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Die Vertretung der Westschweiz im Nationalrat wächst – auf Kosten von Bern und Luzern

In Kürze werden die 200 Nationalratssitze neu auf die Kantone verteilt. Die Gewinner finden sich ennet der Saane. Derweil hält Berns Abwärtstrend an.

Nach den letzten Nationalratswahlen 2015 mussten im Kanton Bern die Nationalräte Heinz Siegenthaler (BDP) und Aline Trede (Grüne) ihre Mandate abgeben, weil ihre Parteien je einen Sitz einbüssten. Nicht besser erging es Roland Fischer (GLP) im Luzernischen, auch er wurde nicht wiedergewählt. Und die Chancen dieser drei Kantonalsektionen, anlässlich der nächsten Wahlen 2019 wieder Mandate zurückzugewinnen, sind seither kaum gestiegen.

Aufgrund des neuen Volkszählungsgesetzes werden die 200 Nationalratssitze vor jeder Gesamterneuerungswahl gemäss der aktuellen Wohnbevölkerung verteilt,[1] also auch wieder für die Wahlen 2019. Der Bundesrat wird bald, sobald die finalen Registererhebungen der hierfür massgeblichen ständigen Wohnbevölkerung per 31. Dezember 2016 verfügbar sind, diese Sitzverteilung vornehmen. Anhand der provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS) lässt sich diese Neuverteilung aber schon heute berechnen.[2] Und diese zeigt: Nachdem der Kanton Bern bereits anslässlich der Wahlen 2015 einen Sitz verlor (25), wird er per 2019 einen weiteren einbüssen (neu: 24). Auch der Kanton Luzern muss Federn lassen und seinen zehnten Sitz, den er von 1991 bis 2015 halten konnte, wieder abgeben (wie wir übrigens schon vor vier Jahren prophezeit haben):

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2012–2016 NR-Sitze 2015 NR-Sitze 2019 Δ Sitze 2015–2019
Aargau +5.7% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +2.8% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +3.3% 7 7 =
Basel-Stadt +3.0% 5 5 =
Bern +3.4% 25 24 -1
Freiburg +7.0% 7 7 =
Genf +5.7% 11 12 +1
Glarus +2.0% 1 1 =
Graubünden +1.9% 5 5 =
Jura +3.1% 2 2 =
Luzern +4.5% 10 9 -1
Neuenburg +2.3% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +3.5% 1 1 =
Schaffhausen +3.6% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.9% 6 6 =
St. Gallen +3.2% 12 12 =
Tessin +3.7% 8 8 =
Thurgau +5.6% 6 6 =
Uri +1.3% 1 1 =
Waadt +6.9% 18 19 +1
Wallis +5.4% 8 8 =
Zug +6.3% 3 3 =
Zürich +5.6% 35 35 =

 

Des einen Leid, des anderen Freud: Die zwei Nationalratssitze werden den Kantonen Genf und Waadt gutgeschrieben. Damit wächst die Westschweizer «Bundeshausfraktion» auf 50 Sitze an und stellt neu exakt einen Viertel der Volksvertreung.[3]

Wieso gewinnen respektive verlieren gerade diese vier Kantone je einen Sitz? Hier spielt natürlich einerseits ihr über- respektive unterproportionales Bevölkerungswachstum eine Rolle. Die Sitzgewinner Waadt und Genf sind, nach Freiburg, die zweit- und fünftstärkst wachsenden Kantone der massgeblichen Periode 2012–2016. Andererseits sind grosse Kantone schlicht anfälliger für Sitzgewinne und -verluste, weil sich dort relative Bevölkerungsveränderungen, absolut betrachtet, in ungleich mehr Personen niederschlagen als in einem Kleinkanton. Dass von den neuerlichen Sitzverschiebungen der zweit-, dritt-, fünft- und siebtgrösste Kanton betroffen ist, erstaunt daher nicht.

Und wer wären – hypothetisch betrachtet – konkret die Mandatsgewinner und -verlierer in diesen vier Kantonen, würde die neue Sitzverteilung schon in der laufenden Legislatur gelten?

  • Genf: Ensemble à Gauche (Jean Batou): +1 (neu: 1)
  • Waadt: Grüne (Christian Van Singer): +1 (neu: 3)
  • Bern: SP Männer (Alexander Tschäppät): -1 (neu: 2)
  • Luzern: CVP (Andrea Gmür): -1 (neu: 2)

 


[1] Siehe Details zum Verteilverfahren und zum Systemwechsel im Beitrag Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[2] Erfahrungsgemäss sind die provisorischen Erhebungen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. Dazu kommt, dass die hier dargestellte Sitzverteilung sehr stabil ist: Luzern müsste 730 zusätzliche Bewohner erhalten, damit der Sitzverlust abgewendet werden könnte. Bern bräuchte gar 12’560 zusätzliche Bewohner.

[3] Die 8 Walliser Sitze wurden hierbei proportional zur Oberwalliser Wohnbevölkerung einerseits (2 Sitze) und derjenigen des Mittel- und Unterwallis (6 Sitze) andererseits aufgeteilt.

 

Wie aus einer Brauerei eine separatistische Trutzburg wurde

Vor 20 Jahren sagten die Stimmberechtigten in Schottland mehrheitlich Ja zu einem eigenen Parlament. Dieses grenzt sich nicht nur architektonisch von London ab.

Der Unterschied zwischen dem nationalen britischen Parlament in London und dem schottischen Regionalparlament in Edinburgh könnte kaum grösser sein. Dort der imposante barocke Bau mitten im Zentrum der Stadt, hier das moderne Gebäude am Stadtrand, das von aussen wie ein Museum für moderne Kunst aussieht. Dort die prunkvollen, altehrwürdigen Kammern mit purpurrot und smaragdgrün gepolsterten Bänken, auf denen sich die Politiker aneinanderdrängen, hier die geräumigen Hallen, ein eigenes Pult inklusive Mikrofon und elektronischer Abstimmungsanlage für jeden Parlamentarier.

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Das Parlamentsgebäude von aussen. (Foto: lz)

 

Vielleicht haben sich die Schotten bewusst von der Londoner Politik abgrenzen wollen, von der man sich hier oft vernachlässigt und unterschätzt fühlt. Vielleicht sind solche Unterschiede aber auch ganz natürlich zwischen einem Gebäude aus dem 16. und einem aus dem 21. Jahrhundert.

Von Westminster nach Holyrood

Die Schaffung eines eigenen Parlaments für Schottland im Jahr 1999 war der Höhepunkt der Politik der «Devolution», mit der die Regierung Tony Blairs auf den wachsenden Druck aus dem Norden des Landes für mehr Autonomie reagierte. Die Dezentralisierung der Macht betraf nicht nur Schottland, sondern auch Wales und Nordirland (nicht aber England, die grösste Region Grossbritanniens). 1997 stimmten die schottischen Stimmberechtigten der Selbstverwaltung gewisser Politikbereiche (etwa Bildung, Gesundheits- und Wohnungswesen) mit einer Dreiviertelmehrheit zu. Als Standort, um diese Fragen künftig zu entscheiden, wurde das Gelände einer ehemaligen Brauerei im Quartier Holyrood ausgewählt. Wenige Meter vom Parlamentsgebäude entfernt steigt das Gelände steil an. Wer sich die Mühe macht, den vom Parlament ausgehenden Weg nach oben auf den Arthur’s Seat auf sich zu nehmen, wird mit einer einzigartigen Aussicht über die Stadt belohnt.

Das Innere des Parlamentsgebäudes ist schlicht gehalten. Keine von Pathos triefenden Erinnerungen an William Wallace und den schottischen Freiheitskampf. Das, obwohl die separatistische Scottish National Party (SNP) seit zehn Jahren die Regierung in Schottland stellt.

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Der moderne und lichtdurchflutete Parlamentssaal. (Foto: lz)

Nicht nur was das Innere und die Kompetenzen betrifft, unterschiedet sich das Regionalparlament in Edinburgh stark vom Parlament in London, sondern auch hinsichtlich der Zusammensetzung. Anders als in Westminster werden die Parlamentarier in Holyrood nicht im klassisch britischen Mehrheitswahlverfahren gewählt, sondern in einem Mischsystem, das im Ergebnis dem «kontinentaleuropäischen» Proporzsystem nahe kommt. Erstaunlicherweise gelang es der SNP im Jahr 2011 dennoch, eine absolute Mehrheit der Sitze zu erringen. Inzwischen hat sie diese wieder verloren, ist aber immer noch die mit Abstand stärkste Kraft im schottischen Parlament und bildet eine Minderheitsregierung. Zweitstärkste Partei sind seit 2016 die Konservativen, drittstärkste die einst tonangebende Labour-Partei.

Das nächste Referendum steht vor der Tür

Wenn es das Ziel Tony Blairs war, mit der «Devolution» schottische Unabhängigkeitsgelüste zu bändigen, muss dieser Plan als gescheitert betrachtet werden. Nachdem Schottland ein eigenes Parlament erhielt, machte die dort bald tonangebende SNP Druck für ein Unabhängigkeitsreferendum. Der konservative Premier David Cameron gestand der Regionalregierung ein solches schliesslich zu (es gibt keine formelle Möglichkeit für die Regionalregierung, ein Referendum selber anzusetzen). 2014 stimmte zwar eine Mehrheit von 55 Prozent gegen die Unabhängigkeit, doch Cameron versprach kurz vor dem Urnengang, als das Ja-Lager immer stärker zulegte, weitergehende Autonomie für Schottland. Das entsprechende Gesetz wurde vergangenes Jahr vom House of Commons verabschiedet.

Die Devolution weiterer Kompetenzen an Edinburgh rückte allerdings in den Hintergrund angesichts dessen, was im Juni vergangenen Jahres passierte. In einem weiteren Referendum sprachen sich 52 Prozent der Briten für den Austritt ihres Landes aus der EU aus. Im EU-freundlichen Schottland, wo über 60 Prozent gegen den Austritt stimmten, war das Resultat für viele ein Schock – und löste prompt Forderungen nach einem neuen Unabhängigkeitsreferendum aus. Im Februar deponierte die schottische Regierungschefin Nicola Sturgeon die Bitte nach einer neuerlichen Abstimmung offiziell bei ihrer Kollegin Theresa May.

Diese sieht sich nun in einer ungemütlichen Situation: Sie will den Bruch mit Brüssel umsetzen und hat den entsprechenden Prozess in Gang gesetzt. Doch könnte dieser Bruch einen weiteren Bruch innerhalb des Vereinigten Königreiches nach sich ziehen. Die Unsicherheit darüber, ob ein unabhängiges Schottland EU-Mitglied bleiben könnte, war einer der Hauptargumente der Unabhänigigkeitsgegner vor der Abstimmung 2014. Dieses Argument hat sich nun in sein Gegenteil verkehrt: Die Unabhängigkeit ist nun wohl die einzige Möglichkeit für Schottland, in der EU zu bleiben. Und mit den bereits versprochenen zusätzlichen Autonomierechten hat May im Gegensatz zu ihrem Vorgänger auch keine Trümpfe mehr in der Hand, um bei einer neuen Unabhängigkeitsabstimmung ein enges Rennen zu ihren Gunsten zu entscheiden.

Vom «Bicameralismo perfetto» zum «Bicameralismo light»?

Am Sonntag entscheiden die Italiener, ob das Zweikammersystem faktisch abgeschafft werden soll. Ob diese Reform die gewünschte Stabilität und Effizienz bringt, ist fraglich.

«Eine Reform pro Monat!» – Das war das Ziel, das sich der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi bei seinem Amtsantritt 2014 gesetzt hat. Bislang bleibt das Reformtempo indes hinter den Vorgaben des ambitionierten Regierungschefs zurück. Abgesehen von einer Arbeitsmarktreform und die Einführung der eingetragenen Partnerschaft für Homosexuelle hat die Mitte-links-Regierung wenig erreicht.

Dass Reformen in  Italien einen so schweren Stand haben, hat laut Renzi mit dem politischen System zu tun: Es stehe einer effizienten Regierungsführung im Weg. Deshalb will er es mittels Verfassungsreform ändern. Am Sonntag gilt es ernst: Dann findet die Volksabstimmung über die Vorlage statt.

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Bald nur noch ein Abnickergremium? Der Senat in Rom. (Bild: flickr/agenziami)

Die wichtigste Änderung[1] betrifft den Senat: Er soll deutlich verkleinert und von einer gleichberechtigten Parlamentskammer zu einem Anhängsel des Abgeordnetenhauses degradiert werden. Der «Bicameralismo perfetto» würde sozusagen zu einem «Bicameralismo light».

Schweiz und Italien als Ausnahmen

Ist die kleine Kammer verantwortlich für den Reformstau in Italien? Um diese Frage zu beantworten, hilft es, die Eigenschaften des italienischen Bikameralismus mit denen anderer Zweikammersysteme zu vergleichen.

Der Politikwissenschaftler Arend Lijphart hat zwei Dimensionen vorgeschlagen, um die «Stärke» des Bikameralismus (d.h. wie bedeutend die zweite Kammer im politischen Prozess ist) in einem Land zu bewerten.[2] Einerseits unterscheidet er zwischen symmetrischem Bikameralismus (beide Kammern haben die gleichen Kompetenzen) und asymmetrischem Bikameralismus (die erste Kammer hat mehr Kompetenzen), wobei ersterer tendenziell «stärker» ist.[3] Unter den Ländern mit zwei Kammern ist der asymmetrische Bikameralismus die Regel. Dass beide Kammern die gleichen Kompetenzen haben, wie das in Italien der Fall ist, kommt selten vor. Das einzige andere Land in Europa mit solch einem System ist die Schweiz.[4]

Andererseits unterscheidet Lijphart zwischen kongruentem und inkongruentem Bikameralismus, wobei letzterer tendenziell «stärker» ist. Als inkongruent bezeichnet Lijphart ein Zweikammersystem, in welchem beide Kammern auf einer unterschiedlichen Repräsentationsbasis beruhen. Dies ist etwa in der Schweiz der Fall, wo der Nationalrat die Bevölkerung möglichst genau abbilden soll, während im Ständerat alle Kantone unabhängig von ihrer Einwohnerzahl gleichberechtigt[5] vertreten sind.

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Grafik 1: Typologisierung von Bikameralismus gemäss Lijphart.

Dagegen ist der italienische Bikameralismus laut Lijphart kongruent. Zwar werden die Mitglieder des Senats in den einzelnen Regionen gewählt; die Sitzverteilung richtet sich aber nach den Bevölkerungszahlen der Regionen. Dies begünstigt – wenigstens in der Theorie – eine relativ ähnliche Zusammensetzung der beiden Kammern. Relativiert wird diese Kongruenz indes durch das Wahlsystem: Während im Abgeordnetenhaus die stärkste Partei automatisch eine Mehrheit der Sitze erhält, ist dies im Senat (weil die Mitglieder in den Regionen gewählt wird) nicht möglich.

Generell gilt also nach Lijphart, dass der Bikameralismus umso stärker ist, je symmetrischer und inkongruenter er ist. Grafik 1 veranschaulicht diesen Zusammenhang.

Sagen die Stimmbürger am Sonntag Ja zur Verfassungsreform, würde Italien vom zweiten in den dritten Quadranten rutschen, der Bikameralismus würde also deutlich geschwächt – genau das ist es ja auch, was Renzi will.

Machtkonzentration zugunsten Beppe Grillo?

Doch wäre es für den Regierungschef in einem «Bicameralismo light»-System einfacher, zu regieren? Drei Überlegungen lassen Zweifel aufkommen:

Erstens: Wenn der Bikameralismus tatsächlich schuld sein soll am Reformstau in Italien (wie Renzi sagt), müsste die Schweizer Politik nicht noch dysfunktionaler sein als die italienische? Schliesslich ist der Bikameralismus hierzulande noch stärker. Natürlich gibt es auch in der Schweiz genug Bereiche, wo sich Reformen aufdrängen, namentlich bei der Altersvorsorge. Ein eigentlicher Reformstau lässt sich jedoch nicht feststellen. Das ist ein Hinweis darauf, dass die Stärke der zweiten Kammer nicht das einzige Kriterium für eine effiziente Regierungsführung ist. Eine Rolle spielt etwa auch die konkrete Ausgestaltung des politischen Prozesses im Zweikammersystem. Während in Italien Gesetzesänderungen so lange zwischen den beiden Kammern hin- und hergeschickt werden, bis beide den gleichen Text verabschieden, gibt es in anderen Ländern (so auch in der Schweiz) ein formelles Verfahren zur Auflösung von Uneinigkeiten. Im eidgenössischen Parlament wird nach drei Runden im Differenzbereinigungsverfahren eine Einigungskonferenz einberufen, die sich aus Mitgliedern beider Kammern zusammensetzt. Über ihren Vorschlag stimmen anschliessend beide Kammern verbindlich ab. Dann besteht keine Möglichkeit mehr für taktische Spielchen.

Zweitens: Beim Vergleich zwischen der Schweiz und Italien fällt weiter auf, dass unterschiedliche Zusammensetzung er beiden Kammern in der Schweiz viel weniger ein Problem zu sein scheint. Das dürfte mit der politischen Kultur zusammenhängen, die in der Schweiz stärker auf Konsens angelegt ist. Institutionen sind zwar wichtig, aber eben nicht allein entscheidend in der Politik.

Drittens birgt die Machtkonzentration, die Renzi mit seiner Reform anstrebt, auch beträchtliche Risiken. Die Idee hinter dem Zweikammersystem ist ja nicht zuletzt, zu verhindern, dass eine Institution im Staat zu viel Macht auf sich vereinigt. Nicht ohne Grund fürchteten einige Leute in Italien, dass die Verfassungsreform für Renzi zum Eigentor werden könnte: Dann nämlich, wenn bei den nächsten Wahlen das «Movimento Cinque Stelle» von Komiker Beppe Grillo die meisten Stimmen holen würde (was gemäss Umfragen ein realistisches Szenario ist), den Mehrheitsbonus einstreichen und ohne Opposition aus dem Senat regieren könnte.

Nicht nur könnten also die beabsichtigten Folgen der Reform sich nicht im von Renzi erhofften Mass erfüllen. Die Verfassungsänderung könnte auch unbeabsichtigte Konsequenzen haben, die nicht im Sinne des Regierungschefs wären. Zwar sagen Befürworter der Reform, dass diese vor allem symbolisch wichtig wäre – ein Bekenntnis zu Renzis Reformkurs. Nicht zuletzt deshalb, weil ein Nein auch das Ende des grossen Reformators Renzi als Ministerpräsident bedeuten könnte. (Renzi hatte ursprünglich angekündigt, im Falle eines Neins zurückzutreten; Inzwischen ist er davon aber abgerückt.) Allerdings stellt sich die Frage, ob man als Wähler eine Verfassungsänderung auch dann unterstützen soll, wenn man sie für schlecht hält, nur um der Regierung symbolisch den Rücken zu stärken.

Ohne Zweifel hat Italien ein Governance-Problem. Renzi weist gerne darauf hin, dass das Land in den letzten 70 Jahren 63 Regierungen erlebte. Ob jedoch eine faktische Abschaffung des Zweikammersystems und eine damit einhergehende Machtkonzentration der richtige Weg hin zu mehr Stabilität ist, darf bezweifelt werden. Um die Lebensdauer von Regierungen zu verbessern würde es eher helfen, wenn Regierungschefs davon absehen würden, ihre persönliche Zukunft an Abstimmungen über Sachfragen zu knüpfen.

 


[1] Weitere Punkte sind eine Neuaufteilung der Kompetenzen zwischen Zentralregierung und Regionen sowie eine Reform der Volksrechte, mit der einerseits das Quorum (unter gewissen Umständen) leicht gesenkt und andererseits das Instrument der Volksinitiative etwas verbindlicher gemacht wird (bisher war dieses eine Art Petitionsrecht, künftig wäre das Parlament verpflichtet, über Volksinitiativen zu beraten; dafür wird das Unterschriftenquorum auf 150’000 erhöht). Nicht zur Reform gehört die (bereits beschlossene) Reform des Wahlsystems, die bereits einmal Thema in diesem Blog war.

[2] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[3] Lijphart sieht ausserdem die direkte Wahl der Mitglieder der zweiten Kammer als Voraussetzung für einen symmetrischen Bikameralismus, da der Kammer sonst die demokratische Legitimität fehlt, um sich auf Augenhöhe mit dem Unterhaus zu bewegen. So gesehen könnte die Bundesversammlung in den Anfangszeiten des schweizerischen Bundesstaats als asymmetrischer Bikameralismus bezeichnet werden, da die Ständeräte in den meisten Kantonen nicht vom Volk gewählt, sondern von der Kantonsregierung oder dem -parlament ernannt wurden.

[4] Ausserhalb Europas sind die USA das bekannteste Beispiel eines symmetrischen Bikameralismus.

[5] Mit der Spezialität der Kantone, die nur einen Ständerat haben.

Abbild eines vielfältigen Landes

In kaum einem Parlament gibt es so viele Parteien wie im israelischen. Das ist wohl weniger auf das Wahlsystem zurückzuführen als auf die grosse Diversität der Gesellschaft.

Wer das israelische Parlament besucht, sieht von dem imposanten Bau auf einem Hügel im Westen Jerusalems erst einmal nicht viel. Denn zunächst muss er durch eine Sicherheitskontrolle, die strenger ist als an jedem Flughafen. Die Sicherheitskontrolle befindet sich ca. 200 Meter vom Parlamentsgebäude entfernt – sicher ist sicher, scheinen sich die Behörden auch hier gedacht zu haben. Der Konflikt zwischen Israel und den Palästinensern ist nicht nur wegen der strengen Sicherheitsvorkehrungen allgegenwärtig.

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An Flaggen mangelt es nicht vor dem Eingang zum Parlament. (Bild: Eigene Aufnahme)

In der Eingangshalle des eigentlichen Parlamentsgebäudes hängt die Unabhängigkeitserklärung, die 1948 von der Knesset beschlossen wurde. Daneben sind verschiedene Kunstwerke jüdischer Künstler ausgestellt. Zusammen mit dem Heer von israelischen Flaggen, die auf dem Platz vor der Knesset aufgereiht sind, erinnern sie den Besucher an die jüdische Identität des Staates – auch wenn dessen Bevölkerung zu einem Viertel nicht-jüdisch ist (zählt man das Westjordanland und den Gazastreifen hinzu, die Israel zu seinem Staatsgebiet zählt, aber unter palästinensischer Verwaltung stehen, ist es sogar rund die Hälfte).

Die eigentliche Parlamentskammer ist ziemlich schlicht gestaltet. Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. Speziell ist, dass die Regierungsmitglieder gleichzeitig dem Parlament angehören können. Auch der Ministerpräsident darf in den Abstimmungen im Parlament mitstimmen. Dieses Modell existiert sonst vor allem in Ländern, die vom britischen Westminster-System geprägt sind, neben Grossbritannien etwa auch Kanada oder Australien. Es zeugt zwar von einer etwas seltsamen Auffassung von Gewaltenteilung, passt aber zur starken gegenseitigen Abhängigkeit von Parlament und Regierung. Die Regierung ist auf eine Mehrheit des Parlaments angewiesen, umgekehrt bedarf die Parlamentsmehrheit einer funktionierenden Regierung, weil der Regierungschef das Parlament jederzeit auflösen kann (was in Israel auch oft genug vorkommt).

Hohe Anzahl Parteien als Spiegel isrealischer Diversität

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Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. (Bild: Eigene Aufnahme)

Die Bildung von Regierungen ist in Israel traditionell ziemlich schwierig, und die Kurzlebigkeit der Regierungen ist schon fast legendär. Das hat einerseits mit dem Wahlsystem zu tun. Eine Einteilung in Wahlkreise bei Parlamentswahlen kennt Israel nämlich nicht (was insofern nicht überrascht, als die Regionen nicht historisch gewachsen, sondern das Ergebnis einer relativ willkürlichen Einteilung sind). Die 120 Abgeordneten werden im Proporzsystem über das ganze Land gewählt. Die grosse Zahl von Parteien ist allerdings nicht nur auf das Wahlsystem zurückzuführen, sondern auch ein Spiegel der israelischen Gesellschaft und ihrer ausserordentlichen Diversität.

Da gibt es einerseits den Graben zwischen der jüdischen Mehrheit und der arabischen Minderheit. Letztere wird in der Knesset seit vergangenem Jahr durch eine Partei vertreten.[1] Mindestens so tief sind die Gräben innerhalb des jüdischen Teils der Gesellschaft. Die Unterschiede zwischen einem Siedler im Westjordanland, einem liberalen Juden in Tel Aviv und einem Ultraorthodoxen in Jerusalem sind immens. Politisch drücken sie sich in nationalistischen, linken und orthodoxen Blöcken aus. Innerhalb dieser gibt es wiederum verschiedene Abstufungen. Parteien mit solch unterschiedlichen Ausrichtungen in einer Regierung zu vereinen, ist nicht ganz einfach. Entsprechend finden vor und nach der Regierungsbildung ausgedehnte Kuhhändel unter den (potenziellen) Koalitionspartnern statt. Und regelmässig überleben Regierungen die vierjährige Legislaturperiode nicht.

Volkswahl der Regierung: untauglich

Im Laufe der Zeit wurden verschiedene Versuche unternommen, die Stabilität der Regierungen zu verbessern. So beschloss das Parlament 1992 eine Verfassungsänderung, gemäss welcher der Regierungschef nicht mehr vom Parlament, sondern vom Volk gewählt werden sollte. Das Ziel der Reform war es, eine höhere demokratische Legitimation zu erreichen, um so die Position der Regierung bzw. des Regierungschefs zu stärken – auch gegenüber seinen Koalitionspartnern. Das funktionierte aber mehr schlecht als recht, sodass die Verfassungsänderung nach nicht einmal zehn Jahren wieder rückgängig gemacht wurde.

In jüngerer Zeit konzentrierten sich die Anstrengungen darauf, die Zahl der Parteien im Parlament zu verkleinern, um die Koalitionsverhandlungen zu erleichtern und die Stabilität der Regierung zu erhöhen. So erhöhte die Knesset das Quorum für die Parteien, um ins Parlament einzuziehen, 1992 von 1 auf 1.5 Prozent, 2003 auf 2 Prozent und vor zwei Jahren schliesslich auf 3.25 Prozent. Ob bei diesen Erhöhungen tatsächlich das Ziel der Regierungsstabilität im Vordergrund stand oder ob die dominierenden Parteien nicht vielmehr den eigenen Machterhalt im Fokus hatten, sei dahingestellt. Jedenfalls nimmt man mit solch einer Reform in Kauf, dass die Vielfalt der israelischen Gesellschaft im Parlament nur unzureichend abgebildet wird.

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt portraitieren.

 


[1] Die Vereinigte Liste ist der Zusammenschluss von vier arabischen Parteien, die zuvor alleine zu den Wahlen angetreten waren. Dass sie fusionierten, ist auf die 2014 beschlossene Erhöhung des Quorums zurückzuführen (siehe unten).

«Man kann bei der Auslegung nicht den bissigen Hund zu einer schmeichelnden Katze machen»

Rechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller sieht die Zuwanderungsinitiative durch den Inländervorrang light nicht umgesetzt. Seine Kollegin Astrid Epiney widerspricht: Die Initiative selbst gebiete eine Umsetzung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 8. November 2016.

Mit Kontingenten und Höchstzahlen soll der Bund die Zuwanderung steuern, verlangte die Masseneinwanderungsinitiative. Nun arbeitet das Parlament an einem Inländervorrang light. Ist der Verfassungsauftrag damit erfüllt?

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: )

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: parlament.gv.at)

Bernhard Ehrenzeller:[*] Nein, er ist offensichtlich nicht erfüllt. Wer lesen kann, sieht, dass in diesem Verfassungsartikel nicht nur ein allgemeines Bekenntnis zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung steht. Er verlangt Begrenzungsmassnahmen, namentlich Kontingente, Höchstzahlen und einen wirksamen Inländervorrang. Man kann nicht sagen, dass die vorliegende Umsetzungsvorlage diesem Auftrag entspricht.

Astrid Epiney:[‡] Das sehe ich anders. Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass der Bundesrat internationale Abkommen neu zu verhandeln hat, so dass sie im Einklang stehen mit der neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das redlich versucht, aber zum Verhandeln gehören immer zwei, und die EU wollte eben nicht über das Freizügigkeitsabkommen verhandeln. Artikel 121a schreibt nicht vor, dass die Schweiz das Abkommen kündigen muss. Daher ist er so auszulegen, dass die Umsetzung im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen muss.

Es steht aber auch nirgendwo in der Verfassung, dass man das Abkommen nicht kündigen soll.

Epiney: Das darf man natürlich. Aber bislang gibt es, glaube ich, nur wenige, die dies anstreben.

Ehrenzeller: Klar ist, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens weitreichende rechtliche und politische Konsequenzen für unser Verhältnis zur EU hätte. Ein Zwang zu einem solchen Schritt lässt sich nicht aus dem Verfassungstext ableiten.

Christoph Blocher hat angekündigt, eine Initiative zur Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu lancieren, sollte das Parlament die Zuwanderungsinitiative nicht wortgetreu umsetzen. Würden im Fall einer Kündigung auch die Bilateralen I automatisch dahinfallen?

Epiney: Ja, jedes der Abkommen enthält eine sogenannte «Guillotine-Klausel», die das vorsieht. Die Vertragsparteien könnten aber natürlich einvernehmlich beschliessen, den einen oder anderen Vertrag gleichwohl weiterzuführen.

Als Stimmbürger fragt man sich doch, weshalb eine Mehrheit am 8. Februar 2014 den Entscheid für Höchstzahlen und Kontingente gefällt hat, wenn sich das Parlament nun einfach nicht daran hält.

Astrid Epiney. (Foto: )

Astrid Epiney. (Foto: UZH)

Epiney: Es wäre nicht das erste Mal, dass das Parlament eine Volksinitiative nicht so umsetzt, wie sich dies möglicherweise auf den ersten Blick aufgedrängt hat. Das ist so im System angelegt: Das Initiativrecht ist nur sehr wenigen materiellen Schranken unterworfen, so dass auch Initiativen lanciert werden können, die mit anderen Verfassungsbestimmungen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen in Konflikt stehen. Bei der Auslegung solcher Verfassungsnormen ist dann auch dem Gesamtzusammenhang Rechnung zu tragen, und der Wortlaut einer Bestimmung ist nicht das einzige Auslegungskriterium. Im Falle umsetzungsbedürftiger Verfassungsbestimmungen obliegt es dem Parlament, diese Auslegung letztverbindlich vorzunehmen. Die allgemeinen Auslegungsgrundsätze können dazu führen, dass der Wortlaut relativiert wird, wie das zum Beispiel bei der Alpeninitiative oder auch der Ausschaffungsinitiative der Fall war. Und es kommt vor, dass Verfassungsbestimmungen toter Buchstabe bleiben. Die Mutterschaftsversicherung stand 50 Jahre lang in der Verfassung, ohne dass sie umgesetzt wurde.

Ehrenzeller: Die erwähnten Beispiele sind nicht mit der heutigen Situation vergleichbar. Die Mutterschaftsversicherung wurde in der Tat 50 Jahre lang nicht realisiert – aber nicht, weil das Parlament das nicht versucht hätte. Es gab mehrere Anläufe, die jedoch am Referendum scheiterten. Bei der Alpeninitiative gab es das praktische Problem, dass man nicht innert zehn Jahren den ganzen Güterverkehr auf die Schiene verlagern konnte. Es braucht dafür zunächst die nötige Infrastruktur. Das Parlament hat doch Einiges zur Umsetzung unternommen, auch wenn das Ziel der Initiative nicht ganz erreicht wurde. Bei der Masseneinwanderungsinitiative haben wir es hingegen mit einer weitgehenden Nichtumsetzung der Verfassung zu tun.

Was müsste denn das Parlament tun, um dem Verfassungsauftrag gerecht zu werden?

Ehrenzeller: Das Problem ist, dass wir zwei Normen haben, die nicht miteinander kombinierbar sind: Einerseits das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz bindet, und andererseits einen Verfassungsartikel, der quer steht zur Personenfreizügigkeit. Nun hat der Nationalrat einen politischen Grundsatzentscheid gefällt, indem er der Einhaltung des Abkommens den Vorrang einräumt und damit einen Widerspruch zum ebenso verbindlichen Verfassungsartikel schafft. Die Frage ist nun: Wie beseitigt man diesen rechtlichen Widerspruch, von dem auch der Bundesrat ausgeht? Wenn man das Freizügigkeitsabkommen in der vorgegebenen Frist nicht ändern kann, bleibt nur die Option, in irgendeiner Weise die Verfassung anzupassen.

Das will der Bundesrat ja auch tun: Er hat entschieden, einen direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorzulegen. Könnte der Widerspruch damit aufgelöst werden?

Ehrenzeller: Ich begrüsse natürlich den Entscheid des Bundesrates. Noch wissen wir aber nichts über den Inhalt dieses Gegenvorschlags. Aus meiner Sicht sollte der Artikel 121a angesichts der absehbaren politischen Kontroversen nicht angetastet werden. Wenn man da zu schrauben beginnt, dann löst dies eine erneute Einwanderungsdiskussion aus, und es wird nie eine Einigung geben. Mein Vorschlag ist deshalb, den Artikel so stehen zu lassen und nur die Übergangsbestimmungen anzupassen. Man könnte beispielsweise die Übergangsfrist streichen und gleichzeitig den Verhandlungsauftrag an den Bundesrat bestehen lassen.

Ist dieser Ausweg nicht etwas gar billig? Der Widerspruch zwischen Initiative und gesetzlicher Umsetzung bliebe ja bestehen. Das Problem würde einfach hinausgeschoben.

Ehrenzeller: Es ist nun einmal so, dass wir einen Verfassungsartikel haben, der eine harte Begrenzung der Zuwanderung zum Ziel hat. Gleichzeitig bekennt sich die Schweiz dazu, die eingegangenen völkerrechtlichen Verträge einzuhalten. Der Auftrag, diese Verträge anzupassen, würde bei der Streichung der Frist weiter bestehen. Doch im Moment ist die Vertragsänderung offenbar nicht möglich. Das anzuerkennen ist nicht billig, das ist realistisch. Es war kurzsichtig von den Initianten, eine Drei-Jahres-Frist in die Initiative zu schreiben.

Epiney: Das würde bedeuten: Die Umsetzungspflicht von Artikel 121a steht unter dem Vorbehalt, dass man eine Einigung mit der EU erlangt.

Ehrenzeller: Ja, soweit Freizügigkeitsabkommen bestehen. Das ist das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung und Völkerrecht. Im Moment versucht das Parlament, die Initiative so weit umzusetzen, wie es mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist. Da werden Spielräume ausgelotet. Aber wir wissen doch nicht, wann eine diplomatische Gelegenheit kommt, weiterzugehen und das Freizügigkeitsabkommen in irgendeiner Form zu ändern. Ausgeschlossen ist dies nicht. Wir müssen aber wohl abwarten, bis die Verhandlungen über den Austritt Grossbritanniens aus der EU abgeschlossen sind.

Sie, Frau Epiney, sind der Ansicht, dass es dazu keine Verfassungsänderung braucht.

Epiney: Genau, und zwar, weil die neue Verfassungsbestimmung wie gesagt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens nicht verlangt. Da der Versuch der Neuverhandlung gescheitert ist, kann die Pflicht zur Umsetzung nur so weit gehen, wie sie mit dem Abkommen vereinbar ist. Dies ändert nichts daran, dass es politisch klug sein mag, einen Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu überlegen. Aber ob sich damit das Grundproblem lösen lässt, ist offen.

Generell: Wie gross ist der Spielraum des Parlaments bei der Umsetzung von Volksinitiativen?

Ehrenzeller: Es gibt anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn immer im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Zum Beispiel hat das Parlament bei der Verwahrungs- oder der Ausschaffungsinitiative das Gesetz deutlich verschärft, gleichzeitig jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt. Aber man kann auf dem Weg der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen.

Epiney: Ich bin grundsätzlich einverstanden. Was ich schade finde, ist, dass der Blick auf die wichtigen Fragen oft verstellt wird durch die ständige Berufung auf den Volkswillen. Der Volkswille als solcher ist bei der Interpretation einer Verfassungsbestimmung irrelevant, auch wenn die Diskussionen im Vorfeld der Annahme einer Initiative durchaus im Rahmen der Heranziehung der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden können. Der Hinweis auf den Volkswillen impliziert im Übrigen, dass man allen anderen Meinungen die Legitimität abspricht. Das ist gefährlich.

Das Bundesgericht hat in einem Urteil vor einem Jahr bereits angekündigt, dass es dem Personenfreizügigkeitsabkommen den Vorrang geben würde vor der gesetzlichen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative. Welche Bedeutung hat dieses Urteil?

Epiney: Das Urteil hat eine grosse Bedeutung. In der Praxis bedeutet es, dass eine Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, die nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist, nicht angewandt werden könnte – es sei denn, das Abkommen würde gekündigt.

Wenn das so ist, können wir uns die ganze Umsetzungsdiskussion doch sowieso sparen: Das Bundesgericht wird ohnehin nichts akzeptieren, was dem Freizügigkeitsabkommen widerspricht.

Ehrenzeller: So würde ich das nicht sagen. Aus meiner Sicht war diese Aussage des Bundesgerichts unnötig und unklug. Das Bundesgericht stellte damit das Freizügigkeitsabkommen praktisch auf die gleiche Stufe wie die Verfassung. Es hat dem Parlament quasi präventiv vorgegeben, was es als gesetzgebende Behörde bei der Umsetzung der Initiative tun darf und was nicht. Damit hat es seine Rolle als Gericht überschritten. Verallgemeinert hätte die Aussage des Bundesgerichts im Übrigen stark einschränkende Auswirkungen auf das Initiativrecht.

In den vergangenen Jahren wurden wiederholt Initiativen eingereicht und teilweise angenommen, die in Konflikt zu internationalen Verträgen stehen. Sollte man nicht eine Lösung finden, um solche Widersprüche zu verhindern?

Epiney: Zunächst muss man sagen, dass das Zusammenspiel zwischen Landesrecht und Völkerrecht jahrzehntelang gut funktioniert hat. Spannungen gab es immer, aber dank einer gewissen Disziplinierung der initiativfähigen Gruppierungen kam es nie zu grösseren Problemen. In der jüngeren Vergangenheit ist allerdings eine Verlotterung der Sitten beim Gebrauch des Initiativrechts festzustellen. Ich wäre dafür, dass man das Initiativrecht auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt. Damit könnte das Parlament die Ziele der Initianten flexibler umsetzen. Auf absehbare Zeit sehe ich aber keine konsensfähige Lösung.

Könnte man nicht einfach Landesrecht generell vor Völkerrecht stellen, wie das die SVP mit einer Initiative will?

Ehrenzeller: Es wäre verheerend, den Vorrang des Landesrechts absolut festzuschreiben. Damit würde die Schweiz jede Vertragsglaubwürdigkeit verlieren. Ebenso wäre es unklug, einen absoluten Vorrang des Völkerrechts festzuschreiben. Jedes Land bewahrt sich im Umgang mit internationalem Recht gewisse Spielräume, um notfalls eine Abwägung vornehmen zu können. Es muss den politischen Behörden bei triftigen Gründen möglich sein zu sagen: «Diese Verfassungsbestimmung ist uns so wichtig, dass wir ihr Priorität einräumen vor der Vertragsverpflichtung.» Dann muss man aber auch bereit sein, die Konsequenzen der Vertragsverletzung zu tragen.

 


[*] Bernhard Ehrenzeller ist Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Er beschäftigt sich schwergewichtig mit Verfassungsfragen, unter anderem hat er massgeblich am St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung mitgewirkt.

[‡] Astrid Epiney ist Professorin für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, wo sie zudem als Rektorin amtiert. Sie forscht vor allem zum Verhältnis zwischen nationalem und internationalem, insbesondere europäischem Recht.

Das unterhaltsamste Parlament der Welt

Geschichtsträchtige Räume, strenge Benimmregeln und leidenschaftliche Debatten: Dafür steht das britische Parlament im Palace of Westminster. In seiner langen Geschichte hat es eine ganze Reihe von – teilweise ziemlich seltsamen – Besonderheiten hervorgebracht.

Dieser Beitrag ist der erste Teil einer neuen Serie, in der wir Parlamente rund um die Welt portraitieren.

In keinem Parlament der Welt ist die Geschichte so spürbar wie im Palace of Westminster. Das hängt auch damit zusammen, dass er eine so lange und wechselvolle Geschichte hinter sich hat. Wer durch die alten Mauern geht, passiert fast 1000 Jahre des Kampfes gegen angeborene Herrschaftsrechte hin zu demokratisch legitimierten Machtverhältnissen. Es ist eindrücklich, wie die Herrschaftsbasis nach und nach immer weiter ausgeweitet wurde. Eine absolute Monarchie verwandelte sich so nach und nach in eine Adelsherrschaft und schliesslich in eine Demokratie.

Den Auftakt dieser Entwicklung bildete die Magna Charta, eine im Jahr 1215 abgeschlossener Vertrag zwischen dem damaligen englischen König John und Vertretern des Adels. Mit der Magna Charta wurde die Macht des Monarchen erstmals gewissen rechtlichen Einschränkungen unterworfen. Diese ersten zaghaften Schranken mussten sich die rebellischen Barone allerdings hart erkämpfen. Erst nach zähen Verhandlungen und der offenen Drohung eines Bürgerkriegs gab König John den Forderungen seiner Untertanen nach und unterzeichnete das Dokument, das erstmals gewisse Prinzipien des Rechtsstaats verankerte, etwa, das der König nicht über dem Recht steht oder dass jede Strafe einer gesetzlichen Grundlage bedarf.

House of Commons

Das House of Commons, hier während einer Sitzung des britischen Jugendparlaments. Bild: UK Parliament

Etwas weniger zimperlich gingen die Rebellen einige Jahrhunderte später vor, nach dem englischen Bürgerkrieg, den das Parlament gegen König Charles I. und seine Anhänger gewonnen hatte. Der gestürzte Regent wurde in Westminster zum Tode verurteilt. Der Prozess war ein weiterer Meilenstein für die Rechtsstaatlichkeit, denn das Gericht verneinte den Einwand des Königs, dass er als Monarch rechtliche Immunität besitze und der Prozess als solcher illegal sei, mit den Worten, «the King of England was not a person, but an office whose every occupant was entrusted with a limited power to govern ‹by and according to the laws of the land and not otherwise›». (Das Todesurteil wurde indes nicht in Westminster, sondern in Charles I. eigener Residenz, dem Palace of Whitehall, vollstreckt.)

Hausverbot für das Staatsoberhaupt

Der jahrhundertelange Machtkampf zwischen Monarchen, Adel und (später) Bürgertum lebt auch in den Prozeduren des Parlaments fort. Etwa darin, dass seit dem englischen Bürgerkrieg, als König Charles I. einmal ins House of Commons stürmte und (vergeblich) versuchte, fünf Abgeordnete zu verhaften, kein Monarch mehr das Unterhaus betreten darf. Als Symbol für die Unabhängigkeit des House of Commons geht der Vertreter der Queen, der Black Rod, jedes Jahr vor der Eröffnung des Parlaments zum Unterhaus, wo ihm jedes Jahr die Türe vor der Nase zugeschlagen wird, worauf er jeweils dreimal mit seinem Stab an die Türe klopft. (Eine tiefe Kerbe zeugt von der langen Tradition.)

Von Tradition zeugt auch die Gestaltung der Räumlichkeiten in Westminster. Wappen, Gemälde, Statuen und reich verzierte Möbel – kaum ein Quadratzentimeter in diesem Haus, der nicht irgendeine symbolische Bedeutung hätte. Noch mehr davon wäre zu sehen, hätte 1834 nicht ein Brand einen Grossteil des Gebäudes zerstört. Mitarbeiter des Finanzministeriums waren beauftragt worden, Kerbhölzer zu vernichten, die aufgrund einer Steuerreform nicht mehr gebraucht wurden. Sie kamen auf die geistreiche Idee, die Hölzer zu verbrennen, und zwar direkt unter dem House of Lords. Prompt geriet das Vorhaben ausser Kontrolle und fast das gesamte Parlament wurde ein Raub der Flammen. Der Neubau des Parlaments wurde 1870 abgeschlossen.

So mächtig das Parlamentsgebäude von aussen aussieht, so sind die Platzverhältnisse im Innern doch relativ eng. Das House of Commons ist trotz seiner 650 Mitglieder nicht grösser als der Ständerat mit seinen 46 – was zur Folge hat, dass auf den Parlamentsbänken ein ziemliches Gedränge herrscht und Parlamentarier, die nicht rechtzeitig im Saal eintreffen, zum Stehen gezwungen sind. (Das House of Lords hat sogar über 700 Mitglieder, der Raum ist allerdings auch etwas grösser.)

Anachronistisches Prozedere

Der Parlamentsbetrieb ist durch das traditionelle Zwei-Parteien-System Grossbritanniens geprägt. Auf der einen Seite sitzen die Vertreter der Regierung, auf der anderen Seite jene der Opposition.

houseoflords

Das House of Lords. Bild: UK Parliament

Die Umgangsformen sind strikten Regeln unterworfen. Die Abgeordneten sprechen sich stets in der dritten Person an (nur zum Parlamentssprecher redet man direkt). Mitglieder des House of Commons werden in der Regel mit «Honourable Member» oder «Honourable gentleman» angesprochen, wobei zuweilen noch Zusätze vorangestellt werden, für die es ganz eigene Regeln gibt. Bei den Mitgliedern des House of Lords ist die Anrede von ihrem Titel abhängig, bei den meisten ist das «Lord» oder «Baroness», einige werden mit «Earl», «Viscount» oder «Marquess» angesprochen.[1] Abgeordneten ist es untersagt, andere Abgeordnete als Lügner zu bezeichnen. Auch verschiedene andere Ausdrücke stehen auf dem Index. Ebenfalls ist es untersagt, die (vermutete) politische Meinung eines Mitglieds der Königsfamilie zu erwähnen.

Obwohl penibel auf Manieren geachtet wird, sind die parlamentarischen Debatten zumindest im House of Commons meist ziemlich hitzig, und noch lauter als in der Schweiz. Im Gegensatz zum Nationalrat steht der Lärmpegel im britischen Unterhaus jedoch im Zusammenhang mit dem zu beratenden Geschäft. Die leidenschaftlichen Wortgefechte, die zustimmenden und ablehnenden Zwischenrufe, welche sie begleiten, aber auch der feine Humor, der in den Reden eingesetzt wird, sind legendär. Nicht selten muss der Speaker einschreiten und laut «Order! Order!» rufen, um die Debatte wieder zu beruhigen. All das macht Westminster zum wohl unterhaltsamsten Parlament der Welt. Einen Einblick gibt dieses Video:

Nicht alle Abgeordneten sind allerdings stets bei der Sache. Jedenfalls gab es noch bis vor einigen Jahren in den Kneipen um Westminster eine Glocke, deren Läuten die dort offenbar ziemlich häufig gastierenden Politiker daran erinnerte, dass es Zeit war, zur Abstimmung zu schreiten.

Die Abstimmungen selbst sind ebenfalls ein Anachronismus: Zunächst geben die Mitglieder des Parlaments ihre Zustimmung («Aye») oder Ablehnung («No») eines Vorschlags mündlich kund. Der Parlamentspräsident (Speaker) versucht daraus eine Mehrheit für eine der beiden Seiten herauszuhören. Wird das Ergebnis angezweifelt (was oft passiert), werden die Stimmen namentlich erfasst, und zwar, indem die Parlamentarier sich in einen der beiden Gänge links und rechts der Parlamentskammer – von denen einer für Aye» und der andere für «No» steht – begeben und dort ihren Namen eintragen lassen.

Eine Spezialität des britischen Parlaments besteht darin, dass es nicht nur über Angelegenheiten des ganzen Landes entscheidet, sondern auch über solche, die nur England betreffen. Früher galt das auch für die anderen Teile des Vereinigten Königreichs. Doch seit Schottland, Wales und Nordirland eigene Regionalparlamente erhalten haben, werden regionale Entscheide dort getroffen. England dagegen hat kein eigenes Parlament, daher ist Westminster für seine Angelegenheiten zuständig. Somit können auch schottische Abgeordnete über englische Angelegenheiten (z.B. Strassen oder Bildungsinstitutionen) mitbestimmen, nicht aber umgekehrt – ein Umstand, der in jüngster Vergangenheit für einige Diskussionen sorgte. Ein möglicher Lösungsansatz wäre die Schaffung eines englischen Parlaments. Dagegen wird eingewendet, dass England damit zu grosses Gewicht erhalten würde. Die Alternative wäre, dass schottische, walisische und nordirische Abgeordnete nicht mehr mitbestimmen dürften, wenn es um englische Angelegenheiten geht.[2] Eng genug wäre es im House of Commons auch dann noch.


[1] Meist wird davor noch ein «noble» gesetzt, also etwa «the noble Baroness, Lady X». Bei den kirchlichen Lords wird es noch etwas komplizierter, die Anrede lautet dann beispielsweise «the right reverend Prelate the Bishop of Bristol».

[2] Die Scottish National Party (SNP), die seit den letzten Wahlen fast alle schottischen Parlamentssitze in Westminster besetzt, hat von sich aus versprochen, sich bei Abstimmungen über Fragen, die Schottland nicht betreffen, zu enthalten. An dieses Versprechen hat sich die SNP allerdings nicht konsequent gehalten.

Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens

In der Schweiz ist das Parlament nicht an die Verfassung gebunden und setzt sich regelmässig über sie hinweg. Ein Verfassungsgericht, das die Volksvertreter an ihren Auftrag erinnert, würde indes neue Probleme schaffen, befürchtet Beat Kappeler. Besser eigne sich das Volk selbst als korrigierende Instanz. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Beat Kappeler (Publizist).[*]

Das Eigentümliche am volldemokratischen und rechtsstaatlichen Schweizerbund ist es doch, dass seine Verfassung ohne Umstände gebrochen werden kann und dass dies auch unter unseren Augen oft stattgefunden hat. Es gibt kein Verfassungsgericht, das höher als das Parlament oder das Volk und deren beider manchmal etwas erratische Entscheide steht. Vielleicht gar nicht so schlecht. Aber sehen wir mal.

Einreichung Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979

Einreichung der Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979 (Foto: Preisüberwacher)

Einen Verfassungsbruch erlebten die Verbände der Konsumentinnen, nachdem sie eine Volksinitiative zur Überwachung der kartellierten Preise 1982 in der Abstimmung durchgebracht und damit in die Verfassung gesetzt hatten. Denn die Volkswirtschaft war damals durchsetzt mit Kartellen aller Art, welche die Preise hochhielten. Das Parlament musste das ausführende Gesetz erlassen, nahm aber die Bankkartelle (über ein Dutzend) und ihre Preisfestsetzungen davon aus. Einfach so. Kein Richter, kein Tribun konnte dagegen aufstehen. Die Konsumentinnen aber taten das Unerhörte – sie starteten eine zweite Volksinitiative, welche die Bankkartelle einschloss, reichten sie 1987 ein. Bundesrat wie Parlament knickten ein, entfernten die Ausnahme der Bankkredite aus dem Gesetz, die Konsumentinnen zogen die Initiative zurück. Sieg auf der ganzen Linie, aber erst nach neun Jahren, als das revidierte Gesetz in Kraft trat.

Zu einem Verfassungsbruch wurde das Volk selbst sozusagen vom Parlament aufgefordert, als man 1999 eine neue Verfassung zur Abstimmung vorlegte, die nur etwas systematischer nachführen sollte, was schon an Rechtssätzen bestand, so die beruhigende Erklärung. Kaum jemand hielt sich dabei auf, als auch die Kulturpolitik als neue Zuständigkeit des Bundes im Text auftauchte. Doch in der Volksabstimmung 1994 war diese Kompetenz klar gescheitert – zwei Halbkantone mehr als die Hälfte der Kantone waren dagegen. Schon 1986 waren eine Kulturinitiative und der Gegenvorschlag des Parlaments in der Volksabstimmung gescheitert – das Volk wollte partout nichts davon hören. Macht nichts, dachte die sich kulturell sehr viel höher als das Volk stehende Politelite, und seither zahlt der Bund merkliche Summen für alle möglichen Kultursachen, auch ein Amt wurde dazu eingerichtet. Zwar hat das Volk der neuen Verfassung zerstreut zugestimmt, aber nur mit minimaler Begeisterung und Beteiligung (36 Prozent der Stimmberechtigten).

Verfassungsverstösse: Gebühren, Geheimdienst, Grenzwachtkorps

Von massiverer und direkter Art ist der immer noch laufende Verfassungsbruch zur Finanzierung der AHV durch ein zusätzliches Prozent Mehrwertsteuer «wegen der Entwicklung des Altersaufbaus» (Bundesverfassung Art. 130, Abs. 3). Dieses Demografieprozent könnte frühestens in den nächsten Jahren aktiviert werden, wenn die Babyboomer gehäuft in Rente gehen. Doch das Parlament schritt umgehend zur Mehrwertsteuererhöhung im Jahr 1998, weil die damalige Konjunkturschwäche, nicht der Altersaufbau, die AHV ins Defizit gestürzt hatte. Das war gut 20 Jahre zu früh und zwackte dem Volk somit über 60 Milliarden Franken ab. Dafür war das Parlament von der dringenden, aber kniffligen Reform der AHV dispensiert.

Der Professor für öffentliches Recht, Rainer J. Schweizer von der Universität St. Gallen, listet weitere Verstösse auf: massive Gebühren für Staatsleistungen, die ohne Steuerkompetenz erhoben werden, das Schnüffeln des Geheimdienstes, das Grenzwachtkorps, das als allgemeine Bundespolizei von der Kette gelassen wird. Eine Bundespolizei wurde vom Volk seinerzeit klar abgelehnt.

Eigentlich könnte das Parlament die Habsburger, unser angestammtes Herrscherhaus, wieder zurückrufen und einsetzen, wenn kein Referendum ergriffen wird.

Fertig gejammert – aber wie weiter? Wollen wir ein Verfassungsgericht, das über dem Parlament steht? Das, wie manche es auch wünschen, sogar dem Volk dreinfahren könnte, wenn es ein bisschen inkonsequent oder gegen das (oft nebulöse) Völkerrecht handelt? Die meisten Verfassungsjuristen wollen dies nicht, eine eigentliche Superbehörde widerspricht dem Bottom-up-Denken unseres Landes. Die Praxis im Ausland, besonders seit wenigen Jahren in Deutschland und in der EU, zeigt höchste Gerichte, die sich der politischen Tagesaktualität leichthin beugen. Das war der Fall, als sie die klar verbotenen Hilfsmassnahmen wegen des Schuldenschlendrians von Mitgliedstaaten billigten (Lissabonner Vertrag, Art. 125).

Das Bundesgericht der Schweiz muss die Gesetze anwenden, auch verfassungswidrige, aber, so ein Vorschlag, es könnte ermächtigt werden, die Widrigkeit festzustellen, wenn auch nicht ein Gesetz gleich abzuschaffen. Oder das Parlament könnte sich selbst eine Überwachungskommission zur Seite stellen, die in solchen Fällen einschreiten kann.

Austarieren von Widersprüchen statt harten Leitlinien

Abzulehnen wäre aber eine weitgehende Kompetenz oberster Richter gegen Volksentscheide oder Gesetze, die das Völkerrecht ritzen. 2012 versuchte eine Abteilung des Bundesgerichts den Dreh, dass es neuere Gesetze an vorausgegangenen Pflichten des Völkerrechts misst, sowie auch neuere Verfassungsartikel. Die Kasuistik ist komplex, es geht um Entgegengesetztes bei älteren und neueren Bestimmungen, des Völkerrechts gegen Verfassung, der Gesetze gegen Völkerrecht und der Gesetze gegen Verfassung. Es ist gar nicht schlecht, dass keine harten grundsätzlichen Leitlinien gelten, sondern dass Völkerrechtsverträge, Volkswille und Parlamentsentscheide miteinander austariert werden können durch Gerichte, durch das Parlament oder durch einen zweiten Volksentscheid. So entscheidet das Bundesgericht heute in einem solchen Zwiespalt nur für den einzelnen Fall, so legt es bei nicht verfassungsmäßigen Volksentscheiden eine weichere Auslegung durch das Ausführungsgesetz nahe.

Der Weg der Konsumentinnen schliesslich bleibt offen. Keine Verfassung der Welt wird so oft geändert wie die schweizerische. Korrigierende Volksentscheide sind immer möglich. Auch die vom Volk gebilligte Volksinitiative einer allgemeinen Anregung als neues Instrument wurde kurze Zeit später wieder durch einen Volksentscheid abgeschafft. Das Nein des Volks zum Europäischen Wirtschaftsraum wurde nachmals durch mehrere Volksabstimmungen zu den daraufhin ausgehandelten bilateralen Verträgen mit der EU korrigiert und in wichtigen Teilen nachgeführt.

Die bisherigen Entscheide des Bundesgerichts, etwa im Zwiespalt zwischen völkerrechtlichen Verpflichtungen (welche die Verfassung zu «beachten» vorschreibt) und inländischer Gesetz- oder Verfassungsgebung, waren situativ, vorsichtig. Wenn wir dem guten Tuch unserer gemässigten politischen und gesellschaftlichen Umgangsformen vertrauen, darf einiges auch offenbleiben, müssen wir uns nicht Gesetzestexte und Gerichtsentscheide um die Ohren schlagen. Der römische Grundsatz gilt wohl auch da, «qui tacet consentire videtur» – wer bei einer solchen Überschreitung schweigt, stimmt ihr halt zu.

 


[*] Der Beitrag ist dem gleichnamigen Kapitel aus dem kürzlich erschienenen Buch «Staatsgeheimnisse – Was wir über unseren Staat wirklich wissen sollten» des Autors entnommen.

Die Illusion von mehr Mitsprache

In Deutschland wird die Idee diskutiert, den Bundespräsidenten künftig vom Volk wählen zu lassen. Das Ziel, die Beteiligung der Bürger zu verbessern, wird damit aber nicht erreicht.

Nachdem Joachim Gauck am Montag angekündigt hat, dass er nicht für eine zweite Amtszeit als Bundespräsident antritt, sind in Deutschland grundsätzliche Diskussionen über die Rolle des Staatsoberhaupts aufgekommen. Nicht zum ersten Mal bringen Medien und Politiker die Idee ins Spiel, dass der Bundespräsident direkt vom Volk gewählt werden soll. Die Bevölkerung hat Sympathien dafür: Laut einer Umfrage im Auftrag der «Bild am Sonntag» würden 60 Prozent der Deutschen den Bundespräsidenten gerne direkt wählen.

Bislang wird der Bundespräsident von der Bundesversammlung gewählt – einem Gremium, dessen einzige Kompetenz darin besteht, das Staatsoberhaupt zu ernennen. Die Bundesversammlung besteht zur Hälfte aus den Abgeordneten des Bundestags, zur anderen Hälfte aus Vertretern der Bundesländer.

Politische Systeme Europa

Die politischen Systeme der europäischen Staaten. Blau: Parlamentarische Demokratie, in der der Staatspräsident durch das Parlament oder ein spezielles Gremium gewählt wird. Gelb: Parlamentarische Demokratie, in der der Staatspräsident durch das Volk gewählt wird. Grün: Semi-präsidentielle Demokratie. Violett: Präsidialsystem. Braun: Konstitutionelle Monarchie.[1]

 

Die direkte Wahl des Präsidenten durch das Volk ist in präsidentiellen Demokratien selbstverständlich. Doch auch in vielen europäischen Ländern, wo das parlamentarische System vorherrscht, wird der Staatspräsident durch die Stimmbürger bestimmt (siehe Grafik).

Repräsentative Funktion

Befürworter der Direktwahl versprechen sich davon mehr Mitbestimmung für die Wähler. Die Frage ist bloss: Mehr Mitbestimmung bei was? Der Bundespräsident hat in erster Linie eine repräsentative Funktion. Joachim Gauck kann von sich aus weder die Regierung absetzen noch das Parlament auflösen. Er setzt neue Gesetze durch seine Unterschrift in Kraft, aber das ist eine rein formale Aufgabe.

Wie in diesem Blog schon einmal betont wurde, sind direkte Wahlen und direkte Demokratie zwei Paar Schuhe. Und gerade im Fall des deutschen Bundespräsidenten ist der zusätzliche Einfluss, den die Wähler damit bekommen, sehr bescheiden. Verteidiger des heutigen Systems warnen zudem (ähnlich den Gegnern der Volkswahl des Schweizer Bundesrats), dass eine direkte Wahl zu intensiven Wahlkämpfen führen würde, die dem Amt des Staatspräsidenten nicht würdig wären.

Solche Befürchtungen dürften übertrieben sein, zumal es ja auch unter dem heutigen System im Vorfeld der Wahl keineswegs nur ruhig und würdig zu- und hergeht. Wohl aber würde eine Direktwahl das Amt des Bundespräsidenten stärken. Er hätte dann, im Gegensatz zur Bundeskanzlerin, ein direktes Mandat vom Volk. Nur stellt sich die Frage, was er dann damit anfangen sollte.

Mehr Einfluss oder reine Symbolik?

Damit eine Wahl durch die Bürger mehr als nur symbolische Bedeutung hätte, müsste man wohl die Kompetenzen des Bundespräsidenten erweitern. In anderen Ländern kann der Präsident beispielsweise Dekrete erlassen, Minister absetzen oder die ganze Regierung entlassen.[2]

Damit würde Deutschland in die Nähe eines semi-präsidentiellen Systems rücken, wie es etwa Frankreich kennt. Manche Befürworter der Direktwahl fordern explizit, diese mit erweiterter Macht zu verbinden. Dies könnte allerdings zu einer Verwischung der Verantwortlichkeiten und im schlechteren Fall sogar zu Machtkämpfen an der Spitze des Staates führen, wie sie Frankreich in der Vergangenheit erlebte.[3]

Belässt man es hingegen bei der geltenden Regelung mit beschränkten Kompetenzen für den Bundespräsidenten, erhalten die Wähler lediglich auf dem Papier mehr Mitsprache. Dies könnte nicht nur den Willen schwächen, den Bürgern wirklich mehr Einfluss zu geben (etwa durch Volksabstimmungen auf Bundesebene), sondern auch – und das wäre wesentlich schwerwiegender – zu einer Desillusionierung der Wähler führen. Denn wer über etwas entscheiden soll, das in der Praxis wenig bis nichts ändert, hat möglicherweise weniger Lust, überhaupt noch wählen zu gehen.

Tatsächlich kam die Politologin Margit Tavits in einer vergleichenden Studie zum Schluss, dass in parlamentarischen Demokratien mit direkten Präsidentschaftswahlen die Stimmbeteiligung an Parlamentswahlen sieben Prozentpunkte tiefer liegt als in Ländern, in denen das Parlament oder ein spezielles Gremium das Staatsoberhaupt bestimmt.[4] Natürlich könnte es sein, dass die tiefere Beteiligung damit zusammenhängt, dass der Präsident mehr Macht hat und das Parlament somit weniger wichtig ist. In diesem Fall müsste aber die Beteiligung an Präsidentschaftswahlen umso höher sein, was in der Analyse von Tavits nicht der Fall ist. Ausserdem lag das Vertrauen ins Parlament wie auch in die Regierung in Ländern mit indirekter Wahl des Staatsoberhaupts (leicht) höher, ebenso die Zufriedenheit mit der Demokratie. Dies spricht gegen das Argument, die Direktwahl könnte der weitverbreiteten Politikverdrossenheit entgegenwirken.

Damit soll nicht gesagt werden, dass direkte Wahlen von Staatsoberhäuptern per se schlecht wären.[5] Es sei jedoch vor falschen Hoffnungen gewarnt: Wer glaubt, damit die demokratische Beteiligung der Bürger zu stärken, befindet sich auf dem Holzweg.

 


[1] Bei der Einteilung in parlamentarische und semi-präsidentielle Systeme wurde im Wesentlichen die Einteilung von Udo Kempf und Jürgen Hartmann (2011): Staatsoberhäupter in der Demokratie, Wiesbaden 2011, übernommen. Bei einigen Ländern wie Portugal, der Türkei oder Rumänien ist sich die Wissenschaft nicht einig, ob es sich um parlamentarische oder semi-präsidentielle Demokratien handelt. Jedenfalls wird in allen grünen und gelben Ländern der Präsident durch das Volk gewählt.

[2] Wobei der Präsident in der Regel sehr zurückhaltend von diesen Kompetenzen Gebrauch macht. So kam die Möglichkeit des österreichischen Bundespräsidenten, die Regierung zu entlassen, seit Beginn der Zweiten Republik noch nie zur Anwendung. Vor der Wahl diesen Frühling kündigte FPÖ-Kandidat Norbert Hofer an, dass er von diesem Recht Gebrauch machen werde, sollte die Koalitionsregierung von SPÖ und ÖVP in der Flüchtlingskrise einen zu «weichen» Kurs fahren.

[3] In Frankreich spricht man von «cohabitation», wenn der Präsident und der Premierminister aus unterschiedlichen politischen Lagern kommen. Im Jahr 2000 änderte das Parlament die Verfassung, sodass die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen jeweils gleichzeitig stattfinden. Seither gehörten der Präsident und der Regierungschef stets der gleichen Partei an.

[4] Margit Tavits (2009): Direct Presidential Elections and Turnout in Parliamentary Contests, in: Political Research Quarterly, March 2009, vol. 62 no. 1, 42-54. Untersucht wurden insgesamt 58 parlamentarische und semi-präsidentielle Demokratien über den Zeitraum von 1945 bis 2006. Siehe auch Tavits’ Buch «Presidents with Prime Ministers. Do Direct Elections Matter?».

[5] Man kann sich natürlich die Frage stellen, warum es in einer parlamentarischen Demokratie überhaupt einen Staatspräsidenten braucht, wenn er ohnehin meist nur eine repräsentative Funktion hat. Tatsächlich gibt es Länder, in denen der Regierungschef vom Parlament gewählt wird und gleichzeitig Staatsoberhaupt ist, etwa Südafrika (technisch gehört auch die Schweiz in diese Kategorie). Arend Lijphart hält dies für das beste Modell (Lijphart [2004]: Constitutional Design for Divided Societies, in: Journal of Democracy, 2004, S. 104).

Das Ende des Kantönligeists

Einst stark regional verankert, sind die Schweizer Parteien heute zunehmend national aufgestellt. Doch nicht allen gelang dieser Wechsel gleich gut.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 27.02.2016.

Die Erwartungen von Toni Brunner sind hoch. «Guy Parmelin wird uns in der Romandie 4 Prozent mehr Wählerstimmen bringen», prophezeite der SVP-Präsident in der «Zentralschweiz am Sonntag», kurz nachdem der Waadtländer zum neuen Bundesrat gewählt worden war. Tatsächlich hat die SVP in der Westschweiz noch Wachstumspotenzial. Zugleich hat sie dort in den letzten 20 Jahren bereits einen eindrücklichen Aufstieg hinter sich: Lag ihr Stimmenanteil bei den Nationalratswahlen 1995 noch unter 5 Prozent, stieg er bis 2015 um mehr als das Vierfache auf 21 Prozent.

Doch nicht nur in der Westschweiz holte die SVP auf. Sie hat es wie keine andere Partei vor ihr geschafft, in kürzester Zeit von einer regional verankerten Kraft zu einer Partei mit nationaler Ausstrahlung zu werden.

Einen weiteren Beleg dafür bietet die Zentralschweiz. Noch Anfang der 1990er-Jahre war die SVP in unserer Region weitgehend inexistent. In Luzern trat sie 1995 erstmals überhaupt zu kantonalen Wahlen an (und holte auf Anhieb 11 Sitze), in Ob- und Nidwalden sogar erst 2002. Die Partei, die bis dahin fast ausschliesslich in protestantischen Deutschschweizer Kantonen präsent war, zog vermehrt auch konservative Wähler in katholisch geprägten sowie in Westschweizer Kantonen an. Auslöser war die EWR-Abstimmung 1992, wo sich die SVP, angeführt von Christoph Blocher, auf die Seite der Gegner schlug und sich so als öffnungskritische Kraft etablierte.

Studie zeigt erhöhten Nationalisierungsgrad

Der Aufstieg der SVP mag eine Ausnahmeerscheinung sein – die zunehmende nationale Ausbreitung der Parteien ist es nicht. Dies zeigt eine neue Studie von Politikwissenschaftlern der Universitäten Zürich und Bern, welche die Nationalratswahlen von 1991 bis 2015 analysiert. Sie vergleicht das Abschneiden der Parteien in den einzelnen Kantonen. Das Fazit: Die kantonalen Unterschiede nehmen ab. Sprich: Der Stimmenanteil einer Partei im Kanton St. Gallen unterscheidet sich weniger stark von ihrem Stimmenanteil in Genf oder Uri, als dies früher der Fall war. Dargestellt werden kann dies anhand des sogenannten Nationalisierungsgrads, wobei ein hoher Grad auf tiefe kantonale Unterschiede hindeutet (siehe Grafik). Seit 2007 ist der durchschnittliche Nationalisierungsgrad relativ konstant geblieben, was auch mit dem Aufkommen der neuen Parteien GLP und BDP zu tun hat. Während sich die GLP ähnlich der SVP sehr schnell national etabliert hat, ist die Präsenz der BDP im Wesentlichen auf einzelne Deutschschweizer Kantone beschränkt geblieben.

Nationalisierungsgrad der Schweizer Parteien.

Nationalisierungsgrad der Schweizer Parteien.

 

Einen wesentlichen Grund für den Trend zur Nationalisierung sehen die Studienautoren in der Verschiebung der politischen Gräben. Der Gegensatz zwischen liberalen und konservativen Kräften, der die Schweizer Politik lange Zeit dominierte, war stark territorial geprägt. Die CVP war in katholischen Kantonen tonangebend. Der Freisinn war breiter aufgestellt, aber in urbanen und protestantischen Gebieten stärker. Die Sozialdemokraten dagegen waren seit ihrer Gründung national orientiert und nicht konfessionell geprägt.

In den 1990er-Jahren gewann ein neuer Gegensatz an Bedeutung: jener zwischen Befürwortern einer Öffnung des Landes nach aussen und Gegnern dieser Öffnung. Dieser Konflikt ist im Gegensatz zu früheren politischen Gegensätzen weniger geografisch geprägt. Die SVP wusste sich dieser Veränderung am besten anzupassen. «Die SVP hat sich neu erfunden», sagt Daniel Bochsler, Politikwissenschaftler an der Universität Zürich und einer der Autoren der Studie. Dadurch sei es ihr auch gelungen, aus ihren traditionellen Stammlanden in der protestantischen Deutschschweiz auszubrechen.

Ganz anders die CVP: Die Christdemokraten haben zwar ebenfalls versucht, ausserhalb ihrer Hochburgen zuzulegen. Doch es gelang ihnen nicht, in urbanen Gebieten über den Status einer Kleinpartei hinauszukommen. Dafür trieb ihre Öffnung nach links in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts viele konservative Wähler in die Arme der SVP.

«Nationalisierung des Wahlkampfs»

Eine weitere Erklärung dafür, dass die kantonalen Unterschiede bei den Wahlen an Bedeutung verlieren, ist die Organisation der Parteien. Der Politikberater Mark Balsiger spricht von einer «Nationalisierung des Wahlkampfs». Das heisst: Die Parteien richten ihre Wahlkämpfe national aus und versuchen, in allen Kantonen mit den gleichen Themen zu punkten. «Die Parteizentralen haben inzwischen erkannt, dass es einen einheitlichen Auftritt braucht, um Erfolg zu haben.» Die Umsetzung gelinge aber nicht allen Parteien gleich gut. Während bei SVP und SP die nationale Partei die Richtung vorgebe, spielten bei den föderalistisch gewachsenen Parteien CVP und FDP die Kantonalsektionen eine wichtigere Rolle. «Das ist ein Grund, warum sie seit 30 Jahren Wähleranteile verlieren», so Balsiger.

Je grösser die Wahlkreise, desto fairer die Sitzverteilung

Eine Analyse der kantonalen Parlamentswahlen der letzten vier Jahre zeigt den starken Einfluss der Wahlkreisgrösse auf die Mandatsverteilung: Werden die Mandate über den ganzen Kanton hinweg verteilt, ist das Wahlergebnis weniger verzerrt.

Von Lukas Leuzinger, Sandro Lüscher und Claudio Kuster[*]

Seit dem letzten Jahr publiziert das Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) zusammen mit dem Bundesamt für Statistik (BFS) eine neue Erhebung zu den Wähleranteilen der Parteien in den kantonalen Parlamenten. Die Daten geben nicht nur erstmals eine präzise Übersicht über die Parteistärken in den Kantonen, sondern bieten auch Möglichkeiten für weitergehende Analysen. So kann beispielsweise die Differenz zwischen dem jeweiligen Wähleranteil und dem Sitzanteil einer Partei berechnet werden. Diese gibt einen Hinweis darauf, wie proportional ein Wahlsystem ist.

Das geläufigste Mass dazu ist der «Index of Disproportionality», der vom Politikwissenschaftler Michael Gallagher entwickelt wurde und der in diesem Blog auch schon Beachtung fand. Der Index berechnet die Disproportionalität im Wesentlichen, indem er für jede Partei die Differenz zwischen ihrem Wähleranteil und ihrem Sitzanteil nimmt, diese quadriert (um grösseren Verzerrungen mehr Beachtung zu schenken) und alle die Werte aufaddiert («Methode des kleinsten Quadrats»).[1] Die neue Statistik lässt nun auch eine präzise Anwendung auf die Kantone zu.[2]

Je höher der Gallagher-Index-Wert, desto disproportionaler die jeweilige Wahl.

Je höher der Gallagher-Index-Wert, desto disproportionaler die jeweilige Wahl.

 

Die Auswertung der Daten ergibt, dass die Unterschiede zwischen Wähler- und Sitzanteilen der Parteien im Kanton Zürich am kleinsten sind.[3] Der Gallagher-Index-Wert von 0.34 bedeutet eine sehr geringe Disproportionalität, der sich – abgesehen vom verzerrungsarmen Wahlverfahren – aufgrund des schweizweit grössten Parlaments (180 Sitze) ergibt.

Akkurate Abbildung durch Doppelproporz und Einheitswahlkreis

Dahinter folgen mit Zug, Aargau, Tessin, Nidwalden und Schaffhausen weitere fünf Kantone mit tiefen Werten von 0.72 bis 1.07. Dass die Mandatsverteilung in diesen Kantonen ziemlich genau mit den Wähleranteilen der jeweiligen Parteien übereinstimmt, erstaunt ebenfalls nicht. Denn nebst Zürich haben just auch diese Kantone das doppeltproportionale Wahlverfahren (Doppelproporz) eingeführt, welches die Mandate über den ganzen Kanton hinweg auf die Parteien aufteilt. Das Tessin wiederum wählt – als einziger Kanton neben Genf – in einem Einheitswahlkreis. Beide Systeme lassen eine sehr genaue Abbildung der Parteistärken im Parlament zu.

Am unteren Ende der Tabelle, mit Index-Werten zwischen 3.00 und 4.00, finden sich jene Kantone mit vergleichsweise verzerrten, disproportionalen Kantonsratswahlen. Diese wählen durchwegs im herkömmlichen Hagenbach-Bischoff-Verfahren, welches die grösseren Parteien begünstigt. Auch Mindestquoren wie in Wallis, Genf und Basel-Stadt führen zu Verzerrungen – schliesslich gehen dadurch kleineren Parteien, welche diese Hürde nicht erreichen, gleich alle Mandate verlustig.

Zum Vergleich sei an dieser Stelle auch der Gallagher-Index für die Nationalratswahlen erwähnt. Bei den vorletzten Wahlen 2011 betrug er 3.66, heuer 3.70. Das ist sehr hoch – nur einer der 23 untersuchten Kantone liegt darüber. Am disproportionalsten ist das Wahlsystem gemäss der Analyse in Basel-Landschaft, das auf einen Index-Wert von 3.78 kommt. «Schuld» an diesem Spitzenplatz der basellandschaftlichen Wahlen 2015 ist mitunter das Proporzglück der SVP: Mit einem Wähleranteil von 26.7 Prozent ergatterte sie gleich 31.1 Prozent aller Landrats-Mandate (28 von 90) – eine so grosse Differenz zwischen Wähler- und Sitzanteil gibt es sonst nirgends.[4]

Starker Zusammenhang

Zwar ist der Vergleich zwischen Kantonen (ebenso wie zwischen Ländern) auf Grundlage des Gallagher-Index nicht unproblematisch, namentlich deshalb, weil die Zahl der Parteien einen Einfluss auf den Index-Wert hat (je mehr Parteien, desto höher tendenziell die Disproportionalität). Dennoch ist die Frage interessant, ob sich der Einfluss des Wahlsystems statistisch feststellen lässt. Zu diesem Zweck haben wir den Gallagher-Index in Relation zur effektiven durchschnittlichen Wahlkreisgrösse gesetzt. Diese sagt aus, auf wie viele Sitze sich die Anteile der Parteien im Durchschnitt verteilen. In den Kantonen mit Doppelproporz entspricht die effektive durchschnittliche Wahlkreisgrösse der Grösse des Kantonsparlaments, weil die Sitze jeweils über den ganzen Kanton hinweg auf die Parteien verteilt werden (die Unterzuteilung in den Wahlkreisen ändert dann an den gesamtkantonalen Sitzanteilen der Parteien nichts mehr).

Um den Einfluss der Zahl der Parteien auf den Index zu berücksichtigen, wurde zusätzlich für jeden Kanton die effektive Anzahl Parteien berechnet.[5] Anschliessend wurde eine lineare Regression durchgeführt, mit dem Gallagher-Index als abhängige Variable, der effektiven Wahlkreisgrösse als erklärende Variable sowie der effektiven Anzahl Parteien als zweite erklärende Variable bzw. Kontrollvariable.[6]

 

Variable Koeffizient Standardfehler
Effektive durchschnittliche Wahlkreisgrösse -0.016178 0.003476
Effektive Anzahl Parteien 0.443274 0.191682

 

Das Ergebnis stützt die Hypothese, dass die Wahlkreisgrösse einen Einfluss auf die Disproportionalität hat, klar. Gemäss der Berechnung führt eine Erhöhung der durchschnittlichen effektiven Wahlkreisgrösse um 10 Sitze im Durchschnitt zu einem um 0.16 Punkte tieferen Wert des Gallagher-Index (siehe Tabelle). Der Zusammenhang ist stark signifikant, nämlich auf dem 0.1-Prozent-Niveau. Das heisst, dass die effektive Wahlkreisgrösse mit über 99.9-prozentiger Wahrscheinlichkeit einen negativen Einfluss auf den Gallagher-Index hat.

Die Zahl der Parteien hängt wie erwartet positiv mit dem Gallagher-Index zusammen. Dieser Zusammenhang ist allerdings viel weniger signifikant – und weniger wichtig: Die Wahlkreisgrösse ist für 86.2 Prozent der durch das Modell erklärten Varianz verantwortlich.[7]

 Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse und Gallagher-Index

Abbildung 1: Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse (x-Achse) und Gallagher-Index (y-Achse). Die rote Linie zeigt die lineare Regression.

 

Abbildung 1 veranschaulicht den Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse und Disproportionalität. Die Verteilung der Werte legt den Schluss nahe, dass der Zusammenhang nicht linear ist, sondern umso stärker ist, je geringer die Wahlkreisgrösse ist. Das macht auch intuitiv Sinn: Eine Erhöhung der Wahlkreisgrösse von 3 auf 6 dürfte die Proportionalität des Wahlsystems deutlich verbessern. Demgegenüber ist der Effekt bei einer Erhöhung von 103 auf 106 Sitze wahrscheinlich nur noch gering.

Abbildung 2: Der Zusammenhang zwischen effektiver durchschnittlicher Wahlkreisgrösse und Gallagher Index mit einer quadratischen Regression (schwarze Linie).

 

In Abbildung 2 wird der Einfluss der Wahlkreisgrösse mittels einer quadratischen Regressionskurve (mithilfe von Excel) dargestellt. Sie zeigt tatsächlich einen abnehmenden Effekt.

Quorum macht positiven Effekt zunichte

Natürlich spielen bei der Mandatsverteilung auch noch andere Faktoren eine Rolle. Beispielsweise führt ein gesetzliches Quorum, wie es immerhin zehn Kantone (in sehr unterschiedlicher Höhe) kennen, zu einer weniger proportionalen Verteilung der Mandate. Das erklärt zumindest teilweise den relativ hohen Wert des Gallagher-Index im Kanton Genf, der trotz Einheitswahlkreis im interkantonalen Vergleich im hinteren Mittelfeld rangiert. Auch das Verfahren der Mandatszuteilung (Hagenbach-Bischoff-, Sainte Laguë- oder Bruchzahlverfahren) hat einen Einfluss.

Dennoch kann als Fazit festgehalten werden: Auf je mehr Sitze sich die Parteien in einem Kanton aufteilen, desto proportionaler können ihre Mandate verteilt werden. Wie wir gesehen haben, braucht es dazu nicht zwingend einen Einheitswahlkreis. Auch wenn die Wahlkreise (wie in Zug und Nidwalden) relativ klein sind, ist eine sehr proportionale Verteilung über den ganzen Kanton möglich, indem das doppelproportionale Verfahren zur Anwendung kommt.

 


[*] Dieser Beitrag wurde bereits am 13.05.2015 publiziert und hier in einer überarbeiteten und aktualisierten Fassung wiederveröffentlicht.

[1] Zu beachten ist, dass die Methode lediglich eine Aussage über die Proportionalität einer Mandatsverteilung einer konkreten Wahl macht und nicht aber über die Proportionalität des Wahlsystems an sich. Schliesslich kann auch ein sehr unfaires Wahlsystem durch Zufall die Wähleranteile ziemlich adäquat abbilden. Wie nicht zuletzt dieser Beitrag zeigt, erlaubt der Index dennoch Aussagen zum Wahlsystem.

[2] Für die Kantone Graubünden und die beiden Appenzell, deren Parlamente (weitestgehend) im Mehrheitswahlsystem gewählt werden, liegen keine Daten zu den Wähleranteilen vor, weshalb sie hier nicht berücksichtigt werden können.

[3] Zur Methodik: Untersucht wurden Wähler- und Sitzanteile in 23 Kantonen. Berücksichtigt wurden alle kantonalen Wahlen bis Oktober 2014 (die letzte war jene im Kanton Zug). Die Anteile von Parteien, die als «Übrige» aufgeführt sind, wurden in der Analyse nicht berücksichtigt.

[4] Adrian Vatter hat in seinem Buch «Das politische System der Schweiz» ebenfalls den Gallagher-Index für die Kantone berechnet. Er stützte sich dabei auf etwas weniger präzise Zahlen. Zudem ist der Erhebungszeitpunkt nicht der gleiche wie bei der vorliegenden Analyse. Dennoch kommt er auf vergleichbare Ergebnisse. Gemäss seinen Berechnungen weist der Kanton Tessin die niedrigste Disproportionalität auf (1.6), Uri die höchste (7.0).

[5] Die effektive Anzahl Parteien (effective number of parties) erhält man, indem man die Wähleranteile aller Parteien quadriert, die erhaltenen Werte zusammenzählt und anschliessend den Kehrwert der Summe berechnet.

[6] Für die Berechnung wurde das Statistik-Programm «R» verwendet.

[7] Die vollständige statistische Auswertung ist hier verfügbar.