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Kämpfer zwischen zwei Fronten

Logo_Serie_TrouvaillenDer vor 200 Jahren geborene Philipp Anton von Segesser wurde als konservativer Oppositionsführer im jungen Bundesstaat bekannt. Doch die Rolle des Luzerners war komplexer.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 16. April 2017.

Geschichte, heisst es, wird von den Siegern geschrieben. So gesehen, war die Aufgabe Philipp Anton von Segessers, des ersten wichtigen Oppositionsführers im schweizerischen Bundesstaat, keine sehr dankbare. Doch die Karriere des Luzerner Politikers zeigt, dass Verlierer manchmal eine mindestens so wichtige Rolle spielen für den weiteren Verlauf der Geschichte wie die Sieger.

Der vor 200 Jahren, am 5. April 1817, geborene Segesser war von seiner Herkunft aus einem alten Luzerner Patriziergeschlecht geprägt. Er studierte Rechtswissenschaften in Deutschland und hielt sich in Paris auf. Zurück in Luzern, trat er 1841 als stellvertretender Staatsschreiber in den Dienst der konservativen Regierung, die gerade an die Macht gekommen war. Deren Ziele unterstützte er zwar, nicht aber ihr Vorgehen. Die Berufung der Jesuiten an die höhere Lehranstalt in Luzern 1845 kritisierte er als «politischen Fehler», weil sie die Liberalen aus seiner Sicht unnötig provozierte. Die Provokation trug zur Verhärtung der Fronten im Konflikt zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen bei, die im Sonderbundskrieg 1847 gipfelte.

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Philipp Anton von Segesser.

Den Bürgerkrieg erlebte Segesser als Offizier mit. Der Sieg der Liberalen, der zur Gründung des Bundesstaats führte, war für den Luzerner eine schwere Niederlage. Nichtsdestotrotz schaffte er als einer der wenigen Katholisch-Konservativen den Sprung in den Nationalrat, der 1848 erstmals gewählt wurde. «Segesser war kein Freund des Bundesstaats, aber er sah es als sinnlos an, ihn zu bekämpfen», sagt die Luzerner Historikerin Heidi Bossard-Borner. Er verwendete fortan seine Energie darauf, innerhalb des neuen Staats die Interessen seines Kantons und der katholischen Minderheit zu vertreten und den Einfluss «Berns» so gering wie möglich zu halten.

Überzeugter Föderalist

In Erinnerung blieb Segesser als konservativer Oppositionsführer, als Gegenspieler des einflussreichen Zürcher Unternehmers und Nationalrats Alfred Escher. Dieser setzte sich für eine starke Rolle des Bundesstaats unter anderem beim Bau des Gotthardtunnels ein – ein Vorhaben, das der überzeugte Föderalist Segesser bis zum Schluss bekämpfte, weil er fürchtete, dass das Projekt das Gewicht des Bundes zu Lasten der Kantone stärken würde.

Um die Freisinnigen politisch zu schwächen, schreckten die Konservativen um Segesser auch vor antisemitischen Kampagnen nicht zurück. 1866 kamen zwei Verfassungsänderungen an die Urne, mit denen Juden bei der Religions- und Niederlassungsfreiheit den christlichen Schweizern gleichgestellt werden sollten. Während die Stimmberechtigten der Niederlassungsfreiheit mehrheitlich zustimmten, lehnten sie die Religionsfreiheit für die Juden knapp ab. In den katholischen Kantonen war die Ablehnung beider Vorlagen stärker als im Rest der Schweiz. Im Vorfeld der Abstimmung hatte Segesser gewarnt, die Juden verfolgten das Ziel der «Zerstörung der christlichen Gesellschaft», und forderte die Ablehnung der «Judenartikel». Der Zuger Historiker Josef Lang erklärt, dass Segesser im Kampf gegen die Judenemanzipation nicht zuletzt ein nützliches Mittel sah, um die Liberalen zu schädigen.

Scharfe Worte gegen die Liberalen

Obwohl Segesser an seiner katholisch-konservativen Haltung nie einen Zweifel liess, war er kein sturer Ideologe. Zwar schenkte er seinen Gegnern im Nationalrat nichts. Als bei der Revision der Bundesverfassung 1871 sein Antrag, die freie Ausübung des Glaubens auf die christlichen Konfessionen zu beschränken, auf freisinnigen Widerstand stiess, spottete er über seine Gegner und schlug ihnen vor, wenn sie sich des Christentums schämten, sollten sie das Kreuz im Wappen durch eine Wurst ersetzen.

So angriffslustig Segesser sein konnte: Persönlich pflegte er enge Freundschaften über das eigene Lager hinaus. Die konfrontative Haltung vieler Konservativer teilte er nicht. Ihm war bewusst, dass Freisinnige und Konservative einen Weg für ein friedliches Zusammenleben im Bundesstaat finden mussten. Mit dem Aufflammen des Kulturkampfs wurde dieser Weg jedoch immer steiniger. Das Erste Vatikanische Konzil (1869–1870) steuerte die katholische Kirche auf einen prononciert antiliberalen und anti-aufklärerischen Kurs. Segesser, im Nationalrat ein unermüdlicher Kämpfer für die katholische Sache, stand dieser Entwicklung kritisch gegenüber. Er war in kirchenrechtlichen Fragen eher liberal eingestellt. So übte er in seiner Schrift «Der Culturkampf» von 1875 deutliche Kritik am Ersten Vatikanischen Konzil und insbesondere am Dogma der päpstlichen Unfehlbarkeit. Damit machte er sich in katholischen Kreisen viele Feinde.

Sonderbundskrieg als Warnung

Segesser betätigte sich auch als Rechtshistoriker und schrieb unter anderem ein einflussreiches Werk über die Rechtsgeschichte des Kantons Luzern. Seine politische Aktivität beschränkte sich nicht nur auf den Nationalrat, dem er 40 Jahre lang angehörte. Er war daneben auch Grossrat und sass über 20 Jahre in der Luzerner Regierung. Dabei lebte er die Machtteilung, die er auf Bundesebene einforderte, auf kantonaler Ebene vor. Er setzte sich 1871 dafür ein, dass die Konservativen den Liberalen drei Sitze im Regierungsrat zugestanden. Segesser habe den Kulturkampf als grosse Gefahr gesehen, sagt Bossard-Borner: «Er befürchtete eine Wiederholung der Situation, die zum Sonderbundskrieg geführt hatte.»

Und er wusste, dass die Radikalisierung auf katholischer Seite jenen Freisinnigen in die Hände spielte, die die Katholiken ausgrenzen wollten – so geschehen mit den konfessionellen Ausnahmeartikeln (unter anderem Klosterverbot und Jesuitenverbot) in der revidierten Bundesverfassung von 1874.

Als moderater, pragmatisch denkender Konservativer kämpfte Segesser in den unruhigen Anfangszeiten des Bundesstaats an zwei Fronten: einerseits gegen die Erzkonservativen innerhalb der katholischen Konfession, andererseits gegen den wachsenden Einfluss des Bundesstaats und für die politische Integration der Katholiken in eben jenen Staat. Deren ersten Höhepunkt erlebte er jedoch nicht mehr: 1891, drei Jahre nach Segessers Tod, wurde mit seinem Luzerner Gesinnungsgenossen Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

Majorz für Kantonsparlamente: Immer rechtens? Manchmal rechtens? Nie rechtens?

Parlamente im Majorz zu wählen, verträgt sich schlecht mit dem Recht auf freie und gleiche Wahl. Das Bundesgericht erlaubt dieses System bisher Kantonen und Gemeinden, in denen die Wählenden nicht primär nach Parteizugehörigkeiten entscheiden. Aber selbst für solche Politkulturen gäbe es verfassungskonformere Alternativen.

Ein Gastbeitrag von Julian Marbach (Jurist MLaw).[*]

Avers GR: Der kleinste Majorz-Wahlkreis der Schweiz. (Foto: balu51)

Sie gehören zum Standardinhalt des Staatskundeunterrichts: Die beiden Wahlverfahren Proporz und Majorz. Das Proporzsystem teilt die zu vergebenden Mandate im Verhältnis der auf die einzelnen politischen Gruppierungen abgegebenen Stimmen auf. Im Majorzsystem ist dagegen schlicht gewählt, wer am meisten Stimmen erhält. Die meisten Kantonsparlamente werden inzwischen proportional gewählt. Kann das kantonale Recht aber nach wie vor Majorz vorsehen?

Das Bundesgericht stellte sich in den letzten Jahren dreimal genau diese Frage. Auf eine Beschwerde gegen die Bündner Grossratswahlen von 2014 trat das Bundesgericht nicht ein, da die Majorzgegnerinnen und -gegner bereits die Anordnung der Wahlen und nicht erst deren Ergebnis hätten anfechten müssen (Urteil 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016). In Fällen aus Ausserrhoden (1C_59/2012, 26. September 2014) und Uri (1C_511/2015, 12. Oktober 2016) äusserte es sich dagegen inhaltlich: Die höchsten Richter hielten es beide Male für verfassungskonform, dass in einzelnen Gemeinden Majorz gilt. Für Aufregung sorgte aber weniger diese Gutheissung des Majorz, sondern dass das Bundesgericht sie mit bestimmten lokalen Verhältnissen begründete. Im Klartext: Unter anderen Verhältnissen wäre der Majorz nicht verfassungsmässig gewesen. Im Ausserrhoder Urteil beauftragte das Bundesgericht die Kantonsbehörden sogar explizit, die weitere Entwicklung im Auge zu behalten.

Die Erfolgswertgleichheit als Knackpunkt

Wieso steht die Verfassungsmässigkeit des Majorz aber überhaupt zur Diskussion? Ist es nicht eine rein politische Frage, welches System man besser findet?

Grund ist das Recht auf gleiche Wahl gemäss Art. 34 der Bundesverfassung. Dieses umfasst drei Aspekte: Die Zählwertgleichheit (jede Stimme wird innerhalb des Wahlkreises gleich gezählt), die Stimmkraftgleichheit (in allen Wahlkreisen ist das Verhältnis von Bevölkerungszahl und zu vergebenden Sitzen vergleichbar) sowie die Erfolgswertgleichheit. Letztere ist vorliegend entscheidend.

Das Konzept der Erfolgswertgleichheit besagt, dass sich jede Stimme gleich auf das Wahlergebnis auswirken soll. Das Wahlresultat soll den Willen aller Wählenden widerspiegeln, nicht bloss denjenigen eines Teils. Es gilt als problematisch, wenn jemand wählt, diese Willensäusserung jedoch ohne Einfluss bleibt.

Der Majorz ist nicht mit der Erfolgswertgleichheit vereinbar: Bei Mehrheitswahlen könnten nämlich alle, die unterlegene Kandidierende wählen, ebenso gut auf die Stimmabgabe verzichten, und das Ergebnis würde sich nicht ändern. Unter gewissen Umständen bleiben so weit mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen bedeutungslos.[1]

Somit ist zweifelhaft, ob Majorzwahlen genügend gleich, aber auch, ob sie genügend frei sind. Da Stimmen für unterlegene Kandidierende im Majorz wirkungslos sind, müssen die Wählenden nämlich die Erfolgschancen der Kandidierenden berücksichtigen. Damit sie ihre Stimme nicht «vergeuden», können sie gezwungen sein, anstelle ihrer Lieblingskandidierenden das «kleinere Übel» zu wählen. Dies gefährdet das Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe, welches Art. 34 Abs. 2 Bundesverfassung garantiert.

Argumentieren mit dem Mehrheitsprinzip: Sind Wahlen nur spezielle Abstimmungen?

Majorzanhängerinnen und -anhänger können bestreiten, dass die Erfolgswertgleichheit überhaupt verfassungsrechtlich geboten ist. So wird geltend gemacht, dem Prinzip der Erfolgswertgleichheit stehe das Mehrheitsprinzip als gleichberechtigte Alternative gegenüber. Die Kantone könnten frei entscheiden, an welchem der beiden sie sich ausrichten möchten.[2]

Das Mehrheitsprinzip setzt den Volkswillen mit dem Mehrheitswillen gleich. Es nimmt in Kauf, dass eine Mehrheitsstimme anders behandelt wird als eine Minderheitsstimme. Dies steht aber in einem grundsätzlichen Spannungsfeld zur Rechtsgleichheit: Gemäss dieser sind politische Mehrheit und Minderheit nach Massgabe ihrer (zahlenmässigen) Ungleichheit ungleich zu behandeln, aber nicht ungleicher.

Wenn das Mehrheitsprinzip bei Wahlen trotzdem intuitiv einleuchtet, dann, weil man es von Abstimmungen kennt. Abstimmungen und Parlamentswahlen sind jedoch nicht vergleichbar: Bei ersteren entscheiden die Stimmenden eine konkrete Sachfrage, bei letzteren bestimmen sie eine Vertretung, die an ihrer statt über eine Vielzahl von Sachfragen zu befinden hat. In Sachentscheiden kann sich naturbedingt nicht das gesamte Meinungsspektrum abbilden. Von allen denkbaren Gesetzestexten kann letztlich nur ein einziger rechtskräftig werden, von allen denkbaren Raumordnungen nur eine einzige gebaut. Bei Mehrpersonenwahlen besteht diese Beschränkung nicht.

Persönlichkeit statt Gleichheit?

Eine zweite Strategie zur Verteidigung des Majorz besteht darin, grundsätzlich zu akzeptieren, dass die Bundesverfassung erfolgswertgleiche Wahlen verlangt, aber zu argumentieren, der Majorz stelle (mindestens unter gewissen Umständen) eine zulässige Ausnahme oder Abweichung von diesem Prinzip dar.

So wird der Majorz häufig damit gerechtfertigt, dass er eine Personenwahl sei. Das Problem dieser Argumentation: Im in der Schweiz üblichen Proporz können die Wählenden streichen, kumulieren und panaschieren und damit ihre personalen Präferenzen mindestens so differenziert ausdrücken wie im Majorz. International gilt das schweizerische Proporzmodell gar als eines der Wahlsysteme mit der höchsten Voter choice überhaupt – deutlich vor den verschiedenen Mehrheitswahlverfahren.[3] Dagegen schränkt der Majorz die Freiheit der Personenwahl ein, indem die Wählenden das «kleinere Übel» unter den aussichtsreichen Kandidierenden wählen müssen, wollen sie ihre Stimmen nicht vergeuden. Die personale Auswahl ist im Schweizer Proporz somit eher grösser als im Majorz.

Majorz zum Wohl der Regionen?

Ein anderes beliebtes Argument majorzfreundlicher Politikerinnen und Politiker ist die regionale Vertretung. Sie argumentieren, der Majorz benachteilige vielleicht bestimmte politische Kräfte, dafür seien dank ihm auch kleine Gemeinden oder Talschaften im Parlament vertreten.[4]

Dafür ist der Majorz aber schlicht nicht erforderlich. Mit dem «doppelten Pukelsheim» oder Wahlkreisverbänden kann die Erfolgswertgleichheit auch bei kleinen und kleinsten Wahlkreisen eingehalten werden. Das Bundesgericht hat denn auch zu Recht seine frühere Rechtsprechung aufgegeben, wonach gewichtige «historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche oder religiöse» Gründe auch grössere Eingriffe in die Erfolgswertgleichheit zu rechtfertigen vermögen.[5]

Zwei Schwächen des Proporzes…

Weniger einfach zu widerlegen sind zwei weitere Argumente. Beide haben mit Schwächen und Grenzen des Proporzsystems zu tun.

Das erste Argument macht den wahren Kern des Gemeinplatzes «Majorz als Persönlichkeitswahl» aus: Im in der Schweiz üblichen Proporz ist eine Stimme für eine Person gleichzeitig eine Stimme für deren Partei. Dies erhöht die faktische Freiheit der Wählenden, da sie auch mit Stimmen für persönlich (vermeintlich) chancenlose Kandidierende etwas bewirken. In anderer Hinsicht beschränkt es ihre Freiheit jedoch auch: Eine Stimme nützt nicht nur der gewählten Person, sondern auch allen anderen Kandidierenden der Liste, bei Listenverbindungen sogar Kandidierenden «fremder» Listen. Wählende verhelfen somit unter Umständen Personen zur Wahl, die sie lieber nicht im Parlament gesehen hätten. Der Majorz hat dagegen für die Wählenden den Vorteil, dass sie ohne lästige Nebenwirkungen für eine bestimmte Person und nur für diese bestimmte Person stimmen können. Die Erfolgswertgleichheit und der Schutz der unverfälschten Stimmabgabe stehen insofern in einem gewissen Spannungsverhältnis.

Das zweite Argument ist dasjenige des Bundesgerichts: Dieses berief sich in seinen Urteilen zu Uri und Appenzell Ausserrhoden auf eine Politkultur, in der Parteizugehörigkeit für die Wählenden von untergeordneter Bedeutung ist.[6] Grundsätzlich ist die Argumentation gerechtfertigt: Es ist denkbar, dass die Politik an einem Ort weder von Parteien noch von sonstigen fixen Gruppierungen geprägt wird, sondern «Einzelkämpferinnen und Einzelkämpfer» dominieren (auch wenn sie formell ein Parteibuch haben, wie in den kleinen Urner Gemeinden). Unbestrittenermassen ist dies etwa in Appenzell Innerrhoden der Fall. Das Wahlrecht soll in solchen Gemeinwesen Politisierende nicht künstlich zur Blockbildung zwingen.

… und ihrer beider Lösung

Dies bedeutet aber noch nicht, dass der Schluss des Bundesgerichts korrekt und der Majorz in parteilosen Politikkulturen ohne Weiteres verfassungsgemäss wäre. Tatsächlich kann die Erfolgswertgleichheit auch anders garantiert werden als im Listenproporz: durch das System Single transferable vote (STV, auf Deutsch: übertragbare Einzelstimme).

Ein STV-Wahlzettel aus Irland. (Foto: Cedar Lounge)

STV wird in Irland, Nordirland und Malta sowie für den australischen Senat angewendet. Dabei erstellen die Wählenden eine Rangliste aller Kandidierenden ihres Mehrpersonenwahlkreises. Die Sitzverteilung erfolgt anschliessend gemäss dem Grundgedanken, dass nachgeordnete Präferenzen zählen, soweit vorgeordnete Präferenzen nicht zur Wahl eines Kandidierenden beigetragen haben. Ein Beispiel, wie dieser «Proporz ohne Parteien» funktioniert, findet sich im entsprechenden Wikipedia-Eintrag.

Die Berechnungsmodalitäten mögen STV kompliziert erscheinen lassen. Aus Sicht der Wählenden ist es dies aber nicht: Man muss nur das simple Prinzip einer Rangliste verstehen. Ein Wahlzettel ist unter STV schneller ausgefüllt als im Nationalratsproporz.

Bei STV bleiben einerseits sehr viel weniger Stimmen einflusslos als im Majorz. Anderseits entgeht es den beiden oben erwähnten Einwänden gegen den Proporz: Es benötigt keine organisierten Gruppierungen und man unterstützt nicht via Parteistimmen ungewollt Parteikolleginnen und Parteikollegen der von einem Gewählten. Auch wenn die Schlussfolgerung auf den ersten Blick radikal erscheinen mag, gilt: Kantone, die keinen Proporz wollen (z.B. weil die Parteizugehörigkeit bei ihnen nicht so wichtig ist), müssen STV (oder ein Alternativsystem mit vergleichbarer Wirkung) einführen.

Trotz seiner vielen Vorteile kann STV allerdings nicht schrankenlos empfohlen werden. Damit die Anzahl Kandidierender übersichtlich bleibt, müssen Wahlkreise unter STV nämlich eher klein sein (als optimale Grösse gilt fünf Sitze). Dies verzerrt die parteipolitische Zusammensetzung des Parlamentes. Für parteipolitisch polarisierte Politkulturen (etwa in den grossen Schweizer Städten) wäre STV daher ungeeignet.

Fazit: Kein Platz mehr für die Mehrheitswahl

Politik, Rechtswissenschaft und die Rechtsprechung diskutieren auch noch weitere Vorteile des Majorz (wobei manche Argumente früherer Jahrzehnte heute ziemlich exotisch anmuten). Keiner von ihnen vermag jedoch die Einschränkung des Rechts auf gleiche Wahl zu rechtfertigen. Letztlich bleibt es dabei: Das Majorzsystem kann die Erfolgswertgleichheit nicht garantieren und verletzt somit die politischen Rechte. Will ein Kanton keinen klassischen Proporz, stehen ihm Systeme wie Single transferable vote zur Verfügung.

 


[*] Dieser Beitrag ist die Zusammenfassung des ausführlichen Artikels Ist der Majorz für kantonale Parlamentswahlen verfassungsgemäss? in der juristischen Online-Zeitschrift «Jusletter» vom 28. November 2016 (kostenpflichtig), der seinerseits auf der Masterarbeit des Autors basiert.

[1] So wurde im zweiten Wahlgang der Schwyzer Ständeratswahlen vom 27. November 2011 Peter Föhn mit nur 37.4 % gewählt, 62.6 % der Stimmabgaben blieben somit wirkungslos.

[2] Auf diese Weise begründet das Verfassungsgericht Nidwalden in einem Urteil vom 15. März 2013 die Gültigkeit eines (letztlich erfolglosen) Volksbegehrens zur Wiedereinführung des Majorz.

[3] David M. Farrell, Electoral Systems. A Comparative Introduction, 2. Aufl., Palgrave Macmillan 2014, S. 86 und 170.

[4] Man vergleiche nur die Wortmeldung im Bündner Grossen Rat anlässlich der letzten Proporz-Initiative.

[5] Urteil 1C_59/2012 vom 26. September 2014, Erwägung 12.3 (mit weiteren Hinweisen).

[6] Ob in allen Ausserrhoder Majorzgemeinden auch tatsächlich eine solche herrscht, ist zweifelhaft.

Der Aufstieg der Bauern

Vor 100 Jahren wurde in Zürich die Bauernpartei gegründet und damit der Grundstein zur heutigen SVP gelegt. Die Partei pflügte die politische Landschaft um – und setzte neue Massstäbe in Sachen Polit-Marketing.

Publiziert in der Luzerner Zeitung und im St. Galler Tagblatt am 16. März 2017.

SVP-Nationalrat Albert Rychen fiel aus allen Wolken. «Sehr aussergewöhnlich» und «hochproblematisch» sei das Vorgehen seiner Zürcher Parteikollegen, kritisierte der Berner am 3. Juli 1992. Was war passiert? Die SVP-Sektion des Kantons Zürich hatte soeben mit überwältigendem Mehr die Nein-Parole zum Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) beschlossen – noch bevor das Vertragswerk ins Parlament gekommen war. Rychen, Präsident der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats und EWR-Befürworter, sah die Partei vor einer Zerreissprobe. Noch im Vorjahr hatte sich die SVP in ihrem Parteiprogramm im Grundsatz für den Vertrag ausgesprochen. In der Bundeshausfraktion waren die Meinungen geteilt. Besonders die Berner und Westschweizer Vertreter sprachen sich für eine Annäherung der Schweiz an die damalige EG aus.

Doch Christoph Blocher hatte andere Pläne. Nachdem er sich das Präsidium der Zürcher Kantonalpartei gesichert und sie auf seine Seite gebracht hatte, weibelte er auf nationaler Ebene für ein Nein – mit Erfolg. Während die Berner und Waadtländer SVP die Ja-Parole beschlossen, folgten die Delegierten der SVP Schweiz mehrheitlich dem Zürcher Flügel. Der Rest ist bekannt: Am 6. Dezember 1992 lehnten die Stimmberechtigten den EWR-Beitritt mit 50,3 Prozent Nein-Stimmen ab. Die SVP, bis dahin eine eher unscheinbare bürgerliche Partei, stand plötzlich als grosse Siegerin da.

Bauern fühlten sich vom Freisinn vernachlässigt

Es war nicht das erste Mal, dass die Zürcher SVP innerhalb der eigenen Reihen eine Pionierrolle einnahm. Vor 100 Jahren, im März 1917, wurde in Zürich die «Bauernpartei» gegründet, als Abspaltung vom Freisinn. Es war die erste kantonale Sektion der späteren Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB), aus der 1971 die SVP wurde. Ein Jahr nach Zürich wurde auch in Bern eine Bauernpartei aus der Taufe gehoben. Diesen Sonntag feiert die Zürcher SVP ihr 100-jähriges Bestehen mit einem grossen Fest.

Den Ausschlag für die Gründung gaben im Wesentlichen zwei Entwicklungen. Zum einen fühlten sich viele Bauern von den Freisinnigen vernachlässigt. Sie warfen ihnen eine industrie- und konsumentenfreundliche Politik vor und machten sie für die tiefen Preise verantwortlich. Die Parteigründungen wurden zudem erleichtert durch den Wechsel zum Proporzsystem, der auf Bundesebene 1918 beschlossen wurde. Das bis dahin bei Nationalratswahlen und in den meisten Kantonen geltende Majorzsystem bevorzugte grosse Parteien. Das änderte sich 1919, als der Nationalrat erstmals im Proporz gewählt wurde. Die neugegründeten Bauernparteien räumten ab: Aus dem Stand holten sie 29 von 189 Sitzen – und waren als ernstzunehmende politische Kraft etabliert.

Zehn Jahre später eroberten sie mit Rudolf Minger den ersten Bundesratssitz. Am stärksten war die neue Partei, die erst 1936 offiziell als nationale Partei gegründet wurde, im Kanton Bern. Dieser stellte noch 1979 fast die Hälfte aller Nationalräte der SVP und sämtliche Bundesräte, welche die Partei bis dahin gestellt hatte. Während Jahrzehnten war die Partei fast ausschliesslich in den ländlichen, protestantischen Gebieten der Deutschschweiz präsent. Durch den Fokus auf die Vertretung der Bauern und ländlichen Gewerbetreibenden war ihr Wählerpotenzial allerdings beschränkt. Das änderte sich Ende der 1980er-Jahre. Unter Christoph Blocher wurde der Zürcher Flügel stärker. Er positionierte sich klar rechts, konservativ, zuwanderungskritisch und gegen eine aussenpolitische Öffnung der Schweiz. Das EWR-Nein war die Sternstunde dieses neuen Kurses.

Provokative Forderungen, zugespitzte Slogans

Damit einher ging ein neuer Stil, den Blocher bereits mit der Zürcher SVP kultiviert hatte und den die nationale Partei bis heute pflegt: provokative Forderungen, zugespitzte Slogans, um die öffentliche Aufmerksamkeit auf sich zu ziehen. Bekanntheit erlangte etwa das sogenannte «Schlitzer»-Inserat: Im August 2011 wurde im Berner Oberland ein Schweizer von einem Kosovaren mit einem Messer schwer verletzt. Die SVP schaltete daraufhin ein Wahlkampfinserat mit dem Titel: «Das sind die Folgen der unkontrollierten Masseneinwanderung: Kosovaren schlitzen Schweizer auf!»

Sinnbild des Stilwechsels: Das sogenannte «Schlitzer»-Inserat, das die SVP im Wahlkampf 2011 einsetzte.

Als Folge davon wurden der Generalsekretär und seine Stellvertreterin vom Berner Obergericht wegen Rassendiskriminierung verurteilt; der Fall ist vor Bundesgericht hängig. Nicht nur gegen Ausländer, auch gegen die anderen Parteien schiesst die SVP scharf: Als «Linke und Nette», «heimatmüde» und «Volksverräter» wurden sie schon bezeichnet, welche die Schweiz in die EU führen wollten und das Land in Richtung einer «Diktatur» steuerten.

Zudem hat die SVP auch die direkte Demokratie für sich entdeckt. 1992 lancierte sie – zum ersten Mal in ihrer Geschichte – eine Volksinitiative, die eine drastische Einschränkung des Asylrechts forderte. Das Begehren scheiterte an der Urne, ebenso wie die meisten der folgenden Initiativen der SVP. Doch sie halfen und helfen der Partei, Wähler zu gewinnen und zu mobilisieren.

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«Giftmischer im Bundeshaus»: Plakat zur Abstimmung über Schengen/Dublin (2005).

Die SVP habe sich zu einer rechtspopulistischen Partei gewandelt, sagt der Historiker Damir Skenderovic. «Sie führt einen Diskurs, der vom Gegensatz zwischen ‹Volk› und ‹Eliten› geprägt ist.» Dabei mache sie sich ihre Wurzeln als Bauernpartei zunutze und pflege das rückwärtsgewandte Bild der bäuerlich-ländlichen Schweiz. SVP-Nationalrat Alfred Heer kann mit dem Begriff Populismus dagegen wenig anfangen: «Wenn man sich für die Interessen der Schweiz einsetzt, bin ich gerne ein Populist.»

Populismus oder nicht: Die neue Strategie der SVP hatte Erfolg. Zwischen 1991 und 1999 konnte sie ihren Wähleranteil von 11,9 auf 22,5 Prozent beinahe verdoppeln, seither konnte sie nochmals fast so stark zulegen. Die SVP wuchs insbesondere auch ausserhalb ihrer traditionellen Wählerbasis: Sie wurde plötzlich auch von Arbeitern gewählt, die bis dahin mehrheitlich sozialdemokratisch gestimmt hatten. Sie gründete zahlreiche neue Sektionen, die «ganz auf der Linie des Zürcher Flügels lagen», sagt Skenderovic. Dieser wurde damit zunehmend dominanter.

Stärken sind auch die grössten Hindernisse

Seit sich die moderateren Teile der SVP in Form der BDP abspalteten, sind die Flügelkämpfe innerhalb der Partei Geschichte. Sie tritt heute ausserordentlich geschlossen auf. Auch Alfred Heer sagt, dass die SVP homogener sei als andere Parteien. «Das liegt an unserem klaren Profil: Wenn jemand der SVP beitritt, teilt er unsere Werte.»

Die Stärke der SVP bei Wahlen – das trennscharfe Profil und der wenig kompromissbereite Stil – ist zugleich ihr grösstes Hindernis im politischen Alltag: Sie kann ihre Wahlerfolge nur eingeschränkt in politischen Einfluss ummünzen. In National- und Ständerat ist sie regelmässig isoliert, auch wenn seit Allianzen mit der FDP etwa in Wirtschaftsfragen öfter von Erfolg gekrönt sind. In der Migrations- oder der Aussenpolitik dagegen steht die SVP oft auf verlorenem Posten, wie etwa die Umsetzung der Zuwanderungs-Initiative gezeigt hat.

Die Partei reagierte darauf mit dem Rückgriff auf Bewährtes: Sie kündigte eine weitere Volksinitiative an. Das Begehren zur Kündigung der Personenfreizügigkeit soll im Sommer lanciert werden. Damit dürfte die Partei eines der wichtigsten innenpolitischen Themen der nächsten Jahre weiter prägen.

Siehe auch den Beitrag Die Demokraten: Die andere Geschichte der SVP

Amtswürde wider Willen

In sieben Kantonen kann der Staat Bürger dazu zwingen, ein Amt zu übernehmen, in das sie gewählt worden sind. Die praktische Bedeutung des Amtszwangs schwindet jedoch.

Es mutet ziemlich absurd an, was sich jüngst in der Zürcher Oberländer Gemeinde Fehraltorf abspielte: Der langjährige Gemeindepräsident Wilfried Ott wollte – ein halbes Jahr vor Ende seiner Amtszeit – vorzeitig zurücktreten. Er begründete dies damit, dass er seinem Nachfolger Zeit geben wolle, sich einzuarbeiten, bevor die neue Legislatur beginnt.

Bloss: Aus Otts Plan wurde nichts. Der Bezirksrat liess den Gemeindepräsidenten wissen, dass er ihn nicht zurücktreten lasse. Er verwies auf den im Kanton Zürich geltenden Amtszwang: Laut dem Gesetz über die politischen Rechte ist jeder Bürger verpflichtet, ein Milizamt, in das er gewählt wird, auszuüben. Zwar kann sich davon befreien, wer dasselbe Amt bereits zwei Amtsperioden ausgeübt hat oder wer über 60 Jahre alt ist (was beides auf Ott zutrifft). Nach Interpretation des Bezirksrats gelten diese Ausschlussgründe jedoch nur bei Amtsantritt – wer einmal ein Amt akzeptiert hat, muss die ganze Amtsdauer durchhalten.

Sieben Kantonen kennen heute noch den Amtszwang (zum Vergrössern klicken).

Acht Kantone kennen heute noch den Amtszwang.

Das Milizsystem, so hört und liest man immer wieder, ist das Fundament des schweizerischen Staatswesens. Es baut darauf, dass sich die Bürger freiwillig und nebenamtlich für die Gemeinschaft engagieren, sei es im Bundesparlament, im Kantonsrat, in der Bezirksschulpflege oder eben im Gemeinderat. Aber was, wenn sich nicht genug Bürger finden, die ein solches Engagement auf sich nehmen? In sieben Kantonen heisst die Antwort auf diese Frage: Amtszwang – das heisst, die Bürger sind zur Übernahme des Amtes verpflichtet, in das sie gewählt werden.[1] Der Kanton Bern hat den Amtszwang im Prinzip abgeschafft, stellen es aber den Gemeinden frei, einen solchen einzuführen. Mindestens zwei Dutzend haben das gemacht. Zur Anwendung kam der Amtszwang 2002 in Finsterhennen. Dort wurde ein Bürger, der gegen seinen Willen in den Gemeinderat gewählt worden war, mit 4000 Franken Busse bestraft, weil er nicht an den Sitzungen des Gremiums teilnahm.

Hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtszwangs gibt es grosse Unterschiede. Einige Kantone sehen diesen nur für die Gemeindeebene, andere auch für gewisse Ämter auf kantonaler Ebene vor, in anderen gilt er nur für ganz bestimmte Ämter. Fast ausschliesslich handelt es sich jedoch um Ämter, die mittels Wahl (durch das Volk oder eine Behörde) besetzt werden.[2] Ebenfalls ist unbestritten, dass der Amtszwang nur für Nebenämter gilt, da er sonst eine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit darstellte.

Kanton Amts-
zwang?
Behörden Ausnahmen Sanktionen
Zürich Ja Gemeindevorsteherschaft, Rechnungsprüfungs-kommission, Kommissionen mit selbstständigen Verwaltungsbefugnissen, Wahlbüro, Beisitzende des Arbeitsgerichts und des Mietgerichts, Handelsrichter, Organe von Zweckverbänden Über 60-jährig, bereits anderes Amt, bereits zwei Amtsdauern absolviert, «andere wichtige Gründe» Weisungen, Ordnungsbussen möglich, werden in der Praxis aber «kaum» ausgesprochen
Luzern Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden Über 65-jährig, Amt bereits eine Amtsdauer ausgeübt, gesundheitliche oder wirtschaftliche Nachteile Nicht definiert
Uri Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Gemeinderat u.a. (alle Ämter, die durch das Volk, eine Gemeindeversammlung, eine Korporation oder das Volk der Landeskirchen gewählt werden) Über 65-jährig, bereits in anderem Amt, bereits einmal  zwei Amtsdauern im selben Amt oder drei Amtsdauern in einem anderen Amt absolviert, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse
Nid-
walden
Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Obergericht, Kantonsgericht, Gemeinderat Über 60-jährig, Krankheit oder Gebrechen, schon in anderer Behörde oder drei Amtsdauern in einer Behörde absolviert, bereits einmal wegen Verweigerung einer Amtsausübung gebüsst, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse (abhängig vom Amt)
Solo-
thurn
Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden «wichtige Gründe» Bis zu 3000 Franken Busse
Appen-
zell Inner-rhoden
Ja Standeskommission, Kantonsgericht sowie Ämter, welche durch den Grossen Rat, die Standeskommission, die Bezirks-, Kirchen- oder Schulgemeinde, ferner durch ein Gericht, den Bezirks-, Kirchen- oder Schulrat übertragen werden Über 65-jährig, Amt bereits vier Jahre ausgeübt, acht Jahre in einem Amt mit Amtspflicht absolviert Busse
Wallis Ja Gemeinderat, Gemeinderichter, Burgerbehörden, Wahlbüro «wichtige Gründe» keine Informationen
Bern Optional für Gemeinden Alle Organe der Gemeinde Über 60-jährig, Krankheit, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse

Unterschiede gibt es auch in Bezug auf mögliche Sanktionen. In den meisten Kantonen droht unwilligen Gewählten eine Busse. In Uri und Nidwalden kann diese bis zu 5000 Franken betragen. Die Höhe ist aber abhängig davon, um welches Amt es sich handelt. Ein Nidwaldner, der sich dem Gemeinderatsamt verweigert, kann auch mit 500 Franken davonkommen. In Zürich wären nach Auskunft der Staatskanzlei Weisungen und Ordnungsbussen «denkbar», es komme aber «kaum» vor, dass Sanktionen ausgesprochen werden. Dem Amt für Gemeinden des Kantons Luzern sind keine Fälle bekannt, in denen der Amtszwang zur Anwendung kam. «Deshalb musste in der Praxis auch noch nie die Frage betreffend allfälliger Sanktionen gegen Personen, die ihr Amt verweigern, geklärt werden.» Fehlen Sanktionen, ist der Amtszwang eigentlich eine Amtspflicht, deren Nichtbeachtung keine Folgen hat.

In der Deutschschweiz stärker verbreitet

Früher war der Amtszwang noch stärker verbreitet. Anfang der 1940er Jahre galt er in 11 Kantonen generell und in 2 weiteren fakultativ für die Gemeinden.[3] In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zwangen sogar «beinahe alle Kantone» ihre Bürger zur Übernahme von Ämtern.[4]

Ebenso wie die Stimmpflicht ist der Amtszwang heute vor allem in den Deutschschweizer Kantonen verbreitet, was möglicherweise mit dem genossenschaftlich-republikanischen Staatsverständnis zusammenhängt, das diesseits der Saane stärker verankert ist. Demnach geniesst der Einzelne eine Reihe von Bürgerrechten, ist im Gegenzug aber auch gewissen Bürgerpflichten unterworfen. Liberalen Vorstellungen läuft das Instrument dagegen zuwider. Dass jemand gegen seinen Willen dazu gezwungen werden kann, ein Amt zu übernehmen, erscheint als sehr weitgehender Eingriff in die persönliche Freiheit. Staatsrechtler sehen denn den Amtszwang auch nur als Ultima ratio gerechtfertigt, um die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens aufrechterhalten zu können.[5]

Offenbar war es in der Vergangenheit noch öfter nötig, zu diesem Mittel zu greifen. Dass der Amtszwang an Beliebtheit eingebüsst hat, ist vor allem auf die schwindende praktische Bedeutung zurückzuführen. Im Jahr 1900 hatte die durchschnittliche Gemeinde in der Schweiz rund 1000 Einwohner. Weil die Anzahl Gemeinden seither abgenommen, die Bevölkerung sich hingegen mehr als verdoppelt hat, liegt der Wert heute bei rund 3600. Da sich besonders kleine Gemeinden zusammengeschlossen haben, ist der «Pool» an verfügbaren Kandidaten grösser geworden. Gleichzeitig deutet vieles darauf hin, dass die Leute im Allgemeinen weniger bereit sind, ein Milizamt zu übernehmen.

Kley (1989) nennt als weiteren Faktor die fast flächendeckende Einführung von Urnenwahlen, die dazu führte, dass Kandidaten früher selektioniert werden und auch früher kundtun können, dass sie ein Amt nicht wollen.[6] Hinzu kommt, dass bei der Rekrutierung von politischem Personal die Parteien eine wichtige Rolle spielen. Ihre Bedeutung ist heute gegenüber dem 19. Jahrhundert sicherlich auch in den Gemeinden höher.

Indirekte Wirkung

Jedenfalls teilen die Kantone mit Amtszwang auf Anfrage fast ausnahmslos mit, dieses Instrument komme kaum zur Anwendung, oder man kann sich gar nicht erinnern, wann zum letzten Mal jemand gegen seinen Willen in ein Amt gewählt wurde. Von praktischer Relevanz ist der Amtszwang eigentlich nur in sehr kleinen Gemeinden, bei denen sich ohnehin die Frage nach der Überlebensfähigkeit stellt. Natürlich hat der Amtszwang eine starke «präventive» beziehungsweise indirekte Wirkung, wie mehrere Kantone bestätigen: Leute sind eher bereit, ein Amt anzunehmen oder eine Kandidatur zu akzeptieren, wenn sie wissen, dass sie dazu gezwungen werden können, wenn sie es nicht tun. Ob das aber der sinnvollste Weg ist, um Menschen von einem Engagement im Gemeinwesen zu überzeugen, ist zu bezweifeln.

Es stellt sich denn auch die Frage, ob der Amtszwang tatsächlich (noch) notwendig ist, zumal eine Vielzahl von Gemeinden – auch kleine – ohne dieses Instrument auskommen, und offensichtlich noch nicht untergegangen sind. Zudem lässt sich selbst der strengste Amtszwang umgehen, wie der Fall der Urner Gemeinde Bauen gezeigt hat, wo sich 2008 drei Stimmbürger dem Amtszwang entzogen, indem sie das Dorf verliessen. Um dem Mangel an Kandidaten für Gemeindeämter beizukommen, kann der Amtszwang ohnehin nur das letzte Mittel sein. Wirksamer ist – neben allfälligen Fusionen –, die Posten attraktiver zu gestalten. Vielerorts wäre es auch angebracht, das Engagement für die Gemeinschaft finanziell etwas grosszügiger zu verdanken. Das ist zwar aufwändiger, als die Leute einfach dazu zu zwingen. Mittelfristig zahlt es sich aber aus, wenn Bürger aus eigenem Antrieb ein Amt übernehmen.

Tabellarische Übersicht über die Regelungen der einzelnen Kantone zum Download


[1] Im Kanton Tessin gilt rechtlich der Amtszwang, allerdings nur für offizielle Kandidaten, die zuvor eine schriftliche Erklärung abgegeben haben, dass sie das Amt annehmen werden. Von einem Amtszwang im herkömmlichen Sinne kann daher nicht gesprochen werden. Im Kanton Waadt gilt der Amtszwang nur für die Mitglieder des Wahlbüros und ist daher im Rahmen dieses Vergleichs vernachlässigbar.

[2] In Uri ist der Amtszwang ausdrücklich auf Ämter beschränkt, die durch das Volk (bzw. Korporationen und Angehörige der Landeskirchen) besetzt werden. Demgegenüber sieht die Kantonsverfassung von Appenzell-Innerrhoden den Amtszwang auch für Posten vor, die durch das Parlament oder die Regierung besetzt werden.

[3] Zaccaria Giacometti (1941): Das Staatsrecht der Kantone, S. 287.

[4] BGE 3 I 295, zitiert in: Werner Kuster (1947): Der Amtszwang im Kanton Zürich, Dissertation Universität Zürich.

[5] Siehe etwa Giacometti (1941), Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Urs Flückiger (1947): Der Amtszwang : seine Stellung im liberal-demokratischen Staatsrecht und seine Ausgestaltung im Kanton St. Gallen, Dissertation Universität St. Gallen.

[6] Andreas Kley (1989): Grundpflichten Privater im schweizerischen Verfassungsrecht, Dissertation Universität St. Gallen, S. 219.

Offene Diskussion als Vorteil der Landsgemeinde – aber nicht für alle

Eine wissenschaftliche Untersuchung liefert erstmals empirische Erkenntnisse über Teilnahme und Entscheidfindung an der Landsgemeinde. Dabei zeigt sich: Die Reden an der Versammlung spielen für die Meinungsbildung eine wichtige Rolle. Als gewichtiger Nachteil der Landsgemeinde erweist sich die eingeschränkte Teilnahmemöglichkeit für gewisse Stimmberechtigte.

Die Landsgemeinde – direktdemokratisches Ideal oder überholte Folklore-Veranstaltung? Über die Vorzüge und Schwächen der Versammlungsdemokratie werden immer wieder engagierte Debatten geführt, nicht erst seit der Abschaffung der Landsgemeinde in drei Kantonen (Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Obwalden) in den 1990er Jahren. Während Befürworter der Landsgemeinde die ausgebauten direktdemokratischen Rechte sowie die unmittelbare Diskussion unter den Stimmbürgern betonen, kritisieren die Gegner, dass die Versammlungsdemokratie anfällig für Manipulationen und Demagogie sei, viele Stimmbürger nicht teilnehmen könnten und daher ihres Stimmrechts beraubt würden und ausserdem das Stimmgeheimnis durch die offene Handabstimmung verletzt werde.

Die Argumente, die für Abschaffung, Beibehaltung oder Reform der Landsgemeinde ins Feld geführt wurden und werden, gehen implizit oder explizit von bestimmten Annahmen aus. Inwieweit diese zutreffen, wurde bislang allerdings kaum empirisch untersucht. Eine Umfrage von Politikwissenschaftler der Universität Bern bringt nun Licht ins Dunkel. Die Forscher befragten vor und nach der diesjährigen Glarner Landsgemeinde insgesamt rund 1000 Personen. Jetzt liegt ihr Bericht dazu vor.

Natürlich ist bei Übertragungen der Resultate auf die Realität Vorsicht geboten. Einerseits, weil die Stichprobe bei einigen Fragen relativ klein und darüber hinaus nicht zufällig ist – wenig überraschend sind Politikinteressierte und Landsgemeindebesucher deutlich übervertreten. Andererseits, weil Effekte wie die soziale Erwünschtheit, die bei Umfragen häufig auftreten, die Aussagekraft der Ergebnisse einschränken.

Nichtsdestotrotz liefert die Umfrage wertvolle und teilweise durchaus überraschende Erkenntnisse über die Teilnahme und die Meinungsbildung an der Landsgemeinde.

Das gilt zum einen für die Frage, wer überhaupt an der Landsgemeinde teilnimmt. Die Untersuchung stellt fest, dass die Zusammensetzung der Versammlungsteilnehmer hinsichtlich Alter, Bildung und Einkommen relativ ausgeglichen ist, also die Gesamtheit der Stimmberechtigten ziemlich gut repräsentiert). Dies ist insofern erstaunlich, als bei Urnenabstimmung die Jungen im Allgemeinen signifikant seltener teilnehmen als Ältere. Hingegen scheint der Unterschied zwischen den Geschlechtern an der Landsgemeinde grösser zu sein als bei Urnenabstimmungen. Der Anteil der Männer, die angaben, an der Landsgemeinde teilgenommen zu haben, liegt rund 15 Prozentpunkte höher als jener der Frauen.

Ein Grund für die Differenz könnte darin liegen, dass Frauen häufiger wegen Betreuungspflichten nicht an der Landsgemeinde teilnehmen können. Überhaupt ist es laut der Umfrage keine Seltenheit, dass Stimmberechtigte ihr Stimmrecht nicht ausüben können, weil sie am Tag der Landsgemeinde verhindert sind. Der am häufigsten genannte Grund sind Reisen beziehungsweise Aufenthalte ausserhalb des Kantons. Aber auch Arbeit und Krankheit halten Leute von der Versammlung fern. Insgesamt gaben 40 Prozent der Befragten an, dass sie in den letzten fünf Jahren mindestens einmal nicht an der Landsgemeinde teilnehmen konnten. Dieser Kritikpunkt an der Landsgemeinde ist also durchaus empirisch begründet.

Grosse Meinungsumschwünge möglich

Die Befürworter der Landsgemeinde dürfen sich von der Studie aber ebenfalls bestätigt fühlen: Denn die Umfrage zeigt, dass die häufig als Vorteil genannte unmittelbare Diskussion an der Landsgemeinde eine wichtige Rolle spielt. Für rund 60 Prozent der Befragten sind die Landsgemeinde-Reden eine wichtige bis sehr wichtige Informationsquelle bei der Meinungsbildung. Die wichtigste Informationsquelle sind Gespräche mit Bekannten, gefolgt vom Landsgemeinde-Memorial (dem Pendant zum Abstimmungsbüchlein) und Zeitungsberichten, während Fernsehen und Radio kaum von Bedeutung sind. Bei den zwei genauer untersuchten Geschäften der Landsgemeinde 2016 (Personalgesetz und Informatikgesetz) gaben rund 60 Prozent der Befragten an, an der Landsgemeinde noch Argumente gehört zu haben, die ihnen vor der Versammlung nicht bekannt waren.

Die Bedeutung der Diskussion an der Landsgemeinde unterstreicht die Tatsache, dass ein Drittel der Befragten sich bei den beiden erwähnten Vorlagen erst an der Versammlung selber entschied, wie sie stimmten. 14 beziehungsweise 12 Prozent änderten sogar noch ihre Meinung, d.h. sie wechselten von der Ja- zur Nein-Seite oder umgekehrt. Stimmen diese Anteile mit der gesamten Stimmbevölkerung überein, bedeutet das, dass im Extremfall eine 60:40-Mehrheit für eine Vorlage während der Landsgemeinde zu einem komfortablen Sieg des Nein-Lagers werden kann. Die Diskussion vor Ort ist also im wahrsten Sinne des Wortes von entscheidender Bedeutung.

Offen für Reformen

Was die offene Handabstimmung betrifft, scheinen die Teilnehmer diese nicht als gravierenden Nachteil zu sehen. 83 Prozent der Befragten gaben an, dass es sie nie störe, wenn andere sehen können, wie sie abstimmen; 13 Prozent fühlen sich selten gestört, 4 Prozent immer. Der Anteil der Stimmbürger, die sich unter Druck gesetzt fühlen, ist noch kleiner. Allerdings sind diese Ergebnisse aufgrund des bereits erwähnten möglichen Einflusses sozialer Erwünschtheit mit Vorsicht zu geniessen.

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Zustimmungsraten zu verschiedenen Reformmöglichkeiten.
(Grafik: Forschungsbericht der Universität Bern)

 

Obwohl die Befragten die offene Abstimmung nach eigenen Angaben nicht stört, stehen sie Reformen, welche eine geheime Stimmabgabe an der Versammlung ermöglichen würden, positiv gegenüber: 66 Prozent befürworten die Einführung eines elektronischen Systems, bei dem die Bürger mittels speziellen Geräten ihre Stimme abgeben könnten (siehe Grafik). Dies, obwohl der Landrat erst vor kurzem (auf Antrag des Regierungsrats) entschieden hatte, die Möglichkeit technischer Hilfsmittel nicht weiter zu prüfen.[1]

Allerdings bedeuten diese 66 Prozent nicht, dass ein elektronisches System gegenüber dem Status Quo bevorzugt würde. Tatsächlich erhält die Option, die Landsgemeinde in ihrer bisherigen Form beizubehalten, mit Abstand am meisten Zustimmung, nämlich 93 Prozent. Zwei Drittel bevorzugen diese Variante gegenüber allen anderen.

Auch wenn die Wissenschaftler zu bedenken geben, dass die Unterstützung in der Realität möglicherweise etwas tiefer liegt, scheint nach wie vor eine komfortable Mehrheit der Glarner der Ansicht zu sein, dass die Vorteile der Versammlungsdemokratie die Nachteile überwiegen.

 


[1] Andere Reformvorschläge, die in der Vergangenheit teilweise schon vorgebracht wurden (etwa die Idee, bei knappen Resultaten an der Landsgemeinde noch eine Urnenabstimmung durchzuführen) erhielten deutlich weniger Unterstützung.

Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?

In einigen Kantonen können die Stimmberechtigten bei Abstimmungen ein vorfrankiertes Rücksendecouvert verwenden. Ob diese Massnahme zur Hebung der Beteiligung taugt, ist allerdings fraglich.

Man erfährt einiges über das politische System der Schweiz nur schon, wenn man seinen Wohnort wechselt. Als der Schreibende 2014 aus dem Kanton Zürich in den Kanton Luzern zog, gab es zunächst eine freudige Überraschung: Zwar hatte er bei den bevorstehenden eidgenössischen Abstimmungen bereits abgestimmt. Das Wahl- und Abstimmungsbüro in Luzern liess es sich jedoch nicht nehmen, dem Neuzuzüger die Unterlagen für die lokale Vorlage nachzureichen.[1] Die negative Überraschung folgte kurz darauf beim Blick auf das Stimmcouvert: «Bitte frankieren» stand darauf. Eine böse Überraschung für den ahnungslosen Zürcher, der es bislang als naturgegeben ansah, dass die Abstimmungsunterlagen alle drei Monate mit vorfrankiertem Rücksendecouvert ins Haus flattern.

porto-stimmcouvert

In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Tatsächlich gehört der Kanton Zürich zu einer Minderheit von neun Kantonen, welche den Stimmbürgern für die Ausübung ihrer politischen Rechte das Porto abnehmen.[2] Zehn Stände sehen dies in ihren Gesetzen nicht vor. Sieben Kantone schliesslich überlassen es den Gemeinden, ob sie die Couverts vorfrankieren wollen oder nicht (siehe Grafik). Die meisten Gemeinden in diesen Kantonen machen jedoch nicht davon Gebrauch.[3]

In verschiedenen Kantonen (und selbst auf Bundesebene) gab es in jüngerer Vergangenheit Anregungen, dass der Staat das Porto übernehmen soll. Einen entsprechenden Vorstoss machten etwa die Grünen der Stadt Luzern vergangenes Jahr, nachdem die Beteiligung an den Kantonsratswahlen auf ein neues Rekordtief gefallen war. Das Hauptargument für solche Vorschläge ist denn auch meist die Erhöhung der Stimmbeteiligung. Es gibt jedoch keine wissenschaftlichen Untersuchungen, die einen solchen Effekt belegen würden (allerdings auch keine, die ihn widerlegen würden).

Man könnte freilich auch aus demokratietheoretischer Sicht argumentieren. Geht man von einer mittleren Beteiligung von 45 Prozent bei Volksabstimmungen aus und davon, dass etwa 80 Prozent der Stimmenden den brieflichen Abstimmungskanal nutzen, entstehen pro Urnengang Kosten von fast 2 Millionen Franken. Diese Kosten fallen so oder so an, es stellt sich nur noch die Frage, wer sie trägt. Aus republikanischer Warte könnte man argumentieren, dass die Stimmenden einen Dienst an der Gemeinschaft leisten und es somit fairer wäre, wenn die Gemeinschaft dafür aufkommt und nicht sie selbst. Diese Argumentation steht allerdings nicht auf dem dicksten Eis: Schliesslich wird niemand dazu gezwungen, seine Stimme brieflich abzugeben. Die Vorfrankierung ist somit im Grunde keine Entschädigung für die Kosten der Stimmabgabe, sondern lediglich für die Kosten einer bestimmten Art der Stimmabgabe.

Der effizientere (und erst noch finanziell attraktivere) Weg, um die Stimmbeteiligung zu heben, besteht ohnehin darin, nicht den Stimmenden etwas zu geben, sondern die Nichtstimmenden zu bestrafen – sprich: Stimmpflicht. Allerdings ist auch dieses Mittel nicht frei von Nachteilen.

 


[1] Im Gegensatz dazu schickte mir die Stadt Bern kürzlich ausschliesslich die eidgenössischen Stimmzettel – denn für die Beteiligung an kantonalen und kommunalen Urnengängen gilt im Kanton Bern eine (schweizweit längste und höchstzulässige) Karenzfrist von drei Monaten (Art. 39 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 114 KV-BE).

[2] Im Folgenden sind die neun Kantone und die jeweiligen gesetzlichen Grundlagen der portofreien Zustellkuverts dargelegt:

  • Aargau: «Die Stimmberechtigten können ihre Stimme entweder persönlich an der Urne oder brieflich abgeben. Die briefliche Stimmabgabe ist ab Erhalt der Stimmrechtsausweise zulässig. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 17 Abs. 1 GPR/AG)
  • Appenzell Innerrhoden: «Das Fenstercouvert an das Stimmbüro kann unfrankiert an jedem Ort der Schweiz der Post übergeben, in den Briefkasten des Stimmbüros eingeworfen oder an der Urne abgegeben werden.» (Art. 13 Strich 4 VPR/AI)
  • Basel-Stadt (keine gesetzliche Bestimmung)
  • Genf: «L’Etat envoie à l’électeur le matériel nécessaire pour exercer son droit de vote et prend en charge les frais d’acheminement postal, sur territoire suisse, des votes par correspondance.» (Art. 62 Abs. 1 LEDP/GE)
  • Glarus: «Die Stimmberechtigten erhalten das Stimmmaterial von der Gemeindekanzlei bzw. dem Aktuar der betreffenden Vorsteherschaft gebührenfrei so zugestellt, dass sie es kostenlos (Geschäftsantwortsendung) dem Wahlbüro zurücksenden können.» (Art. 15 Abs. 3 AbstG/GL)
  • Obwalden: «Das Stimmmaterial besteht aus: […] dem amtlichen Zustell- und vorfrankierten Rücksendekuvert samt Stimmrechtsausweis.» (Art. 14 Abs. 1 lit. a AbstV/OW)
  • St. Gallen: «Das Zustellkuvert wird mit dem Vermerk ‹Briefliche Stimmabgabe› versehen und an die von der Gemeinde bezeichnete Stelle adressiert. Es kann der Post oder den Stimmenzählern an der Urne übergeben oder in den vom Rat bezeichneten Briefkasten der Gemeinde eingeworfen werden. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 16bis Abs. 4 UAG/SG)
  • Zug: «Die Gemeinde trägt die Portokosten im Inland.» (Art. 12 Abs. 2 WAG/ZG)
  • Zürich: «Wahl- und Abstimmungsunterlagen sind: […] das portofreie Antwortkuvert für die briefliche Stimmabgabe.» (Art. 60 Abs. 1 lit. g GPR/ZH)

[3] Von den 26 Gemeinden des Kantons Schaffhausen etwa hat bisher keine von dieser Option Gebrauch gemacht.

Auch Uri muss beim Wahlsystem nachbessern

Die teilweise sehr kleinen Wahlkreise bei den Landratswahlen in Uri verletzen laut Bundesgericht die Rechtsgleichheit. Das Nebeneinander von Majorz und Proporz erklärten die Richter dagegen für zulässig.

Dieser Beitrag ist eine leicht ausgebaute Fassung eines Artikels, der am 13. Oktober 2016 in der «Luzerner Zeitung» publiziert wurde.

Der Urner Landrat muss 2020 in einem neuen System gewählt werden. Das Bundesgericht erklärte gestern das bisherige Verfahren für bundesverfassungswidrig: Es hiess eine entsprechende Beschwerde von acht Stimmbürgern gut.

Die Zeichen für Schattdorf, Attinghausen, Flüelen und Seedorf stehen auf Doppelproporz.

Die Zeichen für Schattdorf, Attinghausen, Flüelen und Seedorf stehen nun auf Doppelproporz.
(Foto: Douglas Plumer)

Stein des Anstosses sind die 20 Wahlkreise, in denen die 64 Mitglieder des Landrats gewählt werden. Da jede Gemeinde einen eigenen Wahlkreis bildet, sind diese teilweise sehr klein. 12 Gemeinden haben nur einen oder zwei Sitze; sie wählen im Mehrheitswahlsystem. Doch auch die 8 Gemeinden, die im Proporz wählen, haben teilweise sehr wenig Sitze. Dadurch sind die Hürden, um gewählt zu werden, hoch: In Flüelen etwa (3 Sitze) braucht eine Partei mindestens 25 Prozent der Stimmen, um einen Sitz zu gewinnen. Gemäss Bundesgericht darf dieses «natürliche Quorum» aber höchstens 10 Prozent betragen, damit eine faire Repräsentation möglich ist. Einzig die Wahlkreise Altdorf und Schattdorf erfüllen diese Bedingung. Somit verletzt das Urner Wahlsystem laut dem Gericht das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit.

Die Beschwerdeführer, die aus dem linken Lager kommen, reagierten zufrieden auf das Urteil, das die Richter der ersten öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts mit 4 zu 1 Stimmen fällten. «Das Bundesgericht hat seine Linie konsequent weiterverfolgt», erklärte der ehemalige grüne Landrat Alf Arnold. Tatsächlich hatte das Gericht zuvor bereits die Wahlsysteme anderer Kantone als bundesverfassungswidrig beurteilt, unter ihnen Nidwalden, Zug und Schwyz.

«Ein halber Schritt zurück»

Im Fall von Uri zeigte sich das Gericht insofern tolerant, als es ein Mischsystem aus Majorz und Proporz ausdrücklich als zulässig bezeichnete. Dies, obschon die Wahlhürden im Majorzsystem noch deutlich höher liegen als im Proporz. Laut den Richtern konnte der Urner Regierungsrat aber glaubhaft machen, dass in den kleinen Wahlkreisen, die im Majorzsystem wählen, die Parteien eine untergeordnete Bedeutung hätten und die Persönlichkeit der Kandidaten für die Wähler im Vordergrund stehe.

Auch verzichtete das Bundesgericht darauf, die grossen Unterschiede hinsichtlich der Stimmkraft zu bemängeln. Die Beschwerdeführer hatten kritisiert, dass Realp mit einer Schweizer Wohnbevölkerung[1] von 134 Personen gleich viele Sitze habe wie Unterschächen mit 691, und somit ein fünfmal höheres Gewicht erhalte. Diese Verzerrungen liessen sich aber durch die relativ starke Stellung der Gemeinden im Kanton Uri rechtfertigen.

Kommentar:
Unnötiger Umweg

Das Urner Wahlsystem ist verfassungswidrig. Das hat das Bundesgericht entschieden. Die zum Teil sehr kleinen Wahlkreise sind demnach mit einem fairen Proporzsystem nicht zu vereinbaren. Das heisst: Die Wahlhürden sind zu hoch. Insbesondere kleine Parteien – und ihre Wähler – werden damit benachteiligt.

Das Urteil kommt nicht überraschend. Zuvor waren bereits die Wahlsysteme in anderen Kantonen – unter ihnen Nidwalden, Zug und Schwyz – gerügt worden. Dass die Lausanner Richter im Fall von Uri, wo die Wahlkreise noch kleiner und die Verzerrungen noch stärker sind, zu einem ähnlichen Schluss kommen würden, war deshalb zu erwarten.

Umso erstaunlicher ist, dass der Urner Landrat eine Änderung des Wahlverfahrens noch vor zwei Jahren abgelehnt hatte – dies trotz der Warnung der Regierung, dass am geltenden System «kaum festgehalten werden kann». Stattdessen schickte er eine Standesinitiative mit der Forderung nach «Bern», die Kantone sollten in der Ausgestaltung ihres Wahlrechts völlig frei sein. «Lausanne» seinerseits macht nun klar, dass das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit politischen Druckversuchen vorgeht. Zu Recht – auch wenn das letzte Wort in dieser Frage noch nicht gesprochen ist.

So oder anders: Regierungs- und Landrat des Kantons Uri sind nun gefordert, ein neues Wahlsystem auszuarbeiten. Das hätte das Kantonsparlament schon früher tun können. Den beschwerlichen Umweg über Lausanne hätte man sich damit sparen können – und den Marschbefehl des obersten Gerichts auch.

Felix Uhlmann, der die Beschwerdeführer als Anwalt vertrat, bedauert, dass es das Gericht vermied, eine klare Vorgabe zu machen, wie stark die Stimmkraftgleichheit eingeschränkt werden darf. Aus seiner Sicht haben die Richter gegenüber der bisherigen Rechtsprechung «einen halben Schritt zurück» gemacht.

Für den Urner Regierungsrat ist der Entscheid «keine Überraschung», wie Justizdirektorin Heidi Z’graggen (CVP) erklärte. Nach dem Urteil zu Nidwalden hatte die Regierung im Auftrag des Landrats einen Bericht zum Wahlverfahren erstellt. Fazit: Angesichts der Praxis des Bundesgerichts könne am geltenden System «kaum festgehalten werden». Dennoch sprach sich der Landrat 2014 gegen eine Änderung aus. Nach dem gestrigen Bundesgerichtsentscheid muss Uri nun dennoch handeln: Bis zu den nächsten Landratswahlen 2020 braucht der Kanton ein neues Wahlsystem. Der Regierungsrat will möglichst bald eine entsprechende Vorlage präsentieren, wie Z’graggen sagte.

Nidwalden, Zug und Schwyz als Vorbilder?

In welche Richtung es gehen könnte, zeigen die Beispiele Nidwalden, Zug und Schwyz. Alle drei Kantone sind inzwischen zum sogenannten Doppelten Pukelsheim gewechselt. Bei diesem System werden die Stimmen zunächst über alle Wahlkreise hinweg zusammengezählt und auf die Parteien verteilt. Anschliessend werden die Sitze den einzelnen Wahlkreisen zugewiesen. So soll sichergestellt werden, dass die Stärkeverhältnisse sowohl kantonal wie auch in den einzelnen Wahlkreisen möglichst genau abgebildet werden. Der Vorteil des Verfahrens: Die Wahlkreise können beibehalten werden, auch wenn sie eigentlich zu klein wären, da es einen wahlkreisübergreifenden Ausgleich gibt.

Der Urner Regierungsrat hatte dem Parlament 2014 ein ähnliches Modell nahegelegt. Dieses steht laut Z’graggen auch jetzt im Vordergrund. Dabei käme der Pukelsheim lediglich in den Proporz- Wahlkreisen zur Anwendung, während die Wahlkreise mit einem oder zwei Sitzen wie bisher im reinen Majorz wählen würden. «Wir wollen so nah wie möglich am bisherigen System bleiben», so die Justizdirektorin.

Rettung aus Bern?

Es ist allerdings auch möglich, dass Uri sein Wahlsystem trotz des Entscheids der Bundesrichter gar nicht ändern muss: Denn 2014 nahm der Landrat auch einen Vorstoss von Pascal Blöchlinger (SVP) und Flavio Gisler (CVP) zur Einreichung einer Standesinitiative an. Diese forderte eine Änderung der Bundesverfassung dahingehend, «dass die Kantone frei sind in der Ausgestaltung ihres Wahlrechts». Der Nationalrat stimmte dem Vorstoss im März zu. Zurzeit erarbeitet die zuständige Kommission des Ständerats eine Vorlage zur Änderung der Verfassung. Diese müsste dann von beiden Parlamentskammern sowie vom Volk angenommen werden.

Auch Blöchlinger ist vom Urteil nicht überrascht. Für ihn stellt die Rechtsprechung der Lausanner Richter aber einen übertriebenen Eingriff in die Souveränität der Kantone dar. «Wenn ein Wahlsystem jahrzehntelang funktioniert und das Volk damit zufrieden ist, geht es nicht an, dass das Bundesgericht dieses einfach über den Haufen wirft», sagte er. Blöchlinger findet, dass der Kanton die Änderung des Wahlsystems «zwar vorbereiten, die Umsetzung aber möglichst lange hinauszögern» sollte. Damit bliebe die Hoffnung bestehen, dass eine allfällige Änderung der Bundesverfassung die Reform überflüssig machen würde.

 


[1] Als einer von drei Kantonen stellt Uri bei der Verteilung der Parlamentssitze auf die Wahlkreise nicht auf die Gesamtbevölkerung, sondern nur auf die Schweizer Wohnbevölkerung ab.

Live erlebte Regierungsratssitzung: Höflich wie zu Kaisers Zeiten

Die nächste Woche wird die Schaffhauser Regierung neu bestellt. Was und wie die neugewählten Damen und Herren Regierungsräte darob debattieren, ist vertraulich. Nicht so bis vor 30 Jahren, als die Regierungsratssitzungen öffentlich waren. Elisabeth Vetter klopfte während einer der letzten öffentlichen Sitzungen an. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Elisabeth Vetter (†) (Chefredaktorin «Traktandum Magazin»), publiziert 1986 ebenda.[*] 

Zurzeit sind die Regierungsratssitzungen noch in genau drei Kantonen öffentlich, wenn auch mit gewissen Einschränkungen: nämlich in Baselland, in Schaffhausen und in Solothurn. Ab 1987 steht dieses alte Volksrecht nur noch den Solothurnern zu. In den Kantonen Baselland und Schaffhausen wird es auf Ende 1986 abgeschafft – in Baselland im Zusammenhang mit der dann in Kraft tretenden neuen Verfassung, in Schaffhausen aufgrund des neuen Organisationsgesetzes. Das «Traktandum-Magazin» liess sich eine der letzten Möglichkeiten nicht entgehen und visitierte in Schaffhausen eine Regierungsratssitzung. Der folgende Artikel ist ein Stimmungsbericht – also kein Verhandlungsprotokoll.

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Es ist ein Kreuz. Trotz öfteren Jogging- und anderen Trimm-dich-Übungen schafft mich die Treppe hinauf in den zweiten Stock des Schaffhauser Regierungsgebäudes. Nach Luft japsend und etwas zu spät, das heisst zwei Minuten nach acht Uhr, stehe ich vor jenem historischen Saal, in dem jeweils am Dienstagmorgen die fünf Herren Regierungsräte und der Herr Staatsschreiber zu tagen pflegen. Ich straffe meine Schultern, lege Entschlossenheit in mein Kinn und will, todesmutig, anklopfen.

Ich weiss schliesslich, dass an meinem Vorhaben kein Hauch von Illegalität ist, sage mir nochmals, wie ein Schüler vor dem Examen, das Sprüchlein aus dem bis Ende 1986 geltenden Organisationsgesetz auf, wonach «die Verhandlungen des Regierungsrates in der Regel öffentlich sind», ich als Bürgerin dieses Landes also das Recht, wenn nicht sogar die heilige Pflicht und Schuldigkeit habe, dem Regierungsrat auf die Finger zu schauen. Und trotzdem fühle ich mich nicht ganz wohl in meiner Haut. Denn ebensogut weiss ich, dass es die fünf Herren gar nicht gern sehen, wenn ihnen bei ihren öffentlichen Obliegenheiten jemand von der Öffentlichkeit über die Schulter guckt. Ein geflügeltes Schaffhauser Wort heisst denn auch, man dürfe jederzeit an einer öffentlichen Regierungsratssitzung teilnehmen, nur sei sofort, wenn man erscheine, die Sitzung zu Ende…

Der Ratsweibel weiss auch keinen Rat

In den letzten paar Jahrzehnten waren jene Mitglieder der sogenannten Öffentlichkeit an einer Hand abzuzählen, die sich an eine solche Sitzung gewagt haben – zum Beispiel Anfang der fünfziger Jahre ein schon damals «grüner» FDP-Politiker, der gegen den Bau des Kraftwerkes Rheinau kämpfte und in diesem Zusammenhang bei den nächsten Neuwahlen gleich die gesamte Regierung auswechseln wollte; in den sechziger Jahren war es ein Bürger, der sich für die Eingemeindung von Herblingen in die Stadt Schaffhausen interessierte; und schliesslich, irgendwann in den siebziger Jahren, erschien ein Vertreter des Volkes, der sich von den Regierungsratsverhandlungen einen Mordsspass versprach und sich zu diesem Behuf in ein Fasnachtskostüm steckte – ein Vorfall, der für einiges Aufsehen sorgte im kleinen Kanton. Doch seit damals sind auch schon gut zehn Jahre ins Land gegangen. Ich bin also die erste Besucherin seit fast undenklichen Zeiten – und vermutlich die allererste Frau.

Bevor ich anklopfen kann, erreicht mich in Form einer Sekretärin der verlängerte Arm der Schaffhauser Verwaltung. Was ich hier wolle, werde ich angeherrscht. Höflich, aber bestimmt erkläre ich meine Absicht und meinen festen Willen, hier und jetzt an der Regierungsratssitzung teilzunehmen. Der Dame entfährt ein völlig verdattertes «Aber… aber – das geht doch nicht». Ich weise sie darauf hin, dass ich, vom Gesetz her gesehen, im Recht sei, worauf sie enteilt und in ihrer Not den Ratsweibel zu Hilfe ruft, der seinerseits auch keinen Rat weiss und ab geht durch die Mitte, um den bereits tagenden Rat um Rat zu fragen.

Ich stelle meine innere Uhr auf eine längere Wartezeit ein – zu Recht, wie sich herausstellt – und nehme in geziemendem Abstand zur Saaltüre Platz auf einem Stuhl im Gang. Um nichts in der Welt möchte ich – obwohl es mich reizt – als Horcherin an der Wand ertappt werden. Ich weiss schliesslich, dass heute ein brisantes Wahlgeschäft auf der Traktandenliste steht. Trotz meiner Vorsichtsmassnahme bekomme ich draussen recht viel mit von dem, was drinnen verhandelt wird. Offenbar sind die Türen und Wände, vor allem an strategisch wichtigen Stellen, nicht allzu gut gepolstert. Rede und Gegenrede lösen sich im Saal ab. Schliesslich, nach rund zehn Minuten «Sondersitzung», gewinnt der noch immer geltende Buchstabe des Gesetzes die Oberhand, und ich werde hineingebeten.

Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

Der Regierung über die Schultern schauen – hier während der Auswertung der Wahlresultate (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

 

Ich darf an einem Tisch Platz nehmen, der ganz offensichtlich bereit steht für den peinlichen und, wie oben gesagt, nur etwa jedes Jahrzehnt einmal vorkommenden Fall, dass sich jemand von der Öffentlichkeit hierher verirrt. Der Regierungspräsident macht darauf aufmerksam, dass an diesem Morgen, da ja nun «die Öffentlichkeit» anwesend sei, nur jene Geschäfte behandelt würden, die auch vor der «Öffentlichkeit» behandelt werden könnten, während die übrigen «auf später» verschoben würden.

Ich habe keine Einwände, fühle aber meine Schultern schwer und schwerer werden. Schliesslich ruht auf ihnen in den nächsten drei Stunden die ganze Last der Schaffhauser Öffentlichkeit, die immerhin rund 70’000 Personen zählt, von denen beileibe nicht alle leichtgewichtig sind.

Nach einigen kurzen Zwischenbemerkungen zur politischen Wetterlage in anderen Kantonen – «da leben wir hier in Schaffhausen doch in weit komfortableren Verhältnissen» – legen die fünf Regierungsräte los – im Ruck-zuck-Tempo. Man merkt es schnell: Sie sind nicht unvorbereitet in die Sitzungsschlacht gezogen, haben ihre «Hausaufgaben» in Form von ausführlichem Aktenstudium gemacht – was man zum Beispiel von den Mitgliedern des Grossen Rates nicht unbedingt und nicht in jedem Fall guten Gewissens behaupten kann. Doch das nur nebenbei.

Das Tempo ist auch wirklich notwendig. Rund 40 Geschäfte plus Eintretensdebatte und Detailberatung eines neuen Gesetzes werden an diesem Morgen durchgepaukt. Und wenn «die Öffentlichkeit» nicht dabei gewesen wäre, würde sich die Liste wahrscheinlich verlängert haben – nicht nur weil einzelne Geschäfte «auf später» verschoben, sondern auch weil einzelne Voten vor allem Richtung «Öffentlichkeit» abgegeben wurden.

Solothurn behält ein altes Volksrecht bei

Ab 1987 wird Solothurn der einzige Kanton sein, wo – theoretisch – jedermann an den Sitzungen des Regierungsrates teilnehmen darf. Einigermassen überraschend ist, dass dieses Recht auch in der neuen, von den Stimmbürgern Anfang Juni dieses Jahres abgesegneten Kantonsverfassung ausdrücklich verankert ist.

Der Solothurner Staatsschreiber Dr. Konrad Schwaller bemerkt dazu: «Gewisse Diskussionen gab es im Verfassungsrat zu diesem Thema erst dann, als bekannt wurde, dass in Baselland die Öffentlichkeit der Regierungsratssitzungen im Zusammenhang mit der neuen Verfassung abgeschafft wird. Schliesslich aber sagte man sich bei uns, es handle sich hier um ein altes Volksrecht, das man beibehalten wolle. Allein die Tatsache, dass fast nie ein Besucher zu den Sitzungen kommt, war für uns kein Grund, darauf zu verzichten.»

Allerdings: Auch in Solothurn ist dieses Recht teilweise eingeschränkt. Der entsprechende Absatz in der neuen Kantonsverfassung lautet nämlich: «Die Beratungen des Kantonsrates und des Regierungsrates sind öffentlich, soweit schützenwerte private oder öffentliche Interessen nicht entgegenstehen.»

Das alte Volksrecht wird, wie oben gesagt, jedoch höchst selten genutzt, obwohl im Solothurner Regierungsratssaal ringsum an den Wänden Stühle bereit stehen für allfällige Besucher, die ohne vorangehende Anmeldung kommen können und dann durch den Ratsweibel ins Zimmer geleitet werden.

Kaum jemals besucht wurden die Regierungsratssitzungen auch in Baselland. «Und wenn jemand kam, dann waren es meist Leute, die an einem ganz bestimmten, meist politisch hochbrisanten Thema interessiert waren, zum Beispiel an den Diskussionen über Kaiseraugst», betont Landschreiber Franz Guggisberg.

Auch hier war, wie in den Kantonen Solothurn und Schaffhausen, eine gewisse Einschränkung gegeben. Öffentlich behandelt wurden nur die eigentlichen Sachgeschäfte, während Angelegenheiten, die ins Persönliche hineingehen – Entmündigungen, Namensänderungen, persönliche Beschwerden usw. –, unter Ausschluss der Öffentlichkeit behandelt wurden.

Bei den «laufenden Geschäften» – Rekurse, Gesuche, Stipendien, Beiträge usw. usf. – legen die einzelnen Direktionsvorsteher den Sachverhalt kurz dar und stellen Antrag. Der Regierungspräsident ftagt: «Diskussion?», blickt in die Runde und beschliesst das Ganze, wenn keine Reaktion kommt, mit: «Genehmigt.» «Diskussion? – Genehmigt. – Diskussion? Genehmigt.» Das geht Schlag auf Schlag, wie am Fliessband, und zwar, wie hier betont werden muss, in der Amtssprache, in Schriftdeutsch. Es tönt, gelinde gesagt, wenig musikalisch, wie meistens, wenn senkrechte und bodenständige Eidgenossen versuchen, sich in gepflegtem Hochdeutsch auszudrücken.

Ein Umgangston wie zu k.-k.-Zeiten

Und höflich gehen die Schaffhauser Regierungsräte miteinander um – dermassen höflich, dass man plötzlich glaubt, man habe einen Zeitsprung rückwärts gemacht und sei in einer Runde des k.-k.-Hofes selig zu Wien gelandet. Persönlich stehen die Herren auf «Du» miteinander. Hier aber sprechen sie sich, in Schriftdeutsch, mit «Herr Finanzdirektor» oder «Herr Erziehungsdirektor» an. Das führt dann manchmal zu solch schönen Formulierungen, wie etwa: «Mein lieber Herr Polizeidirektor, da kann ich Dir nicht zustimmen, aber wenn auch der Herr Finanzdirektor meint, man könnte – oder was findest Du, Herr Baudirektor?»

Eine kleinere Meinungsverschiedenheit gibt es in bezug auf den bevorstehenden, sozusagen beruflichen Aufenthalt eines Divisionsgerichtes in Schaffhausen. Dessen Mitglieder erwarten, dass die Regierung sie nicht nur zu einem Stehapéritif einlädt, sondern zu einem Imbiss, wie das früher offenbar der Brauch war. Der Militärdirektor, noch nicht allzu lange im Amt und demzufolge, wie er betont, «ein Neuling», weiss nicht, wie er angesichts der allgemeinen Sparappelle mit dieser hochnotpeinlichen Angelegenheit verfahren soll. Der Justizdirektor schlägt, ganz praktischer Mann vom Land – er war früher Heuhändler – «Chäs-Chüechli» vor. Nach ausführlicher Debatte kommt man zu einem salomonischen Resultat und einigt sich auf «Wurst». Damit zeigt man den guten Willen und kann trotzdem den Spargeboten des Staatssäckels nachleben. Und schliesslich, so geht die Überlegung weiter, sei es jenen Besuchern, die nachher noch immer Hunger hätten, zuzumuten, sich auf eigene Kosten ausgiebig zu verköstigen.

Überhaupt: Repräsentationspflichten beanspruchen offenbar einen schönen Teil unserer Regierungsräte. Allein an diesem Morgen wird gleich ein halbes Dutzend solcher Anlässe aufgeteilt und zugewiesen. Würde und Bürde geben sich hier sozusagen die Hand.

Schliesslich, um halb zwölf Uhr und nachdem auch das brisante Wahlgeschäft unter Dach und Fach gebracht ist, schliesst der Regierungspräsident die Sitzung mit dem etwas pessimistischen und doch leicht verfrühten Satz: «Wir nähern uns unserem Ende.»

Der Morgen mindestens ist zu Ende, ein Vormittag mit live erlebtem staatsbürgerlichem Unterricht. «Meine» erste und wohl auch letzte Regierungsratssitzung, an der ich persönlich dabei sein konnte, falls es mich nicht einmal nach Solothurn verschlägt.

 


[*] Elisabeth Vetter († 2015) war anno 1974 die erste Frau in Schaffhauser Redaktionsstuben, als sie bei der «Schaffhauser az» einstieg. Sie schrieb sodann für den «Tages-Anzeiger», die «Schaffhauser Nachrichten», den «Schaffhauser Bock» und fürs «Schaffhauser Magazin». Vetter zeichnete überdies als Chefredaktorin vom «Traktandum-Magazin – Jahrbuch für kommunale und kantonale Politik» (Schaffhausen, Schleitheim, Steiner und Grüninger, 1986–2000), woraus dieser Beitrag stammt (a. a. O., 1986, S. 159–163). Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» dankt Gabriel Vetter für die freundliche Erlaubnis zur Nachpublikation.

Das demokratische Fossil lebt

In den 1990er Jahren galt die Versammlungsdemokratie als überholt, ein Kanton nach dem anderen schaffte die Landsgemeinde ab. Dabei hat sie auch Vorteile, wie ein neues Buch zeigt. Gleichwohl gibt es Reformbedarf.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 7. Mai 2016.

Morgen Sonntag ist es wieder so weit: Auf dem Landsgemeindeplatz in Glarus versammeln sich die Bürgerinnen und Bürger, um über die Angelegenheiten des Kantons zu beraten und abzustimmen. Vergangene Woche haben bereits die Appenzell-Innerrhoder ihre traditionelle Landsgemeinde abgehalten. Appenzell-Innerrhoden und Glarus sind die letzten Kantone, deren Bewohner über Sachfragen nicht an der Urne entscheiden und stattdessen einmal pro Jahr an der Landsgemeinde zusammenkommen, wie es schon seit Hunderten von Jahren Brauch ist.

Landsgemeinde auf dem Zaunplatz in Glarus, 5. Mai 2013. Foto: Kanton Glarus

 

Einst gab es die Landsgemeinde in acht Schweizer Kantonen. Doch ein Kanton nach dem anderen schaffte diese Form der Demokratie ab und ging zum Urnensystem über: Schwyz und Zug bereits vor der Gründung des Bundesstaats 1847, Uri folgte 1928. Zuletzt verabschiedeten sich in den 1990er Jahren gleich drei Kantone von der Landsgemeinde – Nidwalden (1996), Appenzell-Ausserrhoden (1997) und Obwalden (1998).

Systematischer Vergleich

Die Landsgemeinde wirkt damit wie ein demokratisches Fossil, das in den verbliebenen zwei Kantonen nur noch aus Traditionsbewusstsein beibehalten wird; ein überkommenes Relikt aus alter Zeit, das mit den Anforderungen an eine moderne Demokratie nicht mehr vereinbar ist. Aber ist das tatsächlich so?

Hans-Peter Schaub wollte es genau wissen: In einem neuen Buch, das dieser Tage erscheint, stellt der Politikwissenschaftler einen systematischen Vergleich an zwischen Kantonen mit Landsgemeinde und solchen, die an der Urne abstimmen. Im Zentrum steht dabei die grundsätzliche Frage, welches System demokratischer ist. Schaub untersuchte dazu eine Vielzahl unterschiedlicher Indikatoren, mit denen er beispielsweise mass, wie stark der Rechtsstaat, wie unabhängig die Justiz oder wie ausgebaut die direkte Demokratie in einem Kanton ist. Als Untersuchungsobjekte dienten die acht Kantone, die in ihrer Geschichte einmal die Landsgemeinde kannten oder in denen sie heute noch existiert. Da die Kantone alle ähnlich gross und ländlich geprägt sind, sind sie gut vergleichbar. Der Untersuchungszeitraum war 1979 bis 2009.

Überraschende Ähnlichkeit

Zu einem einheitlichen Ergebnis kommt Schaub nicht. «In einigen Bereichen schneidet das Urnensystem besser ab, in anderen dagegen die Landsgemeinde.» Beispielsweise ist in Kantonen mit Urnenabstimmungen das Stimmgeheimnis besser geschützt und die Beteiligung ist höher. Umgekehrt sind in den Landsgemeindekantonen die direktdemokratischen Rechte viel stärker ausgebaut – und werden auch häufiger genutzt.

Mehr als die Unterschiede überraschte Schaub aber, dass die beiden Systeme in vielen Bereichen sehr ähnliche Resultate hervorbrachten. «Beispielsweise wird oft kritisiert, durch die Landsgemeinde würden Minderheiten diskriminiert und individuelle Rechte eingeschränkt», sagt Schaub. «Beides ist nicht der Fall, jedenfalls nicht stärker als bei Urnenabstimmungen.»
Doch auch positive Vorstellungen von der Landsgemeinde wurden teilweise entkräftet, so etwa jene, die Versammlungsdemokratie mache die Leute zu «Citoyens», die sich auch ausserhalb des Landsgemeinde-Rings stärker engagierten. Schaubs Untersuchung zeigt, dass das nicht so ist; so sind Glarner und Innerrhoder etwa weder aktiver in Vereinen sind noch stärker an Politik interessiert als in anderen Kantonen. Das Fazit des Politikwissenschaftlers ist daher, dass keines der beiden Systeme per se demokratischer oder weniger demokratisch ist.

Einschüchterungsversuche

Wieso aber schafften Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden die Landsgemeinde ab? Eine eindeutige Antwort auf diese Frage kann Schaub nicht geben. Er vermutet, dass der Zeitgeist eine Rolle spielte: In den 1990er Jahren wurde die Landsgemeinde vielfach als überholt und nicht mehr zeitgemäss betrachtet. In den Diskussionen vor der Abschaffung war oft die Rede davon, dass das Urnensystem die «modernere» Form der Demokratie sei. Hinzu kamen in jedem der drei Kantone spezielle Umstände.

Auch der Nidwaldner Nationalrat Peter Keller verweist auf den «Geist der 1990er Jahre», der zum Ende der Landsgemeinde in seinem Kanton beigetragen habe. «Der Schweiz fehlte es in dieser Zeit an Selbstsicherheit.» Dem schwindenden Stolz auf die eigenen Traditionen fiel in den Augen des SVP-Politikers auch die Landsgemeinde zum Opfer. In Nidwalden kamen noch spezifische Gründe dazu, namentlich die Nichtwahl von Leo Odermatt in den Regierungsrat an der Landsgemeinde 1994. Odermatt, ein Vertreter der Partei Demokratisches Nidwalden (aus der später die Grünen wurden), unterlag seinem liberalen Kontrahenten um wenige hundert Stimmen. Im Nachgang der Abstimmung wurden Klagen über Einschüchterungsversuche auf Wähler laut. Das dürfte das Vertrauen vieler Nidwaldner in die Versammlungsdemokratie erschüttert haben.

Für Peter Keller war die Abschaffung eine «Tragödie». An der Landsgemeinde habe jeder Stimmberechtigte ans Rednerpult treten und zu seinen Mitbürgern sprechen können, erinnert er sich. «Das hat einem die Demokratie im wahrsten Sinne vor Augen geführt.»

Gewandelter Zeitgeist

Inzwischen scheint der Zeitgeist gekehrt zu haben. Jedenfalls ist die Abschaffung der Landsgemeinde weder in Glarus noch in Appenzell-Innerrhoden ein Thema. In Appenzell stand der Übergang zum Urnensystem einmal zur Diskussion, nachdem der Kanton 1991 vom Bundesgericht zur Einführung des Frauenstimmrechts gezwungen worden war. Die Stimmbürger sprachen sich aber klar für die Beibehaltung aus.

Carlo Schmid war fast dreissig Jahre Innerrhoder Landammann, bevor er 2013 zurücktrat; daneben sass der CVP-Politiker fast ebenso lange im Ständerat. Dass die Landsgemeinde in Innerrhoden weiter besteht, hat aus seiner Sicht «rationale und irrationale Gründe», wie er im Gespräch sagt. «Innerhalb von zwei Stunden erledigt man alle kantonalen Sachfragen und wählt die Regierung. Betriebswirtschaftlich ist es eine ziemlich effiziente Veranstaltung.» Daneben diene die Landsgemeinde aber auch der Identifikation, sie halte die Leute zusammen. Schmid erinnert sich daran, wie er als Landammann jeweils zusammen mit den anderen Mitgliedern der Standeskommission (Regierung) und der Gerichte auf die Tribüne stieg und sich dem versammelten Stimmvolk gegenübersah. «Das macht einem Eindruck.»

Hans-Peter Schaub: «Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer? Urnen- und Versammlungsdemokratie in der Schweiz.» Nomos-Verlag, 2016.

Anpassungen nötig: Knackpunkt Stimmbeteiligung

Dass die Landsgemeinde in den beiden verbliebenen Kantonen unbestritten scheint, ist laut Hans-Peter Schaub allerdings keine Garantie, dass sie bestehen bleibt. «Auch in Nidwalden, Obwalden und Appenzell-Ausserrhoden hätte kaum jemand zehn Jahre vor den Landsgemeindeabschaffungen diese vorausgesehen.» Schaub glaubt deshalb, dass die Landsgemeinden sich reformieren müssen, um dauerhaft mehrheitsfähig zu bleiben. Handlungsbedarf sieht er vor allem bei zwei Punkten: dem fehlenden Stimmgeheimnis und der tiefen Beteiligung

Eine geheime Stimmabgabe wäre auch an der Landsgemeinde technisch möglich, und zwar mit einer elektronischen Abstimmungsanlage, wie sie zum Beispiel an den Generalversammlungen grosser Unternehmen eingesetzt werden. Damit könnte auch das Resultat genau eruiert werden, anstatt dass es wie heute geschätzt werden muss. Der Kanton Glarus prüft derzeit die Einführung eines elektronischen Systems.

Das Problem der tiefen Beteiligung ist schwieriger zu lösen. In Glarus ist die Benutzung des öffentlichen Verkehrs am Tag der Landsgemeinde gratis, trotzdem kommen jeweils nur etwa ein Viertel der Stimmberechtigten. Eine weitere Möglichkeit sind laut Schaub finanzielle Anreize, entweder in Form einer «Belohnung» der Landsgemeinde-Teilnehmer oder aber der «Bestrafung» der Nicht-Teilnehmer, das heisst die Einführung einer Stimmpflicht. Das grösste Hindernis für eine regere Teilnahme dürfte letztlich der Zeitaufwand sein. Stehen viele Geschäfte an, kann die Landsgemeinde schon einmal vier oder fünf Stunden in Anspruch nehmen. Die briefliche Stimmabgabe ist da wesentlich zeitsparender. Allerdings fällt damit auch die unmittelbare Diskussion vor Ort weg, die als wesentliche Qualität der Landsgemeinde gilt.

 

Exekutive Effizienz auf Kosten der Konkordanz

Immer mehr Kantone verkleinern ihre Regierung. Das mag der Effizienz dienlich sein, bringt jedoch Nachteile für die Konkordanz.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Im vergangenen Dezember wartete der Regierungsrat des Kantons Zug mit einer – zumindest auf den ersten Blick – überraschenden Idee auf: Die Regierung schlug nämlich vor, sich selbst um zwei Mitglieder zu verkleinern. Statt sieben Regierungsräte soll es künftig nur noch deren fünf geben. Begründet wird der Vorschlag in erster Linie mit der zu erwartenden höheren Effizienz. Ein Regierungsrat mit fünf Mitgliedern könne sich «vermehrt auf strategische Aufgaben konzentrieren», erklärte Landammann Heinz Tännler.

Sollte die Reform umgesetzt werden – sie soll dieses Jahr ins Parlament und 2017 vors Volk kommen – würde sich Zug in guter Gesellschaft befinden. Mehrere Kantone haben in jüngerer Vergangenheit ihre Regierung abgespeckt, zuletzt schrumpfte vergangenes Jahr der Appenzell-Ausserrhoder Regierungsrat auf fünf Mitglieder. Inzwischen bestehen 14 von 26 Kantonsregierungen aus fünf Mitgliedern, die anderen 12 aus deren sieben.[1]

Dass die Regierungsarbeit in den Kantonen mit verkleinerten Exekutiven schlechter funktionieren würde, ist nicht feststellbar oder zumindest nicht messbar. Insofern mag die Erwartung des Zuger Regierungsrats, zu fünft effizienter arbeiten zu können, ihre Berechtigung haben. Kein Wort hat er indes zur Frage verloren, welche Auswirkungen ein dezimiertes Gremium auf die Vertretung der Parteien in der Regierung hätte.

Im Zuger Regierungsrat sitzen heute je zwei Vertreter von SVP, CVP und FDP sowie eine Vertreterin der Grünen. Damit sind – nimmt man die Kantonsratswahlen 2014 zum Massstab – mehr als 84 Prozent der Wähler mit ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten.[2] Würde die Regierung um zwei Mitglieder reduziert, wäre vor allem der Sitz der Grünen in akuter Gefahr (ihre Vertreterin Manuela Weichelt-Picard schaffte 2014 die Wiederwahl nur knapp). Auch Landammann Tännlers SVP müsste, obwohl sie zweitstärkste Partei ist, zumindest um einen ihrer Sitze zittern, denn ihre Kandidaten schnitten bei den Gesamterneuerungswahlen deutlich schlechter ab als die Mitte-Vertreter. Kein Wunder, laufen SVP und Linke gegen den Vorschlag der Regierung Sturm. Die SP fordert sogar, das Gremium auf neun Mitglieder aufzustocken. Demgegenüber begrüssen CVP und Freisinnige die Verkleinerung, von der sie voraussichtlich profitieren würden.

Breitere parteiliche Inklusion durch grösseres Regierungsgremium

Die parteipolitischen Pole bei den nächsten Regierungsratswahlen zu dezimieren oder gar komplett auszuscheiden, mag dem reibungslosen Funktionieren der Exekutive zwar zuträglich sein. Dabei wird jedoch die Konkordanz geschwächt, wenn politische Minderheiten von der Regierungsmacht ausgeschlossen werden. Diesen Schluss stützt ein Vergleich der Zusammensetzung aller Kantonsregierungen.[3]

Die Konkordanz lebt auch auf kantonaler Ebene: Im Durchschnitt aller Kantone sind drei Viertel der Wähler mittels ihrer bevorzugten Partei in der Regierung vertreten. Dabei zeigen sich aber grosse Unterschiede zwischen den Kantonen: Während in Neuenburg SP und FDP (kumulierter Stimmenanteil: 55 Prozent) den fünfköpfigen Conseil d’État unter sich aufgeteilt haben, tragen in Uri sämtliche namhaften Parteien (ausser den Grünen) Regierungsverantwortung, sodass fast alle Wähler in der siebenköpfigen Regierung vertreten sind.

Inklusion Kantonsregierungen

Die Auswertung der kumulierten Wähleranteile all jener Parteien, die in den jeweiligen Kantonsregierungen vertreten sind, zeigt auf, dass Regierungen mit sieben Mitgliedern parteipolitisch deutlich breiter zusammengesetzt sind. Im Durchschnitt sind darin 78 Prozent der Wählerstimmen (gemessen anhand der letzten Parlamentswahlen) vertreten. Bei fünfköpfigen Exekutiven sind es lediglich 72 Prozent.

Stabilität und ausgewogene Lösungen

Nun ist es natürlich möglich, dass andere Faktoren ebenfalls einen Einfluss zeitigen. Beispielsweise kann man davon ausgehen, dass die Inklusion der Parteien umso kleiner ist, je mehr Parteien es in einem Kanton gibt. Diese These ist zwar plausibel, widerspricht aber dem Ergebnis der vorliegenden Analyse nicht. Tatsächlich liegen die drei Kantone mit der höchsten effektiven Zahl von Parteien[4] – Genf, Basel-Stadt und Bern – trotz der Parteienvielfalt über dem schweizweiten Durchschnitt, was die Inklusion der Wähler in der Regierung angeht (wenn auch nur knapp). Der Grund liegt auf der Hand: In allen drei Kantonen besteht die Regierung aus sieben Mitgliedern, somit gibt es genug Spielraum, eine angemessene Zahl von Parteien in die Exekutive einzubeziehen.

Damit soll nicht gesagt werden, dass (Kantons-)Regierungen möglichst gross sein sollten. Selbstverständlich sind ein effizientes Funktionieren der Exekutive und ein möglichst sparsamer Einsatz von Steuergeldern[5] wichtig. Wird der Hebel bei der Regierungsgrösse angesetzt, sollten aber auch staatspolitische Überlegungen nicht ganz ausser Acht gelassen werden. Der Einbezug von Minderheiten dient nicht zuletzt auch der Stabilität sowie der Erarbeitung breit abgestützter und ausgewogener Lösungen – auch solche Ziele sollten bei Regierungsreformen berücksichtigt werden. Dies, zumal auch die kantonalen Regierungen in einer (halb-)direkten Demokratie operieren: Umso mehr Wähler und Parteien komplett aus der Regierung «verbannt» werden, desto grösser, aktiver und erfolgreicher tendenziell auch die Opposition – was wiederum ordentlich Sand ins exekutive Getriebe zu streuen vermag.

 


[1] Früher gab es sogar noch Kantone mit neun und mehr Regierungsräten. Die letzten waren Nidwalden und Appenzell-Innerrhoden, die 1998 beziehungsweise 1999 schliesslich auf Siebnergremien wechselten.

[2] Nimmt man an, dass die Grüne Manuela Weichelt-Picard als Linke auch die SP vertritt, liegt der Wert sogar über 93 Prozent.

[3] Ausgenommen sind die zwei Kantone Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wo aufgrund des Majorzsystems die Parteistärken nicht bestimmt werden können. Vgl. kritisch zur Methodik Daniel Bochsler/Pascal Sciarini, Neue Indikatoren zur Bestimmung der arithmetischen Regierungskonkordanz, Swiss Political Science Review 12(1), 2006, 105–122.

[4] Die effektive Anzahl Parteien nach Laakso und Taagepera (effective number of parties) erhält man, indem man die Wähleranteile aller Parteien quadriert, die erhaltenen Werte zusammenzählt und anschliessend den Kehrwert der Summe berechnet.

[5] Wobei das Sparpotenzial von Regierungsverkleinerungen ohnehin fraglich ist. Schliesslich muss die zu erledigende Arbeit ohnehin gemacht werden – sei es von einem Regierungsrat oder von einem (beziehungsweise mehreren) hohen Beamten.