Verzerrungen im Rahmen der jeweiligen kantonalen Regeln ermittelt werden sollte. Zudem dürften die Abweichungen von den Stimmkraftunterschieden minim sein, schliesslich zählt ein Wahlkreis, der mehr Einwohner hat, in aller Regel auch mehr Stimmberechtigte.

[2] Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, S. 78ff.

[3] Viele Kantone garantieren sämtlichen Wahlkreisen mindestens einen Sitz. Hier geht es um grössere Sitzgarantieren.

[4] Zitiert in Poledna 1988, S. 82.

Die ultimative Übersicht über die politischen Systeme der Kantone

Eine neue Datenbank bietet eine umfassende Übersicht über Legislativen, Exekutiven und die direkte Demokratie in den Kantonen. Die Übersicht ist frei zugänglich.

Seit einiger Zeit unterhält Napoleon’s Nightmare eine Datenbank über die Wahlsysteme der Kantone für Parlamentswahlen. Sie bietet eine Übersicht über die Regeln, die bei den Wahlen für die kantonalen Parlamente zur Anwendung kommen.

In den vergangenen Monaten haben wir einigen Aufwand betrieben, um die Tabelle um zwei weitere Bereiche der kantonalen Demokratie zu ergänzen: Neben den Regeln für Legislativwahlen haben wir auch jene für die Bestellung der Exekutiven miteinbezogen. Zudem haben wir die verschiedenen Volksrechte in den Kantonen systematisch erfasst.

Entstanden ist eine Übersicht über die politischen Systeme der Kantone, die hier eingesehen werden kann. Wie bisher sind die Tabellen frei zugänglich und editierbar. Wird ein Fehler entdeckt oder können zusätzliche Informationen beigesteuert werden, so kann dies selbständig eingetragen werden. Die Übersicht ist wie bisher auf einer Unterseite des Blogs zugänglich.

Wir werden in unregelmässiger Abfolge verschiedene Aspekte der Vielfalt kantonaler politischer Systeme aufgreifen und in Form von Blogbeiträgen publizieren. Ein erster Artikel, der sich mit den Regierungspräsidien befasste, wurde im vergangenen Herbst veröffentlicht.

Sämtliche Daten dürfen mit Verweis auf die Quelle Napoleon’s Nightmare bzw. napoleonsnightmare.ch beliebig verwendet werden.

Die Redaktion freut sich über Rückmeldungen, Anregungen sowie die Weiterverbreitung und natürlich Mitarbeit bei der Weiterentwicklung dieser Datenbank.

Was die Demokratie von der Landsgemeinde lernen kann

Die weitgehenden Mitspracherechte an der Landsgemeinde können anderen Demokratien als Inspiration dienen. Zugleich steht auch die Landsgemeindedemokratie selbst vor der Frage, wie sie weiterentwickelt werden soll.

Von Lukas Leuzinger[1]

Cover Ds Wort isch frii

Das Buch «Ds Wort isch frii», auf dem dieser Beitrag basiert, ist bei NZZ Libro erschienen.

Gemessen an der Grösse der Kantone, stossen Abstimmungen in Glarus und Appenzell Innerrhoden auf überproportional grosses Interesse in der restlichen Schweiz und erst recht im Ausland. Der Grund liegt im Verfahren: Die Landsgemeinden am letzten April-Sonntag (Appenzell) und ersten Mai-Sonntag (Glarus) ziehen jedes Jahr zahlreiche Besucher und Beobachter von ausserhalb in ihren Bann. Und wenn die Glarner über ein Burkaverbot abstimmen, steigert sich der Rummel nochmals, sodass nationale und internationale Medien der Versammlung seitenfüllende Reportagen und Experteneinschätzungen widmen.

Die Landsgemeinde als Urform der Demokratie, als jahrhundertealte Institution (in Glarus fand die erste belegte Landsgemeinde 1387 statt), als schöne Tradition: das macht wohl einen wichtigen Teil der Faszination für dieses Modell aus. Allerdings: Die Landsgemeinde auf ihr Alter, auf ihren urtümlichen Charakter zu reduzieren, wird ihrer Bedeutung nicht gerecht. Die Glarner und Appenzeller haben die Landsgemeinde nicht deshalb bis heute beibehalten, weil sie Freude an der Tradition haben. Sondern weil sie die Möglichkeit zur direktdemokratischen Mitsprache schätzen.

Keine Flut von Anträgen

Die Landsgemeinde steht für eine eigenständige Auffassung der Demokratie, mit spezifischen Eigenschaften, mit Nachteilen, aber auch Vorteilen. Die direkte Begegnung unter den Stimmbürgern bringt eine einzigartige politische Kultur hervor. Sobald der Glarner Landammann mit den Worten «Ds Wort isch frii» (Das Wort ist frei) die Diskussion zu einem Sachgeschäft eröffnet, kann jeder Versammlungsteilnehmer ans Rednerpult treten und zu seinen Mitbürgern sprechen. Ein einziger Bürger kann mit einem Memorialsantrag ein Anliegen auf die politische Bühne bringen. In Glarus kann zudem jeder und jede zu allen Geschäften, die behandelt werden, Änderungsanträge stellen. Die ausgebauten Antragsrechte machen den Kern der Landsgemeindedemokratie aus – und sie können anderen Demokratien als Inspiration dienen.

Das Antragsrecht an der Landsgemeinde ist im internationalen Vergleich eigentlich ausgesprochen radikal.[2] Trotzdem werden die Behörden nicht mit Anträgen überflutet, und die Antragssteller können ihre Anliegen meist vernünftig begründen. Das zeigt: Wenn man den Bürgern Verantwortung überträgt, verhalten sie sich verantwortungsvoll. Betrachtet man sie als störendes Element, werden sie sich auch so verhalten.

Man muss nicht gleich so weit gehen wie in Glarus, wo jeder Bürger eine Volksabstimmung auslösen kann. Doch die meisten Demokratien gewähren ihren Bürgern gar keine Mitwirkungsmöglichkeit ausserhalb von Wahlen. Dass sie wenigstens zusammen mit einer gewissen Anzahl Mitbürger ein Thema auf die politische Agenda bringen können, wäre in vielen Ländern bereits eine markante Stärkung der direkten Mitbestimmung. Auch der Einbezug im Gesetzgebungsprozess wäre eine Möglichkeit, die Mitsprache der Bürger zu verbessern.

Das zweite zentrale Element der Landsgemeinde ist die offene Diskussion. Die freie Meinungsbildung ist ein Kernelement, ohne das keine Demokratie auskommt. Entsprechend essenziell ist eine offene und faire Diskussion im Vorfeld von Entscheidungen, seien es Wahlen, Volksabstimmungen oder auch Abstimmungen in einem Parlament. Natürlich ist es kaum praktikabel, alle Stimmbürger eines Landes oder nur schon eines grösseren Kantons an einer Landsgemeinde zusammenzubringen. Demokratische Diskussionskultur kann man aber auch ausserhalb des Landsgemeinderings pflegen. Ein Ansatz dazu ist das Modell der deliberativen Demokratie, das in jüngerer Zeit in der Wissenschaft und darüber hinaus intensiv diskutiert wurde. Dieses Modell betont die Bedeutung der öffentlichen Debatte. Im Zentrum steht die Idee, dass in einer Demokratie nicht dann die besten Entscheide gefällt werden, wenn sich derjenige mit der lautesten Stimme durchsetzt, sondern wenn Bürger auf Augenhöhe über Vorschläge diskutieren können und durch Abwägen und Überzeugen zu einer Lösung gelangen, mit der möglichst viele einverstanden sind. Vor allem auf lokaler Ebene gab es in den letzten Jahren zahlreiche Projekte, um diese Idee in die Praxis umzusetzen. Es braucht aber weitere Anstrengungen, den Einbezug der Stimmbürger und eine möglichst breite Diskussion zu ermöglichen.

Kein mythisches Ideal

Die Landsgemeinde kann somit als Inspirationsquelle für andere Demokratien dienen. Sie ist aber keine Blaupause, die sich eins zu eins auf andere Kantone oder Staaten übertragen liesse. Ebenfalls eignet sie sich nicht als mythisches Ideal einer perfekten Demokratie. Tatsächlich bringt die Landsgemeinde bedeutende Nachteile mit sich. Zum einen kann die politischen Rechte nur ausüben, wer sich zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort einfindet. Wer krank ist oder arbeiten muss, bleibt ausgeschlossen. Zum anderen erfolgt die Stimmabgabe nach wie vor per Handaufheben. Damit wird das Prinzip der geheimen Stimmabgabe verletzt. Zudem werden die Stimmen nicht gezählt, sondern nur geschätzt, was mit einiger Unsicherheit verbunden ist und die Gefahr mit sich bringt, dass ein Vorschlag obsiegt, der keine Mehrheit der Stimmenden hinter sich hatte.

Die Landsgemeindedemokratie steht wie jede Demokratieform vor der Frage, wie sie weiterentwickelt werden kann und soll, um in Zukunft die Ansprüche ihrer Mitglieder zu erfüllen. Man kann auch mit Fug und Recht die Ansicht vertreten, dass die Mitspracherechte mit einer Abschaffung der Landsgemeinde besser erfüllt werden könnten.

Derzeit ist die Landsgemeinde sowohl in Appenzell Innerrhoden als auch in Glarus praktisch unumstritten. Das bedeutet nicht, dass Anpassungen am politischen System tabu wären. Tatsächlich hat sich die Landsgemeinde in der Vergangenheit immer wieder der Zeit angepasst und weiterentwickelt. So wurde in Glarus Anfang des 20. Jahrhunderts die Amtszeit des Landammanns begrenzt, später wurde ein Lautsprecher im Ring installiert, die Regierungs- und Ständeratswahlen wurden von der Landsgemeinde an die Urne verlegt, und 1972 durften die Frauen erstmals an der Versammlung teilnehmen.

Interessant ist, dass alle diese Veränderungen im Vorfeld mit dem Argument bekämpft wurden, damit werde die Landsgemeinde verschwinden. Das gilt auch für den jüngsten Reformvorschlag: der Einsatz von elektronischen Hilfsmitteln. Die Regierung hatte diese Möglichkeit durch eine Arbeitsgruppe abklären lassen. 2016 beschloss der Landrat jedoch auf Antrag des Regierungsrats, die Idee nicht weiterzuverfolgen. Technische Hilfen, so die Befürchtung, würden das «Wesen der Landsgemeinde» verändern. Insbesondere würde der Landammann faktisch seine Entscheidkompetenz verlieren, warnte der Regierungsrat in einem Bericht. Es gehe auch um Vertrauen: «Ohne Vertrauen (…), dass der Landammann die ihm zukommende Entscheidungsgewalt mit Umsicht und im Sinne des Volkes ausübt, hat wohl auch die Landsgemeinde keine Zukunft.»

Schmaler Grat

Zweifelsohne ist der Einsatz technischer Hilfsmittel im Landsgemeindering nicht ohne Nachteile und Risiken. Ob solche Hilfsmittel zum jetzigen Zeitpunkt sinnvoll sind, sei an dieser Stelle offengelassen. Sicher ist, dass der Grat zwischen Bewahrung der Tradition und Gefährdung der Landsgemeinde schmal ist. Der Entscheid des Landammanns wird zwar von den Stimmbürgern an der Glarner Landsgemeinde grundsätzlich akzeptiert. Dennoch kommt es vor, dass knappe Entscheide im Nachgang für Diskussionen sorgen. In Ausserrhoden gab es diese Diskussionen nach dem Entscheid über die Einführung des Frauenstimmrechts 1989, als viele Bürger die Mehrheitsverhältnisse anders sahen als der Landammann, der eine Mehrheit für das Frauenstimmrecht ermittelte. Der umstrittene Entscheid war sicher nicht allein verantwortlich dafür, dass die Ausserrhoder 1997 die Landsgemeinde beerdigten – mit Sicherheit lässt sich aber sagen, dass er das Vertrauen in die Institution nicht beförderte.

Ein unbedingtes Festhalten an der Landsgemeinde in ihrer vermeintlich «ursprünglichen» Form kann somit der Absicht, die Institution zu erhalten, zuwiderlaufen. Gerade die Anhänger der Landsgemeinde sind also gut beraten, Anpassungen offen und vorurteilsfrei zu prüfen. Verfügt die Versammlung über die nötige Substanz und Verankerung in der Bevölkerung, sind übertriebene Sorgen über ihre Gefährdung durch institutionelle Anpassungen nicht gerechtfertigt. In diesem Zusammenhang erscheint das Votum des Freisinnigen Martin Baumgartner in der Debatte im Landrat über die Urnenwahl des Regierungsrats 1970 aktueller denn je. Er hielt den Gegnern des Antrags, welche darin den Tod der Landsgemeinde sahen, entgegen: «Wer von vornherein behauptet, dass die Landsgemeinde keine Änderungen ertrage, legt ihr kein gutes Zeugnis ab.»

 

Veranstaltungshinweise

Am 23. März 2018 stellt Lukas Leuzinger sein Buch «Ds Wort isch frii» im Rahmen einer Ausstellung über die Landsgemeinde in Braunwald vor.

Die Buchvernissage findet am 19. April 2018 in Glarus statt. Mehr Informationen unter Veranstaltungen.

 


[1] Der Beitrag basiert auf dem Buch «Ds Wort isch frii», das sich mit der Glarner Landsgemeinde befasst.

[2] Natürlich gilt dasselbe für Antragsrechte an Gemeindeversammlungen, wobei dort die Grössenverhältnisse andere sind.

Primus inter pares oder Leithammel?

In den meisten Kantonen ist der Regierungspräsident hauptsächlich ein repräsentatives Amt. Mancherorts wird das helvetische Konkordanzsystem indes mit Elementen einer Präsidialrepublik gespickt.

Sprechen Schweizer mit Ausländern über die hiesige Politik, kommen sie oft schon bei der ersten Frage ins Schwitzen: Den Namen des Regierungsoberhaupts können die wenigsten aus dem Stegreif nennen. Wozu auch? Im helvetischen Konkordanzsystem ist das Amt des Bundespräsidenten so unbedeutend, dass ein aktives Auswendiglernen kaum der Mühe wert wäre – zumal man den Namen alljährlich wieder neu lernen müsste.

Das spezielle Regierungssystem, das die Schweiz auf Bundesebene kennt, entspricht in weiten Teilen jenem in den Kantonen. In den Sitzungszimmern der Regierungsräte, Conseils d’État, Staatsräte, der Innerrhoder Standeskommission und des Tessiner Consiglio di Stato spielt es ebenfalls eine untergeordnete Rolle, wer an der Spitze steht. Das Regierungspräsidium ist in der Regel eine hauptsächlich repräsentative Funktion. Doch es gibt Ausnahmen.

Amtszeit

In neun Kantonen ist die Amtszeit des Regierungspräsidenten länger als ein Jahr.

Alte Tradition…

Abweichungen gibt es zunächst bei der Amtszeit: In 17 von 26 Kantonen beträgt die Amtszeit des Regierungsvorsitzenden analog zum Bundespräsidenten ein Jahr (siehe Karte). Sechs Kantone wechseln ihren Regierungschef alle zwei Jahre aus. Dabei fällt auf, dass alle sechs Landsgemeinde- oder ehemalige Landsgemeindekantone sind. Die längere Amtszeit ist ein Relikt aus der Zeit, als der Landammann eine Stellung irgendwo zwischen Landesvater und Autokrat innehatte, Heeresführer, oberster Richter und Vorsitzender des Parlaments (beziehungsweise einer Vorform davon) war.[1] In den beiden verbliebenen Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell Innerrhoden wird der Landammann nach wie vor an der Versammlung per Handaufheben gewählt. In Uri und Appenzell Ausserrhoden erfolgt die Wahl an der Urne, Zug und Schwyz haben diese Aufgabe ans Parlament delegiert. In der Regel gibt es keine Kampfwahlen und man folgt wie beim Bundesrat dem Anciennitätsprinzip, um zu bestimmen, wer an der Reihe ist.

Die einzige Ausnahme ist Appenzell Innerrhoden, der Kanton mit dem wohl seltsamsten Regierungssystem der Schweiz: Hier gibt es zwei Landammänner, den Regierenden und den Stillstehenden, die ihre Funktionen jedes Jahr tauschen. Dabei leiten beide ein eigenes Departement (der eine das Erziehungs-, der andere das Volkswirtschaftsdepartement) und haben keine zusätzlichen Kompetenzen gegenüber den anderen Regierungsmitgliedern, abgesehen davon, dass der Regierende Landammann jeweils die Landsgemeinde leitet.

Wahlkörper

In fünf Kantonen bestimmen die Stimmberechtigten den Vorsitzenden der Regierung. In den anderen kommt diese Aufgabe Parlament oder Regierung zu.

… oder vor kurzem eingeführt

Anders ist es in Basel-Stadt und Genf: Hier wird der Regierungspräsident beziehungsweise Président du Conseil d’État nicht nur für die ganze Legislatur (in Basel vier, in Genf fünf Jahre) gewählt, sondern er steht auch einem speziellen Präsidialdepartement vor. Basel-Stadt hat im Rahmen der Totalrevision der Kantonsverfassung 2005 das Modell übernommen, wie es viele Schweizer Städte kennen: Ein vom Volk gewählter Stadtpräsident mit eigenen Aufgaben, der als Aushängeschild der Stadt wirkt. Das Interesse an dem Amt war bislang aber nicht sonderlich gross. Im vergangenen Herbst ging die Grüne Elisabeth Ackermann als einzige ernstzunehmende Kandidatin in den zweiten Wahlgang, nachdem FDP-Regierungsrat Baschi Dürr seine Kandidatur zurückgezogen hatte.

In Genf ist das Präsidialsystem ebenfalls neu: Es wurde mit der Totalrevision der Verfassung 2013 eingeführt. Der Unterschied zu Basel-Stadt besteht darin, dass der Regierungsvorsteher nicht durch das Volk, sondern durch die Regierung selber bestimmt wird. Der seit 2013 amtierende François Longchamp (FDP) ist unter anderem für die Beziehungen zum Bund und zum internationalen Genf zuständig.

Ein ähnliches System wie Genf kennt der Kanton Waadt: Auch hier wird der Präsident aus der Mitte der Regierung bestimmt. Er steht allerdings keinem speziellen Departement vor. Nuria Gorrite (SP), die das Präsidium im Juni dieses Jahres von ihrem Parteikollegen Pierre-Yves Maillard übernommen hat, hat also wie die übrigen Regierungsräte ein ganz «normales» Departement (in ihren Fall das Infrastrukturdepartement). Aufgrund der Wahl durch den Conseil d’État repräsentieren die Regierungspräsidenten in Genf und der Waadt die Machtverhältnisse in ihrer jeweiligen Regierung (bürgerliche Mehrheit in Genf, linke Mehrheit in der Waadt).

Mit der Macht und dem Einfluss der Präsidenten Frankreichs oder den USA sind die Modelle in den Schweizer Kantonen natürlich nicht zu vergleichen. Über Dinge ausserhalb des eigenen Departements kann hierzulande kein Regierungsvorsteher allein entscheiden. Aber immerhin: Auch in der konsensgeprägten Schweiz sind nicht alle Regierungsmitglieder nur primus inter pares.

 

Download: Regierungspräsidien in den Kantonen – Übersicht über die verschiedenen Systeme (Excel-Tabelle)

 


[1] In Appenzell Innerrhoden war der regierende Landammann noch bis 1995 gleichzeitig Vorsteher der Regierung und des Parlaments.

Wo man gegen eine Ausgabe von 1 Franken das Finanzreferendum ergreifen kann (und wo erst ab 9 Millionen)

Bei den Hürden für Finanzreferenden gibt es zwischen den Kantonen sehr grosse Unterschiede. Ein umfassender Vergleich zeigt: Am einfachsten ist der Zugang in Neuenburg, Solothurn, Genf, Thurgau und Waadt.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Bei der Armee, in der Landwirtschaft und im Strassenverkehr möchten die Stimmbürger am ehesten sparen. Zu diesem Ergebnis kam eine Auswertung von Umfragedaten. Wie sich ein Finanzreferendum auf Bundesebene auswirken würde, hängt aber nicht nur von den Stimmungen der Stimmbürger ab, sondern auch davon, wie leicht der Zugang zum Volksreferendum ist. Die konkrete Ausgestaltung des Finanzreferendums entscheidet darüber, welche Ausgaben überhaupt an die Urnen gelangen.

Welche Lehren lassen sich aus den Erfahrungen der Kantone ziehen? Wir haben verglichen, ab welchen Ausgabehöhen in den verschiedenen Ständen die Stimmberechtigen mitreden können (beziehungsweise müssen).

Grosse Unterschiede zwischen den Kantonen

Der Vergleich zeigt zunächst markante Unterschiede. In den Kantonen Uri, Glarus und Appenzell Innerrhoden kommen einmalige Ausgaben bereits ab einer Höhe von 1 Million Franken zwingend an die Urne (beziehungsweise die Landsgemeinde); wiederkehrende Ausgaben müssen in Uri bereits ab einem Betrag von 100’000 Franken pro Jahr zwingend den Stimmbürgern vorgelegt werden. Demgegenüber kann das Parlament im Kanton Jura bis zu 45 Millionen Franken ausgeben, ohne dass der Beschluss dem Volk vorgelegt werden muss.[1] Andere Kantone kennen gar kein obligatorisches, sondern nur das fakultative Finanzreferendum (während Glarus und Appenzell-Ausserrhoden wiederum nur das obligatorische haben).

Beim fakultativen Finanzreferendum sind die Unterschiede ebenfalls beträchtlich. Am radikalsten sind Genf, Waadt und Neuenburg: Dort kann grundsätzlich gegen jeden Ausgabenbeschluss des Parlaments – unabhängig von der Höhe – das Referendum ergriffen werden. In Freiburg hingegen ist dies erst ab einem Betrag von 8.9 Millionen Franken möglich.[2]

Natürlich ist ein Vergleich der absoluten Zahlen wenig aussagekräftig. Eine Ausgabe von einer Million ist im Budget von Appenzell Innerrhoden ein bedeutender Posten, während sie im Kanton Zürich einem Tropfen in den Zürichsee gleichkommt. Wir haben daher die Ausgabenschwellen ins Verhältnis zu den Gesamteinnahmen[3] gestellt. Damit lässt sich vergleichen, wie viel der Einnahmen der Staatskasse das Parlament in Eigenregie ausgeben kann, ohne dass die Stimmbürger dreinreden können (beziehungsweise automatisch darum gebeten werden).

Erstaunlicherweise sind die kantonalen Unterschiede auch bei einer solchen Rechnung immer noch beträchtlich. Am tiefsten ist die Hürde beim obligatorischen Referendum im Kanton Aargau, wo bereits einmalige Ausgaben von einem Promille der Staatsrechnung (5 Millionen Franken bei Einnahmen von rund 5 Milliarden) beziehungsweise wiederkehrende Ausgaben von einem Zehntel Promille zwingend zur Abstimmung kommen.[4] Im Jura liegt diese Schwelle mehr als 50 mal höher.

Auch beim fakultativen Finanzreferendum kennt der Jura mit 0.5 Prozent (einmalige Ausgaben) die höchste Hürde – im Kanton Bern sind es dagegen nur gerade 0.02 Prozent und in den drei Westschweizer Kantonen Genf, Neuenburg und Waadt existert gar keine untere Limite.[5]

Unterschriftenhürde spielt ebenfalls eine Rolle

Natürlich ist auch dieser Vergleich nicht ganz angemessen: Beim fakultativen Finanzreferendum spielen nämlich neben der Ausgabenhürde auch die Unterschriftenhürde eine entscheidende Rolle. Um diese einzubeziehen, haben wir einen Index erstellt, der die Schwierigkeit des Zugangs zum Finanzreferendum misst. Folgende Parameter fliessen in den Index ein:

  • die relativen Hürden (in Prozent der jährlichen Gesamteinnahmen) des obligatorischen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die relativen Hürden des fakultativen Referendums für einmalige sowie wiederkehrende Ausgaben;
  • die absolute (Anzahl Unterschriften) sowie relative Hürde (Anteil der Stimmberechtigten) des fakultativen Referendums.

Im Wesentlichen werden diese Werte jeweils suzkessive gemittelt, wodurch letztlich ein Indexwert je Kanton resultiert. Umso kleiner dieser ist, desto einfacher ist der Zugang zum Finanzreferendum im jeweiligen Kanton.

Gemäss der Index-Übersicht weist der Kanton Wallis den höchsten Wert auf (15.1). Denn einerseits kennt er kein obligatorischs Finanzreferendum, hat aber auch beim fakultativen Referendum hohe Werte, so können erst gegen Finanzbeschlüsse ab 5.8 Millionen Franken überhaupt Unterschriften gesammelt werden. Davon braucht es immerhin deren 3000, was im Mittelfeld anzusiedeln ist.

Am anderen Ende der Skala (1.0) fungiert der Kanton Solothurn, wo alle Vorhaben über 5 Millionen Franken automatisch vors Volk gelangen. Wiederkehrende Ausgaben unterstehen bereits ab 500’000 Franken dem obligatorischen Referendum – ein äusserst tiefer Betrag, der bloss von vier Kleinkantonen unterboten wird. Das fakultative Referendum kann ab einer Million ergriffen werden und dafür sind nur 1500 Unterschriften vonnöten. Die Kantone Neuenburg (1.0), Genf und Waadt (beide 1.1) sind demgegenüber deshalb so gut placiert, weil sie keine untere Limite für das fakultative Referendum vorsehen.

Wie würde sich nun ein allfälliges (fakultatives) Finanzreferendum auf Bundesebene in diesen Vergleich einordnen? Thomas Aeschi, der für die Idee wirbt, schwebt eine Ausgabenhürde von 250 bis 500 Millionen Franken für einmalige Ausgaben vor. Diese Hürde wäre im Vergleich zu den Kantonen nicht nur absolut, sondern auch im Verhältnis zu den Gesamteinnahmen des Bundes ziemlich hoch: Mit 250 Millionen (0.38 Prozent der Gesamteinnahmen) würde der Bund hinter dem Kanton Jura an zweiter Stelle stehen, mit 500 Millionen (0.76 Prozent) gar an der Spitze. Bei der Unterschriftenhürde – wir gehen von 50’000 aus, analog zum Gesetzesreferendum – läge der Bund im Mittelfeld der Rangliste. Unter dem Strich wäre die Hürde auf Bundesebene die zweithöchste aller Kantone, die das fakultative Finanzreferendum kennen (hinter Freiburg). Das neue Instrument wäre also – wenigstens im Vergleich mit den Kantonen – keineswegs radikal.

 


[1] Der Betrag richtet sich nach dem letzten Voranschlag: Die Referendumshürde liegt bei 5 Prozent (einmalige Ausgaben) beziehungsweise 0.5 Prozent (wiederkehrende Ausgaben) der Gesamteinnahmen des Kantons.

[2] Die Hürde beträgt 0.25 Prozent der Gesamtausgaben der letzten Staatsrechnung (nur einmalige Ausgaben).

[3] Um ein Einfluss von Schwankungen und Ausreissern zu minimieren, haben wir den Median der Einnahmen der Jahre 2014, 2015 und 2016 als Basis verwendet.

[4] Die sehr tiefe Schwelle von 5 Millionen Franken für das obligatorische Referendum im Kanton Aargau gilt indes nur für jene Ausgabenbeschlüsse, die der Grosse Rat nicht mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder gefällt hat. Damit wird das obligatorische Finanzreferendum aber nur äusserst selten ausgelöst. Für die Berechnung des Index (unten) wurde dieses daher nicht berücksichtigt.

[5] Diese Zahlen wirken sehr tief. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass ein grosser Teil der Ausgaben in allen Kantonen gebundene Ausgaben sind, die aufgrund gesetzlicher Vorgaben getätigt werden müssen und die weder das Parlament noch die Stimmbürger direkt ändern können.