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«Es wird vermehrt versucht, radikale Anliegen mit Volksinitiativen zu verwirklichen»

Andrea Töndury.

Andrea Töndury.

Nach dem Ja das Berner Stimmvolks zur Einbürgerungsinitiative müssen National- und Ständerat grünes Licht geben. Der Staatsrechtler Andrea Töndury glaubt, dass die Initiative mit der Bundesverfassung vereinbar ist. Er stellt aber eine Häufung von Konflikten zwischen kantonalem und Bundesrecht fest.

Publiziert im «Bund» vom 11. Dezember 2013.

Die Berner Stimmbürger haben am 24. November die Einbürgerungsinitiative der Jungen SVP angenommen. Wieso muss sich nun auch noch das Bundesparlament damit beschäftigen?

Keine Kantonsverfassung darf zum Bundesrecht in Widerspruch stehen. Die Bundesverfassung schreibt deshalb vor, dass National- und Ständerat jede Verfassungsänderung auf kantonaler Ebene gewährleisten müssen. Das Ziel ist, dass wir in der Schweiz einen einheitlichen Rechtsraum haben.

Welcher Teil der Initiative könnte denn nicht bundesrechtskonform sein?

Ein konkretes Problem könnte die Bestimmung sein, dass nicht eingebürgert wird, wer Sozialhilfe bezieht. Wenn man das streng wörtlich auslegt, könnte beispielsweise einer behinderten Person, die auf Sozialhilfe angewiesen ist, die Einbürgerung verweigert werden. Das würde im Widerspruch stehen zum Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung.

Heisst das, das Parlament müsste die Gewährleistung verweigern?

Nein, ich glaube nicht, dass das nötig ist. Die eidgenössischen Räte versuchen beim Gewährleistungsverfahren immer, eine bundesrechtskonforme Auslegung zu finden. Wichtig ist, dass die Einzelfallgerechtigkeit berücksichtigt wird. Man darf zwar strenge Einbürgerungsvoraussetzungen verankern, auch in einer Kantonsverfassung. Diese Voraussetzungen müssen aber fair sein, sie müssen erreichbar sein – auch für Behinderte oder Personen, die unverschuldet in eine Notlage geraten sind. Nach meiner Meinung ist es möglich, den neuen Artikel so zu verstehen. Teilt das Parlament diese Einschätzung, muss es die Verfassungsänderung gewährleisten.

Wieso braucht es den Segen des Parlaments überhaupt? Es ist doch stossend, wenn man als Initianten 15’000 Unterschriften sammelt, eine Mehrheit der Bevölkerung überzeugt, und am Ende von Bundesbern zurückgepfiffen wird.

Es ist ja nicht so, dass die Initianten aus allen Wolken fallen würden. Volksinitiativen laufen in den Kantonen verschiedene Prüfungsverfahren durch. Im Fall der Einbürgerungsinitiative machte der Regierungsrat bereits vor der Abstimmung deutlich, dass einige der Bestimmungen der Initiative ein Problem darstellen könnten. Man kann sich also nicht auf den Standpunkt stellen, dass eine Nicht-Gewährleistung eine Überraschung wäre.

Bei anderen kantonalen Initiativen stellt sich ebenfalls die Frage der Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung. Erst im September haben die Tessiner Stimmberechtigten ein Burka-Verbot in die Verfassung geschrieben.

In diesem Fall sehe ich grosse Probleme für die Gewährleistung. Genaugenommen handelt es sich nicht um ein Burka-Verbot. Die Initianten wollten das neutral formulieren und forderten deshalb ein allgemeines Vermummungsverbot in der Öffentlichkeit. Das führt zu einem Dilemma: Entweder man legt die Initiative wörtlich aus, dann darf sich gar niemand mehr verhüllen, nicht einmal als Samichlaus – das wäre ein unverhältnismässiger Eingriff in die persönliche Freiheit. Oder man wendet das Verbot nur auf Burka-Trägerinnen an – das wäre eine Einschränkung der religiösen Freiheit. Ich glaube nicht, dass sich dieser Teil der Initiative bundesrechtskonform umsetzen lässt.

Vor wenigen Monaten hatte der Nationalrat einem Artikel in der neuen Schwyzer Verfassung die Gewährleistung verweigert. Das Problem war dort das Wahlsystem, das kleine Parteien zu stark benachteiligte. Täuscht der Eindruck oder häufen sich die Konflikte zwischen kantonalem Recht und Bundesrecht?

Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 gab es regelmässig Nicht-Gewährleistungen. Damals war das ein Instrument, um die bundesstaatliche Einheit sicherzustellen. Seit dem Ersten Weltkrieg ist es aber nur selten vorgekommen, dass eine kantonale Verfassungsbestimmung nicht gewährleistet wurde. Die Häufung in jüngster Zeit ist neu.

Wie erklären sie sich diese Entwicklung?

Die Entwicklung scheint mir die gleiche wie auf Bundesebene. Es wird vermehrt versucht, radikale Anliegen über das Mittel der Volksinitiative zu verwirklichen. Im Vergleich zu früher haben solche Volksinitiativen vermehrt auch Erfolg.

Nehmen die Initianten bewusst in Kauf, dass ihre Initiative allenfalls nicht so gewährleistet werden kann?

Möglicherweise ja. Ich kann mir auch vorstellen, dass einige Initianten hoffen, politisch Kapital daraus zu schlagen, dass sie vom «Vogt in Bern» daran gehindert wurden, ihr Anliegen zu verwirklichen.

Sind bei Gewährleistungen einzig juristische Fragen entscheidend oder spielen auch politische Überlegungen eine Rolle?

Grundsätzlich handelt es sich um ein rechtliches Verfahren. Aber wenn ein Parlament entscheidet, ist klar, dass politische Erwägungen hineinspielen. Ein gutes Beispiel ist der Wiedervereinigungsartikel in der Verfassung des neuen Kantons Jura. Darin formulierten die Jurassier das Ziel, sich mit dem Berner Jura zusammenzuschliessen. Rein juristisch betrachtet war daran nichts zu beanstanden. Aber angesichts der Spannungen, die damals herrschten, wäre es falsch gewesen, die Frage nur aus der juristischen Perspektive zu betrachten. Man musste auch die politischen Auswirkungen berücksichtigen. Genau das tat das Parlament und gewährleistete den Wiedervereinigungsartikel nicht.

Werden politische Erwägungen auch bei der Gewährleistung der Einbürgerungsinitiative eine Rolle spielen?

Die politische Komponente wird sicherlich einfliessen. Ich denke aber, dass die Initiative gute Chancen hat, gewährleistet zu werden. Es ist auch denkbar, dass das Parlament einen Vorbehalt anbringt, dass die Initiative bundesrechtskonform umgesetzt werden muss. Dieser hätte rechtlich keine direkte Bedeutung, sondern wäre ein politischer «Wink mit dem Zaunpfahl».

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Nicht nur in der Bibel steht Gott am Anfang

Die Verfassungen der meisten Kantone erwähnen Gott an oberster Stelle. Nun soll ausgerechnet im streng katholischen Wallis mit dieser Tradition gebrochen werden.

«Im Namen Gottes des Allmächtigen!» So lautet seit 1848 der erste Satz in der Bundesverfassung. Die ehrfürchtigen Worte zeigen, dass auch in einem (vermeintlich?) säkularen Staat des 21. Jahrhunderts der Religion durchaus politische Bedeutung zukommt.

Religiöse Verweise in den Verfassungen der Schweizer Kantone

Religiöse Verweise in den Verfassungen der Schweizer Kantone (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

Auch viele Kantone beziehen sich in ihrer Verfassung auf den Allerhöchsten, wie ein Vergleich der 26 Kantonsverfassungen zeigt. In 16 von 26 Verfassungen kommt Gott in der Präambel vor. In 4 von ihnen wird Gott – wie in der Bundesverfassung – direkt angerufen (im Fachjargon spricht man von «Invocatio Dei»). Es handelt sich dabei allesamt um katholische Kantone. Im 19. Jahrhundert bildeten sie die Hochburgen der katholisch-konservativen Opposition gegen den Bundesstaat (trotz der gleichlautenden Präambel[1]).

Weitere 12 Kantone stellen zwar nicht ihre ganze Verfassung auf Gott ab, erwähnen ihn aber in der Präambel dennoch (man spricht von «Nominatio Dei»). Beispielsweise geben sich die Appenzell-Ausserrhoder ihre Verfassung «in Vertrauen auf Gott», während die Luzerner ihre «Verantwortung vor Gott» betonen.

Die Erwähnung von Gott in der Präambel der Kantonsverfassung entspricht in vielen Kantonen einer alten Tradition. Ausgerechnet im streng katholischen Wallis ist diese Tradition jedoch in Gefahr. Dort will das Parlament den ersten Teil der seit 1907 geltenden Verfassung anpassen und überholte Passagen herausstreichen. Als nicht mehr zeitgemäss erachtete die für die Formulierung zuständige Arbeitsgruppe unter anderem die Gottesanrufung in der Verfassung. Sie soll durch die allgemeinere Formel «in Betrachtung der vom Christianismus und anderer von der Geschichte tradierten humanistischen Werten» ersetzt [PDF] werden. Dieser Vorschlag kommt bei konservativen Politikern indes schlecht an. SVP-Grossrat Franz Ruppen betonte in der Parlamentsdebatte, die Anrufung Gottes in der Verfassung müsse beibehalten werden, sei sie doch «ein Verweis auf unsere christliche Kultur und unsere Traditionen». Der Grosse Rat entschied sich nichtsdestotrotz, auf die Verfassungsänderung einzutreten. Die Formulierung wird wohl bei der ersten Lesung erneut zu reden geben.

Sollte die vorgeschlagene Präambel die Zustimmung des Grossen Rats und der Stimmbürger erhalten, würde das Wallis damit dem Beispiel der Kantone Zürich, Bern, Waadt und Basel-Stadt folgen, die Gott in ihren Verfassungen nicht explizit erwähnen, auf einen religiösen Bezug aber dennoch nicht verzichten. Sie alle erwähnen anstatt Gott den unverfänglicheren Begriff der «Schöpfung». Die Verfassung von Basel-Stadt von 2005 etwa wird mit den Worten «In Verantwortung gegenüber der Schöpfung und im Wissen um die Grenzen menschlicher Macht» eingeleitet.

Die Verfassungen der restlichen 6 Kantone machen gar keinen Bezug zur Religion. Es handelt sich dabei einerseits um lateinische Kantone mit einer ausgeprägten säkularen oder gar laizistischen Tradition (Genf[2], Neuenburg und Tessin), andererseits um Deutschschweizer Stände, die in ihren Verfassungen ganz auf eine Präambel verzichtet haben und lieber gleich zur Sache kommen (Zug, Thurgau und Appenzell-Innerrhoden).

Die Diskussion im Wallis ist übrigens keineswegs neu. Im Vorfeld der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 wurde ebenfalls über alternative Präambeln diskutiert. Letztlich behielt das Parlament die «Invocatio Dei» jedoch bei. Und so sind unsere obersten Rechtsgrundsätze auch heute noch «im Namen Gottes des Allmächtigen» abgefasst.

Ausführlicher haben sich vor einiger Zeit übrigens schon die Kollegen von Polithink mit mit dem Thema beschäftigt.

[1] Die Formulierung entspricht in diesen Kantonen jeweils jener in der Bundesverfassung («Im Namen Gottes des Allmächtigen!»), mit Ausnahme von Uri, wo man ein «Im Namen Gottes!» offenbar als ausreichend erachtete.

[2] Wobei Genf in die totalrevidierte Verfassung, die vergangenes Jahr an der Urne angenommen worden war, zum ersten Mal eine Präambel (ohne einen Verweis auf die Religion) aufgenommen hat.