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Volkswahl-Initiative: Vom Jubiläumsgeschenk zur Zangengeburt

Die Volksinitiative zur Volkswahl des Bundesrates der SVP stösst nicht nur im aktuellen, lauen Abstimmungskampf auf vergleichsweise wenig Zuspruch. Es ist augenscheinlich, dass das Begehren morgen Sonntag zum dritten Mal abgelehnt wird. Die Idee war schliesslich bereits bei deren Lancierung innerhalb der Volkspartei auf alles andere als einhelligen Beifall gestossen. Eine Spurensuche.

Sie erschien am 16. Januar 1998 im Gewand eines Jubiläumsgeschenks, serviert vom Gratulanten Nationalrat Christoph Blocher. Nicht nur zum 150. Geburtstag des Schweizerischen Bundesstaats, sondern auch zum 350-Jahre-Jubiläum «Loslösung vom Deutschen Reich», 200 Jahre Helvetische Republik und 10 Jahre Albisgüetli-Tagung der SVP Zürich. Das Mitbringsel: Die Volkswahl des Bundesrates.

Was «unsere Vorfahren 1848 und auch noch 1874 als allzu kühn verwarfen», wurde damals von Blocher im Jubiläumsjahr 1998 wiederaufgegriffen. «Die Persönlichkeitswahl des Bundesrates und dessen Wiederwahl durch das Volk wäre eine echte Regierungsreform, wirksamer als das Präsidialsystem, wirksamer als ein paar neue Staatssekretäre, wirksamer als eine neue Bundesverfassung» pries der Laudator den ehemals von linker Seite postulierte Ladenhüter Direktwahl an. Blocher nutze sie gleichsam, um sie als probaten Gegenvorschlag zur damals diskutierten Verfassungsrevision und der zuvor vom Volk verworfenen Staatsleitungsreform mit Staatssekretären schmackhaft zu machen.

Die Zürcher Kantonalsektion beantragte daraufhin erfolgreich, einen nationalen, ausserordentlichen Parteitag einzuberufen, der die Lancierung einer Volksinitiative in diesem Sinne beschliessen sollte. Die Euphorie und Festfreude, der Pathos und Problemdruck schienen sodann aber bereits stark abgeklungen.

Gegenargumente des Generalsekretärs

Denn am 4. Juli 1998, als sich in Schaffhausen die SVP-Delegierten zur Beratung trafen, publizierte der (bereits damalige) Generalsekretär Martin Baltisser in den «Schaffhauser Nachrichten» einen Gastartikel zum Thema Volkswahl des Bundesrates. In starkem Kontrast zur Befehlsausgabe des Züricher Parteipräsidenten setzte Baltisser aber nicht etwa einen obendrauf, sondern legte unter dem Titel «Ein kontroverses Thema» einen ebensolchen Beitrag vor. Zwar führte er natürlich zuerst die bis heute hervorgebrachten Vorteile auf («mehr Volksnähe», «Stärkung der Gewaltentrennung», «Zuweisung von Verantwortung», «weniger ‹Filz›», «mehr Einfluss des Souveräns»). Doch erstaunen dann gerade seine 13 «Hauptargumente, welche gegen die Volkswahl sprechen»:

  • «Mangelnde, objektive Information über die Kandidaten und deren Qualitäten»
  • «Noch grössere Macht den Medien»
  • «Grosse Rolle der Finanzen bzw. der Werbung (wer über grosse Mittel verfügt, ist im Vorteil)»
  • «Permanenter Wahlkampf der sieben Bundesräte, um Wiederwahl zu sichern; Sachgeschäfte leiden»
  • «‹Populäre› Bundesräte müssen nicht die Besten sein»
  • «Entmachtung des Parlamentes»
  • «Schwierige praktische Umsetzung»
  • «Kurzfristige Politik und Entscheide werden gefördert (auf Wahlzyklus ausgerichtet)»
  • «Unpopuläre Departemente (z. B. Finanzen) werden schwierig zu verteilen»
  • «Horrende Kosten für Wahlkampf der Parteien»
  • «Berücksichtigung der Minderheiten über ‹technische› Massnahmen unbefriedigend»
  • «Verbesserung gegenüber heutiger Situation fraglich»
  • «Zeithorizont von gegen 10 Jahren zur Umsetzung der Idee; damit ungeeignet für rasche Verbesserung der Situation»

Der letzte Kritikpunkt ist heute freilich obsolet, auch wenn die Umsetzung – kämen Volkswahlen denn 2015 erstmals zum Zug – gar 17 Jahre in Anspruch genommen haben würde. Das restliche Dutzend von Nachteilen des Systemwechsels sind heute die mehrheitlich von den Initiativgegnern vorgebrachten Argumente. Hervorzuheben ist, dass die Volkspartei 1998 noch (in gleich zwei Punkten) die Rolle des Geldes kritisch ansprach, gehört sie doch unterdessen zu den eher besser bemittelten Parteien und spricht sich dezidiert gegen Revisionen im Bereich der Politfinanzierung aus. Im aktuellen Wahlkampf eher kaum erörtert wurde das Gegenargument «kurzfristige Politik und Entscheide», welches jeweils eher im Kontext von Mandatsperioden auftaucht (so bei der Verlängerung des Bundesratspräsidiums).

Beim Unbehagen um die «schwierige praktische Umsetzung» kommt zur Geltung, dass natürlich bereits damals grundlegende Fragen wie «Majorz oder Proporz?», «Einheitswahlkreis oder deren sieben regionale?», «Kantonsklausel?», «Minderheitenschutz?», «Passivlegitimation?», «Absolutes oder relatives Mehr?», «Präsidium?» und «Departementsverteilung?» debattiert wurden. Am Parteitag traten denn auch nicht nur Initiant Blocher und Christoph Mörgeli, sondern ebenso externe Historiker, Politologen und der Direktor des Bundesamts für Justiz auf.

Parteitag 133 zu 111 gegen Volksinitiative

Baltisser schloss seinen Beitrag, indem er die «interessante Alternative» zur Diskussion stellte, «dass das Parlament weiterhin für die Wahl der sieben Bundesräte verantwortlich sein soll, das Volk aber über eine Bestätigungswahl die Möglichkeit der Mitsprache erhalten soll.» Gleichzeitig forderte er die Bundesratswahl in einem Wahlgang sowie die Aufhebung der Kantonsklausel. Während ersteres immer wieder Inhalt von erfolglosen parlamentarischen Vorstössen werden sollte, wurde zweiteres ein Semester später vom Volk so beschlossen.

Unter diesen Vorzeichen darf nicht erstaunen, dass der nicht enden wollende Sonderparteitag das Postulat höchst ambivalent beriet, zumal selbst die damalige Bundeshausfraktion das Begehren mehrheitlich ablehnte. Der ehemalige SVP-Parteipräsident Hans Uhlmann (dessen Kantonalsektion Thurgau 15 Jahre später ebenfalls die Nein-Parole fassen wird) liess sich mit «Die Volkswahl passt überhaupt nicht in unser System» zitieren. Nationalrat Blocher hielt dem entgegen, dass «die papierene Gewaltentrennung dekadent geworden» sei und «alle Gewalten jetzt täglich im gleichen Raum verkehren, per du sind, voneinander abhängig und geprägt durch gegenseitige Kritiklosigkeit.»

Ausgezeichnete Chancen beim Stimmvolk

Trotz der rhetorischen Klasse Blochers wuchs die Front der Volkswahl-Gegner an, da nicht nur der Einfluss der elektronischen Medien gefürchtet wurde, sondern dabei der Schutz der sprachlichen und regionalen Minoritäten nicht zufriedenstellend wahrgenommen werden konnte. Die welsche Delegation stellte so den Antrag, das Projekt Volkswahl komplett abzubrechen. Dieser obsiegte zwar nicht, jedoch entschieden die Delegierten mit 133 zu 111 Stimmen, den Plan nicht weiter auf der Schiene «Volksinitiative» zu verfolgen, sondern via Staatsleitungsreform. Die der Volkswahl abgeneigten Bundesparlamentarier wurden also mit dem Auftrag betraut, in der Wandelhalle für das Ansinnen zu lobbyieren.

Wohl im Wissen, dass die Parlamentarier damit nicht reüssieren würden, wurde parallel der Leitende Ausschuss beauftragt, einen Bericht auszuarbeiten, wie die Volkswahl anderweitig eingeführt werden könnte. Der von Historiker Christoph Mörgeli Ende 1999 verabschiedete Bericht erkannte den parlamentarischen Weg ebenfalls als «wenig erfolgversprechend», weshalb er die Variante Volksinitiative, als letzte und einzige, dafür «sehr erfolgversprechende» Möglichkeit anpries. So seien auch «die Chancen des Begehrens beim Stimmvolk ausgezeichnet».

Die 51 Gegenvorschläge zur Volkswahl

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster.

Wenn die Schweizer Stimmberechtigten am Sonntag über die Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» befinden, können sie nur Ja oder Nein stimmen. Bundesrat und Parlament haben zwar erst in Betracht gezogen, jedoch schliesslich darauf verzichtet, dem Volksbegehren einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Das dürfte vor allem mit strategischen Überlegungen zusammenhängen. Am fehlenden Problembewusstsein scheint es jedenfalls nicht zu liegen. Denn mit dem seit 1848 praktisch unverändert geltenden Verfahren zur Wahl der Landesregierung ist niemand vollends zufrieden. Das beweisen die zahlreichen Vorstösse, die in den letzten 30 Jahren im Parlament eingereicht wurden.

Die folgende Übersicht zeigt, welche Ansätze zur Wahlreform des schweizerischen Regierungssystems seit 1983 im Parlament diskutiert wurden:

  • Die Idee der Volkswahl der Regierung wurde nicht nur durch zwei Volksinitiativen lanciert (1898 «für die Volkswahl des Bundesrates und die Vermehrung der Mitgliederzahl», 1939 «Wahl des Bundesrates durch das Volk und Erhöhung der Mitgliederzahl»), sondern auch im Parlament mehrfach vorgebracht – interessanterweise kamen die Vorstösse in den letzten drei Dekaden aber vornehmlich aus der linken Ratshälfte (Pa. Iv. HämmerlePa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. ZisyadisPa.Iv. Wermuth). Die Vorstösse verlangten die Wahl mal im Proporz, mal im Majorz und die ersteren drei zusätzlich Mindestquoten für die Geschlechter beziehungsweise die Landesregionen. Die hängige Initiative Wermuth nimmt weiter die Forderung nach transparenter Kampagnenfinanzierung mit Obergrenze auf und will den Bundesrat ebenso auf neun Mitglieder aufstocken.
  • Ein anderer Reformansatz betrifft die Zusammensetzung des Bundesrats:
    • Mehrere Vorstösse hatten eine bessere Vertretung der Landessprachen bzw. Sprachregionen zum Ziel, wobei insbesondere die italienischsprachige Minderheit besser berücksichtigt werden soll (Po. Comte, Ip. Carobbio). Gleichsam schwebte den Initianten eine bessere regionale Durchmischung vor, zumal derzeit «vier Mitglieder des Bundesrates aus einem Umkreis von 25 Kilometern um Bern stammen, während wichtige Landesgegenden in der Regierung nicht vertreten sind». Sie wollten dies entweder über eine feste Anzahl Mitglieder je Sprachregion (Pa. Iv. Rennwald) erreichen oder aber über die Einschränkung, dass höchstens zwei Bundesräte aus derselben Landesgegend (von deren sieben) kommen dürfen (Kt. Iv. Tessin).
    • Auch die Vertretung der Geschlechter wurde mehrfach thematisiert. Die Pa. Iv. Bär wollte 1993, als nach dem erzwungenen Rücktritt von Elisabeth Kopp zwischenzeitlich keine Frau mehr im Gremium Einsitz nahm, lediglich eine «angemessene Vertretung» in die Verfassung schreiben. Im gleichen Jahr wurde eine Volksinitiative («für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden (Initiative 3. März)») lanciert, welche mitunter wie später die Pa. Iv. Sozialdemokratische Fraktion (nach der Abwahl von Ruth Metzler) und die Pa. Iv. Rennwald eine Garantie von drei Sitzen für beide Geschlechter vorsah.
    • Die Vertretung der Kantone war vor allem in den 1990er Jahren ein Thema, als 1993 die zukünftige Bundesrätin Ruth Dreifuss ihre Niederlassungspapiere von Genf nach Bern verlegte. Denn gemäss der damals geltenden Kantonsklausel, durfte «nicht mehr als ein Mitglied aus demselben Kanton stammen» (Art. 96 Bundesverfassung 1874). Jene umstrittene Einschränkung aus Gründungszeiten wurde daher in diversen parallelen Vorstössen (Pa. Iv. BircherPa. Iv. DucretPa. Iv. HallerPa. Iv. RufPa. Iv. Schiesser, Pa. Iv. Fraktion LdU / EVPPa. Iv. Wanner) ins Visier genommen, die eine Abschwächung beziehungsweise Aufhebung verlangten. Die breite Kritik führte schliesslich zur Abschaffung der Kantonsklausel (Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR, Pa. Iv. Ruf) durch eine Volksabstimmung im Vorfeld der neuen Bundesverfassung von 1999. Drei andere Vorstösse wiederum (Mo. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Revision Kommission Nationalrat, Mo. Lauper) wollten die Definition der Kantonszugehörigkeit konkretisieren, was 1986 auch gelang.
  • Neben den erwähnten zwei Volkswahl-Volksinitiativen und der Tessiner Standesinitiative forderten weitere Begehren (Ip. FialaKt. Iv. Tessin), die Anzahl der Bundesräte von sieben auf neun zu erhöhen. Das Anliegen floss nach der Jahrtausendwende auch in das bundesrätliche Projekt der Staatsleitungsreform ein, scheiterte aber im Parlament. Die erneute Standesinitiative aus dem Südkanton wurde im letzten Herbst im Nationalrat vergleichsweise knapp mit 92 zu 85, im Ständerat im März gar mit 21 zu 20 verworfen. Zwei gleichlautende Motionen (Mo. de Buman, Mo. Fehr Jacqueline) werden das Ansinnen abermals, wohl 2014, aufs politische Parkett bringen, wobei unterdessen nicht nur mit der Vertretung der Sprachen argumentiert wird, sondern – aufgrund der diversifizierten Parteien- und Fraktionenlandschaft – vermehrt auch jene  Repräsentation in den Fokus rückt. Weitere knappe Zufallsresultate sind daher zu erwarten.
  • Eine ganze Reihe von Vorstössen befassten sich mit dem parlamentarischen Verfahren:
    • Die Idee der parallelen Einzelwahl der Bundesräte wurde bereits mehrmals (Mo. Kühne, Mo. Kühne, Mo. WeyenethMo. Weyeneth, Mo. Weyeneth, Pa. Iv. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Pa. Iv. Minder) vorgebracht, wobei sich die Vorschläge in Details unterscheiden. Grundsätzlich sollen hiernach die Mitglieder des Bundesrats zwar weiterhin einzeln, jedoch nicht mehr hintereinander, sondern gleichzeitig gewählt werden. Begründet wurde die synchrone Wahl, weil diese weniger anfällig auf taktische Stimmabgaben und Retourkutschen sei. Zudem würden (durch den Wegfall des Anciennitätsprinzips) die amtsälteren Bundesräte nicht bevorzugt.
    • Ein weitergehender Vorschlag stellt die unveränderbare Listenwahl (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Markwalder, Pa. Iv. Hiltpold, Pa. Iv. Grüne Fraktion) dar. Diese Idee wurde ebenfalls schon in diesem Blog diskutiert. Im Parlament war sie jedoch chancenlos. Kritisiert wurde vor allem, dass ein solcher Systemwechsel das Ende der helvetischen Konkordanzregierung bedeuten würde (was im Falle der Pa. Iv. Zisyadis indessen auch das explizite Ziel war).
    • Mit dem Zeitpunkt der Wahl befasst sich die Pa. Iv. Minder, welche vorschlug, die Bundesratswahl ein Jahr nach hinten zu verschieben, um sie aus dem Eindruck der zeitnah stattfindenden Parlamentswahlen zu bringen.
    • Die Geschehnisse bei der Wahl Eveline Widmer-Schlumpfs 2007 standen am Ursprung der Pa. Iv. Lustenberger, die bei Bundesratswahlen Einschränkungen durch Parteistatuten verhindern wollte.
    • Schliesslich forderten mehrere Vorstösse (Pa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Hodgers), dass die Parlamentarier die Magistratspersonen nicht mehr geheim wählen sollen, sondern durch offene Stimmabgabe.
  • Nicht mit der Ernennung von Bundesräten, sondern mit ihrer Absetzung befassten sich eine Hand voll Vorstösse, welche die Möglichkeit der Amtsenthebung forderten. Die Initiative dazu sollte entweder durch einen parlamentarischen Misstrauensantrag (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Grüne Fraktion) kommen oder aber via Abberufungsbegehren aus dem Volk (Pa. Iv. Schlüer). Erfolgreich war indessen nur jene Gesetzesänderung (Pa. Iv. Hochreutener, Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR), welche seit 2009 die Feststellung der Amtsunfähigkeit von Bundesräten bei schwerwiegender gesundheitlicher Probleme ermöglicht.
  • Weitere Vorschläge betreffen die Voraussetzung der Wählbarkeit:
    • Auf das Alter fokussierten zwei Vorstösse, wobei der erste eine obere Grenze auf das 67. Altersjahr forderte (Mo. Zapfl) während der andere die Voraussetzung des Mindestalters aufheben wollte (Mo. Müller Geri). Prägnantes Argument: «Ein Baby als Bundesrat? Warum nicht, wenn es das Parlament will?»
    • Die Pa. Iv. Guinand verlangte, dass jemand nur Bundesrat werden kann, wenn eine offizielle Kandidatur vorliegt. Auslöser für den Vorstoss war übrigens nicht die Wahl Widmer-Schlumpfs, sondern jene Francis Mattheys 14 Jahre zuvor.
  • Diverse Vorstösse schliesslich befassten sich mit der Amtsdauer, die von vier auf fünf Jahre hätte verlängert werden sollen (Pa. Iv. Chevrier) oder aber die eine Amtszeitbeschränkung von zwei Legislaturen, also von total acht Jahren, vorsahen (Frage Wasserfallen, Pa. Iv. Wasserfallen, Mo. Leutenegger).

Bemerkenswert ist, dass kein klarer Trend hinsichtlich der Urheber der Vorstösse auszumachen ist, sondern dass sie aus sämtlichen Fraktionen des Parlaments stammten. Erfolgreich waren jedoch die allerwenigsten dieser Vorschläge, und jene, die reüssierten, sahen eher Nebensächliches vor. Die weitreichendste Revision am Wahlverfahren seit 1848 war die Abschaffung der Kantonsklausel 1999. (Nein, das sukzessive Einbinden der oppositionellen Katholisch-Konservativen 1891, der BGB 1929 und der Sozialdemokraten 1949, was sodann in der bundesrätlichen Zauberformel von 1959 bis 2003 mündete, stellten sehr wohl politisch relevante Umwälzungen und Zäsuren dar, fusste indessen nicht auf institutionell-rechtlichen Systemänderungen.)

Auch bei der Abstimmung über die Volkswahl-Initiative am Sonntag zeichnet sich ein Nein ab. Damit könnte man die Diskussion als beendet betrachten. Man könnte eine Ablehnung aber auch als Gelegenheit sehen, sich einmal in Ruhe und ohne den Druck des Abstimmungskampfs mit dem schweizerischen Regierungssystem zu befassen und die Optionen neu zu beurteilen. Diese Übersicht mag dabei als Inspiration und Kompass dienen. Chancenreich erscheint aktuell zumindest die Erhöhung der Anzahl Bundesräte auf neun.

Die Sitzverteilung im Bundesrat mit neun Sitzen

Eigentlich ist die Idee, den Bundesrat zu vergrössern, fast so tot wie das Steuerabkommen zwischen der Schweiz und Deutschland. Im September hatte der Nationalrat eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte auf neun abgelehnt. Zwar kommt das Geschäft noch vor den Ständerat, die Chancen der Reform sind allerdings auf ein absolutes Minimum gesunken.

Nichtsdestotrotz bricht Newsnet-Redaktor Xavier Alonso nochmals eine Lanze für eine neunköpfige Regierung. Damit könnte der SVP «ohne Drama» ein zweiter Sitz zugestanden werden, die Grünen könnten in die Regierung kommen, und auch das Tessin könnte wieder einmal im Bundesrat vertreten sein, argumentiert er. Zudem würde die Arbeitsbelastung für die einzelnen Mitglieder des Bundesrats reduziert.

Wie aber würde die parteipolitische Zusammensetzung eines neunköpfigen Bundesrats konkret aussehen? Theoretisch lässt sich die Frage mit einer kleinen Rechenübung relativ schnell beantworten. Geht man von der Definition der Konkordanz aus, zu der sich noch immer die meisten Parteien mehr oder weniger bekennen, sollten die Parteien gemäss ihrer Wählerstärke in der Regierung vertreten sein. Die Sitze sollen also proportional verteilt werden. Entscheidend ist dabei allerdings, nach welchem Verfahren man das macht.

Die Berechnung der Sitzansprüche nach dem Hagenbach-Bischoff– und dem Sainte-Laguë-Verfahren ergibt folgende Verteilungen:[1]

Partei Sitze ungerundet Hagenbach-Bischoff Sainte-Laguë
SVP

2.4

3

2

SP

1.7

2

2

FDP

1.4

2

1

CVP

1.1

1

1

Grüne

0.8

1

1

BDP

0.5

0

1

GLP

0.5

0

1

Nimmt man das in der Schweiz gebräuchliche Hagenbach-Bischoff-Verfahren als Massstab, sollte die SVP also nicht nur ohne Drama einen zweiten Sitz bekommen, sondern gleich noch einen dritten. Das Ergebnis wäre eine klare rechtsbürgerliche Mehrheit in der Regierung.

Verteilung der Sitze auf die Parteien bei einem Bundesrat mit neun Mitgliedern. Blaue Balken: Sitzzuteilung nach Hagenbach-Bischoff. Rote Balken: Sitzzuteilung nach Sainte-Laguë. (Zum Vergrössern auf die Grafik klicken.)

Mit dem Sainte-Laguë-Verfahren wiederum, das grosse Parteien weniger bevorteilt, hätten nicht nur die Grünen, sondern auch die Grünliberalen und die BDP Anspruch auf einen Bundesratssitz, während die FDP einen Sitz abgeben müsste. Statt rechtsbürgerlich wäre der Bundesrat mitte-links-dominiert.

Allerdings wissen wir spätestens seit vergangenem Dezember, dass sich die Parteien wenig um theoretische Ansprüche scheren. Lieber definiert jeder die Konkordanz so, wie es gerade am besten in seine Pläne passt: als fixe Formel, mit «Blöcken» statt Parteien oder als «inhaltliche» Konkordanz. Was auch immer die Zahlen sagen: Auch bei den nächsten Bundesratswahlen werden Parteientaktik und Absprachen im Hintergrund mehr wert sein als arithmetische Proportionalität – egal, ob es um sieben oder neun Sitze geht.


[1] Die gleiche Übung für den Bundesrat mit sieben Sitzen hat Daniel Bochsler vergangenes Jahr in der NZZ [PDF] gemacht.

Versuch einer Regierungsreform – Folge 742

Bundeshaus

Unter der Bundeshauskuppel wird eine Regierungsreform diskutiert – mal wieder. Bild: Christoph Hurni

Wenn am Montag die Herbstsession des eidgenössischen Parlaments beginnt, steht für den Nationalrat ein nur allzu bekanntes Geschäft auf dem Programm: Unter dem Titel «Staatsleitungsreform» schreiben Parlament und Bundesrat seit über einem Jahrzehnt an einem neuen Kapitel in der Chronologie der Anläufe zu einer Regierungsreform.

Die Diskussion über eine Reform der Bundesregierung reicht wesentlich weiter zurück. Im Prinzip wird darüber gestritten, seit es den Bundesrat gibt. Von den zahllosen Vorschlägen, die vonseiten des Parlaments und (seltener) der Regierung eingebracht werden, war allerdings keiner vom Erfolg gekrönt. Und es sieht nicht danach aus, dass sich daran in nächster Zeit etwas ändern würde.

Das Problem scheint zu sein, dass selbst unter jenen Politikern, die eine Reform grundsätzlich befürworten, keine Einigkeit darüber besteht, wo eigentlich der Schuh drückt. Gemeinsam ist ihnen nur das diffuse Gefühl, dass unsere Regierung nicht optimal funktioniert. Aber schon bei der Diagnose der Ursachen gehen die Meinungen weit auseinander.

Viele Politiker machen die Probleme an einer grundsätzlichen Führungsschwäche fest. Sie fordern daher eine Stärkung des Bundespräsidiums. Im Raum steht gegenwärtig die Verlängerung der Amtsdauer des Bundespräsidenten auf zwei Jahre. Dieser könnte – so die Idee – eine stärkere Rolle innerhalb des Gremiums einnehmen und sich international besser vernetzen. Die Idee stammt vom Bundesrat selbst. Im Nationalrat zeichnet sich allerdings ein Nein ab. Das Problem ist, dass eine Stärkung des Präsidiums zwangsläufig dem Prinzip von Machtteilung und Konkordanz innerhalb der Regierung widerspricht. Das Schweizer Regierungssystem basiert gerade auf dem Fehlen einer eigentlichen Führung, die den Kurs des Gremiums vorgeben würde – auch wenn die Konkordanz zunehmend ausgehöhlt wird.

Einer ganz anderen Diagnose liegt der Vorschlag einer Erweiterung des Bundesrats zugrunde: Die Befürworter dieser Idee führen die Schwächen der Schweizer Regierung vor allem auf die hohe Arbeitsbelastung der sieben Mitglieder zurück. Im Vergleich zu anderen Regierungen ist der Bundesrat tatsächlich relativ klein. Eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte auf neun, wie sie nun im Raum steht, birgt aber wiederum die Gefahr, dass sich das Problem der Führungsschwäche akzentuiert.

So blockieren sich die Befürworter der beiden Vorschläge gegenseitig. Als einzige Idee mit Chancen im Parlament bleibt somit die Erhöhung der Zahl von Staatssekretären übrig, die den Bundesrat entlasten sollen. Das ist allerdings keine Reform auf Regierungsebene, sondern auf Verwaltungsebene. Somit darf das Projekt einer Reform des Bundesrats einmal mehr als gescheitert betrachtet werden.

Die unendliche Geschichte der Schweizer Regierungsreform ist damit jedoch nicht abgeschlossen. Bereits stehen weitere Vorschläge in den Startlöchern. Zu erwähnen ist insbesondere die Idee, bei der Wahl des Gremiums anzusetzen, die in diesem Blog zu einem früheren Zeitpunkt bereits diskutiert worden war. Eine entsprechende Parlamentarische Initiative des parteilosen Ständerats Thomas Minder steht vor der Beratung in der kleinen Kammer.

Direkte Wahl der Regierung: Die Erfahrungen von Indonesien und Israel

Die SVP will, dass die Schweizer Regierung künftig nicht mehr durch das Parlament, sondern direkt durch das Volk gewählt wird. Bei Annahme ihrer Volksinitiative würde der Bundesrat in Zukunft durch die Stimmbürger mittels Majorzwahl bestimmt.

Der Übergang von der indirekten zur direkten Wahl der Regierung würde das politische System der Schweiz grundsätzlich verändern. Der Einfluss des Bundesrats im politischen Prozess dürfte deutlich vergrössert werden, seine Macht gegenüber dem Parlament würde gestärkt, da er nicht mehr von ihm abhängig wäre.

Die konkreten Auswirkungen des Systemwechsels sind dennoch schwer abzuschätzen. Gibt es international vielleicht Beispiele von anderen Staaten, die einen solchen Wechsel vollzogen haben?

Es gibt sie – allerdings sind sie sehr spärlich gesät. Genaugenommen sind in der jüngeren Geschichte nur zwei Demokratien zu finden, die von der indirekten zur direkten Wahl der Regierung übergegangen sind: Indonesien und Isreal.

In Indonesien hat der Übergang zur Demokratie erst 1998 begonnen, als der langjährige Herrscher Suharto unter dem Druck von der Strasse abtrat. Aber bereits vier Jahre später vollzog die junge Demokratie den Wechsel vom parlamentarischen zum präsidentiellen System: Mit der Verfassungsänderung von 2002 wurde der Präsident nicht mehr durch das Parlament, sondern direkt durch das Volk gewählt.

Interessanterweise wurden in Indonesien damals ähnliche Argumente für den Systemwechsel vorgebracht wie heute in der Schweiz für die Volkswahl des Bundesrats: Viele Politiker und Bürger störten sich an den intransparenten Verhandlungen und Mauscheleien unter den Parteien im Parlament, welche die Wahl der Regierung zu einem unberechenbaren Theater machten. Von der direkten Wahl des Präsidenten erhoffte man sich einen transparenteren und berechenbareren Wahlprozess.

Diese Hoffnung erfüllte sich allerdings nicht wirklich. Die Verhandlungen unter den Parteien im Parlament gehörten mit der Verfassungsänderung zwar der Vergangenheit an. Sie setzten sich dafür vor den Präsidentschaftswahlen fort, wo es für die Parteien darum ging, die Unterstützung möglichst vieler anderer Parteien für den eigenen Kandidaten zu bekommen. Die Mauscheleien verschoben sich somit einfach auf eine andere Ebene des politischen Prozesses.[1]

Mit Blick auf die Schweiz ist eine weitere Veränderung interessant: In den ersten Jahren nach dem Fall Suhartos regierte in Indonesien jeweils eine grosse Koalition, es waren also mehr Parteien in der Regierung, als für eine Mehrheit im Parlament unbedingt nötig. Indonesien hatte damit eine Konsensregierung, wie sie bekanntlich auch in der Schweiz – in ausgeprägterer Form – existiert.

Mit dem Übergang zum Präsidialsystem fand die Ära der Konsensregierungen in Indonesien allerdings ein jähes Ende. Seit 2002 sitzen in der Regierung nur noch die Partei des Präsidenten bzw. jene Parteien, die unmittelbar zu seiner Wahl beitrugen.

Im Gegensatz zu Indonesien hat Israel kein Präsidialsystem eingeführt. Seit seiner Gründung 1948 ist der Staat eine parlamentarische Demokratie. Allerdings hinderte dies Israel nicht daran, während einigen Jahren seinen Regierungschef direkt zu wählen: 1992 verabschiedete die Knesset dazu eine Änderung der Verfassung. Bis dahin war der Ministerpräsident jeweils in Koalitionsverhandlungen bestimmt worden. In aller Regel wurde der Parteichef der grössten Partei auch Regierungschef. Viele Politiker befanden allerdings, dass dieses System keine stabilen Regierungen hervorbrachte, weil das israelische Parteiensystem stark zersplittert war.[2] Ein direkt gewählter Regierungschef, so die Idee der Reformer, würde gegenüber dem Parlament eine stärkere Stellung einnehmen, als einer, der vom Parlament selbst eingesetzt wurde.[3]

Was in der Theorie gut tönte, erwies sich in der Praxis bald als durchschlagender Misserfolg. Nicht ein einziger direktgewählter Ministerpräsident überstand eine volle Amtszeit von vier Jahren. Benjamin Netanyahu, 1996 zum Regierungschef gewählt, wurde 1999 nach einem Misstrauensvotum im Parlament abgewählt. Sein Nachfolger, Ehud Barak, trat nach zwei Jahren zurück und verlor anschliessend die Wahl gegen Ariel Sharon. Es war gleichzeitig die letzte Wahl eines Ministerpräsidenten durch das Volk: Die Israeli machten die Reform rückgängig und kehrten zum «gewöhnlichen» parlamentarischen System zurück.

Der Grund für das Scheitern der direkten Wahl des Regierungschefs lag vor allem in der inkonsequenten Ausgestaltung der Reform. Denn obwohl der Ministerpräsident vom Volk gewählt wurde, brauchte er eine Mehrheit im Parlament und konnte jederzeit mit einem Misstrauensvotum abgesetzt werden. Das untergrub natürlich das Ziel einer grösseren Unabhängigkeit des Regierungschefs vom Parlament.[4] Israel hatte ein System irgendwo zwischen einer reinen parlamentarischen und einer präsidentiellen Demokratie geschaffen, das die Nachteile beider Varianten vereinte.

Hinzu kam ein grundsätzliches Problem mit der Wahl des Regierungschefs, die nach dem Mehrheitsprinzip erfolgte. Mehrheitswahlen eignen sich generell schlecht für Gesellschaften wie die israelische, die von tiefen ideologischen Gräben (zwischen Religiösen und Säkularen, zwischen «Falken» und «Tauben» etc.) durchzogen sind. Eine stärkere Exekutive kann nur über die Schwächung kleinerer Parteien erreicht werden und gefährdet damit die Legitimität der Regierung. Das proportionale System mit vielen kleinen Parteien macht die Regierungsarbeit in Israel zwar kompliziert, ist aber immer noch die bessere Lösung als ein Mehrheitswahlsystem, das die ideologischen Gräben noch vertiefen würde.

Das Fazit aus den Erfahrungen der beiden einzigen Demokratien, die den Wechsel von der direkten zur indirekten Wahl der Regierung vollzogen haben, fällt ernüchternd aus. Weder in Indonesien noch in Israel hatte die Reform die erwünschte Wirkung. Allerdings lassen sich die Erfahrungen der beiden Länder nicht ohne Weiteres auf die Schweiz mit ihrem einzigartigen politischen System übertragen. Insbesondere der Umstand, dass in der Schweiz, anders als in Indonesien und Israel, nicht der Regierungschef, sondern die gesamte Regierung vom Volk gewählt würde, macht einen Vergleich schwierig. Auch bei der Volkswahl des Bundesrats stellt sich aber die Frage, ob die von den Initianten angestrebten Vorteile auch eintreten würden. Die Beispiele Indonesien und Israel zeigen, dass sich die tatsächlichen Wirkungen von Reformen des Regierungssystems stark von den ursprünglich beabsichtigten unterschieden können.


[1] Edward Aspinall (2005) «Elections and the normalization of politics in Indonesia», South East Asia research 13(2).

[2] 1992 lag die effektive Anzahl Parteien (nach Laakso/Taagepera) bei 4,39 [PDF]. Zum Vergleich: In der Schweiz liegt sie gegenwärtig bei 5,57.

[3] Avraham Brichta (2001): Political Reform in Israel: The Quest for a Stable and Effective Government, S. 101.

[4] Emmanuele Ottolenghi (2006): «Why direct election failed in Israel». In: Larry Jay Diamond, Marc F. Plattner: Electoral Systems And Democracy.