Demokratie beruht auf Vertrauen – nicht auf Technik

Heutzutage muss alles auch elektronisch machbar sein: E-Banking, E-Mail, E-Government. Klar möchte die Demokratie da mit E-Voting mit dabei sein. Einige kritische Gedanken dazu.

Ein Gastbeitrag von Jörg Mäder (Dr. sc. ETH, Kantonsrat GLP Zürich), publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 22. April 2017.

Nicht nur für Laien undurchschaubar: E-Voting. (Foto: chriswoebken)

Ich benutze das Internet sehr intensiv und möchte es nicht mehr missen. Von daher würde E-Voting, also Abstimmen und Wählen per Internet statt per Post, bestens in mein Leben passen. Der Vorstoss des Bundesrates, E-Voting voranzutreiben, und das Interesse verschiedener Kantone, darunter auch Schaffhausen und Zürich, müssten mich also freuen. Aber offen gestanden, mir fehlt das not­wendige Vertrauen. Dem Bezahlen im Internet via Kreditkarte vertraue ich, obwohl die Zahlung an sich durchaus fehleranfällig ist. Aber dank der ­Monatsabrechnung, auf der ich nochmals alles kontrollieren kann, ist das Gesamtrisiko klein und das Vertrauen somit gerechtfertigt. Beim Wählen und Abstimmen geht das aber nicht. Der Staat muss zwar wissen, wie viele Ja und wie viele Nein gesagt haben, aber nicht, wer. Der Bürger soll sich frei von äusserem Druck entscheiden, und das wird durch das Stimmgeheimnis gewährleistet. Es darf keine Nachkontrolle geben, wer wie gestimmt hat.

Die Frage ist nun, wie gross ist unser Vertrauen in die elektronische Stimmabgabe und Auszählung an sich? Beim E-Voting klicken Millionen Menschen Ja oder Nein an, diese Meldungen verschwinden im Netzwerk, und ­irgendwo in Bern spuckt ein Computer das Ergebnis aus. Alles sauber verschlüsselt, jeder korrekt identifiziert, alles bestens abgesichert. Nur: Wer kann garantieren, dass dieser Prozess exakt so wie versprochen abläuft und nichts manipuliert wurde? Seien wir ehrlich, wer kann nur schon von seinem Computer mit Gewissheit sagen, dass er zu 100 Prozent frei von Fehlern, Viren und Eindringlingen ist? Ich – und meine Freunde bezeichnen mich als IT-Freak – kann es nicht. Und die meisten von den wenigen, die es behaupten, überschätzen sich.

Vertrauen durch dezentralisierte, manuelle Auszählung

E-Voting bedeutet aber, dass man genau diesen Experten zu 100 Prozent vertrauen muss. Und die Vertrauens­sache wird noch schlimmer. Könnten wir als Bürger überhaupt eine manipulierte Abstimmung erkennen? Oder wäre es nur ein überraschendes Resultat? Der erfolgreichste Betrug ist immer noch der, der vom Opfer nicht als solcher erkannt wird. In Anbetracht des weltweiten Aufrüstens im Bereich Cyber-War kommen auch immer mehr Staaten als Angreifer in Betracht. Aktuelles Beispiel: Hat Russland die Wahl in den USA beeinflusst, und wenn ja, wie und wie erfolgreich? Und wenn wir über ein Freihandelsabkommen oder eine Kohäsionsmilliarde abstimmen, könnte das doch den einen oder anderen interessieren.

So viel zu meinem Misstrauen gegenüber E-Voting. Aber woher kommt mein Vertrauen zum aktuellen System aus Papier, Briefumschlag und Urne? Ganz einfach, diese Stimmzettel werden in Tausenden Gemeinden von Zehntausenden Menschen wie Ihnen und mir ausgezählt. Wer hier erfolgreich manipulieren will, müsste an Hunderten von Orten mit ebenso vielen Komplizen gleichzeitig angreifen. Da fliegt mit Garantie mindestens einer auf. Dem heutigen System können wir vertrauen, weil es jeder versteht, jeder mithelfen könnte und Tausende das auch tun. Und mal ganz ehrlich, ist es so schlimm, dass ein Abstimmungsergebnis erst am Abend bekannt ist und nicht bereits Sekunden nach Schliessen der elek­tronischen Urnen? Das Vertrauen in die Demokratie sollte uns ein Briefporto und ein paar Stunden Wartezeit wert sein.

E-Demokratie: Trügerische Fortschrittlichkeit

«Sicherheit vor Tempo» hiess jahrelang die Losung der Bundeskanzlei im Umgang mit dem Projekt «Vote électronique». Nun geht es dem Bundesrat aber offensichtlich nicht schnell genug. Gerade aus demokratietheoretischer Sicht drängt sich aber ohnehin keine weitere Beschleunigung und Digitalisierung des Abstimmungsvorgangs auf. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Neuesten Medienberichten zufolge möchte der Bundesrat die Digitalisierung der direkten Demokratie vorantreiben. Testversuche in verschiedenen Kantonen hätten gezeigt, dass rund zwei Drittel der stimmberechtigten Testpersonen von der Stimmabgabe per Mausklick Gebrauch machen. Grund also, die direkte Demokratie einer digitalen Generalwartung zu unterziehen? Kaum, denn technologieromantischen Vorstellungen zum Trotz schafft Digitalität per se keinen Mehrwert und Bequemlichkeit darf im Kontext der politischen Selbstherrschaft kein valides Argument sein.

 

Gross waren die Hoffnungen und Erwartungen an elektronische Formen der Stimmabgabe. Doch das grosse Versprechen, Demokratiedeprivierte politisch zu (re)animieren, wurde durch Auswertungen empirischer Studien rasch enttäuscht. E-Voting, so fand man heraus, führt nicht zu einer höheren demokratischen Beteiligung, sondern substituiert lediglich die analogen Formen der Stimmabgabe.[1] Man könnte nun von der Nutzung dieses neuen Instruments schliessen, es sei praktisch und daher nützlich, oder der Tugend des Zweifelns folgend fragen, welche Folgen diese technische Erneuerung auf die Bürgerinnen und Bürger haben und wie sich ihr Verhältnis zum Staat verändert.

Der Abstimmungsmodus, also wie ein individueller Entscheid herbeigeführt wird, ist gerade aus einer politphilosophischen Warte sehr zentral. Denn Demokratie im Sinne der politischen Selbstherrschaft wirkt verpflichtend auf den Einzelnen, durchaus auch auf einer moralischen Ebene. Es wird erwartet, dass man sich mit der Materie seriös auseinandersetzt, dem öffentlich-medialen Diskurs folgt und die eigene Meinung im Dialog auf ihre argumentative Standfestigkeit hin prüft und gegebenenfalls revidiert. Der Gang an die Urne oder an den Postbriefkasten wirken fördernd auf diesen reflexiven und kommunikativen Prozess. Es ist eine Hürde, die man für die Stimmabgabe nehmen muss, die man jedoch nur dann zu nehmen bereit ist, wenn man von der Wichtig- und Richtigkeit des eigenen Votums überzeugt ist.

Erst Digitalisierung ermöglicht grossflächige Angriffe

Wird die Stimmabgabe per Mausklick eingeführt, so bedeutet dies zwar nicht, dass Sachentscheide per se weniger reflektiert werden, doch die Wahrscheinlichkeit zu affektgeleiteten Entscheiden wird mit Sicherheit zunehmen; dazu bedarf es keinen prophetischen Fähigkeiten. Insofern wirkt der analoge Gang zur Urne entschleunigend und garantiert auch bedingt durch seine raumzeitliche Dimensionalität eine minimale Seriosität und Rationalität des Stimmentscheids.

Doch auch aus einer informatischen beziehungsweise sicherheitstechnischen Perspektive würden wir uns mit dem flächendenkenden (und gemäss Bundesrat gar substituierenden) E-Voting einen Bärendienst erweisen. Denn es ist absehbar, dass es zu systematischen Hackerangriffen, die schlimmstenfalls gar nie als solche erkannt werden, kommen wird. Solche grossflächige und damit potenziell das Abstimmungsresultat verändernde Manipulationen werden erst durch die Digitalisierung mit relativ geringem Aufwand möglich. Dass solche Manipulationen bei Wahldemokratien bereits stattfinden ist hinlänglich bekannt. Im Kontext der direkten Demokratie, wo mit hoher Frequenz sachpolitische Entscheide gefällt werden, bekommt diese Gefahr eine ganz andere Dimension.

Lassen wir uns also von dieser digitalen Verlockung nicht verführen. Denn mehr als das ist sie nicht.

 


[1] Vgl. nur Daniel Bochsler, Can Internet voting increase political participation? – Remote electronic voting and turnout in the Estonian 2007 parliamentary elections, Conference “Internet and Voting”, Fiesole, 3-4 June 2010; Micha Germann/Uwe Serdült, Internet Voting for Expatriates: The Swiss Case, JeDEM 6(2): 197-215, 2014.

Majorz für Kantonsparlamente: Immer rechtens? Manchmal rechtens? Nie rechtens?

Parlamente im Majorz zu wählen, verträgt sich schlecht mit dem Recht auf freie und gleiche Wahl. Das Bundesgericht erlaubt dieses System bisher Kantonen und Gemeinden, in denen die Wählenden nicht primär nach Parteizugehörigkeiten entscheiden. Aber selbst für solche Politkulturen gäbe es verfassungskonformere Alternativen.

Ein Gastbeitrag von Julian Marbach (Jurist MLaw).[*]

Avers GR: Der kleinste Majorz-Wahlkreis der Schweiz. (Foto: balu51)

Sie gehören zum Standardinhalt des Staatskundeunterrichts: Die beiden Wahlverfahren Proporz und Majorz. Das Proporzsystem teilt die zu vergebenden Mandate im Verhältnis der auf die einzelnen politischen Gruppierungen abgegebenen Stimmen auf. Im Majorzsystem ist dagegen schlicht gewählt, wer am meisten Stimmen erhält. Die meisten Kantonsparlamente werden inzwischen proportional gewählt. Kann das kantonale Recht aber nach wie vor Majorz vorsehen?

Das Bundesgericht stellte sich in den letzten Jahren dreimal genau diese Frage. Auf eine Beschwerde gegen die Bündner Grossratswahlen von 2014 trat das Bundesgericht nicht ein, da die Majorzgegnerinnen und -gegner bereits die Anordnung der Wahlen und nicht erst deren Ergebnis hätten anfechten müssen (Urteil 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016). In Fällen aus Ausserrhoden (1C_59/2012, 26. September 2014) und Uri (1C_511/2015, 12. Oktober 2016) äusserte es sich dagegen inhaltlich: Die höchsten Richter hielten es beide Male für verfassungskonform, dass in einzelnen Gemeinden Majorz gilt. Für Aufregung sorgte aber weniger diese Gutheissung des Majorz, sondern dass das Bundesgericht sie mit bestimmten lokalen Verhältnissen begründete. Im Klartext: Unter anderen Verhältnissen wäre der Majorz nicht verfassungsmässig gewesen. Im Ausserrhoder Urteil beauftragte das Bundesgericht die Kantonsbehörden sogar explizit, die weitere Entwicklung im Auge zu behalten.

Die Erfolgswertgleichheit als Knackpunkt

Wieso steht die Verfassungsmässigkeit des Majorz aber überhaupt zur Diskussion? Ist es nicht eine rein politische Frage, welches System man besser findet?

Grund ist das Recht auf gleiche Wahl gemäss Art. 34 der Bundesverfassung. Dieses umfasst drei Aspekte: Die Zählwertgleichheit (jede Stimme wird innerhalb des Wahlkreises gleich gezählt), die Stimmkraftgleichheit (in allen Wahlkreisen ist das Verhältnis von Bevölkerungszahl und zu vergebenden Sitzen vergleichbar) sowie die Erfolgswertgleichheit. Letztere ist vorliegend entscheidend.

Das Konzept der Erfolgswertgleichheit besagt, dass sich jede Stimme gleich auf das Wahlergebnis auswirken soll. Das Wahlresultat soll den Willen aller Wählenden widerspiegeln, nicht bloss denjenigen eines Teils. Es gilt als problematisch, wenn jemand wählt, diese Willensäusserung jedoch ohne Einfluss bleibt.

Der Majorz ist nicht mit der Erfolgswertgleichheit vereinbar: Bei Mehrheitswahlen könnten nämlich alle, die unterlegene Kandidierende wählen, ebenso gut auf die Stimmabgabe verzichten, und das Ergebnis würde sich nicht ändern. Unter gewissen Umständen bleiben so weit mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen bedeutungslos.[1]

Somit ist zweifelhaft, ob Majorzwahlen genügend gleich, aber auch, ob sie genügend frei sind. Da Stimmen für unterlegene Kandidierende im Majorz wirkungslos sind, müssen die Wählenden nämlich die Erfolgschancen der Kandidierenden berücksichtigen. Damit sie ihre Stimme nicht «vergeuden», können sie gezwungen sein, anstelle ihrer Lieblingskandidierenden das «kleinere Übel» zu wählen. Dies gefährdet das Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe, welches Art. 34 Abs. 2 Bundesverfassung garantiert.

Argumentieren mit dem Mehrheitsprinzip: Sind Wahlen nur spezielle Abstimmungen?

Majorzanhängerinnen und -anhänger können bestreiten, dass die Erfolgswertgleichheit überhaupt verfassungsrechtlich geboten ist. So wird geltend gemacht, dem Prinzip der Erfolgswertgleichheit stehe das Mehrheitsprinzip als gleichberechtigte Alternative gegenüber. Die Kantone könnten frei entscheiden, an welchem der beiden sie sich ausrichten möchten.[2]

Das Mehrheitsprinzip setzt den Volkswillen mit dem Mehrheitswillen gleich. Es nimmt in Kauf, dass eine Mehrheitsstimme anders behandelt wird als eine Minderheitsstimme. Dies steht aber in einem grundsätzlichen Spannungsfeld zur Rechtsgleichheit: Gemäss dieser sind politische Mehrheit und Minderheit nach Massgabe ihrer (zahlenmässigen) Ungleichheit ungleich zu behandeln, aber nicht ungleicher.

Wenn das Mehrheitsprinzip bei Wahlen trotzdem intuitiv einleuchtet, dann, weil man es von Abstimmungen kennt. Abstimmungen und Parlamentswahlen sind jedoch nicht vergleichbar: Bei ersteren entscheiden die Stimmenden eine konkrete Sachfrage, bei letzteren bestimmen sie eine Vertretung, die an ihrer statt über eine Vielzahl von Sachfragen zu befinden hat. In Sachentscheiden kann sich naturbedingt nicht das gesamte Meinungsspektrum abbilden. Von allen denkbaren Gesetzestexten kann letztlich nur ein einziger rechtskräftig werden, von allen denkbaren Raumordnungen nur eine einzige gebaut. Bei Mehrpersonenwahlen besteht diese Beschränkung nicht.

Persönlichkeit statt Gleichheit?

Eine zweite Strategie zur Verteidigung des Majorz besteht darin, grundsätzlich zu akzeptieren, dass die Bundesverfassung erfolgswertgleiche Wahlen verlangt, aber zu argumentieren, der Majorz stelle (mindestens unter gewissen Umständen) eine zulässige Ausnahme oder Abweichung von diesem Prinzip dar.

So wird der Majorz häufig damit gerechtfertigt, dass er eine Personenwahl sei. Das Problem dieser Argumentation: Im in der Schweiz üblichen Proporz können die Wählenden streichen, kumulieren und panaschieren und damit ihre personalen Präferenzen mindestens so differenziert ausdrücken wie im Majorz. International gilt das schweizerische Proporzmodell gar als eines der Wahlsysteme mit der höchsten Voter choice überhaupt – deutlich vor den verschiedenen Mehrheitswahlverfahren.[3] Dagegen schränkt der Majorz die Freiheit der Personenwahl ein, indem die Wählenden das «kleinere Übel» unter den aussichtsreichen Kandidierenden wählen müssen, wollen sie ihre Stimmen nicht vergeuden. Die personale Auswahl ist im Schweizer Proporz somit eher grösser als im Majorz.

Majorz zum Wohl der Regionen?

Ein anderes beliebtes Argument majorzfreundlicher Politikerinnen und Politiker ist die regionale Vertretung. Sie argumentieren, der Majorz benachteilige vielleicht bestimmte politische Kräfte, dafür seien dank ihm auch kleine Gemeinden oder Talschaften im Parlament vertreten.[4]

Dafür ist der Majorz aber schlicht nicht erforderlich. Mit dem «doppelten Pukelsheim» oder Wahlkreisverbänden kann die Erfolgswertgleichheit auch bei kleinen und kleinsten Wahlkreisen eingehalten werden. Das Bundesgericht hat denn auch zu Recht seine frühere Rechtsprechung aufgegeben, wonach gewichtige «historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche oder religiöse» Gründe auch grössere Eingriffe in die Erfolgswertgleichheit zu rechtfertigen vermögen.[5]

Zwei Schwächen des Proporzes…

Weniger einfach zu widerlegen sind zwei weitere Argumente. Beide haben mit Schwächen und Grenzen des Proporzsystems zu tun.

Das erste Argument macht den wahren Kern des Gemeinplatzes «Majorz als Persönlichkeitswahl» aus: Im in der Schweiz üblichen Proporz ist eine Stimme für eine Person gleichzeitig eine Stimme für deren Partei. Dies erhöht die faktische Freiheit der Wählenden, da sie auch mit Stimmen für persönlich (vermeintlich) chancenlose Kandidierende etwas bewirken. In anderer Hinsicht beschränkt es ihre Freiheit jedoch auch: Eine Stimme nützt nicht nur der gewählten Person, sondern auch allen anderen Kandidierenden der Liste, bei Listenverbindungen sogar Kandidierenden «fremder» Listen. Wählende verhelfen somit unter Umständen Personen zur Wahl, die sie lieber nicht im Parlament gesehen hätten. Der Majorz hat dagegen für die Wählenden den Vorteil, dass sie ohne lästige Nebenwirkungen für eine bestimmte Person und nur für diese bestimmte Person stimmen können. Die Erfolgswertgleichheit und der Schutz der unverfälschten Stimmabgabe stehen insofern in einem gewissen Spannungsverhältnis.

Das zweite Argument ist dasjenige des Bundesgerichts: Dieses berief sich in seinen Urteilen zu Uri und Appenzell Ausserrhoden auf eine Politkultur, in der Parteizugehörigkeit für die Wählenden von untergeordneter Bedeutung ist.[6] Grundsätzlich ist die Argumentation gerechtfertigt: Es ist denkbar, dass die Politik an einem Ort weder von Parteien noch von sonstigen fixen Gruppierungen geprägt wird, sondern «Einzelkämpferinnen und Einzelkämpfer» dominieren (auch wenn sie formell ein Parteibuch haben, wie in den kleinen Urner Gemeinden). Unbestrittenermassen ist dies etwa in Appenzell Innerrhoden der Fall. Das Wahlrecht soll in solchen Gemeinwesen Politisierende nicht künstlich zur Blockbildung zwingen.

… und ihrer beider Lösung

Dies bedeutet aber noch nicht, dass der Schluss des Bundesgerichts korrekt und der Majorz in parteilosen Politikkulturen ohne Weiteres verfassungsgemäss wäre. Tatsächlich kann die Erfolgswertgleichheit auch anders garantiert werden als im Listenproporz: durch das System Single transferable vote (STV, auf Deutsch: übertragbare Einzelstimme).

Ein STV-Wahlzettel aus Irland. (Foto: Cedar Lounge)

STV wird in Irland, Nordirland und Malta sowie für den australischen Senat angewendet. Dabei erstellen die Wählenden eine Rangliste aller Kandidierenden ihres Mehrpersonenwahlkreises. Die Sitzverteilung erfolgt anschliessend gemäss dem Grundgedanken, dass nachgeordnete Präferenzen zählen, soweit vorgeordnete Präferenzen nicht zur Wahl eines Kandidierenden beigetragen haben. Ein Beispiel, wie dieser «Proporz ohne Parteien» funktioniert, findet sich im entsprechenden Wikipedia-Eintrag.

Die Berechnungsmodalitäten mögen STV kompliziert erscheinen lassen. Aus Sicht der Wählenden ist es dies aber nicht: Man muss nur das simple Prinzip einer Rangliste verstehen. Ein Wahlzettel ist unter STV schneller ausgefüllt als im Nationalratsproporz.

Bei STV bleiben einerseits sehr viel weniger Stimmen einflusslos als im Majorz. Anderseits entgeht es den beiden oben erwähnten Einwänden gegen den Proporz: Es benötigt keine organisierten Gruppierungen und man unterstützt nicht via Parteistimmen ungewollt Parteikolleginnen und Parteikollegen der von einem Gewählten. Auch wenn die Schlussfolgerung auf den ersten Blick radikal erscheinen mag, gilt: Kantone, die keinen Proporz wollen (z.B. weil die Parteizugehörigkeit bei ihnen nicht so wichtig ist), müssen STV (oder ein Alternativsystem mit vergleichbarer Wirkung) einführen.

Trotz seiner vielen Vorteile kann STV allerdings nicht schrankenlos empfohlen werden. Damit die Anzahl Kandidierender übersichtlich bleibt, müssen Wahlkreise unter STV nämlich eher klein sein (als optimale Grösse gilt fünf Sitze). Dies verzerrt die parteipolitische Zusammensetzung des Parlamentes. Für parteipolitisch polarisierte Politkulturen (etwa in den grossen Schweizer Städten) wäre STV daher ungeeignet.

Fazit: Kein Platz mehr für die Mehrheitswahl

Politik, Rechtswissenschaft und die Rechtsprechung diskutieren auch noch weitere Vorteile des Majorz (wobei manche Argumente früherer Jahrzehnte heute ziemlich exotisch anmuten). Keiner von ihnen vermag jedoch die Einschränkung des Rechts auf gleiche Wahl zu rechtfertigen. Letztlich bleibt es dabei: Das Majorzsystem kann die Erfolgswertgleichheit nicht garantieren und verletzt somit die politischen Rechte. Will ein Kanton keinen klassischen Proporz, stehen ihm Systeme wie Single transferable vote zur Verfügung.

 


[*] Dieser Beitrag ist die Zusammenfassung des ausführlichen Artikels Ist der Majorz für kantonale Parlamentswahlen verfassungsgemäss? in der juristischen Online-Zeitschrift «Jusletter» vom 28. November 2016 (kostenpflichtig), der seinerseits auf der Masterarbeit des Autors basiert.

[1] So wurde im zweiten Wahlgang der Schwyzer Ständeratswahlen vom 27. November 2011 Peter Föhn mit nur 37.4 % gewählt, 62.6 % der Stimmabgaben blieben somit wirkungslos.

[2] Auf diese Weise begründet das Verfassungsgericht Nidwalden in einem Urteil vom 15. März 2013 die Gültigkeit eines (letztlich erfolglosen) Volksbegehrens zur Wiedereinführung des Majorz.

[3] David M. Farrell, Electoral Systems. A Comparative Introduction, 2. Aufl., Palgrave Macmillan 2014, S. 86 und 170.

[4] Man vergleiche nur die Wortmeldung im Bündner Grossen Rat anlässlich der letzten Proporz-Initiative.

[5] Urteil 1C_59/2012 vom 26. September 2014, Erwägung 12.3 (mit weiteren Hinweisen).

[6] Ob in allen Ausserrhoder Majorzgemeinden auch tatsächlich eine solche herrscht, ist zweifelhaft.

Neues Lobbyisten-Akkreditierungssystem: Kein Ende des Badge-Basars

Morgen soll im Ständerat die parlamentarische Initiative Berberat zur Einführung eines Lobbyisten-Akkreditierungssystem beerdigt werden. Wie jenes konkret aussehen würde. Und weshalb ohnehin bald mehr Lobby-Transparenz Einzug halten wird.

«Lobbying im Bundeshaus: Politiker sind gegen mehr Transparenz», titelte kürzlich die «NZZ» und ähnlich enttäuscht der «Tages-Anzeiger», als die staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) die Abschreibung einer parlamentarischen Initiative Didier Berberats beantragte. Jene, eine Restanz der Vorstossflut im Nachgang zur «Kasachstan-Affäre» 2015, intendiert, die Bundeshaus-Lobbyisten nicht mehr im heutigen «Götti-System» (die Parlamentarier können je zwei Zutrittsbadges frei vergeben), sondern durch ein Akkreditierungsverfahren zu küren. Damit soll insbesondere mehr Transparenz bei der Interessenvertretung in der Wandelhalle ermöglicht werden. Prima vista also verständlich, wenn die definitive Abschreibung dieses Vorstosses durch den Ständerat – sie ist, etwas verschämt, morgen als letztes Geschäft der Session traktandiert – durch die Öffentlichkeit nicht eben beklatscht wird. Und die Plattform Lobbywatch inständig dazu aufruft, bei den Damen und Herren Ständeräten gegen dieses Ansinnen zu lobbyieren («Das darf nicht sein! Die heutige Regelung ist veraltet, untauglich und intransparent.»).

Lobbyisten, die Zugang ins Bundeshaus begehren, müssen bald mehr Informationen preisgeben.
(Foto: Lukas Nussbaum)

 

Und doch: Diese Befürchtungen und der Alarmismus sind kaum angebracht. Im Folgenden sei vorab der Entwurf des neuen Lobbyisten-Gesetzes skizziert, das die SPK-S zwar vorbereitet, sie aber nicht wirklich zu überzeugen vermocht hat:

1. Online-Registrierung der Lobbyisten
Alle Personen, welche Zugang zum Parlamentsgebäude wünschen, um dort Parlamentariern ihre Anliegen zu unterbreiten, müssen sich vorab in einem Online-Register eintragen. Mitarbeiter und Vertreter von Verbänden, Unternehmen, öffentlichen Verwaltungen oder ähnlichen Organisationen, die quasi für sich selbst respektive die Anliegen ihres Arbeitgebers lobbyieren, müssen ihren Arbeitgeber und ihre berufliche Funktion nennen. Mitarbeiter von Agenturen oder Anwaltskanzleien sowie selbständige Berater müssen demgegenüber (nebst ihrer etwaigen Agentur/Kanzlei) ihre Auftraggeber bekannt geben, für deren Interessen sie in der Wandelhalle aktiv werden wollen. Offen lässt der Entwurf, ob sie zusätzlich die einzelnen Aufträge eintragen müssen, denen sie nachgehen.

2. Ausstellung eines Lobbyistenausweises
Lobbyisten, die sich mit den genannten Angaben registriert haben, erhalten hiernach gegen die Gebühr von 50 Franken einen Zutrittsausweis. Bis hierhin findet weder eine Selektion noch eine eigentliche Prüfung der Angaben statt: Das Online-Formular darf grundsätzlich jedermann ausfüllen, der irgendeine noch so unbedeutende Interessengruppe vertritt; es sind keine Begrenzungen vorgesehen. Die eingetragenen Informationen müssen weder belegt werden noch werden sie von jemandem kontrolliert.

3. Aktivierung des Zutritts für eine Session
Der nun ausgehändigte Lobbyistenausweis alleine vermag die Türen unter der Bundeshauskuppel jedoch noch nicht zu öffnen – hierfür muss er erst aktiviert werden. Zur Aktivierung soll eine simple Anmeldung in der Woche vor Sessionsbeginn genügen. Das «Bundeshaus GA» wird damit für die kommenden drei Sessionswochen freigeschaltet.

4. Limitierung auf 300 Lobbyisten
Auf eine qualitative Beschränkung gewisser Interessenvertreter wurde also verzichtet, etwa analog zu den akkreditierten Journalisten, die zu mindestens 60 Prozent über das Geschehen im Bundeshaus berichten müssen. Beschränkt werden soll hingegen der Zugang ins Bundeshaus: auf höchstens 300 Zutritte je Session. Werden mehr Begehren gestellt, so werden die 300 Badges nach dem Prinzip «first come, first served» aktiviert.

5. Transparentes Online-Register
Das Lobbyisten-Register ist öffentlich zugänglich, alle dort getätigten Angaben können online eingesehen werden. Die registrierten Lobbyisten sind dabei gehalten, etwaige Änderungen sofort im Register nachzuführen. Es ist anzunehmen, dass hier auch eingesehen werden kann, welche jener (bis zu 300) Interessenvertreter aktuell ihren Zugangsbadge aktiviert haben.

6. Keine Dauerzutrittskarten mehr für Lobbyisten
Im neuen Zugangsregime erübrigt sich das bisherige «Götti-System», in welchem alle Ständeräte und Nationalrätinnen je zwei Dauerzutrittskarten frei vergeben konnten – jenes, Stichwort «Schlepperwesen», soll ja gerade abgelöst werden. Ganz aufgegeben werden sollen sie aber dennoch nicht, jedoch dürfen diese fortan nur noch an persönliche Mitarbeiter oder Gäste vergeben werden, die nicht als Lobbyisten tätig sind.

7. Sanktionen bei Verstössen
Der Entzug des Lobbyistenausweises durch die parlamentarische Verwaltungsdelegation droht einzig im Fall eines schwerwiegenden Missbrauchs. Falsche, fehlende oder veraltete Angaben im Online-Register haben daher wahrscheinlich keine Konsequenzen. Rügen, wie sie etwa die Lobbyistin Marie-Louise Baumann aufgrund ihres Verhaltens im Fall «Kasachstan» von der SPAG einstecken musste, sind keine vorgesehen.

 

Von einem eigentlichen «Akkreditierungssystem» kann also zunächst keine Rede sein, da grundsätzlich keine Kriterien oder Bedingungen aufgestellt werden, die ein Interessenvertreter erfüllen müsste. Akkreditiert würde niemand, registrieren und aktivieren lassen könnte sich jeder. Als problematisch beurteilt die Kommission aber zu Recht das doch eigenwillige Wettrennen am Montagmorgen um 8.00 Uhr, sieben Tage vor Sessionsbeginn. Welche Kreise dort zuvorderst am Start wären, ist offensichtlich: die Profi-Agenturen und die grossen Verbände. Ihr Personal würde im Dutzend in Lauerstellung sein und auf den Stundenschlag das Begehren um Aktivierung anklicken. Die 300 Badges wären so im Nu weg wie warme Semmeln, und gingen vor allem Session für Session an die mehr oder weniger gleiche Klientel. Was vielleicht als fair, transparent und chancengleich gemeint war, würde sich in der Praxis als schlicht dysfunktionales Auswahlprozedere entpuppen.

Nebst den qualitativen Unzulänglichkeiten bestäche der Systemwechsel aber auch in quantitativer Hinsicht nicht. In der SPK-S wird befürchtet, dass trotz der Beschränkung unter dem Strich weit mehr Lobbyisten in den Katakomben wuseln würden als heute. Denn die aktuell grob 300 Inhaber der Dauerzutrittskarten strömen nicht allesamt Tag für Tag in die Wandelhallen, einige davon sieht man selten bis nie. Im neuen Regime würden die 300 Schnellsten jedoch sicherlich von ihrem aktivierten Zugangsrecht Gebrauch machen – sonst hätten sie schliesslich für die fragliche Session keine Aktivierung beantragt und dafür eine Gebühr bezahlt.

Das durchaus berechtigte Anliegen nach mehr Transparenz beim Lobbying wiederum wird in der Kommission kaum bestritten. Die Initiative Berberat jedoch ist hierfür gar nicht vonnöten, haben doch letztes Jahr bereits die SPK beider Räte eine andere parlamentarische Initiative Caroni/Moret «Transparenz über die Mandate von Lobbyisten im Bundeshaus» gutgeheissen (die angeblich sich der Lobby-Transparenz widersetzende SPK-S mit 10 zu 1 Stimmen). Jener Vorstoss wird Ende April von der SPK des Nationalrats beraten und bald dafür sorgen, dass Lobbiysten nicht nur ihre Public-Affairs-Firma, sondern auch die Auftraggeber und Mandate angeben müssen, für die sie engagiert sind.

Bundesrätliche «Executive Non-Order» – der echte MEI-Verfassungsbruch

Auf den gestrigen 9. Februar hin hätte der Bundesrat eine vorübergehende Ausführungsverordnung zur Masseneinwanderungs-Initiative erlassen müssen. Dies hat er jedoch unterlassen. Was gegen Präsident Trump wohl Folgen hätte, kann im Schweizer Rechtsstaat nicht direkt angefochten werden.

«Ist die Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 121a drei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände noch nicht in Kraft getreten, so erlässt der Bundesrat auf diesen Zeitpunkt hin die Ausführungsbestimmungen vorübergehend auf dem Verordnungsweg.» (Übergangsbestimmung Art. 197 Ziff. 11 Abs. 2 BV)

«[A]uf diesen Zeitpunkt hin» – also genau auf den 9. Februar 2017 – hat der Bundesrat offensichtlich keine vorübergehende Verordnung erlassen. Zumindest findet keine solche, wer die heutige Rechtssammlung des Bundes durchkämmt und nach einer Verordnung des Bundesrats «gegen die Masseneinwanderung» Ausschau hält. Zwar ist die Teilrevision des Ausländergesetzes zur Umsetzung zur, zumindest vorübergehenden, Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) bekanntlich in der letzten Dezemberesseion von den eidgenössischen Räten verabschiedet worden. Jene Novelle ist jedoch bis heute gerade nicht in Kraft getreten. Die Übergangsbestimmung der MEI – heute integraler Bestandteil der Schweizer Bundesverfassung – spricht indes ganz klar von «nicht in Kraft getreten», und nicht etwa, wie diverse Medien suggerieren, von «noch nicht erlassen»/«verabschiedet» oder ähnlichem.

Das Umsetzungsgesetz wird aber wahrscheinlich erst auf den 1. Januar 2018 in Kraft treten, also fast ein Jahr verspätet. Denn bis am 7. April läuft noch die 100-tägige Referendumsfrist. Vielleicht aber auch gar nie, denn gegen das neue Ausländergesetz haben nicht weniger als vier verschiedene (wenngleich sehr kleine) Gruppierungen kürzlich das Referendum ergriffen. Just für solche legislatorischen Verzögerungen, die einer direkten Demokratie inhärent sind, hat die MEI vorgesorgt und der Regierung die eingangs zitierte vorübergehende Verordnungsgebungspflicht auferlegt. Solche verlangten übrigens vor der MEI auch schon andere Volksinitiativen, die Initiative «gegen die Abzockerei» beispielsweise sogar innert bloss einem, nicht erst nach drei Jahren (siehe zu solchen Übergangsregelungen Gefährliches Zeitspiel).

Der Bundesrat, und hier ist der tatsächliche Verfassungsbruch zu verorten, foutiert sich um einen klaren, verfassungsmässigen Verordnungsgebungsauftrag. Wenn wir davon ausgehen, dass er aus Gründen der Gewaltenteilung (die Gesetzgebung obliegt primär der Bundesversammlung) inhaltlich wohl auf die ohnehin laxe Umsetzungsvariante des Bundesparlaments einschwenken würde, so ergäben sich auch überhaupt keine völkerrechtlichen Probleme. Die vorübergehende Verordnung könnte er völlig autonom erlassen, ohne jegliche EU-Konsultationen. Solche wären, analog zum EU-kompatiblen Umsetzungsgesetz des Parlaments, gar nicht nötig.

Kein Anfechtungsmittel gegen bundesrätliche «Executive Non-Order»

Während auf der anderen Seite des Atlantiks die dortige Exekutive mit übereilten Dekreten um sich wirft, spielt hierzulande die Regierung quasi das gleiche Spiel aber mit umgekehrten Vorzeichen: Nicht einmal jene «Executive Orders» erlässt der Bundesrat, die ihm qua Bundesverfassung und damit legitimiert von der Mehrheit von Volk und Ständen auferlegt werden. Trotz dreijähriger Vorlaufzeit.

Während in den USA aber immerhin die Anzeichen bestehen, dass die dritte Gewalt die verfassungswidrigen Präsidialdekrete nicht unbesehen hinnehmen wird, sind die Checks and Balances in der Schweiz in diesem Falle ziemlich zahnlos. Denn gemäss unserer Bundesverfassung können Akte des Bundesrates grundsätzlich nicht direkt angefochten werden (Art. 189 Abs. 4 BV). Und damit wohl auch der Nicht-Erlass eines solchen Aktes nicht.

Wenn der Schweizer Aussenminister Didier Burkhalter also bereits öffentlich Kritik übt am kürzlichen US-Dekret über den Einreisestopp, so mag diese vielleicht inhaltlich opportun sein. Institutionell entbehrt sein Unmut aber nicht einer gewissen Ironie: Während die US-Regierung in den nächsten Jahren mutmasslich des Öfteren vom Supreme Court (oder bereits von einer unteren Instanz) zurückgepfiffen werden wird (der Einreisestopp wurde bereits nach wenigen Tagen aufgehoben), so kann Bundesrat Burkhalter zusammen mit einer Bundesratsmehrheit ohne jegliche Kontrolle Verordnungen erlassen. Oder sich um die Pflicht zur Verordnungsgebung drücken. Weder Bundesgericht noch Bundesparlament können ihn daran hindern.

Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, namhafter Kritiker des bundesrätlichen Vollmachtenregimes zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, bemerkte in einer Vorlesung einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen. Dass im Verfassungsexemplar im Bundesratszimmer die MEI-Übergangsbestimmung einem Lochfrass anheimgefallen ist, ist kaum anzunehmen. Im Gegenteil, die Verpflichtung zur Verordnungsgebung ist der Regierung sehr wohl bewusst, ja geradezu ein Dorn im Auge. Denn in der letzte Woche vorgelegten Vernehmlassungsvorlage für einen direkten Gegenentwurf zur «Rasa»-Volksinitiative will der Bundesrat diese ungeliebte Übergangsbestimmung gleich komplett aufheben lassen.

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2016

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» stellt wiederum ihre Buchempfehlungen aus dem endenden Jahr 2016 vor. Die vorgestellten Werke beschäftigen sich mit der Versammlungs- und der direkten Demokratie, ihrem Verhältnis zu den Menschenrechten, dem Schweizer Wahlrecht und – eine Alternative? – dem Losverfahren, sie gehen dem Populismus, dem Kulturkampf und dem Amtlichen Bulletin nach oder legen gar das Staatsrecht aller Kantone dar.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

 

gross-unvollendeteAndreas Gross: Die unvollendete Direkte Demokratie – 1984–2015: Texte zur Schweiz und darüber hinaus (Werd)
Politiker, die sich nicht nur an der nächsten Wahl oder Abstimmung orientieren, sondern sich auch darüber hinaus Gedanken machen über die Demokratie, sind heutzutage eine Ausnahme. Zu diesen Ausnahmen gehört bzw. gehörte Andreas Gross, SP-Nationalrat von 1991 bis 2015. Neben (oder gerade im Rahmen) seiner Tätigkeit als Parlamentarier schrieb er regelmässig in Zeitungsartikeln, Essays und Büchern über Fragen der Demokratie in der Schweiz, in Europa und dem Rest der Welt. «Die unvollendete Direkte Demokratie» umfasst eine breite Auswahl dieser Texte. Darin zeigt sich die unbändige Neugier des ausgebildeten Politikwissenschaftlers und Historikers, der über Reformen der Volksrechte in der Schweiz genau so gerne nachdenkt wie über Repression gegen Oppositionelle in Russland und mit dem man stundenlang angeregt über die Wahlen in den USA diskutieren kann.

Im Fokus des Buches steht die direkte Demokratie (die Gross konsequent gross schreibt). Mit seinem Verständnis über die historischen Ursprünge wie auch seiner praktischen Erfahrung mag er nicht in den Chor jener einstimmen, die das Heil in höheren (Unterschriften-)Hürden für Volksinitiativen sehen. Gleichzeitig löst es bei dem Sozialdemokraten Unbehagen aus, wenn Initiativen in Konflikt mit Grundrechten geraten (siehe dazu das Buch von Lorenz Engi). Seit 2009, also just seit Initiativen nicht nur von links, sondern auch von rechts regelmässig obsigen, plädiert Gross daher für strengere Regeln hinsichtlich der Ungültigkeit von Volksbegehren.

Das Buch eignet sich vorzüglich, um zum Nachdenken angeregt zu werden, aber auch als Übersicht über die Praxis der direkten Demokratie im Ausland ebenso wie ihre Entstehung in der Schweiz. Der Zürcher Gross erweist dabei der in Winterthur domizilierten Demokratischen Bewegung die gebührende Reverenz, die in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die direkte Demokratie durchsetzte – erst in Zürich, dann in der Schweiz. Ob sich die helvetische Erfahrung indes so leicht auf das heutige Europa übertragen lässt, wie es Gross vorschwebt, mag man bezweifeln; Lesenswert sind solche Gedanken alleweil. Die lange Zeitspanne, die das Buch abdeckt, erlaubt darüber hinaus auch einen Einblick in die Entwicklung der Debatte über die direkte Demokratie hierzulande. Dabei stellt man überrascht fest, dass sich die Klagen über die Gefahren und Schäden der Volksrechte und der «Initiativenflut» vor dreissig Jahren gar nicht so sehr von heute unterscheiden.

engi-menschenrechteLorenz Engi: Menschenrechte in der Demokratie – Zur Grundrechtsdiskussion in der Schweiz (Chronos)
Rechtsphilosoph Lorenz Engi nimmt sich in seinem äusserst lesenswerten und verständlich verfassten Essay dem Spannungsfeld Menschenrechte–Demokratie an, das gerade im Vorfeld und Nachgang zu einigen Volksinitiativen auch öffentlich rege debattiert wird. Im ersten Teil werden die Menschenrechte systematisch analysiert und dargelegt, dass diese zwar – als Ausfluss der Würde des Menschen – naturrechtlich vorgegeben sind, jedoch darauf genauer konkretisiert werden müssen, damit Grundrechte wie die Meinungsäusserungsfreiheit die nötige Substanz und Justiziabilität gewinnen. Dieser Gestaltungsprozess bedürfe politischen und rechtlichen Entscheidungen, zumal der Menschenrechtsschutz nur bedingt universeller Natur sei: Die historische, kulturelle, soziopolitische und religiöse Heterogenität zwischen Kontinenten, Regionen und Staaten, rufe nach einem kaskadierenden Modell, das die Eigenheiten der einzelnen Entitäten Rechnung trage. Im katholischen Italien und im laizistischen Frankreich könne und solle etwa die Religionsfreiheit nicht exakt gleich ausgestaltet sein.

Im zweiten Teil gelangt die Demokratie ins Spiel, die ihrerseits vom Gleichheitsprinzip getragen ist und somit bereits eine ideelle Nähe zu den Menschenrechten mit sich bringt. Die Demokratie und damit das Politische bieten sodann das Verfahren und die nötige Legitimationszufuhr zur erwähnten unabdingbaren Konkretisierung der Menschenrechte. Demokratie und Menschenrechte haben also die gleiche Wurzel, was aber nicht bedeute, dass im konkreten Einzelfall (wie dem Minarettbauverbot) keine Konflikte entstehen könnten. Hier sei ein Ausgleich zu finden, ein Primat des einen oder anderen gebe es nicht.

Der letzte Teil warnt Engi vor drei häufigen «Fallen», in die gerade Menschenrechtsaktivisten nur allzu häufig trampeln. Erstens: Grundrechte sind nur vermeintlich klar, sie müssen stets ausformuliert, ja können selbst eingeschränkt werden. Zweitens: Der alleinige Rückgriff aufs Völkerrecht (EMRK) ist falsch; Menschenrechte sind auch eine interne Aufgabe. Drittens: Aus ihnen lässt sich keineswegs alles konstruktivistisch ableiten, sie vermögen das Politische nicht zu ersetzen.

mueller-populismusJan-Werner Müller: Was ist Populismus? – Ein Essay (Suhrkamp)
Donald Trump ist der aktuell wohl bekannteste. Aber auch Hugo Chavez, Viktor Orbán, Silvio Berlusconi, Marine Le Pen, Beppe Grillo, Geert Wilders, Bernie Sanders, Recep Tayyip Erdogan bis hin zu Chrstoph Blocher dürfen sich mit der Bezeichnung schmücken: Populisten, wohin das Auge reicht. Doch sind sie dies wirklich alle? «Was ist Populismus?» von Politikwissenschaftler Jan-Werner Müller beantwortet diese Frage, indem er diesen dieser Tage allzu schnell vorgebrachten Begriff präzise definiert.

Populismus wird gerne dort geortet und vorgeworfen, wo Parteien und Politiker die Eliten kritisieren, wo sie allzu stark simplifizieren und grosse Versprechen von sich geben, sich dem Volk anbiedern und die Sorgen der einfachen Bürger zu erkennen glauben. Doch so einfach ist es nicht, wie Müller im vorliegenden Essay anschaulich herleitet. Kritik am politischen Establishment ist nicht per se populistisch, auch muss nicht gleich das inflationär gebrauchte P-Wort bemüht werden, wenn in der politischen Kommunikation rhetorisch zugespitzt wird.

Charakteristisch, ja ein notwendiges Kriterium schlechthin für populistische Bewegungen oder Personen sei ihr moralischer Alleinvertretungsanspruch, wonach nur sie das wahre, «reine» Volk verträten, während alle anderen Parteien korrupt seien und das Volk verrieten. Wesensbestimmend ist also eine antipluralistische und damit geradezu antidemokratische Grundhaltung. Wichtig scheint überdies Müllers Feststellung, dass der Populismus an sich kein eigenes inhaltliches, politisches Programm in sich trage. Während die Kampfvokabel oftmals fast automatisch als Synonym für Rechtspopulismus gilt, zeigt etwa der Blick nach Südeuropa oder Südamerika, dass dem keineswegs immer so sein muss. Selbst Technokraten hätten mitunter populistische Züge, wenn sie etwa die Alternativlosigkeit ihrer unliebsamen Massnahmen behaupten. (Siehe auch die ausführliche Rezension Was ist Populismus?)

kappeler-staatsgeheimnisseBeat Kappeler: Staatsgeheimnisse – Was wir über unseren Staat wirklich wissen sollten (NZZ Libro)
Als «Staatskunde für Fortgeschrittene» wurden Beat Kappelers «Staatsgeheimnisse» auch schon bezeichnet. Wirkliche Geheimnisse entlüftet der Ökonom und ehemalige Sekretär des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes dabei zwar nicht (nicht einmal das Kapitel über den «geheimen» Bundesratsbunker zu Kandersteg vermag diese Klassifizierung zu rechtfertigen). In 53 kompakten Einsichten, die auf seinen Kolumnen in der «NZZ am Sonntag» basieren, wirft Kappeler aber Licht auf bisher oftmals unterschätzte, vergessene, ignorierte oder mystifizierte Gegebenheiten und Geschichten der schweizerischen Staatswesens.

«Wer zieht die Sprachgrenzen?», fragt er etwa in einem Kapitel. Die Antwort: Niemand, denn die einzelnen Gemeinden legen selber fest, ob sie französisch, deutsch, italienisch oder rätoromanisch sprechen wollen. Damit entsteht zwar keine exakte Sprachgrenze, zumal diverse Gemeinden mehrsprachig sind. Dafür wird im Gegensatz zu Belgien oder der Ukraine hierzulande kaum über diese Frage gestritten. – In einem anderen Kapitel enthüllt Kappeler das Geheimnis des Panaschierens bei den Parlamentswahlen im Proporz. In der Tat ist man sich kaum bewusst, wie wichtig die in der Schweiz verbreiteten «offenen Listen» sind, also die Möglichkeit, Wahllisten abändern zu dürfen. Durch das Panaschieren werden nämlich die Parteien ein Stück weit ausgeschaltet, da die Platzierung auf der Wahlliste durch den Parteivorstand nicht mehr ausschlaggebend ist.

Die mit spitzer, zuweilen (vor allem wenn es um Gewerkschaften geht) polemischer Feder verfassten Kapitel können aber auch da und dort übers Ziel hinausschiessen. Etwa wenn Kappeler den «Mythos» des Generalstreiks und der Einführung der Proporzwahl 1918 entlarven will: Weil der Streik im November stattfand, die Proporzwahl aber bereits im Oktober davor an der Urne besiegelt worden war, glaubt Kappeler, dass letzteres unmöglich mir ersterem Ereignis zusammen hängen konnte. Nichtsdestotrotz, seine süffigen Kolumnen sind stets gut lesbar und alleweil anregend. (Siehe auch Beat Kappelers Gastbeitrag Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens aus diesem Buch.)

auer-staatsrechtAndreas Auer: Staatsrecht der schweizerischen Kantone (Stämpfli)
Eine weitere Staatsrechts-Bibel: Ist das nötig? Reichen die bewährten von Biaggini, Haller, Tschannen, Häfelin und Konsorten sowie die diversen Verfassungskommentare denn nicht aus? Andreas Auer, das ist der grosse Unterscheid zu jenen Standardwerken, befasst sich hier (fast) nicht mit dem nationalen Staatsrecht, sondern mit demjenigen der Kantone – aller 26 Kantone! Mit «Staatsrecht» bezeichnet der emeritierte Staatsrechtsprofessor «jene Rechtsnormen, welche der Verfassung im materiellen Sinn zugeordnet werden». Dazu gehören regelmässig auch die kantonalen Organisations- und Wahlgesetze.

Auf 628 Seiten werden hier also die Organisation der Gliedstaaten (von den parlamentarischen Vorstossarten bis zum Aufbau des Gerichtswesens), ihre Gebietseinteilung und die Autonomie ihrer Gemeinden, der Aufbau und die Funktion des kantonalen und kommunalen Rechts erläutert. Als ehemaliger Direktor des Zentrums für Demokratie Aarau (ZDA) widmet sich Auer natürlich auch ausführlich der kantonalen Demokratie und ihrer mannigfaltigen Ausgestaltung der politischen Rechte: vom konstruktiven und Behördenreferendum über die Gültigkeit von Volksinitiativen bis hin zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den Parlamentswahlsystemen, Unterschriftensammlungen und diversen Verfahrensregeln. Nebst Finanzen, Bürgerrecht, Kirche und Grundrechten schliesst Auer mit Kapitel 13 und einem weiteren seiner Steckenpferde: der Verfassungsgerichtsbarkeit – alles andere als ein Novum hierzulande, wie Politik und Medien gerne suggerieren.

Die 26 Kantone werden dabei glücklicherweise nicht seriell und separat behandelt, sondern thematisch strukturiert allesamt gleichzeitig. Auer bildet hierfür jeweils übersichtliche Gruppen und Untergruppen, Normal- und Sonderfälle. In welche Gruppe ein spezifischer Kanton gehört, lässt sich oftmals den Fussnoten entnehmen, die auf Tausende Verfassungsartikel verweisen. Auer legt sichtlich Wert darauf, alle Kantone gleich zu behandeln und in seinen Darstellungen paritätisch zu berücksichtigen. Etwas dünn gesät sind einzig die Literaturhinweise zu den individuellen Fragestellungen.

comment-bulletinFrançois Comment (Hrsg.): 125 Jahre Amtliches Bulletin der Bundesversammlung (Parlamentsdienste)
Im Jahre 1891 wurde nicht nur erstmals ein Katholisch-Konservativer in den Bundesrat gewählt, der Bundesfeiertag geboren, ja mit der nationalen Volksinitiative die direkte Demokratie schlechthin eingeführt, sondern auch die Voten im Bundesparlament erstmals offiziell schriftlich festgehalten. Zum 125-jährigen Jubiläum des Amtlichen Bulletins beschenkt uns nun sein Chefredaktor, François Comment, mit einer Festschrift auf dieses parlamentarische Institut – natürlich, wie das Bulletin selbst, dreieinhalbsprachig (drei Amtssprachen plus ab und an ein rätoromanischer Farbtupfer).

Der Herausgeber selbst stellt in einer detaillierten Chronologie von 1848 bis 2016 die Etappen, Versuche, Meilensteine und Rückschläge dar, die das «Amtliche stenographische Bülletin», wie es damals hiess, durchgemacht hat. Nicht weniger als 40 Anläufe – einmal vonseiten welscher Nationalräte, dann vom Bundeskanzler, schliesslich auch von Journalisten und der Stenografenzunft – sollte es benötigen, um das detaillierte Tagebuch der parlamentarischen Debatten einzuführen. Das Ziel war seit jeher dasselbe: Öffentlichkeit der Gesetzgebung herzustellen, indem in möglichst kurzer Frist die mündlichen Voten verschriftlicht und publiziert werden.

Die Festschrift enthält darüber hinaus Erinnerungen, Grussworte und Aufsätze von 15 weiteren Autoren, die ein überraschend breites Spektrum abdecken: Erwähnenswert sind etwa die Beiträge der Historiker Lucas Chocomeli und Thomas Brodbeck. Diese gehen der Entstehungsgeschichte der öffentlichen Ratsprotokolle in diversen Parlamentsdemokratien nach und zeigen auf, wie die Bevölkerung im 19. Jahrhundert über die Parlamentsverhandlungen informiert wurde, als noch keine Protokolle existierten. Schliesslich stand das Bulletin auch immer wieder selbst im Zentrum von genuin politischen Debatten (um Finanzen und Personal musste es ohnehin ständig kämpfen). Etwa als 1935 aufflog, dass einer seiner Stenographen beim Zürcher Ableger der NSDAP aktiv war. Oder als 1939 schliesslich doch noch ein Rednerpult im etwas chaotisch wirkenden Nationalratssaal installiert wurde, mithin um den totalitär-antiparlamentarischen Strömungen jener Zeit entgegenwirken zu können.

ladner-gemeindeversammlungAndreas Ladner: Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlament – Überlegungen und empirische Befunde zur Ausgestaltung der Legislativfunktion in den Schweizer Gemeinden (IDHEAP)
Die Gemeindeversammlung ist in der Schweiz die am weitesten verbreitete Form der Demokratie. Rund 80 Prozent der Gemeinden kennen die Institution. Ein Trend zu einem Wechsel hin zu Parlamenten ist nicht auszumachen. Während einige Gemeinden in jüngerer Vergangenheit eine gewählte Legislative schufen, lösten andere ihr Parlament wieder auf. Im Buch Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament vergleicht Andreas Ladner, Politikwissenschaftler der Universität Lausanne, die beiden Modelle im Detail.

In den ersten beiden Teilen des Buches beschreibt Ladner die beiden Demokratiemodelle anhand statistischer Auswertungen, die in erster Linie auf der bislang drei mal durchgeführten Gemeindeschreiberbefragung basieren (die Daten stammen aus den Jahren 1988, 1998 und 2009). Die Ergebnisse sind interessant und zuweilen durchaus überraschend. Bekanntlich ist das Versammlungssystem vor allem in der Deutschschweiz verbreitet, während man in der Romandie stärker auf Parlamente setzt. Dabei gibt es aber auch innerhalb der Sprachregionen beträchtliche Unterschiede. So kennen etwa im Wallis und im Jura neun von zehn Gemeinden, in der Waadt immerhin die Hälfte eine Gemeindeversammlung. Demgegenüber ist das Versammlungssystem in Neuenburg und Genf gänzlich unbekannt. In Neuenburg befindet sich mit der Gemeinde Les Planchettes auch die kleinste Parlamentsgemeinde der Schweiz: Von den 220 Einwohnern sitzen 5 Prozent im Parlament! Demgegenüber hält man in Rapperswil-Jona SG trotz mittlerweile rund 27’000 Einwohnern an der Gemeindeversammlung fest.

Obschon Gemeindeversammlungen in der Westschweiz weniger Verbreitung finden, sind die Romands alles andere als versammlungsmüde, wie die Daten zeigen: Die höchste Beteiligung an Versammlungen weisen die Kantone Waadt, Appenzell-Innerrhoden und Tessin mit jeweils etwas mehr als 20 Prozent auf. In der Waadt könnte dieser hohe Wert damit zusammenhängen, dass dort relativ viele Gemeinden über sämtliche Geschäfte befinden, während in Innerrhoden eine Rolle spielen könnte, dass es in allen Gemeinden nur eine Gemeindeversammlung pro Jahr gibt. Beide Erklärungen wären ein Hinweis darauf, dass die Beteiligung umso höher ist, je mehr wichtige Geschäfte an den Versammlungen behandelt werden. Insgesamt zeigt sich aber ein geradezu schockierender Zerfall der Beteiligung zwischen 1998 und 2009, gerade in mittleren und grossen Gemeinden, wo die Teilnehmerzahlen innerhalb eines Jahrzehnts bis zu einem Drittel gesunken sind.

Im letzten Teil der Studie analysiert Ladner die Vor- und Nachteile von Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament. Gemäss der Auswertung der Gemeindeschreiberbefragung gehen Gemeindeversammlungen tendenziell mit einem höheren Interesse der Bürger an der Politik einher. Demgegenüber liegt die Zahl und der Einfluss der Parteien in Parlamentsgemeinden im Schnitt höher, ebenso die Wahlbeteiligung. Die Vorteile der Versammlungsdemokratie akzentuieren sich in kleinen Gemeinden, jene der repräsentativen Demokratie in grösseren Gemeinden. Ladner hütet sich aber davor, das eine oder andere Modell für bestimmte Gemeinden per se als besser zu bezeichnen. Vielmehr versucht er zu zeigen, unter welchen Umständen ein Parlament oder eine Versammlung Sinn machen.

Schaub LandsgemeindeHans-Peter Schaub: Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer? Urnen- und Versammlungsdemokratie in der Schweiz (Nomos)
Die Versammlungsdemokratie spielt im politischen System der Schweiz eine prominente Rolle. Abgesehen davon, dass vier von fünf Gemeinden nach wie vor eine Gemeindeversammlung haben (siehe das Buch von Andreas Ladner), gibt es da noch die Landsgemeinden, deren Wurzeln als eigentliche Urform der Demokratie in der Zentral- und Ostschweiz bis ins 12. Jahrhundert zurückreichen. In der jüngeren Vergangenheit jedoch befand sich das Versammlungssystem auf kantonaler Ebene auf dem Rückzug. Nur in Glarus und Appenzell Innerrhoden hat es überlebt.

Obwohl die Diskussionen darüber, ob das Versammlungssystem mit einem modernen Demokratieverständnis vereinbar sei, intensiv geführt wurden und werden, gab es bislang keine systematischen wissenschaftlichen Untersuchungen darüber, ob das Versammlungs- oder das Urnensystem demokratischen Massstäben besser gerecht wird. Diese Lücke füllt der Politologe Hans-Peter Schaub mit seinem Buch «Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer?» Schaub misst einen ganzen Strauss von Indikatoren, die er jeweils zwei verschiedenen Demokratiekonzeptionen – der «liberalen» und der «radikaldemokratischen» – zuordnet. Die Indikatoren wendet er auf jene acht Kantone an, die die Landsgemeinde früher kannten oder heute noch kennen. Dieses Vorgehen hat den Vorteil, dass diese Kantone hinsichtlich Grösse, geografischer Lage und Kultur vergleichbar sind.

Um es vorwegzunehmen: Eine eindeutige Antwort, welches System nun demokratischer ist, gibt Schaub nicht. Seine aufwendige Studie macht aber klar, dass Urnen- und Versammlungssystem jeweils spezifische Eigenschaften haben, die unterschiedliche Anforderungen an eine Demokratie jeweils besser oder weniger gut gerecht werden. So ermöglicht das Urnensystem im Allgemeinen eine breitere Beteiligung am demokratischen Prozess. Umgekehrt sind in den Landsgemeindekantonen die direktdemokratischen Rechte deutlich stärker ausgebaut – und werden auch häufiger genutzt. Fast noch erstaunlicher ist aber, dass die beiden Systeme trotz ihrer Unterschiede in vielerlei Hinsicht ganz ähnlich abschneiden (etwa in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit). – Die Analyse der Indikatoren ist zwar ziemlich technisch und für Laien nicht leicht verständlich. Dennoch eignet sich das Buch auch für Nicht-Wissenschaftler zur Lektüre, weil man einiges lernt über das Versammlungssystem und das Demokratiemodell, das dahintersteht. (Siehe auch den Beitrag Das demokratische Fossil lebt.)

weber-wahlrechtAnina Weber: Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der politischen Rechte – Eine Untersuchung ausgewählter praktischer Probleme mit Schwerpunkt Proporzwahlen und ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung (Schulthess)
Anina Weber (vormals bei der Bundeskanzlei, als Ratsschreiberin-Stv. in Glarus und als Leiterin Volksrechte Basel-Stadt für die politischen Rechte tätig) untersucht in ihrer Dissertation vier spezifische Probleme, die sich bei nationalen und kantonalen Proporzwahlen ergeben. Zunächst nimmt sie sich den mitunter drastischen Verfälschungen der gängigen Wahlsysteme an, die sich aufgrund zu kleiner Wahlkreise und grosse Parteien begünstigende Mandatszuteilungsverfahren ergeben. Der Staatsrechtlerin Weber kommt hier der Verdienst zu, die Problematik nicht nur aus juristischer Warte, sondern auch aus mathematischer und politologischer Sicht anzugehen. Dass ihre Erwägungen in jenen Disziplinen nicht immer ganz akkurat sind, tut dem Ergebnis keinen Abbruch: «Für die Mandatsverteilung wird die Verwendung des Verfahrens ‹Doppelter Pukelsheim› empfohlen.»

Die nächsten Betrachtungen gelten den Listenverbindungen. Weber lässt an diesen Zweckbündnissen kaum ein gutes Haar, vor allem die überparteilichen Listenverbindungen seien verfassungswidrig, da sie den Wählerwillen verfälschten. Solche «Scheinehen» seien daher abzuschaffen. Ihr ist zuzustimmen, dass ein faires Wahlverfahren nicht mehr zwingend der Listenverbindungen bedarf. Bedauerlich bleibt, dass sie auf die Kritik dieses Blogs an einer Vorversion dieses Kapitels kaum eingeht.

Während «das richtige» Sitzzuteilungsverfahren und Listenverbindungen seit Jahren in Medien, Politik und Lehre rege debattiert werden, widmen sich Kapitel 3 und 4 zwei bisher kaum beachteten Problemfeldern: Parteiwechsel von Parlamentariern während der Amtszeit einerseits und stille respektive «Scheinwahlen» andererseits. Fahnenflüchtige Politiker verfälschen in der Tat das Proporzverhältnis im Parlament. Ob nach einem Parteiaustritt jedoch gleich das Mandat abgegeben werden sollte, wie es Weber fordert, ist doch fraglich; das freie Mandat steht heute schon unter Druck. – Nichtsdestotrotz ist zu hoffen, dass Webers pointierte Analysen und Reformvorschläge die Schweizer Lehre und Rechtsprechung zu beeinflussen vermögen.

sintomer-losverfahrenYves Sintomer: Das demokratische Experiment – Geschichte des Losverfahrens in der Politik von Athen bis heute (Springer)
Man muss Politikwissenschafter Yves Sintomers einleitender Diagnose einer «nicht enden wollenden Krise der Repräsentation» nicht zwingend zustimmen, die den republikanischen Parlamentarismus in einer grundsätzlichen Legitimitätskrise sieht. Die darauffolgende historisch-demokratietheoretische Studie des Losverfahrens ist allemal erhellend und inspirierend zugleich. Politische Ämter wurden seit der Antike immer wieder ausgelost, wenngleich sich der Kontext und damit die Motivation und das konkrete Prozedere jeweils änderten. So wurde bereits im antiken Athen das wichtigste demokratische Organ, der «Rat der Fünfhundert», mittels Los bestimmt. Ebenso wurden Hunderte von Beamten wie auch sämtliche Richter nicht etwa gewählt, sondern als Ausfluss des radikaldemokratischen Ideals ausgelost. Auch in Rom wurden einige Chargen ausgelost, hier jedoch des rituellen Charakters wegen. Im Mittelalter griff man in Venedig, Florenz und Spanien auf das Los zurück, hier, um mit einem neutralen Verfahren die zerstrittenen und korrupten Clans beruhigen zu können. Nach der französischen und amerikanischen Revolution wiederum wurde die Losziehung hauptsächlich für die Geschworenenjurys angewandt.

Heute feiert das Losverfahren eine Renaissance in sogenannten Planungszellen und Bürgerjurys in Frankreich oder Grossbritannien, in dänischen Konsenskonferenzen, in deutschen Bürgerhaushalten. Vor allem auf lokaler Ebene – in Städten wie Berlin sogar auf Ebene Stadtbezirk – wird das Los öfter denn je gezogen, um die Bevölkerung, respektive eine deskriptiv-repräsentative Stichprobe daraus, in den politischen Prozess, in die partizipative Demokratie einzubinden. In Kanada wurde ein ausgelostes Gremium mit der Aufgabe betraut, ein neues, faireres Wahlsystem vorzuschlagen – ein Vorhaben, an dem die herkömmlichen Parteien und Politiker aus naheliegenden Gründen regelmässig scheitern. Irland und Island haben vor einiger Zeit gar ihre jeweiligen Verfassungen revidiert. Auch hier waren ausgeloste Versammlungen am Werk.

lang-meier-kulturkampfJosef Lang und Pirmin Meier: Kulturkampf – Die Schweiz des 19. Jahrhunderts im Spiegel von heute (Hier und Jetzt)
«Unter Kulturkampf in der Schweiz im engeren Sinne versteht man die von Historikern längst aufgearbeitete Geschichte der Spannungen zumal der katholischen Bischofskirche mit den liberalen Kantonen und im Bundesstaat im Gefolge des Dogmas von der päpstlichen Unfehlbarkeit.» (Meier) Und trotzdem machen sich die beiden Historiker Josef Lang und Pirmin Meier – beide katholisch sozialisierte Zentralschweizer und sich seither daran reibend – daran, ebendiesen Kulturkampf in je einem längeren Essay aus heutiger Sicht neu auszuleuchten. Die beiden Autoren zeichnen den Kulturkampf aus weltanschaulich-politischer als auch religiöser Sicht von 1830 bis 1880 nach, der also parallel zur liberalen Regeneration seinen eigentlichen Anfang nahm.

Lang zeigt dabei auf, dass der Kulturkampf nicht einfach dem gängigen Klischee «Katholiken gegen Protestanten» entsprach, sondern insbesondere innerkatholische Gräben aufriss, namentlich weltanschauliche Differenzen zwischen katholischem Konservativismus (papsttreue Ultramonante) einerseits und liberalem Katholizismus (Antiklerikale) andererseits. Die Stationen sind die Badener Artikel, die Aargauer Klosteraufhebung, die Jesuitenberufung Luzerns, die beiden Freischarenzüge bis hin zum Sonderbund – und die fundamentale Gretchenfrage lautete dabei stets: «Wie viel Religion verträgt der Staat?», also die klassische Säkularisierungsfrage.

Pirmin Meier beleuchtet den Kulturkampf aus innerkirchlicher (Bestattungswesen, Lehrerwahl, Pilgerorte) als auch biografischer Perspektive. Protagonisten sind darin etwa der Aargauer Regierungsrat Augustin Keller sowie die Unternehmer Carl Franz Bally und Alfred Escher – sinnbildlich für die Kulturkampf-Achse Solothurn–Aargau–Zürich. Den anekdotischen Essay schliesst Meier mit einem Bogen zu den dieser Tage virulenten religiösen Fragen: «Das Verbot des Kulturkampfs, weil es angeblich über die höchsten Werte hinaus nichts zu diskutieren gäbe, wäre selbst ein höchst kulturkämpferischer Akt geistiger Manipulation.» – Der Band schliesst mit einem lesenswerten Doppelinterview mit den beiden Autoren, das mithin ihre übereinstimmenden als auch diametralen Positionen gerade zu den heutigen religiösen Fragestellungen weiter herausschält.

baumgartner-kaefiglandDanielle Baumgartner: Käfigland. Ein Schweizer Politthriller (Knapp)
Demokratiepolitische Fragen sind nicht nur etwas für wissenschaftliche Literatur. Das beweist die Autorin Danielle Baumgartner, der es mit «Käfigland» gelang, ein staatspolitisches Thema in einen packenden Thriller zu verpacken. In dem Buch lässt Baumgartner die Schweizer Konkordanzdemokratie durch eine Verfassungsreform offiziell zu Grabe tragen und durch ein Konkurrenzsystem ersetzen. Im Jahr 2021, in dem das Buch spielt, regiert eine rechte Koalitionsregierung (der Premierminister namens Bracher erinnert nicht nur wegen seines Namens an einen ehemaligen Bundesrat). Die Hauptprotagonistin ist die Parteichefin der Sozialdemokraten, welche mit ihrem Oppositionsbündnis versucht, Bracher zu entmachten und sich dabei mit den skrupellosen Methoden ihrer Gegner konfrontiert sieht. Die Rollen von Gut und Böse sind schnell verteilt. Nichtsdestotrotz ist die Geschichte spannend und voller unerwarteter Wendungen.

Auch wenn nicht alles im Buch besonders realistisch wirkt (etwa, dass die Schweiz die Beziehungen zur EU weitgehend gekappt hat und fast täglich gewaltsame Demonstrationen auf dem Bundesplatz stattfinden), stellt man sich als Leser unweigerlich die Frage, wie weit das von Baumgartner geschilderte Szenario von den heutigen Verhältnissen in der Konkordanzdemokratie entfernt ist. Denn für den Übergang vom polarisierten Konsens- zum offenen Konkurrenzsystem wäre nicht einmal eine Verfassungsänderung nötig. Gut möglich, dass die Geschichte weit weniger fantastisch ist, als es den Anschein macht.

 

Siehe auch:

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2015
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

Justizkommunikation: zwischen Dornröschenschlaf und YouTube

Die Justizöffentlichkeit und -kommunikation befindet sich im Wandel, Rechtsunterworfene und Medien verlangen vermehrt nach richterlicher Transparenz. Während an unteren Gerichten immer noch Urteile unter Verschluss gehalten werden, öffnen sich derweil die höheren Instanzen und kommunizieren proaktiv auf Twitter und YouTube. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Markus Felber (Bundesgerichtskorrespondent), publiziert in der «Schweizerischen Juristen-Zeitung» vom 1. Juli 2016.[*]

Spätestens seit der Jahrtausendwende wird unsere Gesellschaft nicht mehr bloss von den Medien geprägt, sondern weitgehend von den Medien beherrscht. Wirtschaftlicher Erfolg und politische Macht hängen wesentlich von einer dominanten Präsenz in den Medien ab. Oder umgekehrt formuliert: Wer in den Medien nicht präsent ist, bleibt gesellschaftlich unbedeutend oder existiert gar nicht mehr. Das gilt auch für öffentliche Institutionen, was sich spätestens dann handfest zeigt, wenn es um die Verteilung des Budgets geht oder um andere Ausmarchungen im Parlament oder an der Urne.

Die grosse Bedeutung einer guten und wirksamen Öffentlichkeitsarbeit haben Wirtschaft und Interessenverbände, aber auch ein grosser Teil der öffentlichen Verwaltung sehr früh erkannt. Entsprechend viel – einige sagen nicht ganz unbegründet zu viel – personelle und finanzielle Mittel werden in einschlägige interne Dienste und externe Berater investiert. Die Polizei in der Schweiz, die aufgrund der Jugendunruhen in den 1980er-Jahren einen nachhaltigen Imageschaden zu reparieren hatte, erkannte die Bedeutung der Öffentlichkeitsarbeit ebenfalls schon früh und trug vermutlich massgeblich dazu bei, dass auch Staatsanwaltschaften und Bundesanwaltschaft noch rechtzeitig erwachten. Einzig die Judikative verharrte sehr lange in einer Art Dornröschenschlaf und begann erst vor wenigen Jahren, sich allmählich den Schlaf aus den Augen zu reiben. Als Grund für das späte Erwachen der Gerichte ist unter anderem die Verpflichtung des Richters zu Zurückhaltung zu sehen. Dass diese dabei – teilweise aus Öffentlichkeitsscheu, teilweise aber auch aus Arroganz – massiv übergewichtet wurde, darf allerdings nicht übersehen werden.

Video Frame der ersten online abrufbaren Urteilsverkündung des Bundesgerichts.

Screenshot der ersten online abrufbaren Urteilsverkündung des Bundesgerichts.

 

Das Phänomen müsste eigentlich Erstaunen auslösen, jedenfalls aus rein juristischer Perspektive, ist doch ausgerechnet die Justiz von Verfassungs wegen zu weitgehender Kommunikation und Transparenz verpflichtet. Der eher banale Wortlaut von Art. 30 Abs. 3 BV sieht zwar lediglich vor, dass Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung abgesehen von gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen öffentlich sind. Daraus ergibt sich indes für Gerold Steinmann[1] nicht nur ein genereller Anspruch auf öffentliche Gerichtsverhandlung, sondern insbesondere auch für sämtliche Instanzen eine umfassende Pflicht zu vollständiger Herausgabe sämtlicher Urteile. Sodann verpflichtet ihre institutionelle Stellung als dritte Gewalt im Staat die Justiz dazu, sich durch entsprechendes kommunikatives Verhalten in Medien und Öffentlichkeit so zu positionieren, dass sie das ihr zustehende Gewicht gegenüber Exekutive und Legislative zu behaupten vermag.[2] Schliesslich erfordert der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit eine geschickte Vernetzung der Justiz in der Gesellschaft, und das namentlich mit einschlägig tätigen Journalisten. Denn auf deren Verständnis und publizistischen Sukkurs sind Gerichte spätestens dann dringend angewiesen, wenn sie wegen ihrer Rechtsprechung medial attackiert werden und unter Druck geraten.

Bundesgericht aus Dornröschenschlaf wachgeküsst

Wann genau die helvetische Justiz aus ihrem Dornröschenschlaf wachgeküsst wurde, ist schwer auszumachen, zumal der Prinz nicht alle Prinzessinnen im Lande gleichzeitig besucht und einige womöglich noch gar nicht gefunden hat. Zum ersten Kuss kam es so weit ersichtlich in Lausanne, wo das Bundesgericht das Gebot der Urteilsverkündung – Verhandlungen gibt es beim höchsten Gericht grundsätzlich nicht – seit dem Jahre 2002 ernst nimmt und geradezu mustergültig umsetzt.[3] Grundsätzlich werden alle Urteilsdispositive ohne Abdeckung der Namen 30 Tage lang im Eingangsbereich des Palais öffentlich aufgelegt.[4] Die Urteilsbegründungen werden sämtliche,[5] in der Regel anonymisiert, aber integral im Internet veröffentlicht.

Zu einem weiteren Quantensprung im Verhältnis zur Öffentlichkeit kam es beim Bundesgericht im Jahre 2014 mit der Anstellung eines vollamtlichen Medienverantwortlichen. Dabei verzichtete man klugerweise auf eine interne Besetzung des Postens und verpflichtete den bis dahin erfolgreich für die Schweizerische Depeschenagentur aus dem Bundesgericht berichtenden Journalisten und Juristen Peter Josi. Seit seinem Amtsantritt hat sich die Zahl der jährlich über die Aktivität des höchsten Gerichts veröffentlichten Medienmitteilungen verdreifacht, und die professionell verfassten Texte finden eine so grosse Verbreitung, dass das Bundesgericht medial weitgehend Deutungshoheit in eigener Sache erlangt hat. Seit Januar 2016 verfügt das Bundesgericht über Twitter-Accounts in den drei wichtigsten Landessprachen,[6] über die regelmässig auf öffentliche Urteilsberatungen und Medienmitteilungen hingewiesen wird, wenn auch die Tweets inhaltlich noch Steigerungspotenzial aufweisen. Insgesamt realisiert das höchste Schweizer Gericht heute eine Öffentlichkeitsarbeit, die ihm interessierte Beobachter noch vor wenigen Jahren nicht zugetraut hätten.

Auf kantonaler Ebene präsentiert sich die Bilanz durchzogen, wobei an dieser Stelle auf Details nicht eingegangen werden kann. Einzelne Instanzen verletzen ihre verfassungsrechtliche Pflicht zur Herausgabe der Urteile mehr oder weniger beharrlich und mit zum Teil abenteuerlichen Begründungen.[7] In aller Regel genügt allerdings die Drohung mit dem Beschreiten des Rechtswegs, wofür in Journalistenkreisen inzwischen Mustervorlagen zirkulieren, um die Gerichte zum Einlenken zu bewegen. Andere Instanzen leben dem Gebot der Urteilsverkündung zwar nach, indem sie ihre Rechtsprechung im Internet publizieren, betreiben mit der Aufbereitung der Entscheide indes so viel Aufwand, dass zwischen der Zustellung an die Parteien und der Aufschaltung im Netz Wochen oder gar Monate verstreichen. Die Qualität der übrigen Öffentlichkeitsarbeit hängt auf kantonaler Ebene weitgehend von den damit betrauten Personen ab – unabhängig davon, ob es sich dabei um Gerichtspersonen oder Kommunikationsfachleute handelt.

Erste Schritte ins Fernsehen und YouTube

Am schwersten tut sich die Justiz mit dem, was den eigenen Auftritt im kommunikativ wohl wirksamsten Medium, dem Fernsehen anbelangt. Dem Ansinnen des Parlaments, die Urteilsberatungen des Bundesgerichts per Live-Stream im Internet zu übertragen, widersetzten sich die Richter mit aller Vehemenz. Allerdings hat das Bundesgericht am 27. April 2016 einen zaghaften ersten Schritt gewagt, indem es die Eröffnung einer Urteilsberatung sowie die abschliessende Urteilsverkündung aufzeichnen liess und das Video anschliessend auf seiner Website zum Ansehen und Herunterladen aufschaltete. Damit wird aufgrund eines Plenarbeschlusses vom 8. Oktober 2012 der enge Spielraum ausgeschöpft, den Art. 62 des Bundesgerichtsreglements belässt, der eine Aufzeichnung der eigentlichen Urteilsberatung ausschliesst.

Nur ganz am Rande und gewissermassen in Klammern sei erwähnt: Deutlich weniger Hemmungen gegenüber dem Medium Fernsehen zeigt der Österreichische Verfassungsgerichtshof, dessen Präsident seit dem Jahre 2003 in der Regel viermal jährlich zu einer Pressekonferenz einlädt, an der er vor laufender Kamera über ausgewählte aktuelle Fälle spricht und sich den Fragen der Journaille stellt. Seit 2015 betreibt der Verfassungsgerichtshof einen eigenen YouTube-Channel, auf dem diese Pressekonferenzen abgerufen werden können. Anzumerken bleibt, dass Christian Neuwirth als Sprecher des Verfassungsgerichtshofs auch einen ebenso bemerkens- wie lesenswerten Twitter-Account betreibt, dessen Tweets als offizielle und zitable Stellungnahmen gelten.

Der österreichische Verfassungsgerichtshof und sein aussergewöhnlicher Umgang mit Öffentlichkeit und Medien wird indes kaum Richtschnur sein bei einschlägigen Überlegungen schweizerischer Gerichtsinstanzen. Ihnen bleibt zu wünschen, dass sie sich zunächst einmal überhaupt Gedanken über ihre Informationsstrategie machen. Darin wäre als erster und zwingender Punkt die Beachtung des Verkündigungsgebots zu verankern, was ganz konkret bedeutet, dass grundsätzlich alle Entscheide der Öffentlichkeit in geeigneter Weise zugänglich gemacht werden müssen. Wie das mit vernünftigem Aufwand umgesetzt werden kann, lebt das Bundesgericht in mustergültiger Weise vor. Dass dem Vorbild sowohl grössere als auch kleinere Gerichte ohne Weiteres nachleben können, zeigen Bundesverwaltungsgericht und Bundesstrafgericht.

Die Schaffung einer für Medien und Öffentlichkeit zuständigen Stelle kann ins Auge gefasst werden, darf aber nicht Selbstzweck sein. Sinn macht diese Investition, wenn damit eine proaktive Öffentlichkeitsarbeit umgesetzt werden soll und dem Medienbeauftragten die dafür erforderlichen Kompetenzen und Freiheiten eingeräumt werden. Insbesondere soll diese Person den Medienschaffenden als Ansprechpartner zur Verfügung stehen, der nicht Urteile inhaltlich kommentiert, aber auf Anfrage hin Zusammenhänge und Hintergründe namentlich verfahrensrechtlicher Natur erläutern und so eine aus Sicht des Gerichts sachgerechte Berichterstattung fördern kann. Vor allem weniger erfahrene und juristisch nicht sattelfeste Gerichtsberichterstatter sind vielfach empfänglich für Hilfestellungen und Hintergrundgespräche. Dass das Ganze nicht kurzfristig oder gar ad hoc auf ein bestimmtes spektakuläres Gerichtsverfahren hin umgesetzt werden kann, liegt auf der Hand. Es handelt sich um einen längerfristigen Prozess, bei dem es vor allem gegenseitig Vertrauen aufzubauen gilt.

 


[*] Markus Felber, lic. iur., Mauensee/Lausanne, ist Bundesgerichtskorrespondent der «Schweizerischen Juristen-Zeitung» (SJZ/RSJ) und Kolumnist der «NZZ am Sonntag», Mitinhaber der Santschi & Felber Justizkommunikation. Der Beitrag ist erschienen unter Gerichtsrubrik/La page du tribunal, Justizkommunikation, in: SJZ 2016 334 ff. Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» dankt der SJZ für die freundliche Erlaubnis zur Nachpublikation.

[1] Gerold Steinmann, Kommentar zu Art. 30 BV in der 3. Auflage des St. Galler BV-Kommentars.

[2] Vgl. dazu: Markus Felber, Iudex non lobbyficat, SJZ 2014 111 ff.

[3] Markus Felber, Quantensprung über den eigenen Schatten, NZZ vom 29. Juni 2002, 14.

[4] Die Praxis wurde 2007 im neuen Bundesgerichtsgesetz kodifiziert (Art. 59 Abs. 3).

[5] Erfolgt ausnahmsweise keine Veröffentlichung, wird das im Geschäftsbericht für das jeweilige Jahr angemerkt, um auch diesbezüglich Transparenz zu schaffen.

[6] @bger_CH (deutsch), @tf_CH_fr (französisch) und @tf_CH_it (italienisch).

[7] Zu den beliebtesten gehört das Argument, ein Urteil könne nicht abgegeben werden, weil es noch nicht rechtskräftig sei. Vgl. dazu Infosperber, Mangelnde Transparenz beim Bündner Kantonsgericht (zuletzt besucht am 31. August 2016).

Live erlebte Regierungsratssitzung: Höflich wie zu Kaisers Zeiten

Die nächste Woche wird die Schaffhauser Regierung neu bestellt. Was und wie die neugewählten Damen und Herren Regierungsräte darob debattieren, ist vertraulich. Nicht so bis vor 30 Jahren, als die Regierungsratssitzungen öffentlich waren. Elisabeth Vetter klopfte während einer der letzten öffentlichen Sitzungen an. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Elisabeth Vetter (†) (Chefredaktorin «Traktandum Magazin»), publiziert 1986 ebenda.[*] 

Zurzeit sind die Regierungsratssitzungen noch in genau drei Kantonen öffentlich, wenn auch mit gewissen Einschränkungen: nämlich in Baselland, in Schaffhausen und in Solothurn. Ab 1987 steht dieses alte Volksrecht nur noch den Solothurnern zu. In den Kantonen Baselland und Schaffhausen wird es auf Ende 1986 abgeschafft – in Baselland im Zusammenhang mit der dann in Kraft tretenden neuen Verfassung, in Schaffhausen aufgrund des neuen Organisationsgesetzes. Das «Traktandum-Magazin» liess sich eine der letzten Möglichkeiten nicht entgehen und visitierte in Schaffhausen eine Regierungsratssitzung. Der folgende Artikel ist ein Stimmungsbericht – also kein Verhandlungsprotokoll.

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Türe zum Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1998, StadtA SH, Sig. J 10/58842)

Es ist ein Kreuz. Trotz öfteren Jogging- und anderen Trimm-dich-Übungen schafft mich die Treppe hinauf in den zweiten Stock des Schaffhauser Regierungsgebäudes. Nach Luft japsend und etwas zu spät, das heisst zwei Minuten nach acht Uhr, stehe ich vor jenem historischen Saal, in dem jeweils am Dienstagmorgen die fünf Herren Regierungsräte und der Herr Staatsschreiber zu tagen pflegen. Ich straffe meine Schultern, lege Entschlossenheit in mein Kinn und will, todesmutig, anklopfen.

Ich weiss schliesslich, dass an meinem Vorhaben kein Hauch von Illegalität ist, sage mir nochmals, wie ein Schüler vor dem Examen, das Sprüchlein aus dem bis Ende 1986 geltenden Organisationsgesetz auf, wonach «die Verhandlungen des Regierungsrates in der Regel öffentlich sind», ich als Bürgerin dieses Landes also das Recht, wenn nicht sogar die heilige Pflicht und Schuldigkeit habe, dem Regierungsrat auf die Finger zu schauen. Und trotzdem fühle ich mich nicht ganz wohl in meiner Haut. Denn ebensogut weiss ich, dass es die fünf Herren gar nicht gern sehen, wenn ihnen bei ihren öffentlichen Obliegenheiten jemand von der Öffentlichkeit über die Schulter guckt. Ein geflügeltes Schaffhauser Wort heisst denn auch, man dürfe jederzeit an einer öffentlichen Regierungsratssitzung teilnehmen, nur sei sofort, wenn man erscheine, die Sitzung zu Ende…

Der Ratsweibel weiss auch keinen Rat

In den letzten paar Jahrzehnten waren jene Mitglieder der sogenannten Öffentlichkeit an einer Hand abzuzählen, die sich an eine solche Sitzung gewagt haben – zum Beispiel Anfang der fünfziger Jahre ein schon damals «grüner» FDP-Politiker, der gegen den Bau des Kraftwerkes Rheinau kämpfte und in diesem Zusammenhang bei den nächsten Neuwahlen gleich die gesamte Regierung auswechseln wollte; in den sechziger Jahren war es ein Bürger, der sich für die Eingemeindung von Herblingen in die Stadt Schaffhausen interessierte; und schliesslich, irgendwann in den siebziger Jahren, erschien ein Vertreter des Volkes, der sich von den Regierungsratsverhandlungen einen Mordsspass versprach und sich zu diesem Behuf in ein Fasnachtskostüm steckte – ein Vorfall, der für einiges Aufsehen sorgte im kleinen Kanton. Doch seit damals sind auch schon gut zehn Jahre ins Land gegangen. Ich bin also die erste Besucherin seit fast undenklichen Zeiten – und vermutlich die allererste Frau.

Bevor ich anklopfen kann, erreicht mich in Form einer Sekretärin der verlängerte Arm der Schaffhauser Verwaltung. Was ich hier wolle, werde ich angeherrscht. Höflich, aber bestimmt erkläre ich meine Absicht und meinen festen Willen, hier und jetzt an der Regierungsratssitzung teilzunehmen. Der Dame entfährt ein völlig verdattertes «Aber… aber – das geht doch nicht». Ich weise sie darauf hin, dass ich, vom Gesetz her gesehen, im Recht sei, worauf sie enteilt und in ihrer Not den Ratsweibel zu Hilfe ruft, der seinerseits auch keinen Rat weiss und ab geht durch die Mitte, um den bereits tagenden Rat um Rat zu fragen.

Ich stelle meine innere Uhr auf eine längere Wartezeit ein – zu Recht, wie sich herausstellt – und nehme in geziemendem Abstand zur Saaltüre Platz auf einem Stuhl im Gang. Um nichts in der Welt möchte ich – obwohl es mich reizt – als Horcherin an der Wand ertappt werden. Ich weiss schliesslich, dass heute ein brisantes Wahlgeschäft auf der Traktandenliste steht. Trotz meiner Vorsichtsmassnahme bekomme ich draussen recht viel mit von dem, was drinnen verhandelt wird. Offenbar sind die Türen und Wände, vor allem an strategisch wichtigen Stellen, nicht allzu gut gepolstert. Rede und Gegenrede lösen sich im Saal ab. Schliesslich, nach rund zehn Minuten «Sondersitzung», gewinnt der noch immer geltende Buchstabe des Gesetzes die Oberhand, und ich werde hineingebeten.

Regierungsratssaal Schaffhausen (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

Der Regierung über die Schultern schauen – hier während der Auswertung der Wahlresultate (Foto: Bruno und Eric Bührer, 1968, StadtA SH, Sig. J 10/18366)

 

Ich darf an einem Tisch Platz nehmen, der ganz offensichtlich bereit steht für den peinlichen und, wie oben gesagt, nur etwa jedes Jahrzehnt einmal vorkommenden Fall, dass sich jemand von der Öffentlichkeit hierher verirrt. Der Regierungspräsident macht darauf aufmerksam, dass an diesem Morgen, da ja nun «die Öffentlichkeit» anwesend sei, nur jene Geschäfte behandelt würden, die auch vor der «Öffentlichkeit» behandelt werden könnten, während die übrigen «auf später» verschoben würden.

Ich habe keine Einwände, fühle aber meine Schultern schwer und schwerer werden. Schliesslich ruht auf ihnen in den nächsten drei Stunden die ganze Last der Schaffhauser Öffentlichkeit, die immerhin rund 70’000 Personen zählt, von denen beileibe nicht alle leichtgewichtig sind.

Nach einigen kurzen Zwischenbemerkungen zur politischen Wetterlage in anderen Kantonen – «da leben wir hier in Schaffhausen doch in weit komfortableren Verhältnissen» – legen die fünf Regierungsräte los – im Ruck-zuck-Tempo. Man merkt es schnell: Sie sind nicht unvorbereitet in die Sitzungsschlacht gezogen, haben ihre «Hausaufgaben» in Form von ausführlichem Aktenstudium gemacht – was man zum Beispiel von den Mitgliedern des Grossen Rates nicht unbedingt und nicht in jedem Fall guten Gewissens behaupten kann. Doch das nur nebenbei.

Das Tempo ist auch wirklich notwendig. Rund 40 Geschäfte plus Eintretensdebatte und Detailberatung eines neuen Gesetzes werden an diesem Morgen durchgepaukt. Und wenn «die Öffentlichkeit» nicht dabei gewesen wäre, würde sich die Liste wahrscheinlich verlängert haben – nicht nur weil einzelne Geschäfte «auf später» verschoben, sondern auch weil einzelne Voten vor allem Richtung «Öffentlichkeit» abgegeben wurden.

Solothurn behält ein altes Volksrecht bei

Ab 1987 wird Solothurn der einzige Kanton sein, wo – theoretisch – jedermann an den Sitzungen des Regierungsrates teilnehmen darf. Einigermassen überraschend ist, dass dieses Recht auch in der neuen, von den Stimmbürgern Anfang Juni dieses Jahres abgesegneten Kantonsverfassung ausdrücklich verankert ist.

Der Solothurner Staatsschreiber Dr. Konrad Schwaller bemerkt dazu: «Gewisse Diskussionen gab es im Verfassungsrat zu diesem Thema erst dann, als bekannt wurde, dass in Baselland die Öffentlichkeit der Regierungsratssitzungen im Zusammenhang mit der neuen Verfassung abgeschafft wird. Schliesslich aber sagte man sich bei uns, es handle sich hier um ein altes Volksrecht, das man beibehalten wolle. Allein die Tatsache, dass fast nie ein Besucher zu den Sitzungen kommt, war für uns kein Grund, darauf zu verzichten.»

Allerdings: Auch in Solothurn ist dieses Recht teilweise eingeschränkt. Der entsprechende Absatz in der neuen Kantonsverfassung lautet nämlich: «Die Beratungen des Kantonsrates und des Regierungsrates sind öffentlich, soweit schützenwerte private oder öffentliche Interessen nicht entgegenstehen.»

Das alte Volksrecht wird, wie oben gesagt, jedoch höchst selten genutzt, obwohl im Solothurner Regierungsratssaal ringsum an den Wänden Stühle bereit stehen für allfällige Besucher, die ohne vorangehende Anmeldung kommen können und dann durch den Ratsweibel ins Zimmer geleitet werden.

Kaum jemals besucht wurden die Regierungsratssitzungen auch in Baselland. «Und wenn jemand kam, dann waren es meist Leute, die an einem ganz bestimmten, meist politisch hochbrisanten Thema interessiert waren, zum Beispiel an den Diskussionen über Kaiseraugst», betont Landschreiber Franz Guggisberg.

Auch hier war, wie in den Kantonen Solothurn und Schaffhausen, eine gewisse Einschränkung gegeben. Öffentlich behandelt wurden nur die eigentlichen Sachgeschäfte, während Angelegenheiten, die ins Persönliche hineingehen – Entmündigungen, Namensänderungen, persönliche Beschwerden usw. –, unter Ausschluss der Öffentlichkeit behandelt wurden.

Bei den «laufenden Geschäften» – Rekurse, Gesuche, Stipendien, Beiträge usw. usf. – legen die einzelnen Direktionsvorsteher den Sachverhalt kurz dar und stellen Antrag. Der Regierungspräsident ftagt: «Diskussion?», blickt in die Runde und beschliesst das Ganze, wenn keine Reaktion kommt, mit: «Genehmigt.» «Diskussion? – Genehmigt. – Diskussion? Genehmigt.» Das geht Schlag auf Schlag, wie am Fliessband, und zwar, wie hier betont werden muss, in der Amtssprache, in Schriftdeutsch. Es tönt, gelinde gesagt, wenig musikalisch, wie meistens, wenn senkrechte und bodenständige Eidgenossen versuchen, sich in gepflegtem Hochdeutsch auszudrücken.

Ein Umgangston wie zu k.-k.-Zeiten

Und höflich gehen die Schaffhauser Regierungsräte miteinander um – dermassen höflich, dass man plötzlich glaubt, man habe einen Zeitsprung rückwärts gemacht und sei in einer Runde des k.-k.-Hofes selig zu Wien gelandet. Persönlich stehen die Herren auf «Du» miteinander. Hier aber sprechen sie sich, in Schriftdeutsch, mit «Herr Finanzdirektor» oder «Herr Erziehungsdirektor» an. Das führt dann manchmal zu solch schönen Formulierungen, wie etwa: «Mein lieber Herr Polizeidirektor, da kann ich Dir nicht zustimmen, aber wenn auch der Herr Finanzdirektor meint, man könnte – oder was findest Du, Herr Baudirektor?»

Eine kleinere Meinungsverschiedenheit gibt es in bezug auf den bevorstehenden, sozusagen beruflichen Aufenthalt eines Divisionsgerichtes in Schaffhausen. Dessen Mitglieder erwarten, dass die Regierung sie nicht nur zu einem Stehapéritif einlädt, sondern zu einem Imbiss, wie das früher offenbar der Brauch war. Der Militärdirektor, noch nicht allzu lange im Amt und demzufolge, wie er betont, «ein Neuling», weiss nicht, wie er angesichts der allgemeinen Sparappelle mit dieser hochnotpeinlichen Angelegenheit verfahren soll. Der Justizdirektor schlägt, ganz praktischer Mann vom Land – er war früher Heuhändler – «Chäs-Chüechli» vor. Nach ausführlicher Debatte kommt man zu einem salomonischen Resultat und einigt sich auf «Wurst». Damit zeigt man den guten Willen und kann trotzdem den Spargeboten des Staatssäckels nachleben. Und schliesslich, so geht die Überlegung weiter, sei es jenen Besuchern, die nachher noch immer Hunger hätten, zuzumuten, sich auf eigene Kosten ausgiebig zu verköstigen.

Überhaupt: Repräsentationspflichten beanspruchen offenbar einen schönen Teil unserer Regierungsräte. Allein an diesem Morgen wird gleich ein halbes Dutzend solcher Anlässe aufgeteilt und zugewiesen. Würde und Bürde geben sich hier sozusagen die Hand.

Schliesslich, um halb zwölf Uhr und nachdem auch das brisante Wahlgeschäft unter Dach und Fach gebracht ist, schliesst der Regierungspräsident die Sitzung mit dem etwas pessimistischen und doch leicht verfrühten Satz: «Wir nähern uns unserem Ende.»

Der Morgen mindestens ist zu Ende, ein Vormittag mit live erlebtem staatsbürgerlichem Unterricht. «Meine» erste und wohl auch letzte Regierungsratssitzung, an der ich persönlich dabei sein konnte, falls es mich nicht einmal nach Solothurn verschlägt.

 


[*] Elisabeth Vetter († 2015) war anno 1974 die erste Frau in Schaffhauser Redaktionsstuben, als sie bei der «Schaffhauser az» einstieg. Sie schrieb sodann für den «Tages-Anzeiger», die «Schaffhauser Nachrichten», den «Schaffhauser Bock» und fürs «Schaffhauser Magazin». Vetter zeichnete überdies als Chefredaktorin vom «Traktandum-Magazin – Jahrbuch für kommunale und kantonale Politik» (Schaffhausen, Schleitheim, Steiner und Grüninger, 1986–2000), woraus dieser Beitrag stammt (a. a. O., 1986, S. 159–163). Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» dankt Gabriel Vetter für die freundliche Erlaubnis zur Nachpublikation.

«…, singen alle wie aus einem Mund.»

Heute Abend erschallt in einigen Gemeinden erstmal die «neue» Nationalhymne. Grundsätzlich bräuchte es diese Neufassung nicht. Ausser denn die viersprachige Version setzte sich durch.

«Nun aber kam die grosse Frage
Der Landeshymne aufs Tapet.
Schon lange geht durchs Land die Klage,
Dass man die alte nicht vertrage,
Dieweil sie auf die Nerven geht.

Denn schliesslich: ruft man in die Schranken
Zum Wettbewerb die Künstlerschar,
Muss man erwägen den Gedanken,
Zu legen ein paar hundert Franken
Auf der Begeisterung Altar.»
«Nebelspalter», 1921[1]

Braucht die Schweizerische Eidgenossenschaft zu ihrem 725. Geburtstag, nach dem inoffiziellen «Rufst du, mein Vaterland» und (ab 1961 provisorisch, ab 1981 offiziell) dem «Schweizerpsalm», eine neue Nationalhymne? Ja, findet die Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft (SGG), ihrerseits Hausherrin des Rütli und im vorletzten Jahrhundert wichtige private Organisation, die die Entstehung des nationalen Demos, des Bundesstaats und der Demokratie vorangetrieben hatte.

«Nationales Preisausschreiben für Musiker», «Schweizer Illustrierte Zeitung», Nr. 43, 23. Oktober 1935.

Preisausschreiben in der «Schweizer Illustrierte Zeitung», Nr. 43, 23. Oktober 1935.

Die Kritik am Schweizerpsalm ist nicht neu, er sei zu schwülstig, ein religiöses Kirchenlied, zu pathetisch und anachronistisch, klerikal und patriarchal, wird ihm im Wesentlichen von diversen Seiten vorgeworfen.[2] Der Bundesrat selbst empfand ihn anno 1894 noch als «eine aus harmonischen und rhythmischen Gesichtspunkten zu schwierige Komposition, um allgemeinen Eingang beim Volke zu finden»[3]. Die aktuelle SGG-Aktion ist denn auch längst nicht die erste, im letzten Jahrhundert wurden bereits diverse Wettbewerbe durchgeführt, die eine neue Landeshymne erküren sollten. Auf eine Ausschriebung der «Schweizerischen Illustrierten Zeitung» 1935 etwa wurden nicht weniger als 1819 Texte und 581 Kompositionen eingesandt.[4] Doch noch kein Alternativvorschlag konnte dem Schweizerpsalm (der vom Mönch Alberich Zwyssig anno 1841 und somit noch vor der Gründung des Bundesstaats komponiert wurde) je das Wasser reichen.[5]

Dies erstaunt wenig, soll eine Nationalhymne doch an Bewährtes und Bekanntes, an Tradition, Heimat und an ein nationales Bewusststein appellieren, also an Identitätselemente, die ein Volk im Innersten zusammenhalten.[6]

Kaum gefragte Neuschöpfungen

Von einem Wettbewerb zur Erlangung einer neuen Nationalhymne wäre nicht viel zu erhoffen, antwortete der Bundesrat folgerichtig bereits 1955 auf ein von 30 Ständeräten unterzeichnetes Postulat. Das Volk lasse sich nicht einfach einen neuen Text und eine dazu geschaffene Melodie aufdrängen. Eine Nationalhymne müsse schon im Herzen des Volkes verankert sein.[7]

Eine Neuschöpfung ist daher grundsätzlich kaum je gefragt, stellt eine solche doch die Raison d’Être einer Landeshymne infrage. Auffallend viele Nationalhymnen haben denn gar «präkonstitutionellen» Charakter, tradieren ein Stück Kulturgeschichte in spätere Zeiten.[8] Viele Staaten erwähnen ihre Hymne konsequenterweise in ihrer Verfassung, einige sogar mit einer «Ewigkeitsklausel» versehen, wodurch sie nur sehr schwer – respektive gar nicht – verändert werden können.[9]

Revisionen ist höchstens dann Erfolg beschieden, wenn im Nachgang zu einer Staatsgründung, Sezession, Vereinigung oder postrevolutionären Phase das Bedürfnis nach Abgrenzung oder Neubeginn auch musikalisch untermalt werden soll. Die offizielle Hymne des Kantons Jura, «La Nouvelle Rauracienne», wurde so beispielsweise 1950 im Zuge der Seperationsbestrebungen neu getextet, um den territorialen Anspruch, «du lac de Bienne aux portes de la France», zu proklamieren.

Vielfalt in der Einheit

Nichtsdestotrotz, der neuen Hymne sei dennoch die Chance eingeräumt, sich zu etablieren und zu verbreiten – aber aus einem ganz anderen Grund respektive unter einer Bedingung: Es soll fortan nur noch eine Version geben.

Bekanntlich wird etwa in der Armee oder vor internationalen Fussballspielen die Landeshymne angestimmt. In der Zeit in der Rekruten- und Unteroffiziersschule des Schreibenden wurde jedoch ganz selbstverständlich die deutsche Version des Schweizerpsalms gesungen. Zwar bestand die Kompanie grossmehrheitlich aus Deutschschweizern, doch waren wir immerhin im französischsprachigen Teil des Kantons Fribourg stationiert. Nach Intervention von welschen Soldaten wurde diesen wohl erlaubt in ihrer Muttersprache der Heimatliebe zu frönen – «Sur nos monts, quand le soleil / Annonce un brillant réveil» statt «Trittst im Morgenrot daher / Seh’ ich dich im Strahlenmeer». Der guteidgenössische Sprachfrieden konnte also wiederhergestellt werden, die darob erschallende bilinguale Polyphonie förderte dafür akkustische Dissonanzen zutage… – Ähnliche musikalischen Sololäufe sind mitunter zu beobachten, wenn die Schweizer Fussball-Nationalmannschaft die Landeshymne anklingen lässt (sofern die Spieler überhaupt mitsingen).

 

Der Schreibende hat daher nach dem Nationalfeiertag vor zwei Jahren der SGG-Jury den Vorschlag unterbreitet, ihre neue Nationalhymne sei nur noch in einer einzigen Sprachvariante zu verfassen, damit nicht mehr jede Region ihr eigenes Hymnensüppchen kocht. En français? Non. In italiano? Ma no! En rumantsch?! Na. Also auf Deutsch? Auch nicht. Sondern gleich in allen vier Landessprachen, aber nicht synchron, sondern abwechslend, die eine nach der anderen, Vers für Vers. «Im Willen [des Schweizervolks und der Kantone], in gegenseitiger Rücksichtnahme und Achtung ihre Vielfalt in der Einheit zu leben», wie die Präambel der Bundesverfassung postuliert, würde so die hochgelobte Viersprachigkeit nicht nur in den 1. August-Ansprachen[10] besungen, sondern tatsächlich auch in der gemeinsamen Intonation danach. Von Val Müstair bis nach Genf, von Rorschach bis Chiasso.

Viersprachige Kindergärtler und Nati-Spieler

Erfreulicherweise hat die SGG diesen Wunsch erhört, auch Jury-Mitglied Alex Miescher habe dafür plädiert (Miescher ist Generalsekretär des Schweizerischen Fussballverbandes und hatte wohl ebenfalls die musikalische Darbietung der «Nati» vor Augen respektive Ohren): Nebst den vier Versionen in den jeweiligen Landessprachen hat die SGG auch eine mehrsprachige Variante vorgestellt. Die deutsche «Schweizerstrophe» schliesst mit dem Versprechen «…, singen alle wie aus einem Mund». Erst die viersprachige Version erfüllt es.

Die Kinder der Primarschule und des Kindergartens Muolen SG haben sich der quadrilingualen Variante bereits angenommen. Auch älteren Semestern ist der neue Vers zumutbar, zumal spätestens aber der zweiten Strophe des «Schweizerpsalms» ohnehin die meisten einen Spickzettel benötigen.

«Schweizerstrophe» (mehrsprachige Version)

Weisses Kreuz auf rotem Grund,
unser Zeichen für den Bund:
Freiheit, Unabhängigkeit, Frieden.
Ouvrons notre coeur à l’équité
et respectons nos diversités.
Per mintgin la libertad
e per tuts la gistadad.
croce bianca: unità,
campo rosso: libertà, equità.

 


[1] Die Hoffnung auf die neue Landeshymne, in: Nebelspalter: das Humor- und Satire-Magazin, Band 47 (1921), Heft 13, S. 2.

[2] Vgl. nur zur atheistischen, theologischen resp. sozialistischen Kritik: Walter Gyssling, Und noch einmal: Die Landeshymne, in: Freidenker, Band 47 (1964), Heft 10, S. 73 f.; Kurt Marti, «Ueberfremdung»?, in: Die Tat, Nr. 220, 17. September 1965, S. 1.; Margret Kiener Nellen, Hymnen müssen eine Zukunftsperspektive zeigen, Interview, in: Rote Revue: Zeitschrift für Politik, Wirtschaft und Kultur, Band 82 (2004), Heft 4, S. 35 ff.

[3] BBl 1894 II 886, 887.

[4] Eidg. Departement des Innern, Bericht über das Problem der Schweizerischen Nationalhymne, Bern, Oktober 1958, S. 8.

[5] Vgl. Eidg. Departement des Innern, Bericht, S. 1 ff.

[6] Vgl. Peter Häberle, Nationalhymnen als kulturelle Identitätselemente des Verfassungsstaates, Wissenschaftliche Abhandlungen und Reden zur Philosophie, Politik und Geistesgeschichte, Bd. 44, Berlin 2007, S. 49 ff.; Ueli Maurer, 50 Jahre Schweizerpsalm, Referat gehalten am Festkonzert zum 50-Jahr-Jubiläum des Schweizerpsalms in der reformierten Kirche Bäretswil, 12. November 2011.

[7] Eidg. Departement des Innern, Bericht, S. 8.

[8] Häberle, a. a. O., S. 107.

[9] Häberle, a. a. O., S. 9 ff., 114.

[10] Vgl. zum Ganzen Andreas Kley, Geschichte als nationale Selbstbehauptung – Die 1. August-Reden der schweizerischen Bundespräsidenten, ZSR 2005 I, 455 ff.

125 Jahre Volksinitiative – taugt das Unterschriftenquorum noch als Relevanztest?

Heute feiert das eidgenössische Volksinitiativrecht 125-jähriges Jubiläum. Festfreude kommt gleichwohl keine auf: Wir würden über zu viele Initiativen abstimmen. Und erst noch über die «falschen».

«Aus einer historischen und langfristigen Sicht muss es aufgrund der
Anlage
des Volksinitiativrechts immer wieder Bestrebungen geben, die
es ‹eindämmen›
oder gar abschaffen wollen. Diese Bemühungen sind
verständlich, aber sie richten
sich klar gegen die direkte Demokratie.»
Andreas Kley[1]

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kundtat (BBl 1891 IV 1).

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung vom 5. Juli 1891 kundtat.

Heute «feiert» das Volksinitiativrecht sein 125-jähriges Jubiläum; mit Volksabstimmung vom 5. Juli 1891 wurde das Instrument, nachdem es sich ein halbes Jahrhundert zuvor in den ersten Regenerationskantonen zusehends etablierte[2], auch auf eidgenössischer Ebene eingeführt.[3] Wirklich gefeiert wird dieser «Antrag aus dem Volk an das Volk»[4], immerhin das Instrument als Ausfluss direkter Demokratie schlechthin, dieser Tage jedoch nicht.

Während 1991 der 100-jährige Geburtstag komplett vergessen ging,[5] so ist man heuer schlicht nicht in Festlaune.[6] Zu oft hat das ungebändigte Wesen die letzten Jahre auf die Torte gespuckt (und im Februar 2014 diese gar noch mit Wucht ins Gesicht der versammelten hiesigen Elite gedrückt). Gefeiert wird in Bundesbern demgegenüber lieber das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung – als erhabenes Tagebuch der repräsentativen Demokratie gewissermassen die Antithese zur Volksinitiative –, das derzeit ebenfalls den 125. Geburtstag feiert.[7]

Grundsatzentscheide über Kühe, Velo, Take-Away

Die direktdemokratische Stimmung scheint also gedrückt in der «Musterdemokratie». Nicht nur ob «falschen» Volksentscheiden des uninformierten, emotionalen und wankelmütigen Souveräns, sondern bereits über die unüberblickbare «Flut» von Vorlagen.[8] Solche drehten sich bei kürzlichen Urnengängen um richtungsweisende Grundsatzentscheide wie Take-Away-Mehrwertsteuer, Milchkuh, Grundeinkommen, GLP-«8 Prozent»-Initiative. Und vielleicht bald in unseren Stimmkuverts: Hornkuh, Vollgeld, Stromeffizienz, Verhüllung, Ernährung, Bewegung. Und weil’s wichtig und gesund ist, gleich nochmals Ernähung und Velo. Zugegeben, adressieren diese Stichworte – allesamt hängige, gegebenenfalls darüber zu befindende Volksinitiativen – die drängendsten, relevanten Fragen der Nation? Es mögen prima vista Zweifel aufkommen, ob der Filter noch richtig justiert ist.

So zeigt sich alt Bundesrat Arnold Koller in seiner Autobiografie schon seit einiger Zeit besorgt: «Nach Auffassung des Bundesrates darf erwartet werden, dass, wer viereinhalb Millionen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an die Urne ruft, eine gewisse Repräsentanz seines Anliegens aufzeigt. In den vielen öffentlichen Vorträgen, die ich ihm Rahmen der Verfassungsreform [Ende 1990er-Jahre] hielt, brachte ich diese Mängel auf die Kurzformel: ‹Wir stimmen zu viel und nicht immer über das Wichtige ab!›»[9]

«Schwer auszusprechendes Fremdwort ‹Initiative›»

NZZ-Chefredaktor Eric Gujer hat kürzlich ins gleiche Klagelied eingestimmt: «Dass die direkte Demokratie an einer Überdosis an Initiativen krankt, ist schon oft beklagt worden. Doch es ist vermutlich weniger die schiere Zahl, die zu schaffen macht, sondern eher die Art der eingereichten Initiativen. Zunehmend versprechen deren Urheber Lösungen für Probleme, von deren Existenz die breite Öffentlichkeit noch gar nichts wusste.» Der Gipfel der Ignoranz sei erreicht, wenn eine (Grundeinkommen-)Initiative primär damit beworben werde, sie sei einer vertieften Diskussion wert.[10]

Dass das Volksinitiativrecht (alt) Bundesräte und liberale Leitblätter wenig begeistert, erstaunt kaum – dies war schon im Geburtsjahr 1891 nicht anderes. So schlug dem NZZ-Leser nach dem Urnengang auf der ersten Seite entgegen: «Grosse Schichten des Volks haben gar nicht gewusst, worum es sich handelt; sie haben weder das schwer auszusprechende Fremdwort ‹Initiative› verstanden noch die Sache selbst begriffen. […] Als ungefährliches Ding konnten sie es ja annehmen, aber dass man damit die Welt reformiren könne, das glaubt bei uns Niemand. Welch gefährliche Waffe sie damit in die Hand bekommen haben, das wissen nur die Führer der Ultramontanen und Sozialdemokraten.»[11]

500’000 Franken für Jux?

Sowohl der konservative Koller als auch der liberale Gujer vergessen hierbei jedoch dreierlei: Erstens fusst das Initiativrecht gerade auf der Idee, dass für einmal nicht Bundesräte und Chefredakteure, Parlamentarier und Lobbyisten, sondern eine stattliche Anzahl gemeiner Bürger ihre Reformanträge (nur Anträge!) in den politischen Prozess einspeisen können sollen. Derlei Desiderata mögen zwar manchmal läppisch bis absurd anmuten – wer hierfür indes 200’000 bis 500’000 Franken für die erfolgreiche Lancierung einer Initiative in die Hand nimmt, beweist bereits hinreichend, dass ihm dabei ernst ist.

Zweitens sollen gerade in einem multikulturellen, quadrilingualen, föderalen Bundesstaat durchaus auch Minderheiten ihr Minderheitsanliegen zumindest einmal zur Diskussion bringen dürfen. Eine Verfassungsänderung erzwingen werden sie dabei zwar regelmässig nicht. Ihr Unmut wird dabei jedoch institutionell kanalisiert, was einerseits gewalttätige Aufstände verhindert, andererseits aber das Anliegen auf die eine oder andere Art aufnimmt.[12] So zeitigen Volksinitiativen immerhin zu grob 50 Prozent indirekte Wirkungen, oftmals in Form eines Gegenvorschlags.[13]

Drittens schliesslich ist die These falsch, dass wir vermehrt für «Irrelevantes» an die Urne gerufen werden. Im Gegenteil: Die langjährige Statistik der durchschnittlichen Erfolgsquoten von Volksinitiativen (Ja-Stimmenanteil) pro Legislatur weist geradezu in eine andere Richtung:

Ja-Anteile VI je Legislatur

Die Empirie zeigt also keinerlei Anzeichen von «Initiativmüdigkeit». Aus Sicht des Souveräns – der einzig legitimen Instanz, diese Frage zu beurteilen – werden nicht zu viele Begehren an ihn herangetragen. Die durchschnittlichen Ja-Stimmenanteile sinken nicht etwa, was der Fall wäre, wenn öfters respektive einfacher reine Partikularinteressen an die Urne gelangen würden. Die mittlere Zustimmungsrate steigt über die Legislaturen hinweg sogar leicht an. Die Stimmberechtigten empfinden die ihnen vorgelegten Verfassungsänderungen also als zunehmend relevanter; in den letzten drei Legislaturen (2003 bis 2015) stiessen die «Anträge aus dem Volk» denn immerhin bei durchschnittlich knapp 40 Prozent der Stimmbürger auf Anklang.

Quorum von 2.6 Millionen wie «damals»

Bei der aktuellen Debatte um die «Initiativenflut» und die realitätsfremden Forderungen zur Erhöhung des Unterschriftenquorums – nach BDP-Präsident Martin Landolt sollen’s 250’000 sein, nach «Avenir Suisse» lieber gleich 400’000 – wird just dieser Aspekt komplett ignoriert. Welchen Anteil das Quorum im Verhältnis zu allen Stimmberechtigten anno 1848 auch immer ausmachte, ist für die heutige Debatte schlicht nicht relevant. Die Volksrechte-Kritiker gehen von der irrigen Prämisse aus, eine dannzumalige Quote (etwa 8 Prozent der Stimmberechtigten, was heute über 400’000 entspricht) aus einem fernen Jahrhundert sei die für ewig «richtige». Dabei übersehen sie interessanterweise, dass ein paar Jahre vor Gründung des Bundesstaats teilweise ein Unterschriftenquorum von 50 Prozent (!) vorherrschte. Wieso also nicht gleich zurück zu «damals» und 2.6 Millionen fordern?

Die Hürde ist dann optimal justiert, wenn sie die Spreu vom Weizen trennt, mithin nur solche Begehren in die parlamentarischen Mühlen einspeist, die – vor dem Volk, nicht vor der Parlament! – nicht von vornherein völlig chancenlos erscheinen.

Ebendiese Filterfunktion, dieser Relevanztest funktioniert derzeit so gut wie nie zuvor. Wer dennoch daran herumschräubeln will, rüttelt an den Grundfesten der direkten Demokratie. Selbst dies sei zwar erlaubt. Jedoch sollte der intendierte oder zumindest präferierte Umbau in eine parlamentarische Demokratie immerhin offen gelegt werden.

 


[1] Andreas Kley, Volksinitiativen: Das Parlament als Vermittler zwischen Volk, Regierung und Gerichten?, Parlament, Parlement, Parlamento 1/15, 36 ff., 41.

[2] Vgl. Alfred Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848, Bern 1992, 303 ff.

[3] BBl 1891 IV 1 ff. Genau genommen wurde hier das Volksinitiativrecht auf Teilrevision des Bundesverfassung eingeführt; die Initiative auf Totalrevision exisierte seit der Gründung des Bundesstaats 1848 (Art. 113 BV 1848), war und ist jedoch ziemlich bedeutungslos.

[4] Als Urheber dieses Diktums wird sowohl Fritz Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 398, als auch als auch eine Formulierung im BGE 25 I 64 ff., 77, E. 5 vom 2. März 1899 erwähnt, vgl. Giovanni Biaggini, Fritz Fleiner (1867–1937), in: Peter Häberle/Michael Kilian/Heinrich Wolff, Staatsrechtslehrer des 20. Jahrhunderts, 111 ff., 120, Fn. 40.

[5] Hans-Urs Wili, Jux Populi? Vox Dei?, 100 Jahre eidgenössische Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung, ZSR 1991, 485 ff., 487.

[6] Vgl. hierzu exemplarisch nur die Beiträge in Georg Kreis (Hrgs.), Reformbedürftige Volksinitiative, Verbesserungsvorschläge und Gegenargumente, Zürich 2016, insb. von Christine Egerszegi-Obrist, Astrid Epiney, Georg Kreis, Giusep Nay, Lukas Rühli und Daniel Thürer.

[7] Vgl. François Comment (Hrsg.), 125 Jahre Amtliches Bulletin der Bundesversammlung / Les 125 ans du Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale / I 125 anni del Bollettino ufficiale dell’Assemblea federale, Bern 2016.

[8] Siehe zur «Initiativenflut» nur die Beiträge Auf der Suche nach der «Initiativenflut», «Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben» und Zu viel des Guten?.

[9] Arnold Koller, Aus der Werkstatt eines Bundesrates, Bern 2014, S. 137.

[10] Eric Gujer, Beschäftigungstherapie für Staatsbürger, NZZ, 30. April 2016.

[11] Die Abstimmung vom 5. Juli, NZZ, 7. Juli 1891, S. 1.

[12] Vgl. zur Protest- und Oppositionsfunktion sowie zur Integrationsfunktion nur Gabriela Rohner, Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012, 43 ff.

[13] Vgl. a. a. O., 233 ff.