Wahlrechtlicher Einspruch gegen Basler Fusion

Genügt der nächste Woche den Stimmbürgern beider Basel vorgelegte Fusionsprozess den wahlrechtlichen Anforderungen? Starke Zweifel kommen auf: Städtische Wahlkreise wären zu klein.

Publiziert in der «Basellandschaftlichen Zeitung» vom 20.09.2014.

Am 28. September stimmen die beiden Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt darüber ab, ob sie einen mehrstufigen Fusionsprozess ihrer zwei Kantone starten sollen. Werden derzeit in den Gaststuben zwischen Eptingen und Kleinbasel Wetten placiert, ob das langjährige Annäherungsprozedere wohl eingeleitet werden wird, so sind alle Augen auf den ambivalenten Landkanton gerichtet. Das Jawort der Städter wird als reine Formsache gehandelt.

Doch könnte es letztlich die städtische Braut sein, welche der Vermählung ein jähes Ende bereitet. Denn abseits der derzeit debattierten historischen, politischen und soziokulturellen Fragen, Gemeinsamkeiten und Unterschiede, weist der intendierte Zusammenschluss einige verfahrenstechnische Mängel auf. Besonders grobschlächtig erscheint das Wahlverfahren zur Bestellung des Verfassungsrats, der das Grundgesetz für den neuen, gemeinsamen Kanton Basel ausarbeiten soll.

Die intendierte Sitzverteilung der 50 Baselstädtischen Verfassungsräte auf die fünf bestehenden Wahlkreise .

Nachdem die ursprünglichen Volksinitiativen zurückgezogen worden sind, kommen in beiden Basel die deckungsgleichen Gegenvorschläge zur Initiative zur Abstimmung. Sie sehen vor, dass der Verfassungsrat mit 125 Sitzen bestückt wird. Dabei soll Baselland 75 und die Stadt deren 50 Plätze einnehmen. Die ursprünglichen Volksinitiativen sahen noch einen paritätisch bestellten Verfassungsrat mit je 60 Sitzen vor. Die beiden «Halbkantone» wären sich also in der konstituierenden Versammlung auf Augenhöhe begegnet.[1]

Doch angesichts der sich abzeichnenden Niederlage im Landkanton wurde von den vorberatenden Kommissionen ein anderer Verteilschlüssel gewählt: Die Sitze sollen neu proportional zur Bevölkerung der beiden Kantone aufgeteilt werden. Und diese ist in Baselland ziemlich genau 50 Prozent grösser als in der Stadt, weshalb nun das Sitzverhältnis von 75/50 angewandt werden soll.

Zu kleine Wahlkreise – zu hohe Quoren

Während in Basel-Stadt die Initianten, der Grosse Rat und der Regierungsrat allesamt mit der Fusion nach Grösserem streben, verharren sie bei der Verteilung ihrer 50 Sitze erstaunlich kleinräumig. Denn der vorgelegte Verfassungstext sieht vor, die Zuteilung der Mandate auf die fünf Wahlkreise des Stadtkantons analog dem geltenden Wahlrecht vorzunehmen.[2] Was prima vista naheliegend erscheint, erweist sich als sehr heikel: Ins heutige 100-köpfige Basler Parlament delegieren die beiden «städtischen Landgemeinden» Riehen und Bettingen bereits bloss elf beziehungsweise einen einzigen Repräsentanten. In der halb so grossen Verfassungsrats-Delegation verblieben den zwei Gemeinden nur noch sechs beziehungsweise wiederum ein Vertreter.

«Aus juristischer Sicht gibt es eigentlich keine Probleme. Die Initianten haben sich stark an die Vorlagen aus dem früheren Wiedervereinigungsverfahren angelehnt. Juristisch ist das wasserdicht.» – So lautet die rechtliche Einschätzung von Professorin Denise Buser, der Beraterin des Initiativkomitees. Anno 1938 – an die damalige Initiative lehnt sich die heutige an – mögen solche Wahlen tatsächlich rechtens gewesen sein.

Doch was unterdessen in den Kantonen Zürich, Aargau, Schaffhausen, Thurgau, Luzern, Schwyz, Nidwalden, Zug, Uri, Wallis und Freiburg gilt, muss auch für Basel gelten: Proporz-Wahlkreise müssen mindestens neun Sitze aufweisen. Ansonsten kann der Proporz nicht mehr wirklich proportional abgebildet werden. Und vor allem wird das natürliche Quorum – die Hürde, um überhaupt einen Parlamentssitz erlangen zu können – zu hoch.

Nach einigen Wahlbeschwerden und Urteilen des Bundesgerichts haben denn die vorgenannten Kantone allesamt ihr Wahlsystem revidiert. In einigen Kantonen wurde auf das Verfahren «Doppelproporz» umgestellt, andere legten einfach die zu kleinen Wahlkreise zusammen. Damit genügen sie nun den bundesrechtlichen Vorgaben, wonach jeder Wählerstimme gleiches Gewicht zukommen soll.

Im Extremfall des Bettinger Einerwahkreises wiederum wird bereits heute nicht nur de facto, sondern effektiv im Majorz gewählt.[3] Nach Bundesgerichtsentscheiden sowie der Nicht-Gewährleistung der Schwyzer Verfassung durch das Bundesparlament vor gut einem Jahr steht ebenso klar fest: Mischsysteme Proporz/Majorz sind illegal.[4]

Bandbreite von 1 bis 27 Sitzen

Diese an den Proporz gestellten Bedingungen und roten Linien gelten sodann nur nur für die Wahl herkömmlicher Parlamente, sondern ebenso für Verfassungsräte.[5] Denn auch solchen «Ein-Zweck-Legislativen» obliegt die Aufgabe, das Volk politisch zu repräsentieren und in seinem Auftrag einen neuen Verfassungsentwurf zu erarbeiten. Der Verfassungsartikel vom kommenden 28. September befähle dem neuen Verfassungsrat überdies, einige der wichtigsten gesamtbaslerischen Gesetze auszuarbeiten, darunter das Gesetz über die politischen Rechte sowie die Organisationsgesetze für Regierung, Verwaltung, Parlament und Gerichte.

Dazu kommt die grosse Diskrepanz zwischen den zwei kleinen städtischen Wahlkreisen gerade auch gegenüber den ungleich grösseren Basel-landschaftlichen «Wahl-Regionen». Aufgrund der Zusammenfassung von jeweils zwei bis vier Wahlkreisen zu einem Wahlkreisverband (den vier «Regionen»), sind in der Landschaft die Wahlkreise hinreichend gross. Im neuen Verfassungsrat würden sie grob zwischen 14 Sitze (Region 3: Liestal, Pratteln) bis zu 27 Sitze (Region 2: Laufen, Münchenstein, Muttenz, Reinach) erhalten.

Kleinparteien aus Muttenz könnten hierdurch bereits mit 3.6 % Wähleranteil einen Verfassungsrat stellen. In Riehen indes benötigt eine Partei stattliche 14.3 %, um mit einem sicheren Sitz in dasselbe Organ einziehen zu können. In Bettingen können gar nur die Wähler der stärksten Liste im Verfassungsrat vertreten sein – alle anderen gehen leer aus. Die Wahlrechtsgleichheit wird somit stark verletzt.

Als wäre dem nicht genug, werden die baselstädtischen Parteien überdies mit einer Sperrklausel gegängelt. Parteien werden nur in jenen Wahlkreisen überhaupt zur Sitzverteilung zugelassen, in denen sie die 4%-Hürde überspringen. Man wolle damit eine «Parteienzersplitterung» vermeiden. Doch dieser Modus kann zu absurden Situationen führen: Kleinparteien wie die BDP, EVP oder GLP könnten in einem städtischen Wahlkreis am Mindestquorum scheitern und ihnen dadurch Sitze verwehrt werden. Gleichzeitig werden jene Parteien wahrscheinlich dank minderheitenfreundlicheren, ländlichen Wahlkreisen dennoch in den Verfassungsrat einziehen. Das Sperrquorum erfüllt also nicht einmal seinen Zweck, benachteiligt darüber hinaus Kleinparteien in der Stadt gegenüber jenen auf dem Land.

Basler Fusion auf wackeligem Fundament

Nebst diesen groben wahlrechtlichen Unzulänglichkeiten, finden sich schliesslich in den vorgelegten Abstimmungstexten weitere formelle und prozedurale Tücken:

  • Der Gegenvorschlag will den Verfassungsrat «nach Erteilung der eidgenössischen Gewährleistung dieses Verfassungsparagraphen» (§ 150 Abs. 2 E-KV/BS) wählen. Doch dies genügt nicht, auch der Basellandschaftliche Verfassungsparagraph muss gewährleistet werden (und vice versa).
  • «Der Regierungsrat […] bezahlt die Hälfte der Kosten der Vorbereitungsarbeiten und Arbeiten des Verfassungsrates», heisst es im neuen Verfassungsartikel (§ 150 Abs. 4 E-KV/BS). Dass im Gegenvorschlag der Verfassungsrat nicht mehr paritätisch zusammengesetzt wird, jedoch dessen Finanzierung (total 10 bis 20 Millionen Franken) trotzdem hälftig geteilt wird, erscheint inkonsequent.
  • Würde die (neue) Verfassung des Kantons Basel in einem der beiden Kantone später verworfen, so fiele der aktuelle Verfassungsparagraph (in den bestehenden Verfassungen) automatisch dahin. Diese «Selbstlöschung» erscheint zwar praktisch, ist aber heikel, da Verfassungsänderungen – dazu gehören nebst Änderungen und Neuerlassen auch Aufhebungen von Normen – stets der Mehrheit der Stimmberechtigten bedürfen. Dies muss umso mehr gelten, wenn zwischen der ursprünglichen Aufnahme des § 150 und seiner etwaigen Abrogation einige Jahre verstrichen sein werden.
  • Die Konstituierung eines neues Kantons bedürfte letztendlich auch der Revision der Bundesverfassung. Zwar müssten gemäss Gegenvorschlag (§ 150 Abs. 9 E-KV/BS) die Regierungen beider Basel tatsächlich den Bund um die «Änderung des Artikels 1 der Bundesverfassung über den Bestand der Kantone» ersuchen. Doch damit ist es nicht getan, die Alt-Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft wären immer noch in der Bundesverfassung vertreten: bei der Berechnung des Ständemehrs sowie bei der Zusammensetzung des Ständerats. Neo-Basel wäre im Stöckli nicht mehr vertreten.
  • § 140 der geltenden basel-städtischen Verfassung sieht vor, dass Änderungen an den Bestimmungen über die Gemeindeautonomie nicht nur der «Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden», sondern auch «von drei Zehnteln der Stimmberechtigten» bedürfen. Dieses spezielle Zustimmungsquorum hätte eigentlich auch für die aktuelle Abstimmung zu gelten, könnte doch die Zukunft für Riehen und Bettingen im vereinten Basel ungewisser nicht sein.[6] Doch dieses Erfordernis war bisher nie ein Thema.

Diese Kritikpunkte mögen – im Gegensatz zum bundesrechtswidrigen Wahlrecht – womöglich weniger tragisch erscheinen. Sie demonstrieren aber letztlich, auf welch wackeligem Fundament die geplante Heirat basiert. Zivilstandsbeamtinnen haben eine Ehe für ungültig zu erklären, wenn die Ehevoraussetzungen nicht erfüllt sind oder sie sich gar als eine Zwangsheirat herausstellt. Die anberaumte Basler Fusion widerspricht wie dargelegt der Wahlrechtsgleichheit in teilweise krasser Weise. Sie würde vor Gericht daher kaum standhalten.

 


[1] Prof. Bernhard Waldmann nahm in einem Gutachten Stellung zur Rechtsgültigkeit der Fusionsinitiative Basel-Landschaft und zur Frage «paritätischer oder proportionaler Verfassungsrat»: «Es gilt zu berücksichtigen, dass die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft bei einer Annahme der Fusionsinitiativen als jeweils eigenständige Kantone gleichberechtigt über die Ausgestaltung der Verfassungsordnung des neu zu bildenden Kantons Basel verhandeln würden. Die Initiative geht – im Einklang mit der Bundesverfassung – vom Grundsatz der Gleichstellung der Kantone aus. […] Ob eine den unterschiedlichen Bevölkerungszahlen Rechnung tragende Zusammensetzung des Verfassungsrats ebenfalls zulässig wäre, kann hier offengelassen werden. Eine solche Regelung könnte sich allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Verbots der Selbstpreisgabe als nicht unproblematisch erweisen.»

[2] Der vorgelegte Verfassungsartikel sähe in § 150 Abs. 1 Satz 2 E-KV/BS explizit vor, «den Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze vom 8. Februar 2012 sinngemäss an[zuwenden]». Jener Beschluss wiederum stipuliert zwar kein abstraktes Sitzzuteilungsverfahren, sondern legte die konkrete Sitzverteilung vor den Grossratswahlen 2012 fest. Im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats vom 24. Januar 2012 zu einem Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze aber wird nunmehr auf das Sitzzuteilungsverfahren für die Nationalratswahlen verwiesen. Das Restzahlverfahren nach Hare-Niemeyer (Art. 17 BPR) ist somit analog anzuwenden.

[3] In den Einerwahlkreisen ist jedoch kein absolutes Mehr erforderlich (§ 58 Abs. 2 Wahlgesetz), es wird in einem Wahlgang gewählt, das relative Mehr entscheidet. Durch dieses First-Past-The-Post-System – es existiert in der Schweiz ansonsten nur in den sechs Einerwahlkreisen der Nationalratswahl – wird der Wählerwille noch zusätzlich verzerrt.

[4] Bis anhin gab es noch Stimmen, die bei (zu) kleinen Wahlkreisen einen Ausnahmetatbestand geltend machen wollten, falls die Entitäten aus «historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen, Einheiten mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bilden» (BGE 131 I 74 S. 79). Doch seit dem diesjährigen Bundesgerichtsurteil gegen das Walliser Wahlsystem, ist auch diese Hintertür faktisch verschlossen. Was für die abgeschiedenen Walliser Bezirke gilt, muss erst recht für urbane Stadtquartiere gelten.

[5] Andrea Marcel Töndury: Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, S. 258.

[6] Denise Buser, Beraterin des Initiativkomitees, zur Frage, ob der Verfassungsrat Gemeindefusionen verordnen könne: «Ja, das kann er. Das wird ein wichtiges Thema. Die neue Verfassung ist auch eine Chance für eine neue Gebietseinteilung. […] Denkbar wäre – eine vielleicht gewagte Vision – auch eine Neueinteilung in sechs Gemeinden, basierend auf den Bezirken. Der ehemalige Kanton Basel-Stadt eine Gemeinde – das würde vielleicht das Thema der virtuellen Einwohnergemeinde vereinfachen.»

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