Napoleon's Nightmare

9 Sitze – so viele muss nach Ansicht des Bundesgerichts ein Wahlkreis mindestens haben, damit darin faire (Proporz-)Wahlen stattfinden können. Bei dieser Anzahl benötigt eine Partei 10 Prozent der Stimmen, um einen Sitz auf sicher zu haben.[1] Je weniger Mandate zu vergeben sind, desto höher liegt diese Hürde. Steigt sie über 10 Prozent, ist gemäss Bundesgericht das Gebot der Rechtsgleichheit und der unverfälschten Stimmabgabe nicht mehr gewährleistet. Aus diesem Grund hat das Gericht bereits die Wahlsysteme mehrerer Kantone für bundesverfassungswidrig erklärt und verlangt, dass diese ihr Wahlrecht anpassen – entweder indem sie die Wahlkreise vergrössern oder indem sie eine wahlkreisübergreifende Sitzverteilung[2] ermöglichen.

Seit dem wegweisenden Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahre 2002 haben fünf Kantone auf direkten oder indirekten Druck aus Lausanne ihr Wahlrecht geändert: Zürich, Aargau und Schaffhausen haben das Pukelsheim-System eingeführt, Luzern hat einen Wahlkreisverband gebildet und Thurgau seine Wahlkreise vergrössert.

Die Liste dürfte sich in naher Zukunft noch verlängern. Denn nach wie vor dürften viele kantonale Wahlsysteme die Vorgaben des die Vorgaben des höherrangigen Rechts, sprich: der Bundesverfassung, nicht erfüllen, wie der Vergleich zeigt.

Die 26 kantonalen Wahlsysteme im Vergleich. Orange markiert sind jene Kantone, deren Wahlsysteme möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung stehen, Grün markiert sind die (reinen) Majorzkantone.

Tendenziell haben jene Kantone, die ihr Parlament ganz oder teilweise im Majorzverfahren besetzen, kleinere Wahlkreise. Am kleinsten sind sie im Kanton Graubünden – neben Appenzell-Innerrhoden der einzige, der ausschliesslich nach Majorz wählt – mit einer Durchschnittsgrösse von 3.08. Gleich dahinter folgen Uri und Appenzell-Ausserrhoden. Danach kommen Schwyz, Nidwalden und Zug – drei Kantone, in denen die Diskussion um das Wahlrecht gerade besonders aktuell ist.

Logischerweise sind die Wahlkreise umso grösser, je weniger es davon gibt. Die Extremfälle sind Genf und Tessin: Dort bildet jeweils der ganze Kanton einen einzigen Wahlkreis. Mit 100 Sitzen hat Genf denn auch den grössten Wahlkreis der Schweiz.

Tessin und Genf sind aber die grossen Ausnahmen. In den meisten Kantonen sind die Wahlkreise deutlich kleiner – und in vielen kleiner, als das Bundesgericht erlaubt: Von 26 Kantonen haben 18 mindestens einen Wahlkreis mit weniger als 9 Sitzen. In 9 Kantonen liegt sogar die durchschnittliche Wahlkreisgrösse unter dem Grenzwert.

Was bedeutet das nun für die künftige Entwicklung in den Kantonen? Zunächst gilt es zu differenzieren. Im Prinzip können wir folgende Gruppen von Kantonen unterscheiden:

• In 8 Kantonen sind die Wahlkreise gross genug, sie stehen auf jeden Fall in Einklang mit der Bundesverfassung: Genf, Tessin, Thurgau, Glarus, Solothurn, Bern, Jura und St. Gallen.
• 5 Kantone haben zwar vereinzelt Wahlkreise mit weniger als 9 Sitzen, haben aber eine wahlkreisübergreifende Zuteilung von Sitzen eingeführt, womit das natürliche Quorum tief genug ist: Luzern, Aargau, Basel-Land, Zürich und Schaffhausen. Auch diese Kantone haben vom Bundesgericht nichts (mehr) zu befürchten.
• 2 Kantone, nämlich Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wählen ihr Parlament vollständig im Majorzsystem und sind damit von den Vorgaben des Bundesgerichts ausgenommen. Denn der Grenzwert für das natürliche Quorum von 10 Prozent bezieht sich ausschliesslich auf Proporzwahlen. Mit dem Majorzverfahren mussten sich die Richter in Lausanne bislang nicht spezifisch befassen. Ein weiterer Kanton – Appenzell-Ausserrhoden – wählt das Parlament zum grössten Teil im Majorzverfahren, hat aber auch noch einen Proporzwahlkreis (Herisau). Dieser ist mit 14 Sitzen allerdings gross genug.
• Es bleiben somit 10 Kantone, deren Wahlrecht möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung steht (oder deren Wahlrecht vom Bundesgericht bereits für verfassungswidrig erklärt wurde): Neuenburg, Waadt, Freiburg, Wallis, Obwalden, Zug, Nidwalden, Basel-Stadt, Schwyz und Uri. Einige von ihnen, etwa Neuenburg oder Basel-Stadt, befinden sich in einer Grauzone, bei anderen ist der Konflikt ziemlich offensichtlich – etwa bei Schwyz und Nidwalden, deren Wahlsysteme bereits vom Bundesgericht für verwassungswidrig erklärt worden sind.

Die Grösse der Wahlkreise ist aber nicht das einzige Kriterium der Richter in Lausanne. Sie lassen auch bei Proporzwahlen kleinere Wahlkreise zu, wenn diese mit historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Eigenheiten begründet werden können. Tatsächlich hatte das Bundesgericht 2004 bereits einmal eine Beschwerde gegen das Walliser Wahlrecht mit Verweis auf die historische Bedeutung der Bezirke, welche die Wahlkreise bilden, abgewiesen.[3]

Wie viele der betroffenen Kantone also tatsächlich ein Wahlsystem haben, das der Bundesverfassung widerspricht, kann nicht a priori gesagt werden.

Klar ist hingegen, dass bei allen Einschränkungen noch genug potenzielle Konflikte zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht bleiben. Der Vergleich der Kantone zeigt deutlich, dass die Diskussionen über die Wahlsysteme in den Kantonen noch einige Zeit anhalten dürften.