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Ein Land steht auf tönernen «zuilen»

Die Niederlande, einst ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie, hat sich in den letzten Jahrzehnten zu einer «normalen» parlamentarischen Konkurrenzdemokratie gewandelt. Heute scheint das politische System weniger in der Lage, die neuen Gräben zu überbrücken.

Eine seltsame Debatte hat das niederländische Unterhaus, die Tweede Kamer, kürzlich ausgetragen. Die konservative protestantische Partei SGP, sekundiert von Geert Wilders’ PVV, störte sich öffentlich daran, dass im Parlament nirgends eine niederländische Flagge steht und somit nichts die Politiker daran erinnert, wem sie verpflichtet sind. Die Linke tat die Forderung als billig inszenierten Nationalismus ab. Die Partei GroenLinks schlug vor, neben der niederländischen eine europäische Flagge aufzustellen. Am Ende stimmte das Parlament der Motion der SGP zu: Nun steht eine Flagge im Parlament, allerdings ärgern sich manche Politiker darüber, dass sie nicht hinter dem Rednerpult steht, wo sie für die Fernsehkameras jederzeit sichtbar gewesen wäre, sondern diskret in einer Ecke (wie im National- und Ständerat). Die Episode passt zum Bild der pragmatischen Niederlande und der Kompromissbereitschaft, welche die dortige Politik pflegt – oder früher pflegte.

Tweede Kamer, Den Haag
Baujahr 1992
Legislatives System bikameral
Sitze 150
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 13

Zwar ist Amsterdam die Hauptstadt der Niederlande, das Parlament wie auch die wichtigsten Regierungsgebäude sind aber seit jeher in Den Haag. In der Stadt, wo es deutlich gemütlicher zugeht als in der pulsierenden Metropole Amsterdam, befindet sich malerisch an einem Weiher gelegen der Binnenhof, der Gebäudekomplex, in dem die Behörden der Legislative und der Exekutive untergebracht sind. Auf der Seite des Weihers liegen der Senat (Eerste Kamer)[1] und der Sitz des Ministerpräsidenten. Auf der gegenüberliegenden Seite ist die Tweede Kamer zu finden. Dazwischen ist der Innenhof mit dem ältesten Gebäude der Stadt, in dem der Rittersaal untergebracht ist. Dieser wird für offizielle Empfänge und Feierlichkeiten genutzt, etwa für die Prozession am Prinsjesdag, der jeweils am dritten Dienstag im September gefeiert wird und an dem König und Königin in der Kutsche und von den Massen bejubelt zum Parlament fahren, um dort die Ziele der Regierung für das kommende Jahr zu verlesen.

Ältestes Parlamentsgebäude der Welt

Dass das niederländische Parlament in Den Haag angesiedelt ist, hat historische Gründe. Der Binnenhof entstand bereits ab dem 13. Jahrhundert, womit es sich um das älteste Parlamentsgebäude der Welt handelt, das noch in Gebrauch ist. Der Binnenhof war der Regierungssitz der 1581 ausgerufenen Niederländischen Republik, und unter der Herrschaft Spaniens residierten die spanischen Statthalter in dem Gebäudekomplex.

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Der Binnenhof, wo die wichtigsten Behörden untergebracht sind, liegt malerisch an einem Weiher. (Foto: Pieter Musterd)

Bei ihrer ersten Einberufung 1830 wurde die Tweede Kamer zunächst im ehemaligen Ballsaal untergebracht. Dieser wurde mit der Zeit allerdings zu klein, weshalb ein Neubau nötig wurde, in den das Parlament 1992 umzog. Das neue Parlamentsgebäude, entworfen vom Architekten Pi de Bruijn, kombiniert in eleganter Weise Teile alter Bauten mit moderner Architektur.

Der Parlamentssaal selber wirkt ebenfalls modern, wenn auch – selbst mit Flagge – eher unspektakulär und bescheiden. Auch nach dem Umzug braucht die Tweede Kamer wenig Platz. Kein Wunder: Mit 150 Mitgliedern ist das niederländische Unterhaus im internationalen Vergleich klein.

Die 150 Sitze werden nach dem Proporzverfahren vergeben, wobei in der Broschüre im Besucherzentrum betont wird, dass das Wahlsystem eines der proportionalsten der Welt sei. Zwar werden die Sitze (wie bei den Schweizer Nationalratswahlen) nach dem D’Hondt-Verfahren (Divisormethode mit Abrunden) vergeben, was die Mandatsverteilung zugunsten grösserer Parteien verzerrt. Allerdings werden die Sitze (anders als in der Schweiz) über alle Wahlkreise hinweg auf die Parteien verteilt, wodurch die Auswirkungen weniger gravierend ist. Auch das tiefe Quorum von 1/150 der Stimmen (also genau ein Sitz) macht es für kleinere Parteien relativ einfach, ins Parlament einzuziehen. Aktuell sind 13 Parteien im Parlament vertreten.

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Im Innern des Parlamentsgebäudes, das neue Bauten (links) mit bestehenden (rechts) kombiniert. Das Glasdach wurde vom Architekten Pi de Bruijn als Metapher für Transparenz konzipiert. (Foto: eigene Aufnahme)

Ideologische Säulen

Die Zusammensetzung der Tweede Kamer sieht damit heute sehr viel anders aus als noch vor wenigen Jahrzehnten. Einst waren die Niederlande ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie. Tatsächlich diente dem «Vater» des Modells, dem niederländischen Politikwissenschafter Arend Lijphart, sein Land als Inspiration, als er das Konzept des Consociationalism entwickelte. (Als weitere typische Fälle identifizierte Lijphart die Schweiz, Belgien und Österreich.)[2] Lijphart ging von der Frage aus, wie in Ländern mit tiefen gesellschaftlichen Gräben eine stabile Demokratie aufrechterhalten werden kann.

Ähnlich wie in der Schweiz spaltete sich die Politik in den Niederlanden früher vor allem an der Konfession beziehungsweise an der Frage nach dem Verhältnis zwischen Kirche und Staat sowie an der sozialen Frage. Die niederländische Gesellschaft teilte sich in vier «Säulen» («zuilen»): die protestantische, die katholische, die neutrale oder liberale und die sozialistische.[3] Diese bildeten nicht nur unterschiedliche politische Ideologien ab, sondern stellten gewissermassen eigene, abgeschlossene Gesellschaften dar. Sie hatten eigene Parteien, Zeitungen, Vereine, Fernsehsender, ja sogar eigene Fussballligen. Die Wissenschaft spricht von einer «verzuiling» der Gesellschaft.

Mit der Zeit nahm die Bedeutung der klassischen ideologischen Gräben jedoch ab. Es kam zur «ontzuiling». Neue politische Kräfte entstanden, wie die linksliberale Partei D66, die Grünen oder später die PVV. Die Parteien, die einst die Säulen vertraten, existieren zwar noch (etwa die liberale VVD von Ministerpräsident Mark Rutte oder die obengenannte protestantische SGP). Die niederländische Politik ist heute von anderen Gräben geprägt, wobei der Gegensatz zwischen gesellschaftlicher Offenheit und Geschlossenheit der bestimmende ist.

Demokratie-Experiment abgebrochen

Allerdings scheint das politische System im Gegensatz zu früher weniger gut in der Lage, die Gräben zu überbrücken. Früher umfassten Regierungskoalitionen oft mehr Parteien, als für eine Mehrheit im Parlament nötig gewesen wären (analog zur Konkordanz in der Schweiz).

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Neu mit Flagge: Der Parlamentssaal. (Foto: www.tweedekamer.nl)

 

Heute sind die Niederlande hingegen eine klassische parlamentarische Demokratie mit wechselnden Koalitionsregierungen. Nach den letzten nationalen Wahlen 2017 brauchte Regierungschef Rutte Monate, um eine Koalition mit einer knappen Mehrheit im Parlament zu zimmern. Am Ende gelang es ihm irgendwie, vier Parteien (VVD, CDA, D66 und ChristenUnie) zu einem gemeinsamen Programm zu verpflichten.

Teil des Deals war eine Massnahme, die die niederländische Demokratie noch etwas weiter von der schweizerischen wegbewegt. Als Zugeständnis an die christlichdemokratische CDA wurde im Koalitionsvertrag nämlich festgehalten, den zaghaften Versuch zur Ausweitung der direkten Demokratie, in Form eines konsultativen Referendums, wieder abzubrechen. Die Tweede Kamer stimmte der Abschaffung im Februar zu, im Juli folgte der Senat. Seit 2015 konnten 300’000 Bürger eine (nicht bindende) Volksabstimmung über die meisten Gesetze verlangen, die das Parlament beschliesst. Dieses «Referendumsrecht» hatte zwar einige Schwächen, war aber immerhin das erste Instrument direkter Demokratie in den Niederlanden, das von unten nach oben wirkt.

Damit ist die niederländische Demokratie wieder ein gutes Stück indirekter geworden. Die meisten Abgeordneten der Tweede Kamer dürfte es (insgeheim) freuen. Dass ohne Volksabstimmungen über Abkommen mit der Ukraine das Regieren einfacher wird, dürfte sich indes als Trugschluss erweisen.

 

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der Serie «Parliamenthopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die Eerste Kamer wird indirekt durch die Parlamente der Provinzen gewählt und hat gegenüber der Tweede Kamer eingeschränkte Kompetenzen.

[2] Arend Lijphart (1977): Democracy in Plural Societies.

[3] Manche Wissenschafter fassen die Sozialisten nicht als eigene Säule auf, sondern als Teil der neutralen Säule.

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Ein Bollwerk unter Beschuss

Das Parlament in Mexiko widerspiegelt die Machtverhältnisse im Land. Seit Jahrzehnten gibt der allmächtige PRI hier den Ton an. Bald könnte aber ein neuer Wind wehen.

«Wir brauchen mehr Nationalismus», sagt der Führer, der den ausländischen Gästen das mexikanische Parlament zeigt. Zu viele Politiker kümmerten sich nicht um das Wohl des Landes, sondern nur um ihren persönlichen Vorteil, klagt er. Es ist Sommer 2016. In den USA will Donald Trump Präsident werden mit dem Versprechen, eine Mauer zum südlichen Nachbarland zu bauen und dieses dafür zahlen zu lassen. Noch mehr als die Tiraden gegen mexikanische Einwanderer stören sich die Mexikaner aber am Verhalten ihrer eigenen Politiker: Präsident Enrique Peña Nieto wirkt angesichts der unverhohlen aggressiven Töne aus dem Norden kleinlaut, lädt Trump gar nach Mexiko ein, in der Hoffnung, diesen zu einer versöhnlicheren Haltung zu bewegen (was ein Wunschtraum bleiben sollte).

Cámara de Diputados, Palacio Legislativo de San Lázaro, Mexiko-Stadt
Baujahr 1981
Legislatives System bikameral
Sitze 500
Wahlsystem Mischsystem
Wahlkreise 300
Legislaturperiode 6 Jahre
Parteien 9

Das aussenpolitische Schlamassel fügt sich ein in eine Präsidentschaft, die von stockenden Reformen im Energie- und Bildungsbereich, steigender Kriminalität, einem ausgebrochenen Drogenboss und Vorwürfen von Vetternwirtschaft geprägt war. Kein Wunder hat Peña Nietos Partei, der mächtige PRI, laut Umfragen kaum noch Rückhalt in der Bevölkerung. Sie droht bei den Wahlen am 1. Juli nicht nur die Präsidentschaft, sondern auch ihre Dominanz im Parlament einzubüssen.

Glanz der Geschichte

Im Parlamentsgebäude in Mexiko-Stadt, Palacio Legislativo de San Lázaro, ist ein Bollwerk des PRI – mitsamt der Vetternwirtschaft, für die die Partei berüchtigt ist. Der massive Bau, 1981 fertiggestellt, wurde vom bekanntesten mexikanischen Architekten Pedro Ramírez Vázquez gestaltet, dessen Vorliebe für schlichte, massive Bauwerke deutlich sichtbar ist. Der Palast ist voll von Reverenzen auf die Revolution Anfang des 20. Jahrhunderts und den Glanz alter Zeiten. Die Gravur über dem Eingang verbindet präkolumbische Darstellungen mit Symbolen der Demokratie. In der Mitte prangt ein Adler mit einer Schlange im Mund, das mexikanische Wappen. Die Wandbemalungen im Innern erzählen Geschichten von Kolonialisierung, Kriegen und vor allem vieler berühmter Söhne (und einzelner Töchter) des Landes.

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Der Eingang des Palacio Legislativo de San Lázaro. Über dem mexikanischen Wappen steht «Constitucion Politica»; die vielen kleinen Wolken stehen in präkolumbischen Darstellungen für Sprache, hier für Meinungsfreiheit und demokratische Debatte. (Fotos: Jazmin Leuzinger)

Nicht weniger feierlich ist die eigentliche Parlamentskammer, die Cámara de Diputados. Wobei der Begriff «Kammer» untertrieben ist – es handelt sich eher um eine Halle. Mit 500 Sitzen kommt das mexikanische Abgeordnetenhaus zwar nicht an die 709 Plätze des deutschen Bundestags, der personell grössten Parlamentskammer der Welt, heran. Laut dem Fremdenführer ist das Abgeordnetenhaus aber volumenmässig der grösste Parlamentssaal der Welt. (Der kleinere Senat mit 128 Sitzen tagt in einem anderen Gebäude.)

Vorteil für grosse Parteien

Die Sitze im Abgeordnetenhaus werden zu drei Fünfteln nach dem relativen Mehrheitswahlrecht vergeben, dem gleichen Verfahren also, das auch bei der Präsidentenwahl zur Anwendung kommt und dort grosse Parteien bevorteilt.[1] Weil man auch ohne eine absolute Mehrheit der Stimmen gewinnen kann, gibt es einen starken Anreiz zur Konzentration. Diese Tendenz wird durch das Wahlverfahren für das Abgeordnetenhaus noch verstärkt, wenngleich ein Drittel der Sitze im Proporz vergeben werden.

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Die riesige Cámara de Diputados. Hinter dem Pult des Parlamentsvorsitzenden hängen zwei grosse mexikanische Flaggen, darüber steht: «La Patria es primero» («Das Vaterland zuerst»).

 

Allerdings hat der PRI in den letzten Jahren viel von ihrer Macht eingebüsst. Und nun könnte das von ihm eingeführte Wahlsystem ihm selbst zum Verhängnis werden. Denn in den Umfragen zu den Präsidentschaftswahlen führt derzeit der Linksaussen-Kandidat Andrés Manuel López Obrador mit seiner Partei Morena (Movimiento de Regeneración Nacional), die erst 2011 gegründet wurde. Der 64-Jährige gibt sich, obwohl bereits seit 30 Jahren in der Politik, als Anti-Establishment-Kandidat. Mit der Kombination von betont linken Positionen und nationalistischen Tönen ist er gewissermassen das mexikanische Gegenstück zu Donald Trump. Dass er einwilligen würde, eine Mauer an der Grenze zu bezahlen, ist jedenfalls schwer vorstellbar. Auch eine Neuaushandlung des Freihandelsabkommens Nafta dürfte mit López Obrador nicht einfacher werden, ist er doch – genau wie Trump – der Meinung, der Vertrag benachteilige sein Land, und fordert Zugeständnisse.

Lachender Dritter

Derzeit kommt «AMLO», wie er aufgrund seiner Initialen genannt wird, in Umfragen auf etwa 40 Prozent der Stimmen, Ricardo Anaya, der Präsidentschaftsanwärter der konservativen PAN, liegt mit knapp 30 Prozent deutlich zurück; der PRI und sein Kandidat José Antonio Meade käme derzeit mit nur 20 Prozent nur auf Platz drei.

Auch wenn noch viel passieren kann bis zum 1. Juli, geht AMLO zweifellos als Favorit in den Schlussspurt. Dass er eine Mehrheit holt, erscheint unwahrscheinlich – das ist aber auch nicht nötig: Im relativen Mehrheitswahlsystem reicht es, wenn er mehr Stimmen holt als seine Konkurrenten. Diese nehmen sich gegenseitig Stimmen in der Mitte weg – und dürften AMLO so den Weg in den Präsidentenpalast freimachen.

Damit würde wohl auch im Parlament ein anderer Wind wehen. Über fehlenden Nationalismus wird sich der Fremdenführer unter AMLO nicht beklagen müssen. Ob unter der neuen Ägide hingegen Vetternwirtschaft und Korruption ihr Ende finden, ist eine andere Frage.

Dieser Beitrag ist der vierte Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.


[1] Die Sitze im Senat werden zu drei Vierteln nach einer Variante des Majorzsystems vergeben, bei der jeweils die grösste Partei zwei Sitze und die zweitgrösste Partei einen Sitz erhält.

Die ultimative Übersicht über die politischen Systeme der Kantone

Eine neue Datenbank bietet eine umfassende Übersicht über Legislativen, Exekutiven und die direkte Demokratie in den Kantonen. Die Übersicht ist frei zugänglich.

Seit einiger Zeit unterhält Napoleon’s Nightmare eine Datenbank über die Wahlsysteme der Kantone für Parlamentswahlen. Sie bietet eine Übersicht über die Regeln, die bei den Wahlen für die kantonalen Parlamente zur Anwendung kommen.

In den vergangenen Monaten haben wir einigen Aufwand betrieben, um die Tabelle um zwei weitere Bereiche der kantonalen Demokratie zu ergänzen: Neben den Regeln für Legislativwahlen haben wir auch jene für die Bestellung der Exekutiven miteinbezogen. Zudem haben wir die verschiedenen Volksrechte in den Kantonen systematisch erfasst.

Entstanden ist eine Übersicht über die politischen Systeme der Kantone, die hier eingesehen werden kann. Wie bisher sind die Tabellen frei zugänglich und editierbar. Wird ein Fehler entdeckt oder können zusätzliche Informationen beigesteuert werden, so kann dies selbständig eingetragen werden. Die Übersicht ist wie bisher auf einer Unterseite des Blogs zugänglich.

Wir werden in unregelmässiger Abfolge verschiedene Aspekte der Vielfalt kantonaler politischer Systeme aufgreifen und in Form von Blogbeiträgen publizieren. Ein erster Artikel, der sich mit den Regierungspräsidien befasste, wurde im vergangenen Herbst veröffentlicht.

Sämtliche Daten dürfen mit Verweis auf die Quelle Napoleon’s Nightmare bzw. napoleonsnightmare.ch beliebig verwendet werden.

Die Redaktion freut sich über Rückmeldungen, Anregungen sowie die Weiterverbreitung und natürlich Mitarbeit bei der Weiterentwicklung dieser Datenbank.

Die Vertretung der Westschweiz im Nationalrat wächst – auf Kosten von Bern und Luzern

In Kürze werden die 200 Nationalratssitze neu auf die Kantone verteilt. Die Gewinner finden sich ennet der Saane. Derweil hält Berns Abwärtstrend an.

Nach den letzten Nationalratswahlen 2015 mussten im Kanton Bern die Nationalräte Heinz Siegenthaler (BDP) und Aline Trede (Grüne) ihre Mandate abgeben, weil ihre Parteien je einen Sitz einbüssten. Nicht besser erging es Roland Fischer (GLP) im Luzernischen, auch er wurde nicht wiedergewählt. Und die Chancen dieser drei Kantonalsektionen, anlässlich der nächsten Wahlen 2019 wieder Mandate zurückzugewinnen, sind seither kaum gestiegen.

Aufgrund des neuen Volkszählungsgesetzes werden die 200 Nationalratssitze vor jeder Gesamterneuerungswahl gemäss der aktuellen Wohnbevölkerung verteilt,[1] also auch wieder für die Wahlen 2019. Der Bundesrat wird bald, sobald die finalen Registererhebungen der hierfür massgeblichen ständigen Wohnbevölkerung per 31. Dezember 2016 verfügbar sind, diese Sitzverteilung vornehmen. Anhand der provisorischen Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS) lässt sich diese Neuverteilung aber schon heute berechnen.[2] Und diese zeigt: Nachdem der Kanton Bern bereits anslässlich der Wahlen 2015 einen Sitz verlor (25), wird er per 2019 einen weiteren einbüssen (neu: 24). Auch der Kanton Luzern muss Federn lassen und seinen zehnten Sitz, den er von 1991 bis 2015 halten konnte, wieder abgeben (wie wir übrigens schon vor vier Jahren prophezeit haben):

Kanton Δ ständige Wohnbevölkerung 2012–2016 NR-Sitze 2015 NR-Sitze 2019 Δ Sitze 2015–2019
Aargau +5.7% 16 16 =
Appenzell Ausserrhoden +2.8% 1 1 =
Appenzell Innerrhoden +1.8% 1 1 =
Basel-Landschaft +3.3% 7 7 =
Basel-Stadt +3.0% 5 5 =
Bern +3.4% 25 24 -1
Freiburg +7.0% 7 7 =
Genf +5.7% 11 12 +1
Glarus +2.0% 1 1 =
Graubünden +1.9% 5 5 =
Jura +3.1% 2 2 =
Luzern +4.5% 10 9 -1
Neuenburg +2.3% 4 4 =
Nidwalden +2.3% 1 1 =
Obwalden +3.5% 1 1 =
Schaffhausen +3.6% 2 2 =
Schwyz +4.0% 4 4 =
Solothurn +3.9% 6 6 =
St. Gallen +3.2% 12 12 =
Tessin +3.7% 8 8 =
Thurgau +5.6% 6 6 =
Uri +1.3% 1 1 =
Waadt +6.9% 18 19 +1
Wallis +5.4% 8 8 =
Zug +6.3% 3 3 =
Zürich +5.6% 35 35 =

 

Des einen Leid, des anderen Freud: Die zwei Nationalratssitze werden den Kantonen Genf und Waadt gutgeschrieben. Damit wächst die Westschweizer «Bundeshausfraktion» auf 50 Sitze an und stellt neu exakt einen Viertel der Volksvertreung.[3]

Wieso gewinnen respektive verlieren gerade diese vier Kantone je einen Sitz? Hier spielt natürlich einerseits ihr über- respektive unterproportionales Bevölkerungswachstum eine Rolle. Die Sitzgewinner Waadt und Genf sind, nach Freiburg, die zweit- und fünftstärkst wachsenden Kantone der massgeblichen Periode 2012–2016. Andererseits sind grosse Kantone schlicht anfälliger für Sitzgewinne und -verluste, weil sich dort relative Bevölkerungsveränderungen, absolut betrachtet, in ungleich mehr Personen niederschlagen als in einem Kleinkanton. Dass von den neuerlichen Sitzverschiebungen der zweit-, dritt-, fünft- und siebtgrösste Kanton betroffen ist, erstaunt daher nicht.

Und wer wären – hypothetisch betrachtet – konkret die Mandatsgewinner und -verlierer in diesen vier Kantonen, würde die neue Sitzverteilung schon in der laufenden Legislatur gelten?

  • Genf: Ensemble à Gauche (Jean Batou): +1 (neu: 1)
  • Waadt: Grüne (Christian Van Singer): +1 (neu: 3)
  • Bern: SP Männer (Alexander Tschäppät): -1 (neu: 2)
  • Luzern: CVP (Andrea Gmür): -1 (neu: 2)

 

Nachtrag 30. August 2017:

Der Bundesrat hat heute die finale Sitzverteilung auf die Kantone für die Nationalratswahlen 2019 vorgenommen und dabei die hier dargestellten Berechnungen bestätigt.

 


[1] Siehe Details zum Verteilverfahren und zum Systemwechsel im Beitrag Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen.

[2] Erfahrungsgemäss sind die provisorischen Erhebungen sehr verlässlich und verändern sich kaum mehr. Dazu kommt, dass die hier dargestellte Sitzverteilung sehr stabil ist: Luzern müsste 730 zusätzliche Bewohner erhalten, damit der Sitzverlust abgewendet werden könnte. Bern bräuchte gar 12’560 zusätzliche Bewohner.

[3] Die 8 Walliser Sitze wurden hierbei proportional zur Oberwalliser Wohnbevölkerung einerseits (2 Sitze) und derjenigen des Mittel- und Unterwallis (6 Sitze) andererseits aufgeteilt.

 

Wie aus einer Brauerei eine separatistische Trutzburg wurde

Vor 20 Jahren sagten die Stimmberechtigten in Schottland mehrheitlich Ja zu einem eigenen Parlament. Dieses grenzt sich nicht nur architektonisch von London ab.

Der Unterschied zwischen dem nationalen britischen Parlament in London und dem schottischen Regionalparlament in Edinburgh könnte kaum grösser sein. Dort der imposante barocke Bau mitten im Zentrum der Stadt, hier das moderne Gebäude am Stadtrand, das von aussen wie ein Museum für moderne Kunst aussieht. Dort die prunkvollen, altehrwürdigen Kammern mit purpurrot und smaragdgrün gepolsterten Bänken, auf denen sich die Politiker aneinanderdrängen, hier die geräumigen Hallen, ein eigenes Pult inklusive Mikrofon und elektronischer Abstimmungsanlage für jeden Parlamentarier.

 

Scottish Parliament, Edinburgh
Baujahr 2004
Legislatives System unikameral
Sitze 129
Wahlsystem Mischsystem
Wahlkreise 73
Legislaturperiode 5 Jahre
Parteien 5

Vielleicht haben sich die Schotten bewusst von der Londoner Politik abgrenzen wollen, von der man sich hier oft vernachlässigt und unterschätzt fühlt. Vielleicht sind solche Unterschiede aber auch ganz natürlich zwischen einem Gebäude aus dem 16. und einem aus dem 21. Jahrhundert.

Von Westminster nach Holyrood

Die Schaffung eines eigenen Parlaments für Schottland im Jahr 1999 war der Höhepunkt der Politik der «Devolution», mit der die Regierung Tony Blairs auf den wachsenden Druck aus dem Norden des Landes für mehr Autonomie reagierte. Die Dezentralisierung der Macht betraf nicht nur Schottland, sondern auch Wales und Nordirland (nicht aber England, die grösste Region Grossbritanniens). 1997 stimmten die schottischen Stimmberechtigten der Selbstverwaltung gewisser Politikbereiche (etwa Bildung, Gesundheits- und Wohnungswesen) mit einer Dreiviertelmehrheit zu. Als Standort, um diese Fragen künftig zu entscheiden, wurde das Gelände einer ehemaligen Brauerei im Quartier Holyrood ausgewählt. Wenige Meter vom Parlamentsgebäude entfernt steigt das Gelände steil an. Wer sich die Mühe macht, den vom Parlament ausgehenden Weg nach oben auf den Arthur’s Seat auf sich zu nehmen, wird mit einer einzigartigen Aussicht über die Stadt belohnt.

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Das Parlamentsgebäude von aussen. (Foto: lz)

Das Innere des Parlamentsgebäudes ist schlicht gehalten. Keine von Pathos triefenden Erinnerungen an William Wallace und den schottischen Freiheitskampf. Das, obwohl die separatistische Scottish National Party (SNP) seit zehn Jahren die Regierung in Schottland stellt.

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Der moderne und lichtdurchflutete Parlamentssaal. (Foto: lz)

Nicht nur was das Innere und die Kompetenzen betrifft, unterschiedet sich das Regionalparlament in Edinburgh stark vom Parlament in London, sondern auch hinsichtlich der Zusammensetzung. Anders als in Westminster werden die Parlamentarier in Holyrood nicht im klassisch britischen Mehrheitswahlverfahren gewählt, sondern in einem Mischsystem, das im Ergebnis dem «kontinentaleuropäischen» Proporzsystem nahe kommt. Erstaunlicherweise gelang es der SNP im Jahr 2011 dennoch, eine absolute Mehrheit der Sitze zu erringen. Inzwischen hat sie diese wieder verloren, ist aber immer noch die mit Abstand stärkste Kraft im schottischen Parlament und bildet eine Minderheitsregierung. Zweitstärkste Partei sind seit 2016 die Konservativen, drittstärkste die einst tonangebende Labour-Partei.

Das nächste Referendum steht vor der Tür

Wenn es das Ziel Tony Blairs war, mit der «Devolution» schottische Unabhängigkeitsgelüste zu bändigen, muss dieser Plan als gescheitert betrachtet werden. Nachdem Schottland ein eigenes Parlament erhielt, machte die dort bald tonangebende SNP Druck für ein Unabhängigkeitsreferendum. Der konservative Premier David Cameron gestand der Regionalregierung ein solches schliesslich zu (es gibt keine formelle Möglichkeit für die Regionalregierung, ein Referendum selber anzusetzen). 2014 stimmte zwar eine Mehrheit von 55 Prozent gegen die Unabhängigkeit, doch Cameron versprach kurz vor dem Urnengang, als das Ja-Lager immer stärker zulegte, weitergehende Autonomie für Schottland. Das entsprechende Gesetz wurde vergangenes Jahr vom House of Commons verabschiedet.

Die Devolution weiterer Kompetenzen an Edinburgh rückte allerdings in den Hintergrund angesichts dessen, was im Juni vergangenen Jahres passierte. In einem weiteren Referendum sprachen sich 52 Prozent der Briten für den Austritt ihres Landes aus der EU aus. Im EU-freundlichen Schottland, wo über 60 Prozent gegen den Austritt stimmten, war das Resultat für viele ein Schock – und löste prompt Forderungen nach einem neuen Unabhängigkeitsreferendum aus. Im Februar deponierte die schottische Regierungschefin Nicola Sturgeon die Bitte nach einer neuerlichen Abstimmung offiziell bei ihrer Kollegin Theresa May.

Diese sieht sich nun in einer ungemütlichen Situation: Sie will den Bruch mit Brüssel umsetzen und hat den entsprechenden Prozess in Gang gesetzt. Doch könnte dieser Bruch einen weiteren Bruch innerhalb des Vereinigten Königreiches nach sich ziehen. Die Unsicherheit darüber, ob ein unabhängiges Schottland EU-Mitglied bleiben könnte, war einer der Hauptargumente der Unabhänigigkeitsgegner vor der Abstimmung 2014. Dieses Argument hat sich nun in sein Gegenteil verkehrt: Die Unabhängigkeit ist nun wohl die einzige Möglichkeit für Schottland, in der EU zu bleiben. Und mit den bereits versprochenen zusätzlichen Autonomierechten hat May im Gegensatz zu ihrem Vorgänger auch keine Trümpfe mehr in der Hand, um bei einer neuen Unabhängigkeitsabstimmung ein enges Rennen zu ihren Gunsten zu entscheiden.

Dieser Beitrag ist der dreitte Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

Vom «Bicameralismo perfetto» zum «Bicameralismo light»?

Am Sonntag entscheiden die Italiener, ob das Zweikammersystem faktisch abgeschafft werden soll. Ob diese Reform die gewünschte Stabilität und Effizienz bringt, ist fraglich.

«Eine Reform pro Monat!» – Das war das Ziel, das sich der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi bei seinem Amtsantritt 2014 gesetzt hat. Bislang bleibt das Reformtempo indes hinter den Vorgaben des ambitionierten Regierungschefs zurück. Abgesehen von einer Arbeitsmarktreform und die Einführung der eingetragenen Partnerschaft für Homosexuelle hat die Mitte-links-Regierung wenig erreicht.

Dass Reformen in  Italien einen so schweren Stand haben, hat laut Renzi mit dem politischen System zu tun: Es stehe einer effizienten Regierungsführung im Weg. Deshalb will er es mittels Verfassungsreform ändern. Am Sonntag gilt es ernst: Dann findet die Volksabstimmung über die Vorlage statt.

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Bald nur noch ein Abnickergremium? Der Senat in Rom. (Bild: flickr/agenziami)

Die wichtigste Änderung[1] betrifft den Senat: Er soll deutlich verkleinert und von einer gleichberechtigten Parlamentskammer zu einem Anhängsel des Abgeordnetenhauses degradiert werden. Der «Bicameralismo perfetto» würde sozusagen zu einem «Bicameralismo light».

Schweiz und Italien als Ausnahmen

Ist die kleine Kammer verantwortlich für den Reformstau in Italien? Um diese Frage zu beantworten, hilft es, die Eigenschaften des italienischen Bikameralismus mit denen anderer Zweikammersysteme zu vergleichen.

Der Politikwissenschaftler Arend Lijphart hat zwei Dimensionen vorgeschlagen, um die «Stärke» des Bikameralismus (d.h. wie bedeutend die zweite Kammer im politischen Prozess ist) in einem Land zu bewerten.[2] Einerseits unterscheidet er zwischen symmetrischem Bikameralismus (beide Kammern haben die gleichen Kompetenzen) und asymmetrischem Bikameralismus (die erste Kammer hat mehr Kompetenzen), wobei ersterer tendenziell «stärker» ist.[3] Unter den Ländern mit zwei Kammern ist der asymmetrische Bikameralismus die Regel. Dass beide Kammern die gleichen Kompetenzen haben, wie das in Italien der Fall ist, kommt selten vor. Das einzige andere Land in Europa mit solch einem System ist die Schweiz.[4]

Andererseits unterscheidet Lijphart zwischen kongruentem und inkongruentem Bikameralismus, wobei letzterer tendenziell «stärker» ist. Als inkongruent bezeichnet Lijphart ein Zweikammersystem, in welchem beide Kammern auf einer unterschiedlichen Repräsentationsbasis beruhen. Dies ist etwa in der Schweiz der Fall, wo der Nationalrat die Bevölkerung möglichst genau abbilden soll, während im Ständerat alle Kantone unabhängig von ihrer Einwohnerzahl gleichberechtigt[5] vertreten sind.

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Grafik 1: Typologisierung von Bikameralismus gemäss Lijphart.

Dagegen ist der italienische Bikameralismus laut Lijphart kongruent. Zwar werden die Mitglieder des Senats in den einzelnen Regionen gewählt; die Sitzverteilung richtet sich aber nach den Bevölkerungszahlen der Regionen. Dies begünstigt – wenigstens in der Theorie – eine relativ ähnliche Zusammensetzung der beiden Kammern. Relativiert wird diese Kongruenz indes durch das Wahlsystem: Während im Abgeordnetenhaus die stärkste Partei automatisch eine Mehrheit der Sitze erhält, ist dies im Senat (weil die Mitglieder in den Regionen gewählt wird) nicht möglich.

Generell gilt also nach Lijphart, dass der Bikameralismus umso stärker ist, je symmetrischer und inkongruenter er ist. Grafik 1 veranschaulicht diesen Zusammenhang.

Sagen die Stimmbürger am Sonntag Ja zur Verfassungsreform, würde Italien vom zweiten in den dritten Quadranten rutschen, der Bikameralismus würde also deutlich geschwächt – genau das ist es ja auch, was Renzi will.

Machtkonzentration zugunsten Beppe Grillo?

Doch wäre es für den Regierungschef in einem «Bicameralismo light»-System einfacher, zu regieren? Drei Überlegungen lassen Zweifel aufkommen:

Erstens: Wenn der Bikameralismus tatsächlich schuld sein soll am Reformstau in Italien (wie Renzi sagt), müsste die Schweizer Politik nicht noch dysfunktionaler sein als die italienische? Schliesslich ist der Bikameralismus hierzulande noch stärker. Natürlich gibt es auch in der Schweiz genug Bereiche, wo sich Reformen aufdrängen, namentlich bei der Altersvorsorge. Ein eigentlicher Reformstau lässt sich jedoch nicht feststellen. Das ist ein Hinweis darauf, dass die Stärke der zweiten Kammer nicht das einzige Kriterium für eine effiziente Regierungsführung ist. Eine Rolle spielt etwa auch die konkrete Ausgestaltung des politischen Prozesses im Zweikammersystem. Während in Italien Gesetzesänderungen so lange zwischen den beiden Kammern hin- und hergeschickt werden, bis beide den gleichen Text verabschieden, gibt es in anderen Ländern (so auch in der Schweiz) ein formelles Verfahren zur Auflösung von Uneinigkeiten. Im eidgenössischen Parlament wird nach drei Runden im Differenzbereinigungsverfahren eine Einigungskonferenz einberufen, die sich aus Mitgliedern beider Kammern zusammensetzt. Über ihren Vorschlag stimmen anschliessend beide Kammern verbindlich ab. Dann besteht keine Möglichkeit mehr für taktische Spielchen.

Zweitens: Beim Vergleich zwischen der Schweiz und Italien fällt weiter auf, dass unterschiedliche Zusammensetzung er beiden Kammern in der Schweiz viel weniger ein Problem zu sein scheint. Das dürfte mit der politischen Kultur zusammenhängen, die in der Schweiz stärker auf Konsens angelegt ist. Institutionen sind zwar wichtig, aber eben nicht allein entscheidend in der Politik.

Drittens birgt die Machtkonzentration, die Renzi mit seiner Reform anstrebt, auch beträchtliche Risiken. Die Idee hinter dem Zweikammersystem ist ja nicht zuletzt, zu verhindern, dass eine Institution im Staat zu viel Macht auf sich vereinigt. Nicht ohne Grund fürchteten einige Leute in Italien, dass die Verfassungsreform für Renzi zum Eigentor werden könnte: Dann nämlich, wenn bei den nächsten Wahlen das «Movimento Cinque Stelle» von Komiker Beppe Grillo die meisten Stimmen holen würde (was gemäss Umfragen ein realistisches Szenario ist), den Mehrheitsbonus einstreichen und ohne Opposition aus dem Senat regieren könnte.

Nicht nur könnten also die beabsichtigten Folgen der Reform sich nicht im von Renzi erhofften Mass erfüllen. Die Verfassungsänderung könnte auch unbeabsichtigte Konsequenzen haben, die nicht im Sinne des Regierungschefs wären. Zwar sagen Befürworter der Reform, dass diese vor allem symbolisch wichtig wäre – ein Bekenntnis zu Renzis Reformkurs. Nicht zuletzt deshalb, weil ein Nein auch das Ende des grossen Reformators Renzi als Ministerpräsident bedeuten könnte. (Renzi hatte ursprünglich angekündigt, im Falle eines Neins zurückzutreten; Inzwischen ist er davon aber abgerückt.) Allerdings stellt sich die Frage, ob man als Wähler eine Verfassungsänderung auch dann unterstützen soll, wenn man sie für schlecht hält, nur um der Regierung symbolisch den Rücken zu stärken.

Ohne Zweifel hat Italien ein Governance-Problem. Renzi weist gerne darauf hin, dass das Land in den letzten 70 Jahren 63 Regierungen erlebte. Ob jedoch eine faktische Abschaffung des Zweikammersystems und eine damit einhergehende Machtkonzentration der richtige Weg hin zu mehr Stabilität ist, darf bezweifelt werden. Um die Lebensdauer von Regierungen zu verbessern würde es eher helfen, wenn Regierungschefs davon absehen würden, ihre persönliche Zukunft an Abstimmungen über Sachfragen zu knüpfen.

 


[1] Weitere Punkte sind eine Neuaufteilung der Kompetenzen zwischen Zentralregierung und Regionen sowie eine Reform der Volksrechte, mit der einerseits das Quorum (unter gewissen Umständen) leicht gesenkt und andererseits das Instrument der Volksinitiative etwas verbindlicher gemacht wird (bisher war dieses eine Art Petitionsrecht, künftig wäre das Parlament verpflichtet, über Volksinitiativen zu beraten; dafür wird das Unterschriftenquorum auf 150’000 erhöht). Nicht zur Reform gehört die (bereits beschlossene) Reform des Wahlsystems, die bereits einmal Thema in diesem Blog war.

[2] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[3] Lijphart sieht ausserdem die direkte Wahl der Mitglieder der zweiten Kammer als Voraussetzung für einen symmetrischen Bikameralismus, da der Kammer sonst die demokratische Legitimität fehlt, um sich auf Augenhöhe mit dem Unterhaus zu bewegen. So gesehen könnte die Bundesversammlung in den Anfangszeiten des schweizerischen Bundesstaats als asymmetrischer Bikameralismus bezeichnet werden, da die Ständeräte in den meisten Kantonen nicht vom Volk gewählt, sondern von der Kantonsregierung oder dem -parlament ernannt wurden.

[4] Ausserhalb Europas sind die USA das bekannteste Beispiel eines symmetrischen Bikameralismus.

[5] Mit der Spezialität der Kantone, die nur einen Ständerat haben.

Abbild eines vielfältigen Landes

In kaum einem Parlament gibt es so viele Parteien wie im israelischen. Das ist wohl weniger auf das Wahlsystem zurückzuführen als auf die grosse Diversität der Gesellschaft.

Wer das israelische Parlament besucht, sieht von dem imposanten Bau auf einem Hügel im Westen Jerusalems erst einmal nicht viel. Denn zunächst muss er durch eine Sicherheitskontrolle, die strenger ist als an jedem Flughafen. Die Sicherheitskontrolle befindet sich ca. 200 Meter vom Parlamentsgebäude entfernt – sicher ist sicher, scheinen sich die Behörden auch hier gedacht zu haben. Der Konflikt zwischen Israel und den Palästinensern ist nicht nur wegen der strengen Sicherheitsvorkehrungen allgegenwärtig.

Knesset, Jerusalem
Baujahr 1966
Legislatives System unikameral
Sitze 120
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 1
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 10

In der Eingangshalle des eigentlichen Parlamentsgebäudes hängt die Unabhängigkeitserklärung, die 1948 von der Knesset beschlossen wurde. Daneben sind verschiedene Kunstwerke jüdischer Künstler ausgestellt. Zusammen mit dem Heer von israelischen Flaggen, die auf dem Platz vor der Knesset aufgereiht sind, erinnern sie den Besucher an die jüdische Identität des Staates – auch wenn dessen Bevölkerung zu einem Viertel nicht-jüdisch ist (zählt man das Westjordanland und den Gazastreifen hinzu, die Israel zu seinem Staatsgebiet zählt, aber unter palästinensischer Verwaltung stehen, ist es sogar rund die Hälfte).

Die eigentliche Parlamentskammer ist ziemlich schlicht gestaltet. Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. Speziell ist, dass die Regierungsmitglieder gleichzeitig dem Parlament angehören können. Auch der Ministerpräsident darf in den Abstimmungen im Parlament mitstimmen. Dieses Modell existiert sonst vor allem in Ländern, die vom britischen Westminster-System geprägt sind, neben Grossbritannien etwa auch Kanada oder Australien. Es zeugt zwar von einer etwas seltsamen Auffassung von Gewaltenteilung, passt aber zur starken gegenseitigen Abhängigkeit von Parlament und Regierung. Die Regierung ist auf eine Mehrheit des Parlaments angewiesen, umgekehrt bedarf die Parlamentsmehrheit einer funktionierenden Regierung, weil der Regierungschef das Parlament jederzeit auflösen kann (was in Israel auch oft genug vorkommt).

Hohe Anzahl Parteien als Spiegel isrealischer Diversität

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An Flaggen mangelt es nicht vor dem Eingang zum Parlament. (Bild: Eigene Aufnahme)

Die Bildung von Regierungen ist in Israel traditionell ziemlich schwierig, und die Kurzlebigkeit der Regierungen ist schon fast legendär. Das hat einerseits mit dem Wahlsystem zu tun. Eine Einteilung in Wahlkreise bei Parlamentswahlen kennt Israel nämlich nicht (was insofern nicht überrascht, als die Regionen nicht historisch gewachsen, sondern das Ergebnis einer relativ willkürlichen Einteilung sind). Die 120 Abgeordneten werden im Proporzsystem über das ganze Land gewählt. Die grosse Zahl von Parteien ist allerdings nicht nur auf das Wahlsystem zurückzuführen, sondern auch ein Spiegel der israelischen Gesellschaft und ihrer ausserordentlichen Diversität.

Da gibt es einerseits den Graben zwischen der jüdischen Mehrheit und der arabischen Minderheit. Letztere wird in der Knesset seit vergangenem Jahr durch eine Partei vertreten.[1] Mindestens so tief sind die Gräben innerhalb des jüdischen Teils der Gesellschaft. Die Unterschiede zwischen einem Siedler im Westjordanland, einem liberalen Juden in Tel Aviv und einem Ultraorthodoxen in Jerusalem sind immens. Politisch drücken sie sich in nationalistischen, linken und orthodoxen Blöcken aus. Innerhalb dieser gibt es wiederum verschiedene Abstufungen. Parteien mit solch unterschiedlichen Ausrichtungen in einer Regierung zu vereinen, ist nicht ganz einfach. Entsprechend finden vor und nach der Regierungsbildung ausgedehnte Kuhhändel unter den (potenziellen) Koalitionspartnern statt. Und regelmässig überleben Regierungen die vierjährige Legislaturperiode nicht.

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Die 120 Sitze sind hufeisenförmig angeordnet. (Bild: Eigene Aufnahme)

Volkswahl der Regierung: untauglich

Im Laufe der Zeit wurden verschiedene Versuche unternommen, die Stabilität der Regierungen zu verbessern. So beschloss das Parlament 1992 eine Verfassungsänderung, gemäss welcher der Regierungschef nicht mehr vom Parlament, sondern vom Volk gewählt werden sollte. Das Ziel der Reform war es, eine höhere demokratische Legitimation zu erreichen, um so die Position der Regierung bzw. des Regierungschefs zu stärken – auch gegenüber seinen Koalitionspartnern. Das funktionierte aber mehr schlecht als recht, sodass die Verfassungsänderung nach nicht einmal zehn Jahren wieder rückgängig gemacht wurde.

In jüngerer Zeit konzentrierten sich die Anstrengungen darauf, die Zahl der Parteien im Parlament zu verkleinern, um die Koalitionsverhandlungen zu erleichtern und die Stabilität der Regierung zu erhöhen. So erhöhte die Knesset das Quorum für die Parteien, um ins Parlament einzuziehen, 1992 von 1 auf 1.5 Prozent, 2003 auf 2 Prozent und vor zwei Jahren schliesslich auf 3.25 Prozent. Ob bei diesen Erhöhungen tatsächlich das Ziel der Regierungsstabilität im Vordergrund stand oder ob die dominierenden Parteien nicht vielmehr den eigenen Machterhalt im Fokus hatten, sei dahingestellt. Jedenfalls nimmt man mit solch einer Reform in Kauf, dass die Vielfalt der israelischen Gesellschaft im Parlament nur unzureichend abgebildet wird.

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der Serie «ParliamentHopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.


[1] Die Vereinigte Liste ist der Zusammenschluss von vier arabischen Parteien, die zuvor alleine zu den Wahlen angetreten waren. Dass sie fusionierten, ist auf die 2014 beschlossene Erhöhung des Quorums zurückzuführen (siehe unten).

«Man kann bei der Auslegung nicht den bissigen Hund zu einer schmeichelnden Katze machen»

Rechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller sieht die Zuwanderungsinitiative durch den Inländervorrang light nicht umgesetzt. Seine Kollegin Astrid Epiney widerspricht: Die Initiative selbst gebiete eine Umsetzung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 8. November 2016.

Mit Kontingenten und Höchstzahlen soll der Bund die Zuwanderung steuern, verlangte die Masseneinwanderungsinitiative. Nun arbeitet das Parlament an einem Inländervorrang light. Ist der Verfassungsauftrag damit erfüllt?

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: )

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: parlament.gv.at)

Bernhard Ehrenzeller:[*] Nein, er ist offensichtlich nicht erfüllt. Wer lesen kann, sieht, dass in diesem Verfassungsartikel nicht nur ein allgemeines Bekenntnis zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung steht. Er verlangt Begrenzungsmassnahmen, namentlich Kontingente, Höchstzahlen und einen wirksamen Inländervorrang. Man kann nicht sagen, dass die vorliegende Umsetzungsvorlage diesem Auftrag entspricht.

Astrid Epiney:[‡] Das sehe ich anders. Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass der Bundesrat internationale Abkommen neu zu verhandeln hat, so dass sie im Einklang stehen mit der neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das redlich versucht, aber zum Verhandeln gehören immer zwei, und die EU wollte eben nicht über das Freizügigkeitsabkommen verhandeln. Artikel 121a schreibt nicht vor, dass die Schweiz das Abkommen kündigen muss. Daher ist er so auszulegen, dass die Umsetzung im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen muss.

Es steht aber auch nirgendwo in der Verfassung, dass man das Abkommen nicht kündigen soll.

Epiney: Das darf man natürlich. Aber bislang gibt es, glaube ich, nur wenige, die dies anstreben.

Ehrenzeller: Klar ist, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens weitreichende rechtliche und politische Konsequenzen für unser Verhältnis zur EU hätte. Ein Zwang zu einem solchen Schritt lässt sich nicht aus dem Verfassungstext ableiten.

Christoph Blocher hat angekündigt, eine Initiative zur Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu lancieren, sollte das Parlament die Zuwanderungsinitiative nicht wortgetreu umsetzen. Würden im Fall einer Kündigung auch die Bilateralen I automatisch dahinfallen?

Epiney: Ja, jedes der Abkommen enthält eine sogenannte «Guillotine-Klausel», die das vorsieht. Die Vertragsparteien könnten aber natürlich einvernehmlich beschliessen, den einen oder anderen Vertrag gleichwohl weiterzuführen.

Als Stimmbürger fragt man sich doch, weshalb eine Mehrheit am 8. Februar 2014 den Entscheid für Höchstzahlen und Kontingente gefällt hat, wenn sich das Parlament nun einfach nicht daran hält.

Astrid Epiney. (Foto: )

Astrid Epiney. (Foto: UZH)

Epiney: Es wäre nicht das erste Mal, dass das Parlament eine Volksinitiative nicht so umsetzt, wie sich dies möglicherweise auf den ersten Blick aufgedrängt hat. Das ist so im System angelegt: Das Initiativrecht ist nur sehr wenigen materiellen Schranken unterworfen, so dass auch Initiativen lanciert werden können, die mit anderen Verfassungsbestimmungen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen in Konflikt stehen. Bei der Auslegung solcher Verfassungsnormen ist dann auch dem Gesamtzusammenhang Rechnung zu tragen, und der Wortlaut einer Bestimmung ist nicht das einzige Auslegungskriterium. Im Falle umsetzungsbedürftiger Verfassungsbestimmungen obliegt es dem Parlament, diese Auslegung letztverbindlich vorzunehmen. Die allgemeinen Auslegungsgrundsätze können dazu führen, dass der Wortlaut relativiert wird, wie das zum Beispiel bei der Alpeninitiative oder auch der Ausschaffungsinitiative der Fall war. Und es kommt vor, dass Verfassungsbestimmungen toter Buchstabe bleiben. Die Mutterschaftsversicherung stand 50 Jahre lang in der Verfassung, ohne dass sie umgesetzt wurde.

Ehrenzeller: Die erwähnten Beispiele sind nicht mit der heutigen Situation vergleichbar. Die Mutterschaftsversicherung wurde in der Tat 50 Jahre lang nicht realisiert – aber nicht, weil das Parlament das nicht versucht hätte. Es gab mehrere Anläufe, die jedoch am Referendum scheiterten. Bei der Alpeninitiative gab es das praktische Problem, dass man nicht innert zehn Jahren den ganzen Güterverkehr auf die Schiene verlagern konnte. Es braucht dafür zunächst die nötige Infrastruktur. Das Parlament hat doch Einiges zur Umsetzung unternommen, auch wenn das Ziel der Initiative nicht ganz erreicht wurde. Bei der Masseneinwanderungsinitiative haben wir es hingegen mit einer weitgehenden Nichtumsetzung der Verfassung zu tun.

Was müsste denn das Parlament tun, um dem Verfassungsauftrag gerecht zu werden?

Ehrenzeller: Das Problem ist, dass wir zwei Normen haben, die nicht miteinander kombinierbar sind: Einerseits das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz bindet, und andererseits einen Verfassungsartikel, der quer steht zur Personenfreizügigkeit. Nun hat der Nationalrat einen politischen Grundsatzentscheid gefällt, indem er der Einhaltung des Abkommens den Vorrang einräumt und damit einen Widerspruch zum ebenso verbindlichen Verfassungsartikel schafft. Die Frage ist nun: Wie beseitigt man diesen rechtlichen Widerspruch, von dem auch der Bundesrat ausgeht? Wenn man das Freizügigkeitsabkommen in der vorgegebenen Frist nicht ändern kann, bleibt nur die Option, in irgendeiner Weise die Verfassung anzupassen.

Das will der Bundesrat ja auch tun: Er hat entschieden, einen direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorzulegen. Könnte der Widerspruch damit aufgelöst werden?

Ehrenzeller: Ich begrüsse natürlich den Entscheid des Bundesrates. Noch wissen wir aber nichts über den Inhalt dieses Gegenvorschlags. Aus meiner Sicht sollte der Artikel 121a angesichts der absehbaren politischen Kontroversen nicht angetastet werden. Wenn man da zu schrauben beginnt, dann löst dies eine erneute Einwanderungsdiskussion aus, und es wird nie eine Einigung geben. Mein Vorschlag ist deshalb, den Artikel so stehen zu lassen und nur die Übergangsbestimmungen anzupassen. Man könnte beispielsweise die Übergangsfrist streichen und gleichzeitig den Verhandlungsauftrag an den Bundesrat bestehen lassen.

Ist dieser Ausweg nicht etwas gar billig? Der Widerspruch zwischen Initiative und gesetzlicher Umsetzung bliebe ja bestehen. Das Problem würde einfach hinausgeschoben.

Ehrenzeller: Es ist nun einmal so, dass wir einen Verfassungsartikel haben, der eine harte Begrenzung der Zuwanderung zum Ziel hat. Gleichzeitig bekennt sich die Schweiz dazu, die eingegangenen völkerrechtlichen Verträge einzuhalten. Der Auftrag, diese Verträge anzupassen, würde bei der Streichung der Frist weiter bestehen. Doch im Moment ist die Vertragsänderung offenbar nicht möglich. Das anzuerkennen ist nicht billig, das ist realistisch. Es war kurzsichtig von den Initianten, eine Drei-Jahres-Frist in die Initiative zu schreiben.

Epiney: Das würde bedeuten: Die Umsetzungspflicht von Artikel 121a steht unter dem Vorbehalt, dass man eine Einigung mit der EU erlangt.

Ehrenzeller: Ja, soweit Freizügigkeitsabkommen bestehen. Das ist das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung und Völkerrecht. Im Moment versucht das Parlament, die Initiative so weit umzusetzen, wie es mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist. Da werden Spielräume ausgelotet. Aber wir wissen doch nicht, wann eine diplomatische Gelegenheit kommt, weiterzugehen und das Freizügigkeitsabkommen in irgendeiner Form zu ändern. Ausgeschlossen ist dies nicht. Wir müssen aber wohl abwarten, bis die Verhandlungen über den Austritt Grossbritanniens aus der EU abgeschlossen sind.

Sie, Frau Epiney, sind der Ansicht, dass es dazu keine Verfassungsänderung braucht.

Epiney: Genau, und zwar, weil die neue Verfassungsbestimmung wie gesagt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens nicht verlangt. Da der Versuch der Neuverhandlung gescheitert ist, kann die Pflicht zur Umsetzung nur so weit gehen, wie sie mit dem Abkommen vereinbar ist. Dies ändert nichts daran, dass es politisch klug sein mag, einen Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu überlegen. Aber ob sich damit das Grundproblem lösen lässt, ist offen.

Generell: Wie gross ist der Spielraum des Parlaments bei der Umsetzung von Volksinitiativen?

Ehrenzeller: Es gibt anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn immer im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Zum Beispiel hat das Parlament bei der Verwahrungs- oder der Ausschaffungsinitiative das Gesetz deutlich verschärft, gleichzeitig jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt. Aber man kann auf dem Weg der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen.

Epiney: Ich bin grundsätzlich einverstanden. Was ich schade finde, ist, dass der Blick auf die wichtigen Fragen oft verstellt wird durch die ständige Berufung auf den Volkswillen. Der Volkswille als solcher ist bei der Interpretation einer Verfassungsbestimmung irrelevant, auch wenn die Diskussionen im Vorfeld der Annahme einer Initiative durchaus im Rahmen der Heranziehung der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden können. Der Hinweis auf den Volkswillen impliziert im Übrigen, dass man allen anderen Meinungen die Legitimität abspricht. Das ist gefährlich.

Das Bundesgericht hat in einem Urteil vor einem Jahr bereits angekündigt, dass es dem Personenfreizügigkeitsabkommen den Vorrang geben würde vor der gesetzlichen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative. Welche Bedeutung hat dieses Urteil?

Epiney: Das Urteil hat eine grosse Bedeutung. In der Praxis bedeutet es, dass eine Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, die nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist, nicht angewandt werden könnte – es sei denn, das Abkommen würde gekündigt.

Wenn das so ist, können wir uns die ganze Umsetzungsdiskussion doch sowieso sparen: Das Bundesgericht wird ohnehin nichts akzeptieren, was dem Freizügigkeitsabkommen widerspricht.

Ehrenzeller: So würde ich das nicht sagen. Aus meiner Sicht war diese Aussage des Bundesgerichts unnötig und unklug. Das Bundesgericht stellte damit das Freizügigkeitsabkommen praktisch auf die gleiche Stufe wie die Verfassung. Es hat dem Parlament quasi präventiv vorgegeben, was es als gesetzgebende Behörde bei der Umsetzung der Initiative tun darf und was nicht. Damit hat es seine Rolle als Gericht überschritten. Verallgemeinert hätte die Aussage des Bundesgerichts im Übrigen stark einschränkende Auswirkungen auf das Initiativrecht.

In den vergangenen Jahren wurden wiederholt Initiativen eingereicht und teilweise angenommen, die in Konflikt zu internationalen Verträgen stehen. Sollte man nicht eine Lösung finden, um solche Widersprüche zu verhindern?

Epiney: Zunächst muss man sagen, dass das Zusammenspiel zwischen Landesrecht und Völkerrecht jahrzehntelang gut funktioniert hat. Spannungen gab es immer, aber dank einer gewissen Disziplinierung der initiativfähigen Gruppierungen kam es nie zu grösseren Problemen. In der jüngeren Vergangenheit ist allerdings eine Verlotterung der Sitten beim Gebrauch des Initiativrechts festzustellen. Ich wäre dafür, dass man das Initiativrecht auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt. Damit könnte das Parlament die Ziele der Initianten flexibler umsetzen. Auf absehbare Zeit sehe ich aber keine konsensfähige Lösung.

Könnte man nicht einfach Landesrecht generell vor Völkerrecht stellen, wie das die SVP mit einer Initiative will?

Ehrenzeller: Es wäre verheerend, den Vorrang des Landesrechts absolut festzuschreiben. Damit würde die Schweiz jede Vertragsglaubwürdigkeit verlieren. Ebenso wäre es unklug, einen absoluten Vorrang des Völkerrechts festzuschreiben. Jedes Land bewahrt sich im Umgang mit internationalem Recht gewisse Spielräume, um notfalls eine Abwägung vornehmen zu können. Es muss den politischen Behörden bei triftigen Gründen möglich sein zu sagen: «Diese Verfassungsbestimmung ist uns so wichtig, dass wir ihr Priorität einräumen vor der Vertragsverpflichtung.» Dann muss man aber auch bereit sein, die Konsequenzen der Vertragsverletzung zu tragen.

 


[*] Bernhard Ehrenzeller ist Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Er beschäftigt sich schwergewichtig mit Verfassungsfragen, unter anderem hat er massgeblich am St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung mitgewirkt.

[‡] Astrid Epiney ist Professorin für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, wo sie zudem als Rektorin amtiert. Sie forscht vor allem zum Verhältnis zwischen nationalem und internationalem, insbesondere europäischem Recht.

Das unterhaltsamste Parlament der Welt

Geschichtsträchtige Räume, strenge Benimmregeln und leidenschaftliche Debatten: Dafür steht das britische Parlament im Palace of Westminster. In seiner langen Geschichte hat es eine ganze Reihe von – teilweise ziemlich seltsamen – Besonderheiten hervorgebracht.

Dieser Beitrag ist der erste Teil einer neuen Serie, in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

In keinem Parlament der Welt ist die Geschichte so spürbar wie im Palace of Westminster. Das hängt auch damit zusammen, dass er eine so lange und wechselvolle Geschichte hinter sich hat. Wer durch die alten Mauern geht, passiert fast 1000 Jahre des Kampfes gegen angeborene Herrschaftsrechte hin zu demokratisch legitimierten Machtverhältnissen. Es ist eindrücklich, wie die Herrschaftsbasis nach und nach immer weiter ausgeweitet wurde. Eine absolute Monarchie verwandelte sich so nach und nach in eine Adelsherrschaft und schliesslich in eine Demokratie.

Palace of Westminster, London
Baujahr 1870
Legislatives System bikameral
Sitze 650 (House of Commons)/793 (House of Lords)
Wahlsystem Majorz (House of Commons)/Ernennung (House of Lords)
Wahlkreise 650
Legislaturperiode 5 Jahre
Parteien 8

Den Auftakt dieser Entwicklung bildete die Magna Charta, eine im Jahr 1215 abgeschlossener Vertrag zwischen dem damaligen englischen König John und Vertretern des Adels. Mit der Magna Charta wurde die Macht des Monarchen erstmals gewissen rechtlichen Einschränkungen unterworfen. Diese ersten zaghaften Schranken mussten sich die rebellischen Barone allerdings hart erkämpfen. Erst nach zähen Verhandlungen und der offenen Drohung eines Bürgerkriegs gab König John den Forderungen seiner Untertanen nach und unterzeichnete das Dokument, das erstmals gewisse Prinzipien des Rechtsstaats verankerte, etwa, das der König nicht über dem Recht steht oder dass jede Strafe einer gesetzlichen Grundlage bedarf.

Etwas weniger zimperlich gingen die Rebellen einige Jahrhunderte später vor, nach dem englischen Bürgerkrieg, den das Parlament gegen König Charles I. und seine Anhänger gewonnen hatte. Der gestürzte Regent wurde in Westminster zum Tode verurteilt. Der Prozess war ein weiterer Meilenstein für die Rechtsstaatlichkeit, denn das Gericht verneinte den Einwand des Königs, dass er als Monarch rechtliche Immunität besitze und der Prozess als solcher illegal sei, mit den Worten, «the King of England was not a person, but an office whose every occupant was entrusted with a limited power to govern ‹by and according to the laws of the land and not otherwise›». (Das Todesurteil wurde indes nicht in Westminster, sondern in Charles I. eigener Residenz, dem Palace of Whitehall, vollstreckt.)

Hausverbot für das Staatsoberhaupt

Der jahrhundertelange Machtkampf zwischen Monarchen, Adel und (später) Bürgertum lebt auch in den Prozeduren des Parlaments fort. Etwa darin, dass seit dem englischen Bürgerkrieg, als König Charles I. einmal ins House of Commons stürmte und (vergeblich) versuchte, fünf Abgeordnete zu verhaften, kein Monarch mehr das Unterhaus betreten darf. Als Symbol für die Unabhängigkeit des House of Commons geht der Vertreter der Queen, der Black Rod, jedes Jahr vor der Eröffnung des Parlaments zum Unterhaus, wo ihm jedes Jahr die Türe vor der Nase zugeschlagen wird, worauf er jeweils dreimal mit seinem Stab an die Türe klopft. (Eine tiefe Kerbe zeugt von der langen Tradition.)

House of Commons

Das House of Commons, hier während einer Sitzung des britischen Jugendparlaments. Bild: UK Parliament

Von Tradition zeugt auch die Gestaltung der Räumlichkeiten in Westminster. Wappen, Gemälde, Statuen und reich verzierte Möbel – kaum ein Quadratzentimeter in diesem Haus, der nicht irgendeine symbolische Bedeutung hätte. Noch mehr davon wäre zu sehen, hätte 1834 nicht ein Brand einen Grossteil des Gebäudes zerstört. Mitarbeiter des Finanzministeriums waren beauftragt worden, Kerbhölzer zu vernichten, die aufgrund einer Steuerreform nicht mehr gebraucht wurden. Sie kamen auf die geistreiche Idee, die Hölzer zu verbrennen, und zwar direkt unter dem House of Lords. Prompt geriet das Vorhaben ausser Kontrolle und fast das gesamte Parlament wurde ein Raub der Flammen. Der Neubau des Parlaments wurde 1870 abgeschlossen.

So mächtig das Parlamentsgebäude von aussen aussieht, so sind die Platzverhältnisse im Innern doch relativ eng. Das House of Commons ist trotz seiner 650 Mitglieder nicht grösser als der Ständerat mit seinen 46 – was zur Folge hat, dass auf den Parlamentsbänken ein ziemliches Gedränge herrscht und Parlamentarier, die nicht rechtzeitig im Saal eintreffen, zum Stehen gezwungen sind. (Das House of Lords hat sogar über 700 Mitglieder, der Raum ist allerdings auch etwas grösser.)

Anachronistisches Prozedere

Der Parlamentsbetrieb ist durch das traditionelle Zwei-Parteien-System Grossbritanniens geprägt. Auf der einen Seite sitzen die Vertreter der Regierung, auf der anderen Seite jene der Opposition.

houseoflords

Das House of Lords. Bild: UK Parliament

Die Umgangsformen sind strikten Regeln unterworfen. Die Abgeordneten sprechen sich stets in der dritten Person an (nur zum Parlamentssprecher redet man direkt). Mitglieder des House of Commons werden in der Regel mit «Honourable Member» oder «Honourable gentleman» angesprochen, wobei zuweilen noch Zusätze vorangestellt werden, für die es ganz eigene Regeln gibt. Bei den Mitgliedern des House of Lords ist die Anrede von ihrem Titel abhängig, bei den meisten ist das «Lord» oder «Baroness», einige werden mit «Earl», «Viscount» oder «Marquess» angesprochen.[1] Abgeordneten ist es untersagt, andere Abgeordnete als Lügner zu bezeichnen. Auch verschiedene andere Ausdrücke stehen auf dem Index. Ebenfalls ist es untersagt, die (vermutete) politische Meinung eines Mitglieds der Königsfamilie zu erwähnen.

Obwohl penibel auf Manieren geachtet wird, sind die parlamentarischen Debatten zumindest im House of Commons meist ziemlich hitzig, und noch lauter als in der Schweiz. Im Gegensatz zum Nationalrat steht der Lärmpegel im britischen Unterhaus jedoch im Zusammenhang mit dem zu beratenden Geschäft. Die leidenschaftlichen Wortgefechte, die zustimmenden und ablehnenden Zwischenrufe, welche sie begleiten, aber auch der feine Humor, der in den Reden eingesetzt wird, sind legendär. Nicht selten muss der Speaker einschreiten und laut «Order! Order!» rufen, um die Debatte wieder zu beruhigen. All das macht Westminster zum wohl unterhaltsamsten Parlament der Welt. Einen Einblick gibt dieses Video:

Nicht alle Abgeordneten sind allerdings stets bei der Sache. Jedenfalls gab es noch bis vor einigen Jahren in den Kneipen um Westminster eine Glocke, deren Läuten die dort offenbar ziemlich häufig gastierenden Politiker daran erinnerte, dass es Zeit war, zur Abstimmung zu schreiten.

Die Abstimmungen selbst sind ebenfalls ein Anachronismus: Zunächst geben die Mitglieder des Parlaments ihre Zustimmung («Aye») oder Ablehnung («No») eines Vorschlags mündlich kund. Der Parlamentspräsident (Speaker) versucht daraus eine Mehrheit für eine der beiden Seiten herauszuhören. Wird das Ergebnis angezweifelt (was oft passiert), werden die Stimmen namentlich erfasst, und zwar, indem die Parlamentarier sich in einen der beiden Gänge links und rechts der Parlamentskammer – von denen einer für Aye» und der andere für «No» steht – begeben und dort ihren Namen eintragen lassen.

Eine Spezialität des britischen Parlaments besteht darin, dass es nicht nur über Angelegenheiten des ganzen Landes entscheidet, sondern auch über solche, die nur England betreffen. Früher galt das auch für die anderen Teile des Vereinigten Königreichs. Doch seit Schottland, Wales und Nordirland eigene Regionalparlamente erhalten haben, werden regionale Entscheide dort getroffen. England dagegen hat kein eigenes Parlament, daher ist Westminster für seine Angelegenheiten zuständig. Somit können auch schottische Abgeordnete über englische Angelegenheiten (z.B. Strassen oder Bildungsinstitutionen) mitbestimmen, nicht aber umgekehrt – ein Umstand, der in jüngster Vergangenheit für einige Diskussionen sorgte. Ein möglicher Lösungsansatz wäre die Schaffung eines englischen Parlaments. Dagegen wird eingewendet, dass England damit zu grosses Gewicht erhalten würde. Die Alternative wäre, dass schottische, walisische und nordirische Abgeordnete nicht mehr mitbestimmen dürften, wenn es um englische Angelegenheiten geht.[2] Eng genug wäre es im House of Commons auch dann noch.


[1] Meist wird davor noch ein «noble» gesetzt, also etwa «the noble Baroness, Lady X». Bei den kirchlichen Lords wird es noch etwas komplizierter, die Anrede lautet dann beispielsweise «the right reverend Prelate the Bishop of Bristol».

[2] Die Scottish National Party (SNP), die seit den letzten Wahlen fast alle schottischen Parlamentssitze in Westminster besetzt, hat von sich aus versprochen, sich bei Abstimmungen über Fragen, die Schottland nicht betreffen, zu enthalten. An dieses Versprechen hat sich die SNP allerdings nicht konsequent gehalten.

Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens

In der Schweiz ist das Parlament nicht an die Verfassung gebunden und setzt sich regelmässig über sie hinweg. Ein Verfassungsgericht, das die Volksvertreter an ihren Auftrag erinnert, würde indes neue Probleme schaffen, befürchtet Beat Kappeler. Besser eigne sich das Volk selbst als korrigierende Instanz. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Beat Kappeler (Publizist).[*]

Das Eigentümliche am volldemokratischen und rechtsstaatlichen Schweizerbund ist es doch, dass seine Verfassung ohne Umstände gebrochen werden kann und dass dies auch unter unseren Augen oft stattgefunden hat. Es gibt kein Verfassungsgericht, das höher als das Parlament oder das Volk und deren beider manchmal etwas erratische Entscheide steht. Vielleicht gar nicht so schlecht. Aber sehen wir mal.

Einreichung Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979

Einreichung der Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979 (Foto: Preisüberwacher)

Einen Verfassungsbruch erlebten die Verbände der Konsumentinnen, nachdem sie eine Volksinitiative zur Überwachung der kartellierten Preise 1982 in der Abstimmung durchgebracht und damit in die Verfassung gesetzt hatten. Denn die Volkswirtschaft war damals durchsetzt mit Kartellen aller Art, welche die Preise hochhielten. Das Parlament musste das ausführende Gesetz erlassen, nahm aber die Bankkartelle (über ein Dutzend) und ihre Preisfestsetzungen davon aus. Einfach so. Kein Richter, kein Tribun konnte dagegen aufstehen. Die Konsumentinnen aber taten das Unerhörte – sie starteten eine zweite Volksinitiative, welche die Bankkartelle einschloss, reichten sie 1987 ein. Bundesrat wie Parlament knickten ein, entfernten die Ausnahme der Bankkredite aus dem Gesetz, die Konsumentinnen zogen die Initiative zurück. Sieg auf der ganzen Linie, aber erst nach neun Jahren, als das revidierte Gesetz in Kraft trat.

Zu einem Verfassungsbruch wurde das Volk selbst sozusagen vom Parlament aufgefordert, als man 1999 eine neue Verfassung zur Abstimmung vorlegte, die nur etwas systematischer nachführen sollte, was schon an Rechtssätzen bestand, so die beruhigende Erklärung. Kaum jemand hielt sich dabei auf, als auch die Kulturpolitik als neue Zuständigkeit des Bundes im Text auftauchte. Doch in der Volksabstimmung 1994 war diese Kompetenz klar gescheitert – zwei Halbkantone mehr als die Hälfte der Kantone waren dagegen. Schon 1986 waren eine Kulturinitiative und der Gegenvorschlag des Parlaments in der Volksabstimmung gescheitert – das Volk wollte partout nichts davon hören. Macht nichts, dachte die sich kulturell sehr viel höher als das Volk stehende Politelite, und seither zahlt der Bund merkliche Summen für alle möglichen Kultursachen, auch ein Amt wurde dazu eingerichtet. Zwar hat das Volk der neuen Verfassung zerstreut zugestimmt, aber nur mit minimaler Begeisterung und Beteiligung (36 Prozent der Stimmberechtigten).

Verfassungsverstösse: Gebühren, Geheimdienst, Grenzwachtkorps

Von massiverer und direkter Art ist der immer noch laufende Verfassungsbruch zur Finanzierung der AHV durch ein zusätzliches Prozent Mehrwertsteuer «wegen der Entwicklung des Altersaufbaus» (Bundesverfassung Art. 130, Abs. 3). Dieses Demografieprozent könnte frühestens in den nächsten Jahren aktiviert werden, wenn die Babyboomer gehäuft in Rente gehen. Doch das Parlament schritt umgehend zur Mehrwertsteuererhöhung im Jahr 1998, weil die damalige Konjunkturschwäche, nicht der Altersaufbau, die AHV ins Defizit gestürzt hatte. Das war gut 20 Jahre zu früh und zwackte dem Volk somit über 60 Milliarden Franken ab. Dafür war das Parlament von der dringenden, aber kniffligen Reform der AHV dispensiert.

Der Professor für öffentliches Recht, Rainer J. Schweizer von der Universität St. Gallen, listet weitere Verstösse auf: massive Gebühren für Staatsleistungen, die ohne Steuerkompetenz erhoben werden, das Schnüffeln des Geheimdienstes, das Grenzwachtkorps, das als allgemeine Bundespolizei von der Kette gelassen wird. Eine Bundespolizei wurde vom Volk seinerzeit klar abgelehnt.

Eigentlich könnte das Parlament die Habsburger, unser angestammtes Herrscherhaus, wieder zurückrufen und einsetzen, wenn kein Referendum ergriffen wird.

Fertig gejammert – aber wie weiter? Wollen wir ein Verfassungsgericht, das über dem Parlament steht? Das, wie manche es auch wünschen, sogar dem Volk dreinfahren könnte, wenn es ein bisschen inkonsequent oder gegen das (oft nebulöse) Völkerrecht handelt? Die meisten Verfassungsjuristen wollen dies nicht, eine eigentliche Superbehörde widerspricht dem Bottom-up-Denken unseres Landes. Die Praxis im Ausland, besonders seit wenigen Jahren in Deutschland und in der EU, zeigt höchste Gerichte, die sich der politischen Tagesaktualität leichthin beugen. Das war der Fall, als sie die klar verbotenen Hilfsmassnahmen wegen des Schuldenschlendrians von Mitgliedstaaten billigten (Lissabonner Vertrag, Art. 125).

Das Bundesgericht der Schweiz muss die Gesetze anwenden, auch verfassungswidrige, aber, so ein Vorschlag, es könnte ermächtigt werden, die Widrigkeit festzustellen, wenn auch nicht ein Gesetz gleich abzuschaffen. Oder das Parlament könnte sich selbst eine Überwachungskommission zur Seite stellen, die in solchen Fällen einschreiten kann.

Austarieren von Widersprüchen statt harten Leitlinien

Abzulehnen wäre aber eine weitgehende Kompetenz oberster Richter gegen Volksentscheide oder Gesetze, die das Völkerrecht ritzen. 2012 versuchte eine Abteilung des Bundesgerichts den Dreh, dass es neuere Gesetze an vorausgegangenen Pflichten des Völkerrechts misst, sowie auch neuere Verfassungsartikel. Die Kasuistik ist komplex, es geht um Entgegengesetztes bei älteren und neueren Bestimmungen, des Völkerrechts gegen Verfassung, der Gesetze gegen Völkerrecht und der Gesetze gegen Verfassung. Es ist gar nicht schlecht, dass keine harten grundsätzlichen Leitlinien gelten, sondern dass Völkerrechtsverträge, Volkswille und Parlamentsentscheide miteinander austariert werden können durch Gerichte, durch das Parlament oder durch einen zweiten Volksentscheid. So entscheidet das Bundesgericht heute in einem solchen Zwiespalt nur für den einzelnen Fall, so legt es bei nicht verfassungsmäßigen Volksentscheiden eine weichere Auslegung durch das Ausführungsgesetz nahe.

Der Weg der Konsumentinnen schliesslich bleibt offen. Keine Verfassung der Welt wird so oft geändert wie die schweizerische. Korrigierende Volksentscheide sind immer möglich. Auch die vom Volk gebilligte Volksinitiative einer allgemeinen Anregung als neues Instrument wurde kurze Zeit später wieder durch einen Volksentscheid abgeschafft. Das Nein des Volks zum Europäischen Wirtschaftsraum wurde nachmals durch mehrere Volksabstimmungen zu den daraufhin ausgehandelten bilateralen Verträgen mit der EU korrigiert und in wichtigen Teilen nachgeführt.

Die bisherigen Entscheide des Bundesgerichts, etwa im Zwiespalt zwischen völkerrechtlichen Verpflichtungen (welche die Verfassung zu «beachten» vorschreibt) und inländischer Gesetz- oder Verfassungsgebung, waren situativ, vorsichtig. Wenn wir dem guten Tuch unserer gemässigten politischen und gesellschaftlichen Umgangsformen vertrauen, darf einiges auch offenbleiben, müssen wir uns nicht Gesetzestexte und Gerichtsentscheide um die Ohren schlagen. Der römische Grundsatz gilt wohl auch da, «qui tacet consentire videtur» – wer bei einer solchen Überschreitung schweigt, stimmt ihr halt zu.

 


[*] Der Beitrag ist dem gleichnamigen Kapitel aus dem kürzlich erschienenen Buch «Staatsgeheimnisse – Was wir über unseren Staat wirklich wissen sollten» des Autors entnommen.