Wo die Juso die Nummer 1 ist

Die Listen für Proporzwahlen müssen je mit einer Listennummern versehen werden. Je nach Verfahren, das hierfür angewandt wird, können durchaus auch einmal die Jungsozialisten Schwyz die Nummer 1 erlangen.

Wer die Listenblöcke für die kantonalen und die nationalen Proporzwahlen durchblättert, findet zuvorderst auf Listenplatz 1 oftmals die grossen, etablierten Parteien wieder: bei den letzten Nationalratswahlen 2015 etwa die SVP (in AG, BE, SH, ZH), die SP (in TG) oder die FDP (in BL, BS, GR, NE). In einigen Proporzkantonen hatten die Startnummer 1 indes kleinere Parteien inne, so die Grünen (in GE, LU, ZG), die Junge CVP (in SG), die Junge SVP (in VD). Oder im konservativen Kanton Schwyz: die Jungsozialisten. – Wer vergibt eigentlich diese Listennummern?

Das Bundesrecht schreibt zwar vor, dass die Wahllisten für die Nationalratswahlen mit einer Ordnungsnummer versehen werden müssen.[1] Wie diese Ordnungsnummern aber vergeben werden und wer damit an der Pole-Position in die Wahlen startet, überlässt der Bund den Kantonen.[2] Für die kantonalen Parlamentswahlen gilt diese Autonomie ohnehin, wodurch sich ein Strauss von nicht weniger als sieben Verfahren herausgebildet hat, wie die Kantone die Proporzlisten nummerieren.[3]

 

Zuteilung nach Losentscheid

In einem guten Drittel der Kantone (GL, LU, NW, OW, SZ, TI, UR, VD, VS)[4] ist Fortuna zuständig für die Vergabe der Listennummern – sie werden ausgelost. Ist die Kantonsregierung (LU, OW, TI) oder das kantonale Abstimmungsbüro (NW, SZ) für die Losziehung zuständig, so werden die ausgelosten Listennummern im ganzen Kanton wahlkreisübergreifend denselben Parteien und Gruppierungen zugewiesen. In denjenigen Kantonen wiederum, in denen die Gemeinden (GL, UR) respektive Hauptorte der Wahlkreise (VD) das Los ziehen, unterscheiden sich somit die Listennummern von Wahlkreis zu Wahlkreis.

Listenauslosung für Luzerner Wahlen 2019 (Video: Kanton Luzern)

 

«Alle Parteien haben die gleichen Chancen, hier eine Nummer zu ziehen», leitete zu Beginn dieser Woche der Luzerner Justizdirektor Paul Winiker die Listenauslosung für die Luzerner Wahlen 2019 ein. Effektiv hatten aber nur gerade 6 der 19 kandidierenden Parteien und Gruppierungen die Chance, den begehrten ersten Listenplatz zu ergattern. Denn der Kanton Luzern wendet ein zweistufiges Verfahren an: In einer ersten Auslosung werden den im Kantonsrat vertretenen Parteien die ersten Nummern (derzeit: 1 bis 6) zugeteilt. Bei der anschliessenden Auslosung werden die folgenden Nummern (derzeit: 7 bis 19) den restlichen Parteien zugelost, die ebenfalls mit einer eigenen Liste kandidieren möchten. Begründet wird dieses Verfahren damit, weil kleinere Parteien oftmals nicht flächendeckend in allen Wahlkreisen antreten und dadurch in einigen Wahlkreisen «ungenutzte Listennummern» entstünden. (Weshalb es indes problematisch sein soll, wenn in einem Wahlkreis beispielsweise die Liste 5 fehlt, nicht jedoch, wenn die Listenummer 8 übersprungen wird, ist nicht ersichtlich.)

Auch die Nachbarn in Schwyz haben seit den Kantonsratswahlen 2016 nicht mehr alle die Chance, die Listennummer 1 zu ziehen. Hier werden neu in einem ersten Durchgang nur jene Parteien zur Losziehung zugelassen, die bei den letzten Wahlen einen Wähleranteil von mindestens 10 Prozent erreicht haben. Erst wenn die ersten Nummern an die grössten Parteien (derzeit: SVP, CVP, FDP und SP/GPS) vergeben sind, werden in einem zweiten Schritt die restlichen Nummern an die kleineren Gruppierungen verteilt. Die Jungsozialisten in Schwyz dürften daher fortan kaum mehr die Nummer 1 erhalten. – Im Kanton Wallis werden die etablierten Parteien dergestalt bevorzugt, dass zuerst jenen Listen eine Nummer zugelost wird, die in sämtlichen Wahlkreisen antreten.

Im Kanton Glarus wiederum ist neu vorgeschrieben, dass die Auslosung öffentlich zugänglich ist und dass das Los manuell (und nicht etwa maschinell oder elektronisch) gezogen wird. Diese zwei Erfordernisse (Öffentlichkeit und manuelle Ziehung) hat das Bundesgericht im Nachgang der letzten Nationalratswahlen 2011 betreffend Losziehungen bei Pattsituation von zwei Gewählten festgelegt.[5] Ob diese Anforderungen jedoch auch für die hier beleuchtete (ungleich weniger entscheidende) Zuteilung von Listennummern gelten, ist zu bezweifeln.

Zuteilung nach Reihenfolge des Eingangs der Wahlvorschläge

In sieben Kantonen (AR, BE, GE, GR, SG, SO, TG)[6] gilt bei der Vergabe der Listennummer das simple Prinzp «First come, first served»: Wer seinen Listenvorschlag zuerst einreicht, erhält die Nummer 1, die zweite Liste die Listennummer 2 und so weiter. Bei gleichentags eingegangenen Wahlvorschlägen entscheidet hier ebenfalls regelmässig das Los.

Zuteilung nach Parteistärke

Im Aargau, in Schaffhausen und Zürich (den ersten drei Schweizer Doppelproporz-Kantonen) werden die Listennummern gemäss der Parteistärke (AG, SH) respektive der Anzahl erlangter Kantonsratsmandate (ZH) bei den letzten Wahlen vergeben – damit ist also der Wähleranteil vor vier Jahren massgeblich.[7] Hier müssen die meisten Wähler im Listenblöcklein daher nicht allzu weit blättern, um zu ihrer favorisierten Liste zu gelangen. Umgekehrt ist dieses Verfahren aus Sicht der Chancengleichheit nicht gänzlich unproblematisch, erlangen doch die stärksten Parteien der letzten Legislatur einen (wenngleich sehr kleinen) Startvorteil für die neue Legislatur. Auch das Bundesgericht hielt fest, dass «die freie Volkswahl […] nicht nur rückwärtsgerichtete Bestätigung der bisherigen Machtverteilung [ist], sondern über die künftige Stärke entscheiden [soll]».[8]

Listen, die bei der letzten Kantonsratswahl nicht angetreten waren respektive keinen Kantonsratssitz gewonnen haben, erhalten noch nicht belegte Nummern nach Losentscheid (AG, ZH) respektive in der Reihenfolge ihrer Einreichung (SH). Im Kanton Schaffhausen gilt überdies die so erlangte Listennummer nicht nur für die Kantonsratswahlen, sondern gleich auch für die kommunalen Parlamentswahlen und die Nationalratswahlen.

Diskretionär durch die Wahlbehörde

In den drei Westschweizer Kantonen Freiburg, Jura, Neuenburg existiert keine eigentliche Methode, wie die Listennummern an die Parteien verteilt werden müssen.[9] Zuständig ist die Staatskanzlei respektive die Wahlbehörde, welchen damit eine diskretionäre Vergabe obliegt. In Freiburg ist immerhin die Staatskanzlei ermächtigt, Weisungen für die Vergabe der Ordnungsnummern an die «anerkannten politischen Parteien oder Wählergruppen» zu erlassen.

Alphabetisch gemäss Parteinamen

Ein Sonderfall bildet der Kanton Zug: Hier werden die Listen anhand der Listenbezeichnungen alphabetisch sortiert.[10] Die Reihenfolge der Wahllisten für die Kantonsratswahlen lautet daher regelmässig: 1: CVP, 2: FDP, 3: Grüne, 4: Grünliberale, 5: Piratenpartei, 6: Schweizerische Volkspartei, 7: Sozialdemokratische Partei.

Angestammte Listennummer

Im Stadtkanton Basel kommen die etablierten Parteien in den Genuss eines Vorrechts der Listennummer: Wahlvorschläge von Parteien und Gruppierungen, die unter gleichem Namen (oder «mit einem unbestrittenen Nachfolgeanspruch») an der vorhergehenden Grossratswahl teilgenommen haben, erhalten wieder ihre «angestammte Ordnungsnummer» – und daher die FDP.Die Liberalen die Startnummer 1.[11] Der Anspruch auf die angestammte Ordnungsnummer erlischt erst, wenn die Partei zwei aufeinanderfolgenden Wahlen ferngeblieben ist. Die übrigen Parteien erhalten ihre Ordnungsnummer in der Reihenfolge des Eingangs ihrer Wahlvorschläge.

Nach Vereinbarung der beteiligten Parteien

Im Kanton Basel-Landschaft überlässt der Staat die Vergabe der Listennummer den beteiligten Parteien.[12] Diese haben die Reihenfolge selber unter sich zu vereinbaren. Erst wenn die Parteien keine Vereinbarung erreichen können, erfolgt die Nummerierung durch die Landeskanzlei.

 


[1] Art. 30 Abs. 2, Art. 32 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 1 BPR.

[2] Art. 83 BPR.

[3] Im Folgenden werden die Verfahren für die kantonalen Proporzwahlen betrachtet; die Verfahren bei den Nationalratswahlen lehnen sich meistens an diese an. Der Kanton AI ist der einzige Kanton, der weder für Nationalrat noch Kantonsparlament den Proporz und damit auch keine Listennummern kennt.

[4] Art. 44 Abs. 2 GPR/GL und Art. 20 VPR/GL; § 5 PropV/NW; Art. 8 Abs. 1 Gesetz über die Wahl des Kantonsrates/OW; § 18 WAV/SZ; Art. 66 Abs. 3 LEDP/TI; Art. 12 Abs. 2 ProporzG/UR; Art. 53 Abs. 1 LEDP/VD; Art. 148 Abs. 3 kGPR/VS. Luzern kennt keine gesetzliche Regelung.

[5] BGE 138 II 13 (= Pra 2012 Nr. 15).

[6] Art. 9 Abs. 1 ProporzwahlRegl/Herisau (in AR wählt nur die Gemeinde Herisau [die Kantonsräte und Einwohnerräte] im Proporzwahlverfahren); Art. 63 PRV/BE (überdies sind die Listen derselben politischen Gruppierung fortlaufend zu nummerieren [Art. 63 Abs. 2 PRV]); Art. 149 Abs. 2 LEDP/GE; Art. 8 Vo Nationalratswahlen/GR (GR kennt keine kantonalen Proporzwahlen, die Vergabe der Listennummern ist daher nur für die NR-Wahlen geregelt); Art. 11ter Abs. 2 UAG-VollzugsVo/SG; § 51 Abs. 2 GpR/SO; § 17 StWV/TG.

[7] § 7 GrossratswahlG/AG; Art. 2g WahlG/SH; § 92 GPR/ZH.

[8] BGE 113 Ia 291, 301. Vgl. Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 610; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 147 ff.

[9] Art. 58 Abs. 1 PRG/FR; Art. 54 LDP/NE. Jura kennt keine gesetzliche Regelung.

[10] § 37 Abs. 2 WAG/ZG.

[11] § 2a Abs. 2 WahlVo/BS.

[12] § 14 VPR/BL.

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Landsgemeinde für Nicht-Landleute

Die Glarner Landsgemeinde ist bekannt als traditionsreiche Urform der Demokratie. Ihre Geschichte, ihre aktuelle Verfassung, die Vorzüge und Nachteile dieser Demokratieform bringt nun Lukas Leuzingers Buch «Ds Wort isch frii» einer breiteren Leserschaft näher.

«Ds Wort isch frii» (176 Seiten, Fr. 36.–) ist 2018 bei NZZ Libro erschienen.

Gäbe es den perfekten Autoren für ein Portrait über die Glarner Landsgemeinde in Buchform, er müsste Glarner Wurzeln haben, aber dennoch den unabhängigen Blick von aussen wahren können. Er müsste Politikwissenschaft studiert haben, der sich als auf Demokratiefragen spezialisierter Journalist einen gut verständlichen Schreibstil angeeignet hat. – Lukas Leuzinger (südlich des Linthkanals ausgesprochen als «Lüüziger»), Chefredaktor dieses Blogs, ist ein solcher Autor.[*]

Leuzinger hat während grob eines Jahres in und um Glarus recherchiert und sich der Urinstitution Landsgemeinde Glarus angenommen. Dieses traditionsreiche und dennoch auf der «roten Liste» der gefährdeten Demokratieformen fungierende Kuriosum ist schliesslich nur noch in zwei Kantonen anzutreffen, nebst Glarus noch in Appenzell Innerrhoden. Höchste Zeit, dass der Glarner Landsgemeinde eine Veröffentlichung gewidmet wird, die sich insbesondere an ein breiteres Publikum richtet und damit eine echte Lücke schliesst.

Wie bereits dem Untertitel zu entnehmen, gliedert sich das Buch in die drei Teile Geschichte, Gegenwart und Zukunft. Um auf die Entstehung dieser Institution zurückblicken zu können, muss im umfangreichsten ersten Teil (Die Geschichte der Landsgemeinde) ziemlich weit zurückgeblättert werden, ins Jahr 1387 nämlich, in welchem die Glarner Landsgemeinde erstmals dokumentiert ist. Damals wurde nicht über ein Radroutengesetz oder die Finanzierung des Hochwasserschutzes «gemehrt und gemindert» (wie an der diesjährigen Landsgemeinde), sondern über Leben und Tod gerichtet (Blutgerichtsbarkeit), über Krieg und Frieden befunden.

Landsgemeinde als Antithese zur Demokratiekrise

Leuzinger ist sichtlich gelegen, nicht nur die Eckpfeiler der über 600-jährigen Geschichte der Landsgemeinde zu rekapitulieren, sondern die Institution, den Kanton Glarus, sein Volk und auch die Eidgenossenschaft in den jeweiligen geschichtlichen Kontext zu setzen, um ebendieses Demokratiemodell mit ihren Vorzügen und Nachteilen einordnen und nachvollziehen zu können. Wer hätte so gedacht, dass es in Glarus bis ins 19. Jahrhundert beispielsweise gleich mehrere parallele Landsgemeinden gab? Im Kontext der Glaubensspaltung, die andernort gar zu Krieg und Kantonstrennungen führte, ist nachvollziehbar, dass es in Glarus eine protestantische und eine katholische Landsgemeinde gab. – Der Autor hätte den historischen Teil durchaus noch ausbauen und insbesondere dem interessierten Leser ein paar weitere umstrittene Landsgemeinde-Traktanden oder Wahlen näher bringen dürfen.

Im zweiten Teil (Die Landsgemeinde heute: Demokratisches Vorbild oder undemokratisches Kuriosum?) schaut Leuzinger zunächst weit über den «Zigerschlitz» hinaus, indem er auf die gegenwärtige weltweite «Krise der Demokratie» eingeht und die Landsgemeinde quasi als Antithese gegenüberstellt. Schliesslich – Wie die Landsgemeinde funktioniert – wird auf die eigentlichen Befugnisse und Verfahren der Portraitierten eingegangen. Leuzinger hält wenig vom Traditionalismus und Pomp rund um die jahrhundertealte Institution. Er hebt demgegenüber besonderes zwei funktionale Aspekte hervor: Das Rederecht und das Antragsrecht.

Wer sein Anliegen sachlich, kurz und klar vorbringt, kann mit einer Rede den Ausschlag für ein Ja oder Nein geben. Die Unvorhersehbarkeit macht den Reiz der Landsgemeinde aus. Natürlich haben Glarner ebenso wie Stimmbürger in anderen Kantonen mehr oder weniger gefestigte Ansichten und werden durch Parteiparolen oder eigene Vorurteile beeinflusst. Der Unterschied zum Urnensystem besteht darin, dass die Landsgemeinde einen zusätzlichen Kanal für die Meinungsbildung darstellt. Das Besondere an diesem Kanal ist, dass er im Vergleich zu anderen sehr ausgeglichen ist: Jeder hat die gleiche Möglichkeit, zu seinen Mitbürgern zu reden und sie von seiner Meinung zu überzeugen. Gleichzeitig ist jeder den Argumenten – jenen der Befürworter ebenso wie jenen der Gegner – in gleichem Masse ausgesetzt.

Das Juwel der Glarner Demokratie ist jedoch das Antragsrecht. Einerseits kann jeder Stimmberechtigte mittels Memorialsantrag – eine Art Volksinitiative, für die bloss eine einzige Unterschrift vonnöten ist – sein individuelles Begehren auf die Traktandenliste setzen. Andererseits können die Teilnehmer sogar noch an der Landsgemeinde selbst spontane Änderungsanträge einbringen. Resultat dieses unmittelbaren Mitwirkungsrechts war beispielsweise die extreme (und rechtswidrige) Gemeindezwangsfusion vor zwölf Jahren, als von den damaligen 25 Gemeinden zur Überraschung aller plötzlich nur noch deren 3 übrig geblieben sind. Mittels Antragsrecht wurden indes zumeist fortschrittliche Lösungen eingebracht und durchgesetzt, so ein Fabrikgesetz 1864 zum Schutz der Arbeiter und Kinder, die Einführung des Frauen- und später des Jugendlichenstimmrechts (ab 16 Jahren).

Das eigentlich Spezielle an der Landsgemeinde ist aber nicht die direkte Demokratie, sondern die tiefe Schwelle zur Mitbestimmung: Jeder einzelne Bürger kann per Antragsrechts Gesetzes- und sogar Verfassungsänderungen vorschlagen, und statt an der Versammlung nur Ja oder Nein zu sagen, kann jeder Teilnehmer Änderungsvorschläge zu traktandierten Vorlagen einbringen. Bezüglich des Zugangs der Bürger zum politischen Prozess ist das Antragsrecht an der Glarner Landsgemeinde sehr radikal. Trotzdem werden die Behörden nicht mit Anträgen überflutet, und die Antragsteller können ihre Anliegen meist vernünftig begründen. Das zeigt: Wenn man den Bürgern Verantwortung überträgt, verhalten sie sich verantwortungsvoll. Betrachtet man sie als störendes Element, werden sie sich auch so verhalten.

Makel der Vorzeigeinstitution

Leuzinger verhehlt aber auch die Nachteile dieser Demokratieform keineswegs, indem er das mangelnde Stimmgeheimnis, die Zählmethode (es wird selbst bei knappen Ergebnissen nicht gezählt, sondern geschätzt) sowie die gegenüber der Urnenwahl erschwerte Zugänglichkeit der Versammlungsdemokratie vorhält. Die Vorzeigeinstitution Glarus’ vermöge nämlich lediglich 20 bis 30 Prozent der Stimmberechtigten an den Zaunplatz zu locken (die Stimmbeteiligung muss unterdessen sogar noch auf durchschnittlich grobe zehn Prozent herunterkorrigiert werden!).

Auszug aus der Fotoreihe in «Ds Wort isch frii».

 

In einem kurzen dritten Teil schliesslich widmet sich Leuzinger der Zukunft der Landsgemeinde. Darin wird beleuchtet, inwiefern sich die Landsgemeinde heute Reformen unterziehen könnte, um einige der genannten Nachteile zu beheben und damit als Institution langfristig vital zu bleiben. Im Vordergrund steht dabei das Hilfsmittel der elektronischen Auszählung. Wie aber bereits so oft in der Vergangenheit, dürfte es auch dieses Landsgemeinde-Update sehr schwer haben. – Das sehr flüssig und spannend geschriebene Buch wird durch eine Fotoreihe und neun Testimonials («Stimmen zur Landsgemeinde») von Glarner Politikern und Bürgerinnen abgerundet.

 


[*] Der Rezensent hat eine frühe Fassung des hier vorgestellten Buchs gegengelesen.

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2017

Im Folgenden präsentiert die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» ein Dutzend Bücher des vergangenen Jahres 2017, die besonderes herausgestochen sind. Sie beleuchten die Entstehung der direkten Demokratie, den religiös neutralen Staat, die politische Chancengleichheit und Beteiligung, die Verfassungsgerichtsbarkeit, den Kalten Krieg, die Psyche der Wähler – und eine Anleitung gegen Tyrannen.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

 

Rolf Graber: Demokratie und Revolten – Die Entstehung der direkten Demokratie in der Schweiz (Chronos)
Wie ist die (direkte) Demokratie in der Schweiz entstanden? Mit dieser Frage haben sich zahlreiche Historiker und Juristen beschäftigt. Während die einen den Einfluss der französischen Revolution betonen, sehen die anderen die Wurzeln in älteren Formen der Mitsprache, in den Landsgemeinden und Gemeindeversammlungen, die bereits bis ins Mittelalter oder die frühe Neuzeit zurückreichen. Der Historiker Rolf Graber verneint weder die einen noch die anderen Einflüsse. In seinem Buch «Demokratie und Revolten» stellt er aber einen anderen Aspekt der Demokratiegeschichte in den Vordergrund: die inneren Konflikte.

Aus seiner Sicht konnte die moderne Demokratie in der Schweiz nur entstehen, weil sich unterschiedliche Gruppen immer wieder gegen die jeweiligen Herrscher auflehnten und ihre Rechte einforderten. Diese Aufstände und Revolten werden in der Geschichtsschreibung wie auch im Geschichtsunterricht etwas stiefmütterlich behandelt, dabei war die Eidgenossenschaft auch im internationalen Vergleich lange ein sehr unruhiges Land. Beispiele sind die zahllosen Aufstände in den Untertanengebieten der Alten Eidgenossenschaft, der Widerstand der benachteiligten Landbevölkerungen in Zürich, Basel oder Bern gegen die dominierenden Städte oder die Protestbewegung der Demokraten gegen die freisinnige Vormachtstellung in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Graber beschreibt und analysiert diese Bewegungen im Detail und portraitiert ihre Anführer. Er bringt so eine interessante Perspektive in die schweizerische Demokratiegeschichte ein, die er der «unilinearen liberalen Meistererzählungen» gegenüberstellt. (Siehe auch: Mit Protest und Revolten zur direkten Demokratie)

Andrea Töndury: Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit (Dike)
Wie selbstverständlich wir doch heute die Grundsätze unserer demokratischen Gesellschaft nehmen und dabei oft völlig ausblenden, welche langen geistesgeschichtlichen Weg, welche Konflikte und welche Anstrengungen nötig waren, um diese Grundsätze zu verankern. Andrea Töndury führt dies in seiner Habilitationsschrift über die politische Chancengleichheit beispielhaft vor Augen. Er zeigt auf, was Geistesgrössen von der Antike bis zur Aufklärung – von Platon über Thomas von Aquin bis hin zu Condorcet – über Toleranz gedacht und geschrieben haben, wobei er nicht nur weit zurückgeht, sondern sich auch sehr fundiert mit den verschiedenen Theorien und Auffassungen auseinandersetzt. Die zeigt den engen Zusammenhang zwischen Vorstellungen über Toleranz und solchen über politische Chancengleichheit überzeugend auf.

Erst wenn man Andersdenkende als gleichwertig akzeptiert, kann man ihnen auch gleiche politische Rechte zugestehen. Das erklärt auch die Ablehnung vieler früher Denker der Demokratie gegenüber. Der Prozess hin zu einer gewissen Akzeptanz Andersdenkender dauerte Jahrhunderte. Selbst bei Aufklärern wie Kant und Rousseau ist Toleranz mit Einschränkungen verbunden und ihre Theorien sind geprägt von paternalistischen Vorstellungen, wie Töndury schreibt. Er selbst leitet aus der Idee der Toleranz strenge Grundsätze für die politische Chancengleichheit ab: Diese erfordert einerseits, dass es innerhalb des Kreises der Stimmberechtigten keine Abstufungen gibt. Andererseits reicht es nicht, dass formal alle Stimmberechtigten die gleichen Rechte haben. Sie müssen auch in der Praxis die gleichen Chancen haben, diese auszuüben.

Aus der geistesgeschichtlichen Analyse zieht Töndury im letzten Teil seiner Studie Schlussfolgerungen für die Ausgestaltung demokratischer Institutionen heute. Nach seiner Auffassung wird auch in heutigen Demokratien dem Grundsatz der politischen Chancengleichheit nur ungenügend nachgelebt. Etwa, wenn bei Majorzwahlen starke Minderheiten von einer Repräsentation ausgeschlossen werden. Oder wenn die Transparenz über die Finanzierung politischer Kampagnen eingeschränkt beziehungsweise nicht vorhanden ist. Denn wechselseitige Toleranz im politischen Wettbewerb setze auch das Wissen über den politischen Gegner voraus.

Lorenz Engi: Die religiöse und ethische Neutralität des Staates (Schulthess)
Die Habilitationsschrift von Rechtsphilosoph Lorenz Engi widmet sich einem so abstrakten wie auch virulenten Thema, das religiöse, kirchliche, staatsphilosophische, historische, rechtliche, politische und gesellschaftliche Aspekte beschlägt: die ethische und religiöse Neutralität des Staates. Gemäss Engi verlangt diese, dass der Staat gegenüber umfassenden Lehren des guten Lebens und religiösen Glaubenssystemen neutral ist. Im Kern bedeute diese Neutralitätsforderung ein Gebot der Begründungsneutralität: Der Staat müsse sein Handeln mit Gründen rechtfertigen können, die von ethischen oder religiösen Lehren unabhängig sind. Staatliche Massnahmen dürften sich dabei aber durchaus auf unterschiedliche Gruppierungen oder Anschauungen unterschiedlich auswirken. Immerhin müsse der Staat jedoch in all seinen Handlungen und Äusserungen hinreichende Distanz zu religiösen und ethischen Lehren wahren.

Im zweiten, staatsrechtlichen Teil, entwirft Engi ein Prüfprogramm, an welchem sich später konkrete Problemstellungen daran messen lassen, ob sie der Neutralitätsforderung genügen. Zu berücksichtigen ist vorneweg, ob staatlicher Zwang aktiviert ist. Nur bei zwingenden Normen und Massnahmen sei das Neutralitätsgebot zu beachten (nicht aber etwa bei Symbolik). Weiter sei zu prüfen, ob jeweils überzeugende religiös und ethisch neutrale Gründe für das staatliche Handeln angeführt werden können und ob der hinreichende Abstand zu den religiösen Lehren eingehalten ist. – Das Institut der öffentlich-rechtlichen Anerkennung von Religionsgemeinschaften etwa sei zu rechtfertigen. Denn gerade um den notwendigen Abstand zum Staat zu gewinnen, sei den Religionsgemeinschaften ein besonderer Rechtsstatus einzuräumen. Die Anerkennung habe nicht den Sinn einer Einbeziehung der Kirchen und Religionsgemeinschaften in den Bereich staatlicher Gewalt, sondern im Gegenteil, ihnen einen Raum autonomer Gestaltung zu eröffnen. Beleuchtet werden sodann die finanzielle Unterstützung und die Steuererhebung durch den Staat, der Religionsunterricht, die theologischen Fakultäten sowie die Formen der Lebensgemeinschaften.

Im dritten und letzten Teil schliesslich prüft Engi diverse konkrete und durchaus aktuelle und teilweise umstrittene Einzelfragen, ob sie der Neutralitätsforderung genügen: Kreuze in Schulzimmern, die Gottesanrufung in Verfassungen, Schweizer Wappen und Landeshymne, Kopftuch-Tragen durch Lehrerinnen und Schülerinnen, Sonntag und Feiertage, Schimmunterricht, Minarettverbot (einzig das Burkaverbot fehlt). – Auch wenn seine Ergebnisse rechtspolitisch nicht immer zu überzeugen vermögen (so die Problematisierung des Kreuzes in Schulhäusern bei gleichzeitiger Akzeptanz von Kopftuch-tragenden Lehrerinnen), legt Engi eine für diverse aktuelle wie zukünftige Religions-Debatten wichtige und nüchterne, überdies äusserst systematische und lesbare Schrift vor.

Timothy Snyder: Über Tyrannei – Zwanzig Lektionen für den Widerstand (C.H.Beck)
Das «Ende der Geschichte» wurde bekanntlich vertagt. Doch auch die Geschichte, die sich wiederholt, kann nicht als historische Grundregel herhalten. Immerhin aber, so einleitend Timothy Snyder (US-Historiker, Fachgebiete Osteuropäische Geschichte und Holocaust), könne man aus ihr lernen. So wie die damaligen Gründervater der amerikanischen Verfassung die antiken Demokratien und Republiken untersuchten, aus ihrem Abgleiten in Oligarchien und Imperien die richtigen Schlüsse zogen und darob das Recht und die Gewaltenteilung als Grundpfeiler ihrer neuen demokratischen Ordnung etablierten.

Lernen aus vergangenen Tyranneien müssten aber nicht nur Verfassungsväter, Politiker und andere Eliten – sondern gerade die Zivilgesellschaft, die ganz gewöhnlichen Bürgerinnen und Bürger, an die sich die 20 Lektionen das schmalen Büchlein mit dem etwas alarmistisch-polemischen Titel richten. «Verteidige Institutionen» lautet eine der ersten Anweisungen: Staatliche und private Institutionen wie Gerichte, Medien, Gewerkschaften, NGOs usw. schützten sich nicht hinreichend selber, sondern bedürften der Verteidigung aus der Gesellschaft. Man solle daher Partei ergreifen für eine Institution, die einem am Herzen liege. – Eine andere Lektion mahnt: «Führe ein Privatleben». Denn Tyrannen und ihre Regimes würden alles, was sie über einem wissen, dazu verwenden, um ihn oder sie zu schikanieren. Statt E-Mail, das von jedermann gelesen werden kann, solle auf alternative Kommunikationskanäle ausgewichen werden, ja ohnehin vom Internet weniger Gebrauch gemacht werden. – Oder: «Achte auf gefährliche Wörter» wie «Extremismus» oder «Terrorismus», mit welchen allzu oft ein (Dauer)Ausnahmezustand ausgerufen und legitimiert werde.

Die 20 Lektionen mögen da und dort gar weit hergeholt erscheinen, Snyder begründet sie jedoch einzeln und prägnant anhand zahlreicher Gegebenheiten, Entwicklungen und Missstände des 20. Jahrhunderts. Etwa Beispiele von Soldaten und Polizisten, Anwälten und Ärzten, die sich – quasi freiwillig – zu Erfüllungsgehilfen des nationalsozialistischen Regimes gemacht haben, obschon sie nicht einmal dazu aufgefordert wurden. Oder vormalige Vielparteienstaaten, die sukzessive in Einparteienstaaten wie der kommunistischen Tschechoslowakei oder Russland abgleiteten. – Letztlich ist es aber irrelevant, auf welcher «Gefahrenstufe der Tyrannei» sich ein Staat befindet: Snyders allgemeingültige Lektionen haben selbst, ja gerade in «Musterdemokratien» ihre Rechtfertigung, in denen die «Demokratie als Hüterin der Menschenrechte» (Zaccaria Giacometti) wacht.

Wolf Linder / Sean Müller: Schweizerische Demokratie – Institutionen/Prozesse/Perspektiven (Haupt)
Jeder Politologie-Student in der Schweiz kennt das berüchtigte blaue Buch, in dem Wolf Linder die «Schweizerische Demokratie» erklärt und uns damit unzählige lehrreiche, spannende und (vor Prüfungen) nervöse Stunden beschert hat. Nun ist das Standardwerk in der 4. Auflage erschienen. Der Inhalt wurde dabei aber nicht nur aktualisiert. Vielmehr hat der inzwischen emeritierte Professor Linder mit seinem ehemaligen Studenten Sean Müller das Buch grundlegend überarbeitet, was auch die Ergänzung der Autorenschaft rechtfertigt. Auf über 100 zusätzlichen Seiten gehen die beiden insbesondere auf jüngere Entwicklungen ihres Fachgebiets wie auch der schweizerischen Politik ein.

So wird etwa das Schlagwort des «Populismus» erstmals (und durchaus differenziert) behandelt und die Veränderung der politischen Prozesse in der Schweiz insbesondere in Folge der Globalisierung beschrieben. Die gewichtigste Neuerung findet sich aber im letzten Kapitel, das sich der «Zukunftsfähigkeit der schweizerischen Institutionen» widmet. Diese Zukunftsfähigkeit sehen Linder und Mueller im Grunde gegeben, zugleich sehen sie im Kontext von Globalisierung und Internationalisierung der Politik grosse Herausforderungen für die schweizerische Demokratie. Der helvetische Weg der bilateralen Verträge mit der EU (die als «neoliberales Programm» bezeichnet wird), ist den Autoren zufolge die Strategie mit den «grössten Risiken und geringsten Wirkungen», weil jede Ablehnung eines neuen Abkommens die gesamten Beziehungen zur EU aufs Spiel setze. Erstaunlich positiv fällt dagegen das Urteil über die Option eines EU-Beitritts aus, den sie als durchaus vereinbar mit den Volksrechten sehen. Auch auf das Thema von Initiativen, die mit internationalem Recht oder rechtsstaatlichen Prinzipien kollidieren, gehen Linder und Mueller ein, wobei sie sich für politische Lösungen solcher Konflikte statt juristisch-dogmatischer aussprechen.

Trotz dieser Neuerungen bleibt die «Schweizerische Demokratie» im Grunde das, was sie schon seit der 1. Auflage war: ein ungemein hilfreiches Werk nicht nur für jene, die mehr über das politische System der Schweiz erfahren möchten, sondern auch für jene, die zum Nachdenken darüber angeregt werden möchten.

Martin Schubarth: Verfassungsgerichtsbarkeit (Stämpfli)
Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist ein schillerndes Phänomen, über das schon vieles publiziert worden ist. Im Wesentlich geht es dabei um eine Normenkontrolle von unterrangigen Erlassen auf Konformität mit übergeordnetem Recht durch ein Gericht, typischerweise um die Frage, ob ein Gesetz der höherrangigen Verfassung genügt. Der streitbare ehemalige Bundesgerichtspräsident Martin Schubarth legt nun die zweite, stark erweiterte Auflage seiner Schrift «Verfassungsgerichtsbarkeit» vor.

Er versucht dabei gar nicht erst, dieses Konzept systematisch und institutionell zu beleuchten. Im ersten Teil untersucht er stattdessen rechtsvergleichend die Evolution der Verfassungsgerichtsbarkeit: Wann und unter welchen Bedingungen entsteht sie? Indem er die meisten europäischen Staaten betrachtet und die Entstehung – und mindestens ebenso wichtig: ihre Inexistenz oder gar Abschaffung – von Verfassungsgerichten darlegt, zeigt er schlüssig auf, dass diese Institution nicht einfach vom Himmel fällt. Im Gegenteil, Verfassungsgerichtsbarkeit entsteht oft in ausserordentlichen Konstellationen, sie ist zumeist Folge von postrevolutionären Zuständen, sei es in Nachkriegs-Deutschland, den östlichen Transitionsstaaten Polen, Ungarn, Rumänien, dem geteilten Zypern oder den Nachfolgestaaten Jugoslawiens. Länder mit einer kontinuierlichen Verfassungsentwicklung wie die Niederlande, Grossbritannien, die skandinavischen Länder oder die Schweiz kennen sie demgegenüber nicht. Gemäss Schubarth ist die Verfassungsgerichtsbarkeit daher keineswegs die «Krönung des Rechtsstaats».

Im zweiten Teil nimmt sich Schubarth einem Gerichtshof an, der eigentlich gar kein Verfassungsgericht ist, sich aber zusehends so gebärde: der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg. Die Rechtsprechung des EGMR sei in gewissen Bereichen überbordend und greife unnötig in die Hoheit der nationalen Parlamente ein. Da sich der Gerichtshof illegitimerweise zu einem gesamteuropäischen Gesetzgeber aufschwinge, komme dies einem Staatsstreich gleich. Diese harsche Kritik – Schubarth bezeichnet sich aber explizit nicht als EMRK-Gegner, sondern als Anhänger der ersten Stunde – wird mit diversen Beispielen belegt, so etwa wenn der EGMR entscheidet, ob Jungen von Finnland bis Portugal den Namen «Axl» tragen dürfen oder nicht. – Eine manchmal etwas polemische, aber aufgrund ihrer rechtspolitischen Relevanz lesenwerte und letztlich überzeugende richterliche Minderheitsmeinung.

Thomas Buomberger: Die Schweiz im Kalten Krieg 1945–1990 (Hier und Jetzt)
Der Kalte Krieg, das atomare Wettrüsten zwischen den USA und der Sowjetunion nach dem Zweiten Weltkrieg, erhitzte während Jahrzehnten auch die (sicherheits-)politische Stimmung und militärische Doktrin in der Schweiz – gerade im neutralen Kleinstaat, der so gar nie im Fokus der zwei Grossmächte stand. Historiker Thomas Buomberger zeichnet die hiesigen Entwicklungen der Nachkriegszeit in einer quellenreichen und detaillierten Gesamtübersicht nach, die vor allem die Phase von 1945 bis 1970 genauer beleuchtet.

Die Ende der 1930er Jahre von Bundesrat Philipp Etter ersonnene «Geistige Landesverteidigung» wider die faschistischen Ideologie konnte nach dem Weltkrieg quasi um 180 Grad gedreht werden und diente fortan als helvetisches Leitprogramm gegen den Kommunismus, dem Staatsfeind schlechthin. Diese Abwehrhaltung manifestierte sich hauptsächlich gegen den vermeintlichen Feind im Inneren, namentlich die Mitglieder der kommunistischen Partei der Arbeit – und alle weiteren Personen, die sich verdächtig machten, «Moskau-gesteuert» zu sein. – Weitere Stationen der paranoiden «totalen Landesverteidigung»: Aufbau des Aufklärungsdienstes, psychologische Kriegsführung mit «Soldatenbuch» und «Zivilverteidigungsbüchlein», Schnüffelei und Denunziantentum, Atom-Euphorie inklusive Pläne zum Bau eigener nuklearer Waffen, aber auch der Skandal um das Mirage-Kampfflugzeug und später die Zivilschutzbunker, in denen die Bevölkerung selbst den Atomkrieg hätte unbeschadet überleben sollen.

Buomberger erzählt Dutzende Beispiele von rückblickend tatsächlich absurdem Verhalten der politischen, militärischen und wirtschaftlichen Elite und zieht damit mehr oder weniger die gesamte bürgerliche Schweiz ins Lächerliche, was in der Ex post-Betrachtung doch nicht durchwegs gerechtfertigt erscheint. Trotz dieser etwas einseitigen Brille ein sehr gut lesbares und verständliches sowie lückenfüllendes Werk mit umfangreichen Quellenangaben, Literatur- und Personenregistern.

René Roca (Hrsg.): Liberalismus und moderne Schweiz (Schwabe)
Historiker René Roca und sein «Forschungsinstitut direkte Demokratie» führen regelmässige Konferenzen zur – hierzulande sträflich vernachlässigten – historischen Aufarbeitung der (direkten) Demokratie durch. Die jährlichen Tagungen widmen sich jeweils besonderen Ideologien – so etwa des Einflusses des Katholizismus, des Frühsozialismus, des Naturrechts oder der Genossenschaften auf die Schweizer Demokratie. Der aktuelle Tagungsband untersucht den Einfluss des (Früh-)Liberalismus respektive liberaler Denker auf die Demokratisierung. Herausgeber Roca bietet in seinem umfangreichen Einstiegskapitel einen guten Überblick über die Quellen, Vordenker und Akteure des schweizerischen Liberalismus, um diesen anschliessend – gerade im Kontext der direkten Demokratie – in die Trias Liberalismus–Radikalismus–Demokratismus aufzufächern.

Historiker Paul Widmer nimmt sich den frühliberalen Denkern Emmanuel Sieyès und Benjamin Constant an, die beide die direkte Demokratie ablehnten. Der Rousseau’schen Idee der Volkssouveränität standen sie kritisch gegenüber, aus Sorge um Freiheitsrechte, Minderheitenschutz, Despotismus. In einer arbeitsteiligen Gesellschaft sah insbesondere Constant das Repräsentativsystem als adäquate politische Form. – Robert Nef (Liberales Institut) untersucht derweil, ob der klassische Liberalismus mit der direkten Demokratie kompatibel ist, wofür er den Staatsrechtler Zaccaria Giacometti und den liberalen Ökonomen Friedrich August von Hayek beizieht. Nef beschäftigt sich insbesondere mit dem der Demokratie inhärenten Mehrheitsprinzip, das bezüglich der Freiheit ambivalent zu betrachten, ja eigentlich mit der liberalen Privatautonomie unvereinbar sei.

Der Beitrag von Historiker Werner Ort widmet sich der Suche Heinrich Zschokkes nach der «richtigen» Demokratie. Auch jener war kein Freund der direkten Demokratie. Zschokke unterstellte ihr Irrationalismus und Eigennutz, sie würde den Konsens in der Gesellschaft und in der Tendenz die nötigen Reformen verhindern. Selbst lange Zeit im Aargauer Grossen Rat einsitzend, befürwortete auch Zschokke den Parlamentarismus. – Auch wenn die Autoren den Einfluss «der Liberalen» auf die Demokratie (die Verdienste etwa von Ludwig und Wilhelm Snell, Thomas Bornhauser, Henri Druey usw. werden kaum bis gar nicht gewürdigt) letztlich etwas einseitig abhandeln, bringen sie dennoch wichtige und oftmals unterschlagene Vorbehalte gegen den «liberalen Gründungsmythos» vor.

Silvano Moeckli: So funktioniert Wahlkampf (utb)
Auf kompakten 200 Seiten nimmt sich Silvano Moeckli (emeritierter Professor für Politikwissenschaft) dem Dauerthema Wahlkampf an. Im Gegensatz zu den hiesigen Standardwerken von Mark Balsiger versteht sich Moecklis Publikation weniger als «Wahlkampf-Anleitung» für Kandidaten – obschon der Autor als langjähriger Wahlexperte und internationaler Wahlbeobachter durchaus viel Praxiswissen mitbringt –, sondern als Einführung, die sich an eine breite Leserschaft richtet. Sein Büchlein ist in zehn Kapitel gegliedert.

Einleitend weist Moeckli auf den jeweiligen Kontext eines Wahlkampfes hin, so das Wahlsystem oder die Medienlandschaft, die gegebenenfalls matchentscheidend sein können. Danach wird die Wahlkampfstrategie («die planmässige Ausrichtung eines Wahlkampfes auf eine Idee unter Berücksichtigung des Kontextes und der verfügbaren Ressourcen») und die unterschiedlichen Kommunikationsstrategien erläutert, so das Agenda-Setting oder das Erlangen von Aufmerksamkeit durch provokative Plakate. Moeckli hinterlegt dabei die zugrundeliegenden theoretischen Konzepte mit unzähligen anschaulichen Beispielen aus der Praxis, vornehmlich aus der Schweiz, Deutschland und den USA, aber auch anhand Wahlkämpfen aus vielen anderen Staaten.

Nach den «Themen im Wahlkampf», die man setzen (oder vermeiden) kann, folgt das zentrale und ausführliche Kapitel «Instrumente im Wahlkampf». Darin werden die mannigfaltigen mittelbaren und unmittelbaren Kommunikationskanäle besprochen, wie Inserate, Direktkontakte, Direktmarketing, Leserbriefe, Meinungsumfragen, Videos, Social Media oder Big Data – Instrumente also, um an das Elektorat zu gelangen und zu mobilisieren. Weitere Kapitel beschlagen den Typus der Kandidierenden, die Wählertypen und ihre Wahlentscheidung sowie abschliessend der Wandel der Wahlkämpfe («Amerikanisierung»). – Positiv hervorzuheben ist Moecklis (er war früher selber SP-Kommunalpolitiker und St. Galler Kantonsrat) unideologischer Umgang mit Parteien, Kandidaten und Kampagnen aus dem ganzen politischen Spektrum, was leider zusehends selbst in wissenschaftlichen Publikationen keine Selbstverständlichkeit mehr darstellt.

Markus Freitag: Die Psyche des Politischen (NZZ Libro)
Die Wahl Donald Trumps und die Spekulationen über den Einfluss von auf die Persönlichkeit angepasste Werbung auf Facebook haben das Thema in die Schlagzeilen gebracht. Die Wissenschaft beschäftigt sich hingegen schon länger mit der Frage, welchen Einfluss die Psyche auf politische Entscheide hat. Der sogenannte sozial-psychologische Ansatz ist eines der drei klassischen Modelle zur Erklärung von Wählerverhalten (neben dem sozial-strukturellen und dem Rational-choice-Ansatz). Untersuchungen zur Schweiz dazu sind bislang allerdings eher dünn gesät.

Mit «Die Psyche des Politischen» leistet der Politikwissenschaftler Markus Freitag hier Aufholarbeit. Das Buch liefert nicht nur neue Erkenntnisse auf der Grundlage von vier Umfragen mit insgesamt 15’000 Befragten, sondern ist auch anschaulich geschrieben und daher nicht nur für Politologen von Interesse. Freitags Untersuchung basiert auf dem sogenannten Fünf-Faktoren-Modell, gemäss dem sich Persönlichkeitseigenschaften in fünf Grunddimensionen einteilen lassen: Offenheit, Gewissenhaftigkeit, Extrovertiertheit, Verträglichkeit und Neurotizismus. Auf Basis der Umfragedaten stellt Freitag fest, dass die Ausprägungen dieser Eigenschaften massgeblich mit politischen Einstellungen zusammenhängen. So sind etwa gewissenhafte Personen eher konservativ eingestellt. Für sie ist die Einhaltung von Recht und Ordnung sowie Preisstabilität wichtig, während offenen Personen die Garantie der Meinungsfreiheit ein zentrales Anliegen ist. Offene befürworten auch die Zuwanderung am stärksten. Für Verträgliche ist vor allem ein starker Sozialstaat wichtig. Gewissenhafte befürworten in beiden Bereichen eher eine Begrenzung.

Die Befragungen decken diverse Politikbereiche ab, selbst der Einfluss der Persönlichkeit auf den Medienkonsum wird untersucht (interessant ist beispielsweise, dass neurotische Leute eine starke Präferenz für den «Blick» haben, während Gewissenhafte durch die NZZ abgeschreckt werden, was Freitag damit erklärt, dass die tiefgründigen Analysen des Blatts dem Effizienzstreben gewissenhafter Menschen entgegenlaufen). Insgesamt erwies sich die Persönlichkeit laut Freitag in den meisten Analysen als ebenso wichtig wie die Bildung, das Geschlecht oder andere soziodemografische Einflussgrössen. Deshalb ist es durchaus gerechtfertigt, sich mit der Persönlichkeit als Einflussgrösse auf die Politik zu beschäftigen. Und natürlich auch, um eine Grundlage zu haben, um dem Missbrauch dieses Faktors etwas entgegenzusetzen.

participationgapRussell J. Dalton: The Participation Gap (Oxford University Press)
Das allgemeine Stimm- und Wahlrecht basiert auf der Idee, dass jeder Bürger, jede Bürgerin die gleiche Möglichkeit hat, an kollektiven Entscheiden mitzuwirken. Doch nicht alle machen in gleichem Masse von dieser Möglichkeit Gebrauch. In der Schweiz etwa ist die Beteiligung von unter 30-Jährigen an Abstimmungen etwa halb so hoch wie jene der über 60-Jährigen. Auch die Bildung spielt eine entscheidende Rolle für die Ausübung der politischen Rechte. Ist das ein Problem? Ja, ist Russell Dalton überzeugt. Der US-amerikanische Politikwissenschaftler hat für sein Buch «The Participation Gap» die Unterschiede der Beteiligung zwischen verschiedenen soziodemografischen Gruppen in 20 etablierten Demokratien untersucht.

Er beschränkte sich dabei nicht auf die Wahlbeteiligung, sondern analysierte auch andere Formen der politischen Partizipation, etwa die Teilnahme an Protesten oder politische Aktivität im Internet. Die Bedeutung dieser Beteiligungsformen wächst tendenziell, was grundsätzlich zu begrüssen ist. Allerdings nehmen dadurch die Unterschiede zwischen den Bevölkerungsgruppen noch zu, weil, wie Dalton zeigt, der «Participation gap» bei diesen Aktivitäten noch grösser ist als bei der Wahlbeteiligung. Dies stelle eine Gefahr für die Demokratie dar. Denn wer im Chor der Stimmbürger nicht oder nur leise mitsingt, wird von den Politikern nicht gehört. Haben bestimmte Gruppen dauerhaft ein tieferes Gewicht bei Entscheidungen, gerät das Grundprinzip der Demokratie aus der Balance: dass jene, die betroffen sind, entscheiden sollen.

Jason Brennan: Gegen Demokratie (Ullstein)
Es scheint zur Mode zu werden, Bücher zu publizieren, die im Titel mit grossen Lettern verkünden, dass man gegen irgendetwas sei, das für den Rest der Menschheit selbstverständlich ist. Medienauftritte und Platzierungen auf Bestseller-Listen sind garantiert. Was bei David van Reybroucks «Gegen Wahlen» funktioniert hat, scheint auch Jason Brennan mit «Gegen Demokratie» gelungen zu sein. Brennan, Professor für politische Philosophie an der Georgetown University versteht es offensichtlich, seine Thesen öffentlichkeitswirksam zu platzieren, auch wenn sie nicht wirklich neu sind. Zugutehalten muss man ihm aber, dass er nicht einfach provoziert, sondern seine Argumente sauber und verständlich fundiert und so auch überzeugte Demokraten zum (gewinnbringenden) Nachdenken verleitet. Zum Beispiel darüber, unter welchen Umständen Menschen dazu legitimiert sind, Entscheidungen über andere zu fällen, und ob diese (Mit-)Entscheidungsmacht nicht an gewisse Bedingungen gekoppelt werden sollte.

Die Hauptaussage des Buches, dass den meisten Leute das grundlegendste Wissen fehle, um informierte politische Entscheidungen zu fällen und dass daher nur noch «informierte» Bürger das Stimmrecht haben bzw. ein höheres Stimmgewicht erhalten sollten, ist per se nicht völlig abwegig, wenn man vernachlässigt, dass für die Qualität von politischen Entscheidungen auch Repräsentativität und Rechenschaft von (enormer) Bedeutung sind. Die eigentliche Schwäche des Buches besteht darin, dass Brennan die Demokratie zwar mit scharfen Worten kritisiert, aber recht kleinlaut wird, wenn es darum geht, konkrete Alternativen vorzuschlagen. «Epistokratie», also die Herrschaft der Wissenden, sei die Lösung, und für deren Umsetzung gebe es verschiedene Möglichkeiten, heisst es nur. Dem wortgewandten Philosophen ist wohl bewusst, dass die Mängel der von ihm angetönten Modelle allzu offensichtlich würden, wären sie im Detail bekannt.

 

Siehe auch:

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2016
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2015

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

Die Reform der Altersvorsorge 2020 und der Grundsatz der Einheit der Materie

Die Einheit der Materie wird zwar oft gegen Volksinitiativen vorgebracht, mitunter jedoch gerade durch Behördenvorlagen strapaziert. Aktuellen Anschauungsunterricht bietet die umstrittene Reform Altersvorsorge 2020, die unterschiedlichste Bereiche beschlägt. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Andreas Auer[*]

Altersvorsorge 2020: Einheitlicher Stimmzettel, uneinheitliche Materie. (Foto: @sandroluescher)

Es gibt in der Schweiz eine Bundesverfassung. Diese muss nicht nur von den Bürgerinnen, sondern auch von den Behörden beachtet werden.[1] Auch die Bundesversammlung ist daran gebunden, selbst wenn ihre Beschlüsse nicht der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstehen, d.h. rechtlich nicht angefochten werden können.[2]

Der aus der Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) fliessende Grundsatz der Einheit der Materie verbietet es, in einer einzigen Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen verschiedener Natur und Zielsetzung zu verbinden.[3] Er will verhindern, dass die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt werden, indem sie entweder der Gesamtvorlage zustimmen müssen, obwohl sie einen oder gewisse Teile davon missbilligen, oder aber sie ablehnen müssen, obschon sie einen oder andere Teile befürworten. Als Leitkriterium gilt nach Gesetz und Rechtsprechung der sachliche Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen einer Vorlage:[4] Es muss diesbezüglich eine innere Beziehung und eine Einheit des Zwecks bestehen, die es als objektiv gerechtfertigt erscheinen lassen, mehrere Vorschläge in einer einzigen Vorlage zu vereinen. Die Einheit der Materie ist bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden.[5] Bei grösseren Verfassungs- und Gesetzesvorlagen mit neuer Ausrichtung bedarf es, nach Bundesgericht, einer besonders sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen Teile.[6]

Eine Vorlage, zwölf Bundesgesetze

Die von den Stimmbürgern am 24. September zu beurteilende Reform der Altersvorsorge 2020 besteht aus einer Verfassungs- und einer Gesetzesvorlage, die nur in Kraft treten, wenn beide angenommen werden.[7] Mit dieser werden nicht weniger als zwölf Bundesgesetze geändert, welche die verschiedenen Elemente des Pakets enthalten, so namentlich die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre, der flexible Rentenbezug in der 1. Säule, der flexible Altersrücktritt in der 2. Säule, die Senkung des Mindestumwandlungssatzes, die Erhöhung von neuen AHV-Renten um monatlich 70 Franken sowie weitere Massnahmen finanzieller und administrativer Art.[8] Mit jener wird die Grundlage für eine Finanzierung des Pakets mittels Erhöhung der Mehrwertsteuer geschaffen. Nach langen und zähen Verhandlungen wurde die Reform im Differenzenbereinigungsverfahren vom Nationalrat mit nur einer Stimme Mehrheit beschlossen.[9]

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die einzelnen Elemente des Reformpakets ein einheitliches Ziel verfolgen und einen gewissen sachlichen Zusammenhang aufweisen. Aber ebenso klar haben die Debatten im Parlament und in der Öffentlichkeit den Beweis dafür erbracht, dass dieses Ziel mit zum Teil anderen Massnahmen ebenfalls, vielleicht gar noch besser, erreicht werden kann und dass der vorgesehene Finanzierungsmodus nicht ohne jede Alternative dasteht. Die der Verfassung widersprechende Zwangslage der Stimmbürgerinnen ist offensichtlich: die eine kann sich mit der Erhöhung des Referenzalters nicht abfinden, begrüsst aber die neue Flexibilität in beiden Säulen, die andere freut sich über die Rentenerhöhung, bedauert aber die Senkung des Mindestumwandlungssatzes oder die Erhöhung der Mehrwertsteuer.[10] Beide können ihre Auffassungen nicht ihrem Willen gemäss ausdrücken.

Die ungewöhnlich hohe Anzahl der das Paket zusammensetzenden Massnahmen und deren Überschwappen in die verschiedensten Bereiche – AHV, berufliche Vorsorge, Mehrwertsteuer, Invaliden-, Unfall-, Militär-, Arbeitslosen- und Lebensversicherung, Ergänzungsleistungen, Freizügigkeit – eröffnen eine schier unendliche Palette von Kombinationsmöglichkeiten, die den Stimmbürger allesamt vor ein der Abstimmungsfreiheit unwürdiges fait accompli setzen. Es wird wohl am 24. September nur wenige Stimmbürger geben, die mit allen Elementen der Vorlage völlig einverstanden sind oder alle resolut ablehnen.

Einheit der Materie verletzt, Abstimmungsvorlage aufgehoben

Vor ein paar Jahren war das Bundesgericht mit einem ähnlich gelagerten Fall aus dem Kanton Neuenburg konfrontiert. Auch dort hatten die politischen Parteien sich nach langen Verhandlungen auf ein komplexes Paket geeinigt, das den Stimmbürgern in zwei getrennten Vorlagen unterbreitet wurde, die aber nur in Kraft getreten wären, wenn beide angenommen worden wären. Die Richter hoben die Abstimmungsvorlage wegen Verletzung der Einheit der Materie auf: im Unterschied zu den politischen Parteien sei der Stimmbürger nicht in der Lage, einen Vorteil in einem Bereich mit einem Kompromiss in einem anderen Bereich auszuhandeln, sondern könne der Vorlage nur gesamthaft zustimmen oder sie ablehnen. Wenn aber die Zustimmung zu einem Teil der Vorlage unbeliebte Konzessionen in einem ganz anderen Bereich mit sich bringe, könne der Bürger seine Meinung nicht frei ausdrücken, was die Verfassung nicht zulasse.[11]

Gemäss Parlamentsgesetz hat der Bundesrat in der Botschaft zu Erlassentwürfen insbesondere deren Auswirkungen auf die Grundrechte zu erläutern.[12] Im Kapitel Verfassungsmässigkeit der Botschaft vom 19. November 2014 wird aber das hier skizzierte Problem der Einheit der Materie mit keinem Wort erwähnt.[13] Auch in den parlamentarischen Beratungen hat es soweit ersichtlich keine Rolle gespielt und im laufenden Abstimmungskampf wird es weder von den Anhängern noch – was einigermassen überrascht – von den Gegnern der Reform ins Spiel gebracht. Dass eine so zentrale Vorgabe der Verfassung wie die Abstimmungsfreiheit in einem so wichtigen und umstrittenen Reformvorhaben schlicht und einfach unter den Tisch gewischt wird, ist zu bedauern. Die Rechnung zu bezahlen haben die Stimmbürger, die am 24. September kaum anders können, als mehr oder weniger blindlings ja oder nein zu sagen.

 


[*] Andreas Auer ist emeritierter Professor für Staatsrecht an den Universitäten Zürich und Genf. Seine letzte Buchveröffentlichung: Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016.

[1] Art. 5 Abs. 1 und (für die Grundrechte) Art. 35 Abs. 2 BV.

[2] Art. 189 Abs. 4 und Art. 190 BV.

[3] Die Bundesverfassung erwähnt den Grundsatz überdies explizit als Gültigkeitserfordernis für Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 139 Abs. 2) sowie allgemein für jegliche Teilrevisionen der Bundesverfassung (Art. 194 Abs. 2). Vgl. zum Ganzen: Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 981 ff.; Robert Hurst, Der Grundsatz der Einheit der Materie, Diss. Zürich 2002, passim; Bénédicte Tornay Schaller, La démocratie directe saisie par le juge, Diss. Genève 2008, S. 76 ff., 208 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, 3. A., Bern 2013, S. 249 ff., 277 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, S. 680 ff.; Auer, Staatsrecht, Rz. 1067, 1148 ff. Vgl. rechtsvergleichend Beat Kuoni, Rechtliche Problemfelder direkter Demokratie in Deutschland und in der Schweiz, Diss. Zürich 2015, S. 119 ff. sowie Nicolas von Arx, Ähnlich, aber anders – die Volksinitiative in Kalifornien und in der Schweiz, Diss. Genève 2002, S. 237 ff., 289 ff. Vgl. im Kontext der Versammlungsdemokratie Martin Schaub, Grenzen des Abänderungsantragsrechts an der Glarner Landsgemeinde, ZBl 5/2008, 233 ff.

[4] Siehe im Bund Art. 75 Abs. 1 und 2 BPR zur Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen, der mittelbar (qua Verweis auf Art. 194 Abs. 2 BV) auch das obligatorische Verfassungsreferendum beschlägt. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1150.

[5] BGE 129 I 366, 370. Ebenso Auer, Staatsrecht, Rz. 1149; Gerold Steinmann, Art. 34, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich 2014, Rz. 23; Tornay Schaller, démocratie, S. 210; Christoph Albrecht, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen – Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren, Diss. St. Gallen 2003, S. 175 f.; Andrea Töndury, Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, Habil. Zürich/St. Gallen 2017, S. 625. A.M.: Hurst, Einheit, S. 130, der «weder in der Bundesverfassung noch in der einschlägigen Gesetzgebung eine Bestimmung» erkennt, «wonach die Bundesversammlung bei der Ausarbeitung von Bundesgesetzen die Einheit der Materie zu wahren» habe; daraus müsse geschlossen werden, dass der Grundsatz der Einheit der Materie bei Gesetzesvorlagen des Bundes nicht gelte.

6] BGE 129 I 366, 373. Vgl. Auer, Staatsrecht, Rz. 1153.

[7] Würde nur die Verfassungsnovelle, der Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer (BBl 2017 2381 ff.), von Volk und Ständen angenommen, so träte diese formell zwar auch alleine in Kraft (vgl. Art. 195 BV), doch dürften die Mehrwertsteuersätze sodann nicht angehoben werden, solange die Vereinheitlichung des Referenzalters von Mann und Frau nicht im Gesetz verankert ist (vgl. ÜBest Art. 196 Ziff. 14 Abs. 6 und 7 BV). Demgegenüber tritt das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2017 2393 ff.) nur dann in Kraft, wenn gleichzeitig der erwähnte Bundesbeschluss über den Verfassungsartikel angenommen wird (vgl. Ziff. III Abs. 3 [BBl 2017 2393 ff. 2427]).

[8] Das Bundesgesetz vom 17. März 2017 über die Reform der Altersvorsorge 2020 ändert folgende Erlasse:

  1. Zivilgesetzbuch (SR 210)
  2. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (SR 642.11)
  3. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (SR 642.14)
  4. Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.10)
  5. Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (SR 831.20)
  6. Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.30)
  7. Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (SR 831.40)
  8. Freizügigkeitsgesetz vom 17. Dezember 1993 (SR 831.42)
  9. Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (SR 832.20)
  10. Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung (SR 833.1)
  11. Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 1982 (SR 837.0)
  12. Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (SR 961.01)

[9] Der Antrag der Einigungskonferenz wurde am 16. März 2017 vom Nationalrat mit 101 zu 91 Stimmen angenommen; damit wurde das qualifizierte Mehr von 101 Stimmen exakt erreicht, das nötig war, um die Ausgabenbremse zu lösen (AB 2017 N 508).

[10] Siehe zu den hervorgebrachten Kritikpunkten vonseiten parlamentarischer Minderheiten und Referendumskomitee nur Bundeskanzlei [Hrsg.], Volksabstimmung vom 24. September 2017: Erläuterungen des Bundesrates, S. 13, 20, 21.

[11] Art. 141 Abs. 2 lit. a ParlG; vgl. Patrick Mägli, Art. 141, in: Graf/Theler/von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basel 2014, N 18. Angesichts der Bedeutung der Grundrechte sind allfällige Auswirkungen des Erlasses auf diese in der Botschaft gesondert darzustellen (BBl 2001 3467 ff. 3593; vgl. Bundeskanzlei [Hrsg.], Botschaftsleitfaden, Juli 2016, S. 27).

[12] BGE 137 I 200.

[13] Botschaft des Bundesrates vom 19. November 2014 zur Reform der Altersvorsorge 2020 (BBl 2015 1 ff. 229).

Jungparteien in Medien präsent, bei Parlamentswahlen übergangen

Im Nationalrat sind Jungparteien nicht vertreten – zu Unrecht: Gemäss ihren Stimmenanteilen würden ihnen 10 Sitze zustehen. In einer Region geniessen die Jungen besonders viel Sympathien.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

Bei SRF stehen sie diese Woche im Fokus: Die Sendung «Glanz und Gloria» widmet den Präsidentinnen und Präsidenten der Schweizer Jungparteien eine eigene Serie. Andri Siberschmidt (Jungfreisinnige), Tamara Funiciello (Juso), Benjamin Fischer (Junge SVP) Tino Schneider (Junge CVP) sowie Judith Schmutz (Junge Grüne) geben Einblick, was sie in der Politik und in ihrem Alltag bewegt. – Wir nehmen sie ebenfalls unter die Lupe, genauer: wir fragen, welche Jungparteien besonders gut ankommen und welche weniger.

Zunächst kann man sich fragen, ob das der parteilichen Neutralität verpflichtete SRF diese Woche überhaupt die «richtigen» Köpfe portraitiert. Vertreter von weiteren Jungparteien wie der Jungen GLP und der Jungen EVP haben sich prompt gefragt, wieso sie nicht ebenfalls berücksicht werden. «Offizielle» Wähleranteile der nationalen Jungparteien der letzten Wahlen existieren schliesslich nicht; die Wählerstimmen der mittels Listenverbindungen an die Mutterparteien gekoppelten Jugend-Listen werden stets in denselben «Familientopf» geworfen. Werden die Stimmen der jeweiligen Jungsektionen aber separat erhoben und danach gesamtschweizerisch aufaddiert, so lässt sich durchaus der nationale Wähleranteil der Jungparteien berechnen (zumindest für die 20 Proporzkantone[1]):

Die «Glanz und Gloria»-Selektion steht also auf sicherem Boden, die Vertreter vom Jungfreisinn (knapp 0.7 Prozent nationaler Wähleranteil) bis hin zum «Wahlsieger» Junge SVP (knapp 1 Prozent) repräsentieren klarerweise die Handvoll wählerstärksten Jungparteien. Erst mit einigem Abstand folgen die Jungmannschaften von GLP, BDP und EVP – und ganz abgeschlagen der EDU, deren Junge bei den letzten Nationalratswahlen 2015 jedoch nur im Kanton Zürich antraten. Erwähnenswert ist überdies die Piratenpartei an sechster Stelle, die zwar kein Spross einer Mutterpartei darstellt; das Durchschnittsalter ihrer Mitglieder dürfte aber immer noch relativ jugendlich sein.

Dank juvenilen Aktionen und träfen Tweets sind die Jungpolitiker zwar häufig in den Medien präsent. Einen Sitz im nationalen Parlament kann derzeit aber niemand von ihnen sein Eigen nennen.[2] Die Jungparteien gingen bei den Nationalratswahlen 2015 einmal mehr leer aus – dem Kleinparteien benachteiligenden Wahlsystem sei Dank. Unter dem heutigen System sind Sitzgewinne für sie illusorisch. Sie müssen sich allesamt mit der Rolle als Stimmenlieferanten für die Mutterparteien (und ab und zu einer Homestory auf SRF1) zufriedengeben. Dabei würden ihnen rein von ihren Wählerstärken her insgesamt elf Sitze zustehen:

Die Auswertung der letzten Wahlen zeigt, dass die Junge SVP von allen Jungparteien am meisten Zuspruch erhält, nämlich schweizweit fast ein Prozent der Stimmen. Diese gehen jedoch allesamt (via Listenverbindungen) in den Listen ihrer Mutterpartei auf – obschon dieser Wähleranteil eigentlich ziemlich exakt zwei vollen, eigenen Nationalratsmandaten entspricht. Nicht weit dahinter folgen die Jungsozialisten und – praktisch gleichauf – die Junge CVP. Auch ihnen würden gemäss Stimmenanteilen je zwei Sitze im Nationalrat zukommen. Während die CVP bei den «Grossen» klar hinter den anderen Bundesratsparteien liegt, mischt sie in der Juniorenliga ganz vorne mit.

Erhellend ist sodann der Vergleich der Wähleranteile der Jungparteien zu demjenigen ihrer Mutterparteien. Überproportional stark schneiden hier die Jungen Grünen ab: Von 100 Wählern der Grünen Partei (Mutterpartei plus Jungsektionen) legen immerhin 11 Wähler (10.75%) den Wahlzettel der Jungen Grünen ein. Keine andere Jungpartei vermag das Elektorat ihrer Parteienfamilie so stark in Richtung «Zukunft» zu bewegen. Ganz anders sieht es beim Wahlsieger Junge SVP aus: 97 Prozent der SVP-Wähler vertrauen den bewährten «Erwachsenen-Listen», nur gerade gut 3 Prozent setzen auf ihren Nachwuchs. Die FDP- und SP-Sympathisanten wählen ebenfalls überraschend «soziodemografisch konservativ» und unterstützen ihre Töchter und Söhne kaum:

Wie die Mutterparteien und gemäss dem föderalen Staatsaufbau organisieren sich auch die Jungparteien in Kantonalsektionen. Und wie bei den etablierten «Grossen» zeigen sich auch bei den «Kleinen» beträchtliche Unterschiede, zumindest bei den Bürgerlichen. Etwa bei der Jungen CVP: In reformierten Kantonen wie Zürich, Bern, Schaffhausen, Neuenburg sind sie nur im Promillebereich vertreten – oder sind gar komplett inexistent. In ihren traditionellen Stammlanden können derweil auch die Jungmannschaften auf kräftigen elektoralen Support zählen, so insbesondere in Freiburg, Jura und – mit fast 6 Prozent die schweizweit stärkste Jungsektion überhaupt – in Zug. Parteipräsident Gerhard Pfister muss sich also immerhin zu Hause keine grossen Sorgen über fehlenden Nachwuchs machen.

Im Gegensatz zu den eher ungleich verankerten bürgerlichen Jungen, zeigen sich die linken Jungparteien Juso und Junge Grüne landesweit verhältnismässig homogen verteilt. So stechen denn unter allen Sektionen mit einem Wähleranteil von mindestens 1.5 Prozent nur die Jeunes Socialistes Neuchâtelois und die Jeunes Verts Jurassiens heraus:

Apropos Neuenburg und Jura: Auffällig ist, wie stark die Jungparteien in der Westschweiz abschneiden. Werden die Wähleranteile aller Jungsektionen je Kanton aufaddiert, so erhält man die jeweiligen kumulierten Jungparteien-Anteile. Und hier lässt die Westschweizer Jugend (einzig Genf fällt aus dem Raster) die Deutschschweizer Copains deutlich hinter sich. Die Ursachen dieser Diskrepanzen könnten wertvolle Hinweise liefern, wie die Jungen – ob Parteien oder Elektorat – auch in Luzern, Zürich, Basel-Landschaft und dem Tessin wieder vermehrt aktiviert werden könnten:


[1] Für diese und alle weiteren Berechnungen wurden die sechs Kantone mit Einerwahlkreisen (AI, AR, GL, NW, OW, UR) ignoriert, da sie im Mehrheitswahlverfahren wählen, womit Jungparteien de facto von vornherein ausgeschlossen sind. Die Wähleranteile in diesem Beitrag unterscheiden sich daher geringfügig von denjenigen im Beitrag Grossparteien erhalten 20 Nationalräte zu viel – zulasten der Jungen, wo das doppeltproportionales Wahlsystem über alle 26 Kantone hinweg simuliert wurde.

[2] Wir beziehen uns hier und im gesamten Artikel ausschliesslich auf die Jungparteien-Listen. Einzelne Mitglieder von Jungparteien schafften den Sprung in den Nationalrat, allerdings auf der Liste der Mutterpartei, washalb sie in dieser Analyse ausser Betracht fallen.

Die Vertretung der Westschweiz im Nationalrat wächst – auf Kosten von Bern und Luzern

In Kürze werden die 200 Nationalratssitze neu auf die Kantone verteilt. Die Gewinner finden sich ennet der Saane. Derweil hält Berns Abwärtstrend an.

Nach den letzten Nationalratswahlen 2015 mussten im Kanton Bern die Nationalräte Heinz Siegenthaler (BDP) und Aline Trede (Grüne) ihre Mandate abgeben, weil ihre Parteien je einen Sitz einbüssten. Nicht besser erging es Roland Fischer (GLP) im Luzernischen, auch er wurde nicht wiedergewählt. Und die Chancen dieser drei Kantonalsektionen, anlässlich der nächsten Wahlen 2019 wieder Mandate zurückzugewinnen, sind seither kaum gestiegen.

Aufgrund des neuen Volkszählungsgesetzes werden die 200 Nationalratssitze vor jeder Gesamterneuerungswahl gemäss der aktuellen Wohnbevölkerung verteilt,[1] also auch wieder für die Wahlen 2019. Der Bundesrat wird bald, sobald die finalen Registererhebungen der hierfür massgeblichen ständigen Wohnbevölkerung per 31. Dezember 2016 verfügbar sind, diese Sitzverteilung vornehmen. Anhand der provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS) lässt sich diese Neuverteilung aber schon heute berechnen.[2] Und diese zeigt: Nachdem der Kanton Bern bereits anslässlich der Wahlen 2015 einen Sitz verlor (25), wird er per 2019 einen weiteren einbüssen (neu: 24). Auch der Kanton Luzern muss Federn lassen und seinen zehnten Sitz, den er von 1991 bis 2015 halten konnte, wieder abgeben (wie wir übrigens schon vor vier Jahren prophezeit haben):

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2012–2016 NR-Sitze 2015 NR-Sitze 2019 Δ Sitze 2015–2019
Aargau +5.7% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +2.8% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +3.3% 7 7 =
Basel-Stadt +3.0% 5 5 =
Bern +3.4% 25 24 -1
Freiburg +7.0% 7 7 =
Genf +5.7% 11 12 +1
Glarus +2.0% 1 1 =
Graubünden +1.9% 5 5 =
Jura +3.1% 2 2 =
Luzern +4.5% 10 9 -1
Neuenburg +2.3% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +3.5% 1 1 =
Schaffhausen +3.6% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.9% 6 6 =
St. Gallen +3.2% 12 12 =
Tessin +3.7% 8 8 =
Thurgau +5.6% 6 6 =
Uri +1.3% 1 1 =
Waadt +6.9% 18 19 +1
Wallis +5.4% 8 8 =
Zug +6.3% 3 3 =
Zürich +5.6% 35 35 =

 

Des einen Leid, des anderen Freud: Die zwei Nationalratssitze werden den Kantonen Genf und Waadt gutgeschrieben. Damit wächst die Westschweizer «Bundeshausfraktion» auf 50 Sitze an und stellt neu exakt einen Viertel der Volksvertreung.[3]

Wieso gewinnen respektive verlieren gerade diese vier Kantone je einen Sitz? Hier spielt natürlich einerseits ihr über- respektive unterproportionales Bevölkerungswachstum eine Rolle. Die Sitzgewinner Waadt und Genf sind, nach Freiburg, die zweit- und fünftstärkst wachsenden Kantone der massgeblichen Periode 2012–2016. Andererseits sind grosse Kantone schlicht anfälliger für Sitzgewinne und -verluste, weil sich dort relative Bevölkerungsveränderungen, absolut betrachtet, in ungleich mehr Personen niederschlagen als in einem Kleinkanton. Dass von den neuerlichen Sitzverschiebungen der zweit-, dritt-, fünft- und siebtgrösste Kanton betroffen ist, erstaunt daher nicht.

Und wer wären – hypothetisch betrachtet – konkret die Mandatsgewinner und -verlierer in diesen vier Kantonen, würde die neue Sitzverteilung schon in der laufenden Legislatur gelten?

  • Genf: Ensemble à Gauche (Jean Batou): +1 (neu: 1)
  • Waadt: Grüne (Christian Van Singer): +1 (neu: 3)
  • Bern: SP Männer (Alexander Tschäppät): -1 (neu: 2)
  • Luzern: CVP (Andrea Gmür): -1 (neu: 2)

 

Nachtrag 30. August 2017:

Der Bundesrat hat heute die finale Sitzverteilung auf die Kantone für die Nationalratswahlen 2019 vorgenommen und dabei die hier dargestellten Berechnungen bestätigt.

 


[1] Siehe Details zum Verteilverfahren und zum Systemwechsel im Beitrag Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[2] Erfahrungsgemäss sind die provisorischen Erhebungen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. Dazu kommt, dass die hier dargestellte Sitzverteilung sehr stabil ist: Luzern müsste 730 zusätzliche Bewohner erhalten, damit der Sitzverlust abgewendet werden könnte. Bern bräuchte gar 12’560 zusätzliche Bewohner.

[3] Die 8 Walliser Sitze wurden hierbei proportional zur Oberwalliser Wohnbevölkerung einerseits (2 Sitze) und derjenigen des Mittel- und Unterwallis (6 Sitze) andererseits aufgeteilt.

 

Das Finanzreferendum – ein Eigentor für die SVP?

Die Debatte über die Beschaffung eines neuen Kampfflugzeugs hat auch die Forderung nach einem nationalen Finanzreferendum neu entflammt. Doch welche Folgen hätte dies in der Praxis? Eine Auswertung von Umfragedaten zeigt: Die Stimmbürger wollen vor allem bei Armee und Landwirtschaft sparen.

Von Lukas Leuzinger, Lucas Leemann und Claudio Kuster

Es herrscht seltene Einigkeit im Bundeshaus: Eine so bedeutende Ausgabe wie der Kauf neuer Kampfflugzeuge darf nicht ohne Mitsprache des Volkes getätigt werden, beteuerten jüngst Parlamentarier aller Parteien, nachdem die vom Bundesrat eingesetzte Expertengruppe «Neues Kampfflugzeug» ihren Bericht vorgelegt hatte (in welchem sie empfahl, die Flieger über das ordentliche Armeebudget zu beschaffen). Der Kauf müsse dem Referendum unterstellt werden, so der Tenor.

Allerdings: Wenn es nicht gerade um Flugzeuge geht, scheint den Politikern kein Betrag gross genug zu sein, um ihn an den Stimmbürgern vorbei auszugeben. So jedenfalls müssen die Reaktionen auf den Vorschlag von SVP-Nationalrat Thomas Aeschi interpretiert werden, das Finanzreferendum auf Bundesebene einzuführen. SP-Präsident Christian Levrat schimpfte die Idee ein «Ablenkungsmanöver». Auch die CVP spricht sich mehrheitlich dagegen aus und selbst die FDP-Fraktion ist gespalten. Dabei würde die Bundesversammlung keineswegs Neuland betreten: Alle Kantone haben das Finanzreferendum bereits eingeführt.

Mehrere Anläufe

Auf Bundesebene wird dieses direktdemokratische Instrument seit den 1950er Jahren – nicht zufällig also seit dem starken Ausbau des Leistungsstaats nach dem Zweiten Weltkrieg – regelmässig propagiert. Dannzumal gleich mit einer Volksinitiative, deren direkter Gegenvorschlag 1956 beachtliche 46 Prozent Zustimmung erhielt. In der Endphase des Kalten Kriegs wurde 1987 eine Volksinitiative «Rüstungsreferendum» der SP ebenfalls abgelehnt (41 Prozent Ja). Im Gegensatz zur ersten Initiative aus liberalen Kreisen, die ein allgemeines Finanzreferendum vorsah, hätte das sektorielle Finanzreferendum der SP nur Ausgaben (ohne untere Limite!) im Bereich der Beschaffung von Kriegsmaterial und militärischen Bauten anvisiert.

Parlamentarischen Vorstössen für dasselbe Ansinnen ist seither ebenso wenig Erfolg beschieden. Seit 2003 wird das Finanzreferendum praktisch nur noch von der SVP sowie vereinzelten rechtsbürgerlichen Nationalräten (FDP und Lega) vorgeschlagen.[1] Eine vorübergehende Mehrheit erlangte 2004 immerhin eine parlamentarische Initiative der SVP, die sodann ausformuliert und in die öffentliche Vernehmlassung geschickt wurde. Obschon eine komfortable Mehrheit von 17 Kantonen die Einführung des Finanzreferendums befürworteten (7 waren dagegen) und ebenso die FDP und SVP grünes Licht gaben (CVP, SP, EVP und Liberale lehnten ab), bekam die vorberatende Kommission plötzlich kalte Füsse und bat den Nationalrat, den Vorstoss zu kassieren. – Eine Neuauflage der SVP und der bisher letzte Versuch war abermals 2013 traktandiert. Jetzt wollte selbst die FDP nichts mehr von der finanzpolitischen Kompetenzerweiterung des Souveräns wissen, einzig die ausgabendisziplinerte GLP hielt der SVP die Stange.

Interssant ist überdies, dass im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1996 auch der Bundesrat ein Finanzreferendum vorschlug – wenngleich eine eher plebiszitäre Form: das Parlament hätte jeweils ad hoc entscheiden müssen, welche Vorlagen vors Volk dürfen und welche nicht. Er begründete dies jedoch nicht – wie die späteren Promotoren – mit finanzpolitischen Überlegungen, sondern brachte vornehmlich demokratietheoretische Überlegungen vor. Denn jenes Finanzreferendum war ein Bestandteil eines (aus bundesrätlicher Sicht) austarierten «Reformpakets Volksrechte», das diverse Schraubendrehungen an den direktdemokratischen Rechten ansetzte (um letztlich in praktisch allen Bereichen zu scheitern).

Finanzreferendum ist nicht gleich Finanzreferendum

Wovor haben die Politiker in Bundesbern eigentlich Angst? Oder anders gefragt: Welche Auswirkungen hätte ein Finanzreferendum? Die Antwort auf diese Frage hängt entscheidend davon ab, wie ein solches Instrument ausgestaltet wäre: Ein Finanzreferendum kann obligatorisch sein (d.h. alle Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen zur Abstimmung) oder fakultativ (d.h. Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen vors Volk, sofern genug Unterschriften zusammenkommen), die Ausgabenschwelle kann hoch oder tief sein und sie kann differenziert angesetzt werden in Abhängigkeit davon, ob es sich um eine einmalige oder um eine wiederkehrende Ausgabe handelt. Zudem muss definiert werden, was überhaupt als referendumsfähige Ausgabe gilt: Verpflichtungskredite? Voranschlagskredite? Eine (aus den oben genannten Gründen mit Vorsicht zu geniessende) Übersicht gibt eine Auswertung der Finanzverwaltung im Auftrag Aeschis, die untersuchte, was alles unter ein fakultatives Finanzreferendum mit einer Ausgabenschwelle von 250 Millionen Franken fiele. Demnach könnte gegen rund zehn Posten pro Jahr das Referendum ergriffen werden (nur Verpflichtungskredite wurden berücksichtigt). Betroffen wäre etwa die Armee, die Entwicklungszusammenarbeit oder der Strassenverkehr.

Entscheidend wäre aber nicht nur, welche Ausgaben dem Referendum unterstünden, sondern vor allem, welche am ehesten Gefahr liefen, in einer Abstimmung zu scheitern. Um dies beurteilen zu können, haben wir uns angeschaut, in welchen Bereichen die Bürger im Allgemeinen eher mehr und in welchen sie eher weniger Geld ausgeben wollen.

Als Grundlage verwendeten wir Antworten auf der Onlineplattform Smartvote, welche etwas mehr als 11’000 Stimmberechtigte im Nachgang zu den nationalen Wahlen 2015 in einer Umfrage angegeben haben.[2] Die Daten wurden nach Geschlecht, Altersgruppe, Kanton und Parteipräferenz gewichtet. Sie zeigen ein grobes Bild, welche Bundesausgaben im Stimmvolk im Allgemeinen auf Zustimmung stossen und welche nicht.[3]

Nur 10 Prozent wollen höhere Armeeausgaben

Die Auswertung zeigt Interessantes. Zunächst erstaunt nicht, warum der Kauf neuer Kampfflugzeuge so umstritten ist: Gemäss den Zahlen möchten über 60 Prozent der Stimmbürger bei der Armee sparen; ein Drittel will sogar «deutlich weniger» ausgeben – nur rund 10 Prozent möchten die Ausgaben erhöhen (siehe Grafik). Damit herrscht beim Militär der mit Abstand grösste Sparbedarf. (Das sind, wie gesagt, generelle Aussagen, sie bedeuten nicht, dass diese 60 Prozent Nein zu neuen Kampfflugzeugen sagen würden.)

Die zweitbeliebteste Option zur Ausgabensenkung ist die Landwirtschaft. Hier möchten rund 40 Prozent weniger Geld ausgeben. Damit erscheinen ausgerechnet die beiden Bereiche, in denen die finanzpolitisch konservative SVP mehr ausgeben will, durch ein allfälliges Finanzreferendum besonders gefährdet.

Wenig zu befürchten hätte gemäss den Zahlen dagegen der Bereich Bildung und Forschung. Auch bei der öffentlichen Sicherheit und beim öffentlichen Verkehr möchte nur eine kleine Minderheit weniger ausgeben. Bei der sozialen Sicherheit halten sich die Sparwilligen und die Ausgabenfreudigen ziemlich genau die Waage.[4]

Natürlich kann die Sache ziemlich anders aussehen, wenn die Bürger über eine konkrete Ausgabe abstimmen müssen. Die Frage «Wollen Sie in die Bildung investieren?» wird wohl manch einer anders beantworten als die Frage «Sind Sie für den Bau einer neuen Fachhochschule?» (insbesondere, wenn man das Preisschild daneben sieht).

Forderungen nach einem Finanzreferendum sind oft weniger vom Wunsch nach mehr demokratischer Mitbestimmung als von politisch-materiellen Interessen motiviert. Allerdings legt die Auswertung nahe, dass jene, die ein Referendum für Staatsausgaben am stärksten befürworten, nicht zwingend am meisten davon profitieren würden.

 


[1] Folgende Vorstösste seit den 1980er Jahren forderten ein Finanzreferendum in irgendeiner Form:

[2] Wir bedanken uns bei Smartvote für das Zurverfügungstellen der Daten.

[3] Die Zahlen sind natürlich mit Vorsicht zu interpretieren. Denn trotz Gewichtung sind die Daten möglicherweise nicht perfekt repräsentativ für die Gesamtheit der Stimmberechtigten.

[4] Die einzige uns bekannte Umfrage, die Ähnliches erhob, war jene, die das Forschungsinstitut Sotomo kürzlich im Auftrag des Think Tanks Avenir Suisse erstellt hat. Die Daten sind allerdings schlecht vergleichbar, weil einerseits zum Teil andere Kategorien gewählt wurden (so wurde die Armee mit der Polizei zusammengefasst), und weil die Teilnehmer andererseits nicht nur zu den Bundesausgaben befragt wurden, sondern auch zu den Ausgaben von Kantonen und Gemeinden.

Demokratie beruht auf Vertrauen – nicht auf Technik

Heutzutage muss alles auch elektronisch machbar sein: E-Banking, E-Mail, E-Government. Klar möchte die Demokratie da mit E-Voting mit dabei sein. Einige kritische Gedanken dazu.

Ein Gastbeitrag von Jörg Mäder (Dr. sc. ETH, Kantonsrat GLP Zürich), publiziert in den «Schaffhauser Nachrichten» vom 22. April 2017.

Nicht nur für Laien undurchschaubar: E-Voting. (Foto: chriswoebken)

Ich benutze das Internet sehr intensiv und möchte es nicht mehr missen. Von daher würde E-Voting, also Abstimmen und Wählen per Internet statt per Post, bestens in mein Leben passen. Der Vorstoss des Bundesrates, E-Voting voranzutreiben, und das Interesse verschiedener Kantone, darunter auch Schaffhausen und Zürich, müssten mich also freuen. Aber offen gestanden, mir fehlt das not­wendige Vertrauen. Dem Bezahlen im Internet via Kreditkarte vertraue ich, obwohl die Zahlung an sich durchaus fehleranfällig ist. Aber dank der ­Monatsabrechnung, auf der ich nochmals alles kontrollieren kann, ist das Gesamtrisiko klein und das Vertrauen somit gerechtfertigt. Beim Wählen und Abstimmen geht das aber nicht. Der Staat muss zwar wissen, wie viele Ja und wie viele Nein gesagt haben, aber nicht, wer. Der Bürger soll sich frei von äusserem Druck entscheiden, und das wird durch das Stimmgeheimnis gewährleistet. Es darf keine Nachkontrolle geben, wer wie gestimmt hat.

Die Frage ist nun, wie gross ist unser Vertrauen in die elektronische Stimmabgabe und Auszählung an sich? Beim E-Voting klicken Millionen Menschen Ja oder Nein an, diese Meldungen verschwinden im Netzwerk, und ­irgendwo in Bern spuckt ein Computer das Ergebnis aus. Alles sauber verschlüsselt, jeder korrekt identifiziert, alles bestens abgesichert. Nur: Wer kann garantieren, dass dieser Prozess exakt so wie versprochen abläuft und nichts manipuliert wurde? Seien wir ehrlich, wer kann nur schon von seinem Computer mit Gewissheit sagen, dass er zu 100 Prozent frei von Fehlern, Viren und Eindringlingen ist? Ich – und meine Freunde bezeichnen mich als IT-Freak – kann es nicht. Und die meisten von den wenigen, die es behaupten, überschätzen sich.

Vertrauen durch dezentralisierte, manuelle Auszählung

E-Voting bedeutet aber, dass man genau diesen Experten zu 100 Prozent vertrauen muss. Und die Vertrauens­sache wird noch schlimmer. Könnten wir als Bürger überhaupt eine manipulierte Abstimmung erkennen? Oder wäre es nur ein überraschendes Resultat? Der erfolgreichste Betrug ist immer noch der, der vom Opfer nicht als solcher erkannt wird. In Anbetracht des weltweiten Aufrüstens im Bereich Cyber-War kommen auch immer mehr Staaten als Angreifer in Betracht. Aktuelles Beispiel: Hat Russland die Wahl in den USA beeinflusst, und wenn ja, wie und wie erfolgreich? Und wenn wir über ein Freihandelsabkommen oder eine Kohäsionsmilliarde abstimmen, könnte das doch den einen oder anderen interessieren.

So viel zu meinem Misstrauen gegenüber E-Voting. Aber woher kommt mein Vertrauen zum aktuellen System aus Papier, Briefumschlag und Urne? Ganz einfach, diese Stimmzettel werden in Tausenden Gemeinden von Zehntausenden Menschen wie Ihnen und mir ausgezählt. Wer hier erfolgreich manipulieren will, müsste an Hunderten von Orten mit ebenso vielen Komplizen gleichzeitig angreifen. Da fliegt mit Garantie mindestens einer auf. Dem heutigen System können wir vertrauen, weil es jeder versteht, jeder mithelfen könnte und Tausende das auch tun. Und mal ganz ehrlich, ist es so schlimm, dass ein Abstimmungsergebnis erst am Abend bekannt ist und nicht bereits Sekunden nach Schliessen der elek­tronischen Urnen? Das Vertrauen in die Demokratie sollte uns ein Briefporto und ein paar Stunden Wartezeit wert sein.

E-Demokratie: Trügerische Fortschrittlichkeit

«Sicherheit vor Tempo» hiess jahrelang die Losung der Bundeskanzlei im Umgang mit dem Projekt «Vote électronique». Nun geht es dem Bundesrat aber offensichtlich nicht schnell genug. Gerade aus demokratietheoretischer Sicht drängt sich aber ohnehin keine weitere Beschleunigung und Digitalisierung des Abstimmungsvorgangs auf. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Neuesten Medienberichten zufolge möchte der Bundesrat die Digitalisierung der direkten Demokratie vorantreiben. Testversuche in verschiedenen Kantonen hätten gezeigt, dass rund zwei Drittel der stimmberechtigten Testpersonen von der Stimmabgabe per Mausklick Gebrauch machen. Grund also, die direkte Demokratie einer digitalen Generalwartung zu unterziehen? Kaum, denn technologieromantischen Vorstellungen zum Trotz schafft Digitalität per se keinen Mehrwert und Bequemlichkeit darf im Kontext der politischen Selbstherrschaft kein valides Argument sein.

 

Gross waren die Hoffnungen und Erwartungen an elektronische Formen der Stimmabgabe. Doch das grosse Versprechen, Demokratiedeprivierte politisch zu (re)animieren, wurde durch Auswertungen empirischer Studien rasch enttäuscht. E-Voting, so fand man heraus, führt nicht zu einer höheren demokratischen Beteiligung, sondern substituiert lediglich die analogen Formen der Stimmabgabe.[1] Man könnte nun von der Nutzung dieses neuen Instruments schliessen, es sei praktisch und daher nützlich, oder der Tugend des Zweifelns folgend fragen, welche Folgen diese technische Erneuerung auf die Bürgerinnen und Bürger haben und wie sich ihr Verhältnis zum Staat verändert.

Der Abstimmungsmodus, also wie ein individueller Entscheid herbeigeführt wird, ist gerade aus einer politphilosophischen Warte sehr zentral. Denn Demokratie im Sinne der politischen Selbstherrschaft wirkt verpflichtend auf den Einzelnen, durchaus auch auf einer moralischen Ebene. Es wird erwartet, dass man sich mit der Materie seriös auseinandersetzt, dem öffentlich-medialen Diskurs folgt und die eigene Meinung im Dialog auf ihre argumentative Standfestigkeit hin prüft und gegebenenfalls revidiert. Der Gang an die Urne oder an den Postbriefkasten wirken fördernd auf diesen reflexiven und kommunikativen Prozess. Es ist eine Hürde, die man für die Stimmabgabe nehmen muss, die man jedoch nur dann zu nehmen bereit ist, wenn man von der Wichtig- und Richtigkeit des eigenen Votums überzeugt ist.

Erst Digitalisierung ermöglicht grossflächige Angriffe

Wird die Stimmabgabe per Mausklick eingeführt, so bedeutet dies zwar nicht, dass Sachentscheide per se weniger reflektiert werden, doch die Wahrscheinlichkeit zu affektgeleiteten Entscheiden wird mit Sicherheit zunehmen; dazu bedarf es keinen prophetischen Fähigkeiten. Insofern wirkt der analoge Gang zur Urne entschleunigend und garantiert auch bedingt durch seine raumzeitliche Dimensionalität eine minimale Seriosität und Rationalität des Stimmentscheids.

Doch auch aus einer informatischen beziehungsweise sicherheitstechnischen Perspektive würden wir uns mit dem flächendenkenden (und gemäss Bundesrat gar substituierenden) E-Voting einen Bärendienst erweisen. Denn es ist absehbar, dass es zu systematischen Hackerangriffen, die schlimmstenfalls gar nie als solche erkannt werden, kommen wird. Solche grossflächige und damit potenziell das Abstimmungsresultat verändernde Manipulationen werden erst durch die Digitalisierung mit relativ geringem Aufwand möglich. Dass solche Manipulationen bei Wahldemokratien bereits stattfinden ist hinlänglich bekannt. Im Kontext der direkten Demokratie, wo mit hoher Frequenz sachpolitische Entscheide gefällt werden, bekommt diese Gefahr eine ganz andere Dimension.

Lassen wir uns also von dieser digitalen Verlockung nicht verführen. Denn mehr als das ist sie nicht.

 


[1] Vgl. nur Daniel Bochsler, Can Internet voting increase political participation? – Remote electronic voting and turnout in the Estonian 2007 parliamentary elections, Conference “Internet and Voting”, Fiesole, 3-4 June 2010; Micha Germann/Uwe Serdült, Internet Voting for Expatriates: The Swiss Case, JeDEM 6(2): 197-215, 2014.

Majorz für Kantonsparlamente: Immer rechtens? Manchmal rechtens? Nie rechtens?

Parlamente im Majorz zu wählen, verträgt sich schlecht mit dem Recht auf freie und gleiche Wahl. Das Bundesgericht erlaubt dieses System bisher Kantonen und Gemeinden, in denen die Wählenden nicht primär nach Parteizugehörigkeiten entscheiden. Aber selbst für solche Politkulturen gäbe es verfassungskonformere Alternativen.

Ein Gastbeitrag von Julian Marbach (Jurist MLaw).[*]

Avers GR: Der kleinste Majorz-Wahlkreis der Schweiz. (Foto: balu51)

Sie gehören zum Standardinhalt des Staatskundeunterrichts: Die beiden Wahlverfahren Proporz und Majorz. Das Proporzsystem teilt die zu vergebenden Mandate im Verhältnis der auf die einzelnen politischen Gruppierungen abgegebenen Stimmen auf. Im Majorzsystem ist dagegen schlicht gewählt, wer am meisten Stimmen erhält. Die meisten Kantonsparlamente werden inzwischen proportional gewählt. Kann das kantonale Recht aber nach wie vor Majorz vorsehen?

Das Bundesgericht stellte sich in den letzten Jahren dreimal genau diese Frage. Auf eine Beschwerde gegen die Bündner Grossratswahlen von 2014 trat das Bundesgericht nicht ein, da die Majorzgegnerinnen und -gegner bereits die Anordnung der Wahlen und nicht erst deren Ergebnis hätten anfechten müssen (Urteil 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016). In Fällen aus Ausserrhoden (1C_59/2012, 26. September 2014) und Uri (1C_511/2015, 12. Oktober 2016) äusserte es sich dagegen inhaltlich: Die höchsten Richter hielten es beide Male für verfassungskonform, dass in einzelnen Gemeinden Majorz gilt. Für Aufregung sorgte aber weniger diese Gutheissung des Majorz, sondern dass das Bundesgericht sie mit bestimmten lokalen Verhältnissen begründete. Im Klartext: Unter anderen Verhältnissen wäre der Majorz nicht verfassungsmässig gewesen. Im Ausserrhoder Urteil beauftragte das Bundesgericht die Kantonsbehörden sogar explizit, die weitere Entwicklung im Auge zu behalten.

Die Erfolgswertgleichheit als Knackpunkt

Wieso steht die Verfassungsmässigkeit des Majorz aber überhaupt zur Diskussion? Ist es nicht eine rein politische Frage, welches System man besser findet?

Grund ist das Recht auf gleiche Wahl gemäss Art. 34 der Bundesverfassung. Dieses umfasst drei Aspekte: Die Zählwertgleichheit (jede Stimme wird innerhalb des Wahlkreises gleich gezählt), die Stimmkraftgleichheit (in allen Wahlkreisen ist das Verhältnis von Bevölkerungszahl und zu vergebenden Sitzen vergleichbar) sowie die Erfolgswertgleichheit. Letztere ist vorliegend entscheidend.

Das Konzept der Erfolgswertgleichheit besagt, dass sich jede Stimme gleich auf das Wahlergebnis auswirken soll. Das Wahlresultat soll den Willen aller Wählenden widerspiegeln, nicht bloss denjenigen eines Teils. Es gilt als problematisch, wenn jemand wählt, diese Willensäusserung jedoch ohne Einfluss bleibt.

Der Majorz ist nicht mit der Erfolgswertgleichheit vereinbar: Bei Mehrheitswahlen könnten nämlich alle, die unterlegene Kandidierende wählen, ebenso gut auf die Stimmabgabe verzichten, und das Ergebnis würde sich nicht ändern. Unter gewissen Umständen bleiben so weit mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen bedeutungslos.[1]

Somit ist zweifelhaft, ob Majorzwahlen genügend gleich, aber auch, ob sie genügend frei sind. Da Stimmen für unterlegene Kandidierende im Majorz wirkungslos sind, müssen die Wählenden nämlich die Erfolgschancen der Kandidierenden berücksichtigen. Damit sie ihre Stimme nicht «vergeuden», können sie gezwungen sein, anstelle ihrer Lieblingskandidierenden das «kleinere Übel» zu wählen. Dies gefährdet das Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe, welches Art. 34 Abs. 2 Bundesverfassung garantiert.

Argumentieren mit dem Mehrheitsprinzip: Sind Wahlen nur spezielle Abstimmungen?

Majorzanhängerinnen und -anhänger können bestreiten, dass die Erfolgswertgleichheit überhaupt verfassungsrechtlich geboten ist. So wird geltend gemacht, dem Prinzip der Erfolgswertgleichheit stehe das Mehrheitsprinzip als gleichberechtigte Alternative gegenüber. Die Kantone könnten frei entscheiden, an welchem der beiden sie sich ausrichten möchten.[2]

Das Mehrheitsprinzip setzt den Volkswillen mit dem Mehrheitswillen gleich. Es nimmt in Kauf, dass eine Mehrheitsstimme anders behandelt wird als eine Minderheitsstimme. Dies steht aber in einem grundsätzlichen Spannungsfeld zur Rechtsgleichheit: Gemäss dieser sind politische Mehrheit und Minderheit nach Massgabe ihrer (zahlenmässigen) Ungleichheit ungleich zu behandeln, aber nicht ungleicher.

Wenn das Mehrheitsprinzip bei Wahlen trotzdem intuitiv einleuchtet, dann, weil man es von Abstimmungen kennt. Abstimmungen und Parlamentswahlen sind jedoch nicht vergleichbar: Bei ersteren entscheiden die Stimmenden eine konkrete Sachfrage, bei letzteren bestimmen sie eine Vertretung, die an ihrer statt über eine Vielzahl von Sachfragen zu befinden hat. In Sachentscheiden kann sich naturbedingt nicht das gesamte Meinungsspektrum abbilden. Von allen denkbaren Gesetzestexten kann letztlich nur ein einziger rechtskräftig werden, von allen denkbaren Raumordnungen nur eine einzige gebaut. Bei Mehrpersonenwahlen besteht diese Beschränkung nicht.

Persönlichkeit statt Gleichheit?

Eine zweite Strategie zur Verteidigung des Majorz besteht darin, grundsätzlich zu akzeptieren, dass die Bundesverfassung erfolgswertgleiche Wahlen verlangt, aber zu argumentieren, der Majorz stelle (mindestens unter gewissen Umständen) eine zulässige Ausnahme oder Abweichung von diesem Prinzip dar.

So wird der Majorz häufig damit gerechtfertigt, dass er eine Personenwahl sei. Das Problem dieser Argumentation: Im in der Schweiz üblichen Proporz können die Wählenden streichen, kumulieren und panaschieren und damit ihre personalen Präferenzen mindestens so differenziert ausdrücken wie im Majorz. International gilt das schweizerische Proporzmodell gar als eines der Wahlsysteme mit der höchsten Voter choice überhaupt – deutlich vor den verschiedenen Mehrheitswahlverfahren.[3] Dagegen schränkt der Majorz die Freiheit der Personenwahl ein, indem die Wählenden das «kleinere Übel» unter den aussichtsreichen Kandidierenden wählen müssen, wollen sie ihre Stimmen nicht vergeuden. Die personale Auswahl ist im Schweizer Proporz somit eher grösser als im Majorz.

Majorz zum Wohl der Regionen?

Ein anderes beliebtes Argument majorzfreundlicher Politikerinnen und Politiker ist die regionale Vertretung. Sie argumentieren, der Majorz benachteilige vielleicht bestimmte politische Kräfte, dafür seien dank ihm auch kleine Gemeinden oder Talschaften im Parlament vertreten.[4]

Dafür ist der Majorz aber schlicht nicht erforderlich. Mit dem «doppelten Pukelsheim» oder Wahlkreisverbänden kann die Erfolgswertgleichheit auch bei kleinen und kleinsten Wahlkreisen eingehalten werden. Das Bundesgericht hat denn auch zu Recht seine frühere Rechtsprechung aufgegeben, wonach gewichtige «historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche oder religiöse» Gründe auch grössere Eingriffe in die Erfolgswertgleichheit zu rechtfertigen vermögen.[5]

Zwei Schwächen des Proporzes…

Weniger einfach zu widerlegen sind zwei weitere Argumente. Beide haben mit Schwächen und Grenzen des Proporzsystems zu tun.

Das erste Argument macht den wahren Kern des Gemeinplatzes «Majorz als Persönlichkeitswahl» aus: Im in der Schweiz üblichen Proporz ist eine Stimme für eine Person gleichzeitig eine Stimme für deren Partei. Dies erhöht die faktische Freiheit der Wählenden, da sie auch mit Stimmen für persönlich (vermeintlich) chancenlose Kandidierende etwas bewirken. In anderer Hinsicht beschränkt es ihre Freiheit jedoch auch: Eine Stimme nützt nicht nur der gewählten Person, sondern auch allen anderen Kandidierenden der Liste, bei Listenverbindungen sogar Kandidierenden «fremder» Listen. Wählende verhelfen somit unter Umständen Personen zur Wahl, die sie lieber nicht im Parlament gesehen hätten. Der Majorz hat dagegen für die Wählenden den Vorteil, dass sie ohne lästige Nebenwirkungen für eine bestimmte Person und nur für diese bestimmte Person stimmen können. Die Erfolgswertgleichheit und der Schutz der unverfälschten Stimmabgabe stehen insofern in einem gewissen Spannungsverhältnis.

Das zweite Argument ist dasjenige des Bundesgerichts: Dieses berief sich in seinen Urteilen zu Uri und Appenzell Ausserrhoden auf eine Politkultur, in der Parteizugehörigkeit für die Wählenden von untergeordneter Bedeutung ist.[6] Grundsätzlich ist die Argumentation gerechtfertigt: Es ist denkbar, dass die Politik an einem Ort weder von Parteien noch von sonstigen fixen Gruppierungen geprägt wird, sondern «Einzelkämpferinnen und Einzelkämpfer» dominieren (auch wenn sie formell ein Parteibuch haben, wie in den kleinen Urner Gemeinden). Unbestrittenermassen ist dies etwa in Appenzell Innerrhoden der Fall. Das Wahlrecht soll in solchen Gemeinwesen Politisierende nicht künstlich zur Blockbildung zwingen.

… und ihrer beider Lösung

Dies bedeutet aber noch nicht, dass der Schluss des Bundesgerichts korrekt und der Majorz in parteilosen Politikkulturen ohne Weiteres verfassungsgemäss wäre. Tatsächlich kann die Erfolgswertgleichheit auch anders garantiert werden als im Listenproporz: durch das System Single transferable vote (STV, auf Deutsch: übertragbare Einzelstimme).

Ein STV-Wahlzettel aus Irland. (Foto: Cedar Lounge)

STV wird in Irland, Nordirland und Malta sowie für den australischen Senat angewendet. Dabei erstellen die Wählenden eine Rangliste aller Kandidierenden ihres Mehrpersonenwahlkreises. Die Sitzverteilung erfolgt anschliessend gemäss dem Grundgedanken, dass nachgeordnete Präferenzen zählen, soweit vorgeordnete Präferenzen nicht zur Wahl eines Kandidierenden beigetragen haben. Ein Beispiel, wie dieser «Proporz ohne Parteien» funktioniert, findet sich im entsprechenden Wikipedia-Eintrag.

Die Berechnungsmodalitäten mögen STV kompliziert erscheinen lassen. Aus Sicht der Wählenden ist es dies aber nicht: Man muss nur das simple Prinzip einer Rangliste verstehen. Ein Wahlzettel ist unter STV schneller ausgefüllt als im Nationalratsproporz.

Bei STV bleiben einerseits sehr viel weniger Stimmen einflusslos als im Majorz. Anderseits entgeht es den beiden oben erwähnten Einwänden gegen den Proporz: Es benötigt keine organisierten Gruppierungen und man unterstützt nicht via Parteistimmen ungewollt Parteikolleginnen und Parteikollegen der von einem Gewählten. Auch wenn die Schlussfolgerung auf den ersten Blick radikal erscheinen mag, gilt: Kantone, die keinen Proporz wollen (z.B. weil die Parteizugehörigkeit bei ihnen nicht so wichtig ist), müssen STV (oder ein Alternativsystem mit vergleichbarer Wirkung) einführen.

Trotz seiner vielen Vorteile kann STV allerdings nicht schrankenlos empfohlen werden. Damit die Anzahl Kandidierender übersichtlich bleibt, müssen Wahlkreise unter STV nämlich eher klein sein (als optimale Grösse gilt fünf Sitze). Dies verzerrt die parteipolitische Zusammensetzung des Parlamentes. Für parteipolitisch polarisierte Politkulturen (etwa in den grossen Schweizer Städten) wäre STV daher ungeeignet.

Fazit: Kein Platz mehr für die Mehrheitswahl

Politik, Rechtswissenschaft und die Rechtsprechung diskutieren auch noch weitere Vorteile des Majorz (wobei manche Argumente früherer Jahrzehnte heute ziemlich exotisch anmuten). Keiner von ihnen vermag jedoch die Einschränkung des Rechts auf gleiche Wahl zu rechtfertigen. Letztlich bleibt es dabei: Das Majorzsystem kann die Erfolgswertgleichheit nicht garantieren und verletzt somit die politischen Rechte. Will ein Kanton keinen klassischen Proporz, stehen ihm Systeme wie Single transferable vote zur Verfügung.

 


[*] Dieser Beitrag ist die Zusammenfassung des ausführlichen Artikels Ist der Majorz für kantonale Parlamentswahlen verfassungsgemäss? in der juristischen Online-Zeitschrift «Jusletter» vom 28. November 2016 (kostenpflichtig), der seinerseits auf der Masterarbeit des Autors basiert.

[1] So wurde im zweiten Wahlgang der Schwyzer Ständeratswahlen vom 27. November 2011 Peter Föhn mit nur 37.4 % gewählt, 62.6 % der Stimmabgaben blieben somit wirkungslos.

[2] Auf diese Weise begründet das Verfassungsgericht Nidwalden in einem Urteil vom 15. März 2013 die Gültigkeit eines (letztlich erfolglosen) Volksbegehrens zur Wiedereinführung des Majorz.

[3] David M. Farrell, Electoral Systems. A Comparative Introduction, 2. Aufl., Palgrave Macmillan 2014, S. 86 und 170.

[4] Man vergleiche nur die Wortmeldung im Bündner Grossen Rat anlässlich der letzten Proporz-Initiative.

[5] Urteil 1C_59/2012 vom 26. September 2014, Erwägung 12.3 (mit weiteren Hinweisen).

[6] Ob in allen Ausserrhoder Majorzgemeinden auch tatsächlich eine solche herrscht, ist zweifelhaft.