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Vom «Bicameralismo perfetto» zum «Bicameralismo light»?

Am Sonntag entscheiden die Italiener, ob das Zweikammersystem faktisch abgeschafft werden soll. Ob diese Reform die gewünschte Stabilität und Effizienz bringt, ist fraglich.

«Eine Reform pro Monat!» – Das war das Ziel, das sich der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi bei seinem Amtsantritt 2014 gesetzt hat. Bislang bleibt das Reformtempo indes hinter den Vorgaben des ambitionierten Regierungschefs zurück. Abgesehen von einer Arbeitsmarktreform und die Einführung der eingetragenen Partnerschaft für Homosexuelle hat die Mitte-links-Regierung wenig erreicht.

Dass Reformen in  Italien einen so schweren Stand haben, hat laut Renzi mit dem politischen System zu tun: Es stehe einer effizienten Regierungsführung im Weg. Deshalb will er es mittels Verfassungsreform ändern. Am Sonntag gilt es ernst: Dann findet die Volksabstimmung über die Vorlage statt.

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Bald nur noch ein Abnickergremium? Der Senat in Rom. (Bild: flickr/agenziami)

Die wichtigste Änderung[1] betrifft den Senat: Er soll deutlich verkleinert und von einer gleichberechtigten Parlamentskammer zu einem Anhängsel des Abgeordnetenhauses degradiert werden. Der «Bicameralismo perfetto» würde sozusagen zu einem «Bicameralismo light».

Schweiz und Italien als Ausnahmen

Ist die kleine Kammer verantwortlich für den Reformstau in Italien? Um diese Frage zu beantworten, hilft es, die Eigenschaften des italienischen Bikameralismus mit denen anderer Zweikammersysteme zu vergleichen.

Der Politikwissenschaftler Arend Lijphart hat zwei Dimensionen vorgeschlagen, um die «Stärke» des Bikameralismus (d.h. wie bedeutend die zweite Kammer im politischen Prozess ist) in einem Land zu bewerten.[2] Einerseits unterscheidet er zwischen symmetrischem Bikameralismus (beide Kammern haben die gleichen Kompetenzen) und asymmetrischem Bikameralismus (die erste Kammer hat mehr Kompetenzen), wobei ersterer tendenziell «stärker» ist.[3] Unter den Ländern mit zwei Kammern ist der asymmetrische Bikameralismus die Regel. Dass beide Kammern die gleichen Kompetenzen haben, wie das in Italien der Fall ist, kommt selten vor. Das einzige andere Land in Europa mit solch einem System ist die Schweiz.[4]

Andererseits unterscheidet Lijphart zwischen kongruentem und inkongruentem Bikameralismus, wobei letzterer tendenziell «stärker» ist. Als inkongruent bezeichnet Lijphart ein Zweikammersystem, in welchem beide Kammern auf einer unterschiedlichen Repräsentationsbasis beruhen. Dies ist etwa in der Schweiz der Fall, wo der Nationalrat die Bevölkerung möglichst genau abbilden soll, während im Ständerat alle Kantone unabhängig von ihrer Einwohnerzahl gleichberechtigt[5] vertreten sind.

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Grafik 1: Typologisierung von Bikameralismus gemäss Lijphart.

Dagegen ist der italienische Bikameralismus laut Lijphart kongruent. Zwar werden die Mitglieder des Senats in den einzelnen Regionen gewählt; die Sitzverteilung richtet sich aber nach den Bevölkerungszahlen der Regionen. Dies begünstigt – wenigstens in der Theorie – eine relativ ähnliche Zusammensetzung der beiden Kammern. Relativiert wird diese Kongruenz indes durch das Wahlsystem: Während im Abgeordnetenhaus die stärkste Partei automatisch eine Mehrheit der Sitze erhält, ist dies im Senat (weil die Mitglieder in den Regionen gewählt wird) nicht möglich.

Generell gilt also nach Lijphart, dass der Bikameralismus umso stärker ist, je symmetrischer und inkongruenter er ist. Grafik 1 veranschaulicht diesen Zusammenhang.

Sagen die Stimmbürger am Sonntag Ja zur Verfassungsreform, würde Italien vom zweiten in den dritten Quadranten rutschen, der Bikameralismus würde also deutlich geschwächt – genau das ist es ja auch, was Renzi will.

Machtkonzentration zugunsten Beppe Grillo?

Doch wäre es für den Regierungschef in einem «Bicameralismo light»-System einfacher, zu regieren? Drei Überlegungen lassen Zweifel aufkommen:

Erstens: Wenn der Bikameralismus tatsächlich schuld sein soll am Reformstau in Italien (wie Renzi sagt), müsste die Schweizer Politik nicht noch dysfunktionaler sein als die italienische? Schliesslich ist der Bikameralismus hierzulande noch stärker. Natürlich gibt es auch in der Schweiz genug Bereiche, wo sich Reformen aufdrängen, namentlich bei der Altersvorsorge. Ein eigentlicher Reformstau lässt sich jedoch nicht feststellen. Das ist ein Hinweis darauf, dass die Stärke der zweiten Kammer nicht das einzige Kriterium für eine effiziente Regierungsführung ist. Eine Rolle spielt etwa auch die konkrete Ausgestaltung des politischen Prozesses im Zweikammersystem. Während in Italien Gesetzesänderungen so lange zwischen den beiden Kammern hin- und hergeschickt werden, bis beide den gleichen Text verabschieden, gibt es in anderen Ländern (so auch in der Schweiz) ein formelles Verfahren zur Auflösung von Uneinigkeiten. Im eidgenössischen Parlament wird nach drei Runden im Differenzbereinigungsverfahren eine Einigungskonferenz einberufen, die sich aus Mitgliedern beider Kammern zusammensetzt. Über ihren Vorschlag stimmen anschliessend beide Kammern verbindlich ab. Dann besteht keine Möglichkeit mehr für taktische Spielchen.

Zweitens: Beim Vergleich zwischen der Schweiz und Italien fällt weiter auf, dass unterschiedliche Zusammensetzung er beiden Kammern in der Schweiz viel weniger ein Problem zu sein scheint. Das dürfte mit der politischen Kultur zusammenhängen, die in der Schweiz stärker auf Konsens angelegt ist. Institutionen sind zwar wichtig, aber eben nicht allein entscheidend in der Politik.

Drittens birgt die Machtkonzentration, die Renzi mit seiner Reform anstrebt, auch beträchtliche Risiken. Die Idee hinter dem Zweikammersystem ist ja nicht zuletzt, zu verhindern, dass eine Institution im Staat zu viel Macht auf sich vereinigt. Nicht ohne Grund fürchteten einige Leute in Italien, dass die Verfassungsreform für Renzi zum Eigentor werden könnte: Dann nämlich, wenn bei den nächsten Wahlen das «Movimento Cinque Stelle» von Komiker Beppe Grillo die meisten Stimmen holen würde (was gemäss Umfragen ein realistisches Szenario ist), den Mehrheitsbonus einstreichen und ohne Opposition aus dem Senat regieren könnte.

Nicht nur könnten also die beabsichtigten Folgen der Reform sich nicht im von Renzi erhofften Mass erfüllen. Die Verfassungsänderung könnte auch unbeabsichtigte Konsequenzen haben, die nicht im Sinne des Regierungschefs wären. Zwar sagen Befürworter der Reform, dass diese vor allem symbolisch wichtig wäre – ein Bekenntnis zu Renzis Reformkurs. Nicht zuletzt deshalb, weil ein Nein auch das Ende des grossen Reformators Renzi als Ministerpräsident bedeuten könnte. (Renzi hatte ursprünglich angekündigt, im Falle eines Neins zurückzutreten; Inzwischen ist er davon aber abgerückt.) Allerdings stellt sich die Frage, ob man als Wähler eine Verfassungsänderung auch dann unterstützen soll, wenn man sie für schlecht hält, nur um der Regierung symbolisch den Rücken zu stärken.

Ohne Zweifel hat Italien ein Governance-Problem. Renzi weist gerne darauf hin, dass das Land in den letzten 70 Jahren 63 Regierungen erlebte. Ob jedoch eine faktische Abschaffung des Zweikammersystems und eine damit einhergehende Machtkonzentration der richtige Weg hin zu mehr Stabilität ist, darf bezweifelt werden. Um die Lebensdauer von Regierungen zu verbessern würde es eher helfen, wenn Regierungschefs davon absehen würden, ihre persönliche Zukunft an Abstimmungen über Sachfragen zu knüpfen.

 


[1] Weitere Punkte sind eine Neuaufteilung der Kompetenzen zwischen Zentralregierung und Regionen sowie eine Reform der Volksrechte, mit der einerseits das Quorum (unter gewissen Umständen) leicht gesenkt und andererseits das Instrument der Volksinitiative etwas verbindlicher gemacht wird (bisher war dieses eine Art Petitionsrecht, künftig wäre das Parlament verpflichtet, über Volksinitiativen zu beraten; dafür wird das Unterschriftenquorum auf 150’000 erhöht). Nicht zur Reform gehört die (bereits beschlossene) Reform des Wahlsystems, die bereits einmal Thema in diesem Blog war.

[2] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[3] Lijphart sieht ausserdem die direkte Wahl der Mitglieder der zweiten Kammer als Voraussetzung für einen symmetrischen Bikameralismus, da der Kammer sonst die demokratische Legitimität fehlt, um sich auf Augenhöhe mit dem Unterhaus zu bewegen. So gesehen könnte die Bundesversammlung in den Anfangszeiten des schweizerischen Bundesstaats als asymmetrischer Bikameralismus bezeichnet werden, da die Ständeräte in den meisten Kantonen nicht vom Volk gewählt, sondern von der Kantonsregierung oder dem -parlament ernannt wurden.

[4] Ausserhalb Europas sind die USA das bekannteste Beispiel eines symmetrischen Bikameralismus.

[5] Mit der Spezialität der Kantone, die nur einen Ständerat haben.

Was das Referendum in den Niederlanden über die direkte Demokratie in der EU aussagt

Eine Mehrheit der Niederländer hat gegen das EU-Assoziationsabkommen mit der Ukraine gestimmt. Anstatt sich über das Verdikt der Stimmbürger zu enervieren, sollten sich europäische Politiker besser fragen, welche Lehren sie aus dem Referendum ziehen können. Wir präsentieren vier Vorschläge.

Ob «Referèndum» oder «Folkeafstemning», ob «Plebiscito», «Vóta» oder «Bürgerentscheid»: Wann immer irgendwo in Europa eine Volksabstimmung abgehalten wird, sind die Reaktionen vorhersehbar: Entscheiden die Stimmbürger «richtig» (aus Sicht des jeweils Schreibenden), werden die Segnungen der Bürgerbeteiligung und die Weisheit, Vernunft und Weitsicht des Volkes gelobt. Fällt das Ergebnis indes «falsch» aus, schimpfen die Kommentatoren über «Populismus» und «Verführung», über «Demagogie», «Komplexität» und «Überforderung» und weisen darauf hin, wie unverantwortbar gross die Risiken sind, wenn den Bürgern eine Entscheidung abverlangt wird.

Niederländische «Nee»-Aktivisten gegen das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine. Foto: SP Groningen

So lief dieses übliche Spiel auch nach dem Nein der Niederländer zum Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine. Geert Wilders und seine Anti-EU-Partei PVV hätten aus der Abstimmung über ein Abkommen eine Grundsatzfrage über die EU gemacht, lautete der Tenor unter europäischen Politikern und in den  Medien (zumindest in den deutschsprachigen). Dadurch sei ein an sich gutes Projekt durch populistische Aufwiegelung zu Fall gebracht worden. Quod erat demonstrandum: Die Bürger stimmen falsch ab. Man sollte solche Fragen besser den Experten überlassen. (Jenen Experten, die die Idee hatten, eine europäische Einheitswährung zu schaffen, die das Dublin-System ersannen und die Geld drucken, um damit Anleihen überschuldeter Staaten zu kaufen?)

Das Referendum in den Niederlanden und die Reaktionen darauf bringen zum Ausdruck, was in der EU alles falsch läuft, wenn es um die direkte Demokratie geht:

1. Die Angst vor dem Volk
Die Niederländer hätten ihrer Regierung einen «Denkzettel» verpasst, hiess es. Dass die Bürger einen aussenpolitischen Vertrag dazu nutzten, ihre Meinung zur EU abzugeben, ist zwar unschön. Es ist jedoch nur die logische Konsequenz daraus, dass sie zuvor noch nie ihre Meinung über die EU-Mitgliedschaft ihres Landes abgeben konnten. Tatsächlich war die Europapolitik vieler Länder geprägt von einem so genannten «permissive consensus»: Die Bürger wurden nicht nach ihrer Meinung zur fortschreitenden europäischen Integration befragt, störten sich aber auch nicht wirklich daran, solange diese sie nicht viel mehr betraf, als dass der Abbau von Handelshemmnissen ihren Wohlstand steigerte. Die fehlende demokratische Legitimation in den Mitgliedsländern erleichterte die zunehmende politische Verflechtung, doch als die Kritik am Souveränitätsverlust und Zentralismus lauter wurde, wurde sie zu einem Bumerang. Diesem können Regierungen auch nicht ausweichen, indem sie auf Referenden verzichten. In diesem Fall erhalten sie Denkzettel einfach bei den nächsten Wahlen.

Stattdessen sollten die Regierungen mehr Volksabstimmungen zulassen. Dann ginge es auch wieder vermehrt um Sachfragen.

2. Bürgerbeteiligung, von oben angeordnet
Das Referendum in den Niederlanden wurde möglich durch eine Gesetzesänderung, mit der Bürger Volksabstimmungen auslösen können, wenn sie innerhalb von sechs Wochen mindestens 300’000 Unterschriften zusammenbringen. Das ist europaweit allerdings eher die Ausnahme als die Regel. Das Referendum über den EU-Austritt in Grossbritannien etwa wurde nur möglich, weil die Regierung sich dazu entschied – also ein Plebiszit «top-down» anordnete. Die Ausrufung war in erster Linie ein taktischer Entscheid David Camerons, um mit einem Sieg (mit dem er offenbar rechnete) seine Position zu stärken und die Euroskeptiker in den eigenen Reihen in Schach zu halten.

Direkte Demokratie sollte jedoch nicht von der «Grosszügigkeit» der Herrschenden abhängig sein. Vielmehr sollten die Bürger selber darüber entscheiden, welche Fragen wichtig genug sind, um einer Abstimmung unterstellt zu werden.

3. Abstimmungen, nicht Umfragen
Das Ergebnis des Referendums in den Niederlanden ist rechtlich nicht bindend, es war eine blosse Konsultativabstimmung. Das macht es für die Bürger einfacher, Denkzettel abzugeben, weil die Verantwortung letztlich bei der Regierung bleibt. Zugleich wird die demokratische Entscheidung dadurch zur Farce. Es gibt genug Forschungsinstitute, die Meinungsumfragen durchführen können.

Wer den Aufwand betreibt, eine landesweite Volksabstimmung zu veranstalten und die Organfunktion der Stimmberechtigten anruft, der sollte das Volk und seine Mehrheitsmeinung auch ernst nehmen. Volksabstimmungen als autoritative Willensäusserungen sind grundsätzlich als bindend zu betrachten.

4. Die Widersinnigkeit von Quoren
Wer bei der Abstimmung in den Niederlanden ein Ja in die Urne legte, verlor gleich doppelt: Denn damit das Ergebnis (trotz des ohnehin nur konsultativen Charakters!) gültig war, musste die Stimmbeteiligung mindestens 30 Prozent betragen. Mit 32 Prozent wurde dieses Quorum ziemlich knapp überschritten. Das bedeutet: Wären 290’000 der 1.5 Millionen Ja-Stimmenden zu Hause geblieben, hätte ihr Lager gewonnen. Solche paradoxen Ergebnisse sind Gift für die Akzeptanz demokratischer Entscheidungen.

In Italien führt das Beteiligungsquorum von 50 Prozent bei regelmässig zur absurden Situation, dass die Gegner des Referendums (d.h. die Befürworter eines Gesetzes) ihre Anhänger «demobilisieren» (oder zumindest nicht aktiv mobilisieren). So können sie verhindern, dass die 50 Prozent erreicht werden. Der ehemalige Ministerpräsident Silvio Berlusconi trieb diese Taktik auf die Spitze, indem er vor einem Referendum über die Atomkraft seinen Bürgern riet, doch lieber an den Strand statt an die Urnen zu gehen. Je erfolgreicher die Referendumsgegner die Bürger von der Ausübung ihrer demokratischen Rechte abhalten, desto schwieriger wird es für die Befürworter, die im Extremfall 50 Prozent der Stimmberechtigten (nicht der Stimmenden!) überzeugen müssen, um gewinnen zu können. Diese Strategie funktionierte auch bei der jüngsten Abstimmung über die Öl- und Gasförderung vor der italienischen Küste: Ministerpräsident Matteo Renzi versuchte das anstehende Referendum so weit als möglich zu ignorieren und rief die Stimmberechtigten indirekt dazu auf, nicht daran teilzunehmen – mit Erfolg: Das Referendum scheiterte an der zu geringen Stimmbeteiligung (nur 31 Prozent), obwohl 86 Prozent der Stimmenden ein Ja (zur Abschaffung des Gesetzes) einlegten.

Abstimmungsquoren (insbesondere Beteiligungsquoren) widersprechen der unverfälschten Stimmabgabe und dem Mehrheitsprinzip, sie begünstigen den Status quo gegenüber dem Änderungsantrag. Sie haben deshalb in einer chancengleichen direkten Demokratie nichts verloren.

Leider dürfte das Referendum in den Niederlanden kaum zu einer grösseren Offenheit gegenüber der direkten Demokratie in der EU beigetragen haben. Dabei wäre diese dringend nötig angesichts des Zustands der Union.

In einer Zweckgemeinschaft muss man sich nicht immer einig sein

Die Forderung, dass Bundesratsparteien keine Initiativen und Referenden lancieren sollen, verkennt den Unterschied zwischen einer Konkordanz- und und einer Koalitionsregierung.

In der ewigen Diskussion über mögliche Reformen des Volksinitiativrechts liess die ehemalige Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz 2014 mit einem neuen Vorschlag aufhorchen: Um die Volksinitiative wieder zu einem «Recht des Volkes» zurückzuführen, sollte es Parteien, die im Parlament Fraktionsstärke aufweisen, verboten werden, Volksinitiativen zu lancieren.

Huber-Hotz fand mit ihrer Forderung bei den Gesetzgebern bislang kein Gehör. Dafür findet sie nun im Anwalt Anton R. Greber einen Mitstreiter. Im «Tages-Anzeiger» veröffentlichte er am Mittwoch einen Beitrag, der in eine ganz ähnliche Richtung geht. Bundesratsparteien, so Greber, sollten «auf die Nutzung von Volksrechten» verzichten. Mit Blick auf seine Auffassung, dass «das Volk mit Initiativen und Referenden die Regierungspolitik beeinflussen und allenfalls korrigieren kann», erscheint diese Forderung legitim. Doch bei genauerem Hinsehen ist sie nicht nur unrealistisch und unpraktikabel (weil Initiativen oft nicht von Parteien selbst, sondern durch parteinahe Organisationen oder einzelne Politiker getragen werden), sondern auch unlogisch. Denn die scharfe Trennung zwischen «Volk» und «Regierung» wird im Konkordanzsystem stark verwischt.

Geburtshelferin der Konkordanz

Greber begründet seinen Vorschlag mit der «vollen Regierungsverantwortung», welche die Bundesratsparteien tragen müssten, und zwar «unter Einhaltung von verbindlichen Treuepflichten».

Eine «Treuepflicht» existiert zwar im Gesellschaftsrecht (Grebers bevorzugtem Rechtsgebiet), im Arbeitsrecht oder in der Ehe. Die Konkordanzregierung hat demgegenüber eher den Charakter einer Zweckgemeinschaft: Nicht aus Liebe und weil man immer gleicher Meinung ist, geht man sie ein, sondern, weil es zusammen leichter fällt, die Widrigkeiten des Alltags zu meistern – in der Praxis vor allem die Herausforderung, Vorlagen zu schmieden, die weder vom Parlament noch vom Volk bachab geschickt werden. Die direkte Demokratie war die Geburtshelferin der Konkordanz.

Greber macht nun aber den Umkehrschluss, dass, wer Teil einer Konkordanzregierung sei, das Damoklesschwert der Volksrechte nicht anzurühren habe. Schliesslich seien diese dazu da, der Opposition, die im Bundesrat nicht vertreten sei, eine Stimme zu geben.

Dieses Argument mag für eine Koalitionsregierung passen, wo sich Parteien auf ein gemeinsames Regierungsprogramm einigen. Das Wesen der Konkordanzregierung ist es aber gerade, dass sie Kräfte vereint, die nicht gleich ticken. Natürlich versucht man auch in diesem System, Kompromisse zu finden und Lösungen zu erarbeiten, die möglichst für alle tragbar sind. Und falls es im Kollegium zu Mehrheitsenscheiden kommt, so werden diese aufgrund des Kollegialitätsprinzip auch von den Unterlegenen mitgetragen – den unterlegenen Mitgliedern des Bundesrat, nicht jedoch zwingend auch von der entsprechenden Partei und ihrer Organe (Fraktion, Geschäftsleitung, Delegiertenversammlung, Kantonalsektionen usw.) per se.

Es gab und gibt also bei vielen Entscheiden des Bundesrats Parteien, die mit dem Ergebnis nicht einverstanden sind.[1] Die Mitglieder des Bundesrats, die unterlegen sind, schlucken der Kollegialität zuliebe ihren Groll herunter. Aber sollen deswegen auch die Parteien daran gebunden sein, selbst in Fällen, in denen ein Entscheid ihrem eigenen Parteiprogramm fundamental zuwiderläuft? Eine solche Regel würde die Kompromissbereitschaft eher schwächen als fördern. Eine Regierung, die keine Meinungsverschiedenheiten (die Volksrechte sind nichts anderes als Ausdruck genau davon) unter den beteiligten Akteuren zulässt, mag dem Ideal einer Einparteienregierung entsprechen, passt aber schlecht zum Konkordanzsystem.

Wenn Parteien eine andere Auffassung vertreten als die Regierung, sind sie weder «unverantwortlich» noch wird die Regierung dadurch handlungsunfähig. Es zeigt nur, dass man sich nicht über alles einig ist. Überdies sind Schweizer Parteien ohnehin – analog zum Aufbau des Staates – dreistufig aufgebaut: Was womöglich der Bundesfraktion noch genehm ist, kann an der Parteibasis auf Ablehnung stossen und an einer Delegiertenversammlung in einer Resolution auf Ergreifung des Referendums kulminieren. Würde dies der (Bundesrats-)Partei verwehrt – wie es Greber intendiert –, so müsste das Wort «Volk» aus einigen Parteinamen gestrichen werden, denn basisdemokratisch wären die neuen «Zentralparteien» kaum mehr.

Symptombekämpfung

Kein Zweifel: Dass Bundesratsparteien zunehmend öfter gegen die Regierung opponieren, stellt die Konkordanz vor Herausforderungen. Doch Parteien an der Nutzung der Volksrechte hindern zu wollen, ist nichts als Symptombekämpfung. Der grosse Vorteil der direkten Demokratie ist, dass die Lösungen von Regierung und Parlament nicht in Stein gemeisselt, sondern stets herausgefordert werden und in einem öffentlichen Wettbewerb der Ideen anderen, möglicherweise besseren Vorschlägen gegenübergestellt werden können. Wäre es nicht schade, wenn sich Regierungsparteien daran nicht beteiligen könnten?

 


[1] Zumal sich Referenden und Initiativen ja nicht in erster Linie gegen Entscheide der Regierung richten, sondern gegen solche des Parlaments.

Direkte Demokratie: Fluch oder Segen für die Aussenpolitik?

Die direkte Mitbestimmung durch die Stimmbürger sei ein Nachteil in aussenpolitischen Verhandlungen, sagen Kritiker. Die Volksrechte können aber auch einen Vorteil darstellen.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 03.06.2015.

Unter amerikanischen Strassenrowdys soll sich ein Spiel namens Chicken Game grosser Beliebtheit erfreuen. Dabei fahren zwei Autos in der Mitte einer Strasse mit vollem Tempo aufeinander zu. Wer zuerst ausweicht, hat verloren; Weicht keiner aus, kommt es zum Crash.

In einem ähnlichen Spiel befinden sich momentan die Schweiz und die EU. Der Bundesrat hat den Auftrag, die Masseneinwanderungsinitiative umzusetzen, die mit dem Prinzip der Personenfreizügigkeit eigentlich unvereinbar ist. Gleichzeitig will er die bilateralen Verträge mit der EU – die mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen verknüpft sind –wenn möglich beibehalten. Die EU will der Schweiz keine Ausnahmen von der Personenfreizügigkeit zugestehen. Gleichzeitig hat sie kein Interesse daran, die Bilateralen zu kündigen, die auch für sie von Vorteil sind. Früher oder später muss eine der beiden Seiten nachgeben. Weicht niemand aus, kommt es zum Crash: die Guillotine fällt, und die Bilateralen sind Geschichte.

Abhören unnötig – dank der direkten Demokratie. (Foto: Flickr)

Abhören unnötig – dank der direkten Demokratie. (Foto: Flickr)

Die EU hat in diesem Spiel einen entscheidenden Vorteil: Sie kann mithören, was im entgegenkommenden Wagen geredet wird. Die Diskussionen über die Umsetzung der Zuwanderungsinitiative finden in der Schweiz in der Öffentlichkeit statt. Das ist unvermeidbar, weil die Stimmbürger früher oder später wieder zu Wort kommen werden – sei es in einer Abstimmung über das Verhandlungsergebnis mit der EU, sei es in einer allfälligen Referendumsabstimmung über die Umsetzung der SVP-Initiative. Weil das Volk entscheidet, ist auch die Diskussion öffentlich. Der EU-Rat dagegen kann sich im stillen Kämmerlein beraten und anschliessend mit einer Stimme nach aussen sprechen.

Seit dem 9. Februar 2014 überbieten sich Parteien und Interessengruppen in der Schweiz mit Vorschlägen zur Umsetzung des Volksentscheids. Konsequente oder pragmatische Umsetzung? Oder gar die vollständige Aufhebung des Verfassungsartikels mittels einer neuen Abstimmung? Die Meinungen gehen weit auseinander, wie auch die Vernehmlassung gezeigt hat, die vergangene Woche zu Ende ging. Und die Entscheidungsträger in Brüssel können die Debatte bequem mitverfolgen und ihre Verhandlungstaktik danach ausrichten.

Diese Konstellation hat wiederholt zu Kritik an den Volksrechten in Bezug auf die Aussenpolitik Anlass gegeben. Die Schweiz werde aussenpolitisch geschwächt, wenn Verträge mit anderen Staaten regelmässig dem Volk vorgelegt werden müssten, monieren Kritiker.[1] Eine breite öffentliche Debatte behindere die Regierung in internationalen Verhandlungen, weil dadurch die offizielle Position erodiere. So schrieb die «NZZ am Sonntag» im Zusammenhang mit den Verhandlungen über ein Steuerabkommen mit Deutschland, eine breite Diskussion sei «der grösste Nachteil» bei Konflikten mit anderen Staaten. Zudem werde die Schweiz im Ausland als unzuverlässiger Partner wahrgenommen, wenn mühsam ausgehandelte und unterzeichnete Verträge in einer einzigen Abstimmung zu wertlosem Altpapier degradiert werden können.

Diese vermeintliche Schwäche kann allerdings auch eine Stärke sein. Eine Regierung, die einen internationalen Vertrag durch eine Volksabstimmung bringen muss, kann dies in den Verhandlungen als Trumpf ausspielen: Macht der Verhandlungspartner nicht genug Konzessionen, droht das Vertragswerk zu scheitern. In der Politikwissenschaft spricht man in diesem Zusammenhang vom «paradox of weakness»: Wer innenpolitisch weniger Macht hat, erhält dadurch aussenpolitisch mehr Gewicht.

Dass dieser Mechanismus auch in Bezug auf die direkte Demokratie funktioniert, zeigen sogar Beispiele aus der EU selbst: Nachdem sich die EU-Regierungschefs 2007 auf den Vertrag von Lissabon geeinigt hatten, wurde dieser von den nationalen Parlamenten sämtlicher Mitgliedsstaaten durchgewunken; Widerstand gab es kaum. Einzig in Irland verlangte die Verfassung eine Volksabstimmung. Und tatsächlich lehnten die Iren den Vertrag ab. Ohne die Zustimmung Irlands konnte dieser jedoch nicht in Kraft treten. Die Regierung in Dublin beschloss daher kurzerhand, die Vorlage nochmals vors Volk zu bringen – nicht aber ohne zuvor in Brüssel eine Reihe von Zugeständnissen (etwa im Steuerrecht) herauszuschlagen. Die Rechnung ging auf: Die irischen Stimmbürger erteilten dem modifizierten Vertrag 2009 mit deutlicher Mehrheit ihren Segen.

Dies gibt Anlass, im Hinblick auf die europapolitische Umsetzung der Zuwanderungsinitiative nicht allzu pessimistisch zu sein. Denn egal worauf sich die Schweiz und die EU letztlich einigen: ihre Einigung muss auf jeden Fall von den Schweizer Stimmberechtigten abgesegnet werden, in welcher Form auch immer. Dessen ist man sich auch in Brüssel bewusst..


[1] Siehe z.B. das Buch «Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?» (herausgegeben von Silvio Borner und Hans Rentsch, 1997)

 

Vom Gegner zur prägenden Figur des Bundesstaats

Logo_Serie_TrouvaillenViele assoziieren die historische Figur Josef Zemp primär mit dem Bruch der exekutiven Alleinherrschaft des liberal-radikalen Freisinns. Doch die Geschichte rund um Zemp hat weitaus mehr zu bieten.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Der Jurist und Politiker Josef Zemp (1834–1908) aus dem Entlebuch präsentiert eine einzigartige politische Karriere, die 1863 mit seiner Wahl in den Grossen Rat des Kantons Luzern ihren Anfang nahm. Ab 1871 war er Ständerat und prompt ein Jahr später schaffte er den Sprung in den Nationalrat (zu jenen Zeiten war der Umweg übers «Stöckli» in den Nationalrat im Gegensatz zu heute üblich). Dort amtierte er bis 1891, wobei er in der letzten Legislaturperiode den Nationalrat präsidierte. Im Jahre 1891 wurde er als erster Nicht-Freisinniger in einer spektakulären Wahl in den Bundesrat gewählt.[1]

Josef Zemp (1834 – 1908)

Josef Zemp (1834 – 1908)

Bereits früh in seiner politischen Karriere machte Zemp mit seinen institutionellen Revisionsbestrebungen auf sich aufmerksam. So machte er sich zum Beispiel 1882 für Anpassungen am Wahlsystem seines Heimatkantons Luzern stark: Er forderte für die Grossratswahlen einerseits die Einführung des Proporzwahlsystems, andererseits plädierte er für die Urnenwahl, die zu diesem Zeitpunkt mit wenigen Ausnahmen (Freiburg, Basel-Land und Tessin) in allen anderen Kantonen üblich war.[2]

Zemp, der persistente Motionär

Der Grosse Rat lehnte beide Vorschläge auf Antrag der Kantonsregierung mit der Begründung ab, dass erstens das Urnensystem das Missbrauchsrisiko erhöhe (Stimmenkauf und Betrug). Zweitens werde mit dem Urnensystem versucht, den Begriff der Gemeinde aufzulösen und so das gemeinschaftliche Moment beim Wahlverfahren zu unterminieren.[3]

Weder Zemp noch der damalige Bundesrat konnten diesen Begründungen beipflichten, weshalb der Bundesrat im darauffolgenden Jahr auf einen Gesetzesentwurf hin drang, das Urnensystem den Kantonen aufzudiktieren.[4]

Nur zwei Jahre später, 1884, reichte Josef Zemp mit zwei seiner katholisch-konservativen Ratskollegen, dem St. Galler Johann Joseph Keel und dem Tessiner Martino Pedrazzini , eine Motion zur Revision der Bundesverfassung ein, die bis weit über das katholisch-konservative Lager hinaus hohe Beachtung fand.[5] Die Motion bestand aus einem fünfteiligen Paket, welches in den damaligen Medien als «Revisionsbombe» persifliert wurde.

Unter anderem forderten die drei Motionäre die Revision der Wahlgrundlagen basierend auf dem Artikel 73 der Bundesverfassung 1874[6]. Sie schlugen vor, den Artikel dahin zu ergänzen, dass pro innerkantonalem Wahlkreis ein bis höchstens drei Vertreter zu wählen seien. Zudem forderten sie eine akkuratere Umsetzung des Grundsatzes der proportionalen Vertretung – mit anderen Worten: das Proporzwahlsystem.[7] Obwohl die Vorschläge damals keine parlamentarischen Mehrheiten fanden, begründeten sie die ideelle Anfangsphase eines auf Konsens angelegten politischen Systems.

Zemp, der konziliante Pragmatiker

Die Reformbestrebungen Zemps et al. sind vor allem vor ihrem zeitgeschichtlichen Hintergrund interessant. Der Kulturkampf zwischen den zentralistischen und laizistischen Radikal-Liberalen einerseits und den stark föderalistischen Katholisch-Konservativen andererseits schwelte nach der Beilegung des Sonderbundskriegs im Jahre 1847 noch lange weiter. Mit dem durch die Totalrevision der Bundesverfassung 1874 implementierten fakultativen Referendum, hatten die Katholisch-Konservativen fortan ein probates Mittel, der freisinnigen Übermacht Paroli zu bieten.

Die Katholisch-Konservativen realisierten, dass sie mit dem Referendum eine systematische Blockierung der Bundesgesetzgebung herbeiführen können und kippten so auch in den sogenannten Referendumsstürmen von 1874 bis etwa 1884 über ein Dutzend Vorlagen.[8] Insofern sind Zemps Reformvorstösse auch als eine Abkehr von der systematischen Opposition (Stichwort Deblockierung) in Form einer institutionellen Kompromissforderung und als einen Schritt in die konsensdemokratische Verhandlungskultur zu verstehen.

Es ist jedoch wichtig zu erwähnen, dass man die spätere Wahl des katholisch-konservativen Josef Zemp in den Bundesrat nicht als eine Ursache des Annäherungskurses zwischen den beiden rivalisierenden Parteien verstehen sollte, sondern als als eine Wirkung eines umfassenderen Annäherungsprozesses, der bereits einige Jahre vor der Wahl Zemps in den Bundesrat seine Anfänge nahm.[9]

Von besonderer Bedeutung ist auch die Einsicht von Zemp, dass «die fehlende Möglichkeit der Partialrevision geradezu einem Zwang gleichkomme, auch für die Verwirklichung von Einzelpostulaten den mühsamen Weg der Totalrevision in Anspruch nehmen [zu müssen], also den Ausnahmefall zum Regelfall zu machen.»[10] Dieser Gedanke fand seine Vollendung bekanntlich in der Einführung der Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung im Jahre 1891.

Zemp als Begründer des staatlichen Bahnwesens

Eine nicht weniger weitblickende Einsicht Zemps war, dass das Referendum eine minderheiten-begünstigende Wirkung hatte, was ihn und seine Parteikollegen dazu anspornte, das Fakultativum in ein Obligatorium umzuwandeln, um ihm seine ad hoc anwendbare Wirkung zu nehmen. Zudem forderte Zemp, dass das Obligatorium auf Staatsverträge ausgeweitet wird und dass der Anwendungsbereich der Dringlichkeitsklausel normiert wird.[11] Diese Vorschläge fanden ihre Anwendung in der Einführung des obligatorischen beziehungsweise fakultativen Staatsvertragsreferendums von 1921 und einer klaren Definition des Anwendungsbereiches der Dringlichkeitsklausel (auch als Folge deren extensiven Missbrauchs) in der Einführung des resolutiven Referendums von 1949.

Von den institutionellen Reformbestrebungen abgesehen, war Zemp auch als Bundesrat eine treibende Kraft. Von seinem zurückgetretenen freisinnigen Vorgänger Emil Welti erbte er die Leitung des Post- und Eisenbahndepartements. Obwohl oder gerade weil er ein notorischer Gegner der Eisenbahnverstaatlichung war, war es ein ausgesprochen gewiefter Schachzug des Bundesratskollegiums, ihm genau dieses Departement zu übertragen.

So setzte sich Zemp fortan für den Rückkauf der Eisenbahnen ein, der schliesslich 1898 in einer Volksabstimmung angenommen wurde. Die Annahme dieser Vorlage bildete den Ausgangspunkt einer längeren Kaskade von Verstaatlichungsprozessen, was schliesslich den Weg für die Gründung der Schweizerischen Bundesbahnen frei machte. Durch dieses politische Vermächtnis erlangte Zemp grosse Popularität, wenn er dafür parteiintern auch einiges an Kritik einstecken musste.[12]

Dies war nur ein bruchteilhafter Ausschnitt aus der aussergewöhnlichen Geschichte von und rund um Josef Zemp, der das Reformpotenzial auf den verschiedensten Ebenen des politischen Systems früh erkannt hatte und mit imposanter Beharrlichkeit den politischen Diskurs des damals noch jungen schweizerischen Bundesstaates mitprägte.

 

Dieser Beitrag ist der siebte Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

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[1] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].

[2] Die Kantone Luzern, Freiburg, Basel-Land und Tessin kannten zu diesem Zeitpunkt noch die öffentliche Verlesung und Zählung der Stimmzettel, vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 140.

[3] Vgl. ebd., S. 140.

[4] Vgl. ebd., S. 140 f.

[5] Vgl. Ruedi Lustenberger, Beiträge des Katholizismus zur modernen Schweiz. Wissenschaftliche Konferenz. Schwyz, 17. Oktober 2014, Grusswort [Stand: 24.12.2014].

[6] Art. 73 BV 1874: «1 Die Wahlen in den Nationalrat sind direkte. Sie finden nach dem Grundsatze der Proportionalität statt, wobei jeder Kanton und jeder Halbkanton einen Wahlkreis bildet. 2 Die Bundesgesetzgebung trifft über die Ausführung dieses Grundsatzes die näheren Bestimmungen.»

[7] Vgl. Gruner 1978a: S. 357 f.

[8] Vgl. NZZ, Ein Anfang der Konkordanz, 08.12.2008 [Stand: 24.12.2014].

[9] Vgl. Christan Bolliger, Regula Zürcher (2004): Deblockierung durch Kooptation? Eine Fallstudie zur Aufnahme der Katholisch-Konservativen in die schweizerische Landesregierung 1891, Swiss Political Science Review 10 (4): S. 59–92.

[10] Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 705.

[11] Vgl. ebd., S. 705.

[12] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].

 

Camerons verspäteter Gegenvorschlag

Am Donnerstag stimmen die Schotten darüber ab, ob sie weiter zu Grossbritannien gehören wollen. Das Rennen wird eng werden. Dabei hätte die britische Regierung schon längst alles klar machen können.

Darf am Donnerstag wieder hervorgeholt werden: Der Referendum Whisky Bild: Eigene Aufnahme

Damit wird am Donnerstag angestossen: Der Referendum Whisky. Bild: Eigene Aufnahme

Seit 1891 sind in der Schweiz 311 Volksinitiativen zustande gekommen. Lediglich 22 davon wurden an der Urne angenommen. Auf den ersten Blick ist das eine bescheidene Erfolgsbilanz. Allerdings bleibt dabei die indirekte Wirkung von Volksbegehren unberücksichtigt. Denn in Reaktion auf Initiativen beschliesst das Parlament oft einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag, der das Anliegen aufnimmt, aber weniger weit geht. Dadurch gelingt es der Politik immer wieder, den Initianten den Wind aus den Segeln zu nehmen und ihr Begehren zum Scheitern zu bringen.

Die Urheber der Initiative können sich dann immerhin damit trösten, dass sie eine Veränderung angestossen haben – auch wenn sie weniger weit geht, als sie das ursprünglich wollten. Immerhin etwa die Hälfte aller Volksbegehren hinterlassen so indirekte Spuren in der Verfassungs- und Gesetzgebung.[1]

Ein anschauliches Beispiel für den Nutzen von Gegenvorschlägen bietet dieser Tage Grossbritannien: Am Donnerstag stimmt die Bevölkerung in Schottland darüber ab, ob sie nach über 300 Jahren die Union mit England auflösen und einen unabhängigen Staat gründen will. Gemäss Umfragen ist der Ausgang offen: Eine knappe Mehrheit der Bürger befürwortet zurzeit den Verbleib bei Grossbritannien, allerdings gibt es noch viele Unentschlossene.

London gegen Gegenvorschlag «Devo Max»

Möglich wurde das Referendum durch den triumphalen Sieg der separatistischen Scottish National Party (SNP) bei den Regionalwahlen 2011, als sie die absolute Mehrheit der Sitze im schottischen Parlament gewann[2] und alleine eine Regierung bilden konnte. Dies erlaubte ihr, die lange gehegten Pläne für eine Abstimmung über die Unabhängigkeit in Tat umzusetzen. Weil die Regionalregierung keine rechtliche Kompetenz dazu hat, musste die SNP darüber mit der britischen Regierung verhandeln.

Dabei spielte sich Interessantes ab. Es war nämlich der SNP-Chef Alex Salmond, der eine Art direkten Gegenvorschlag für sein eigenes Begehren auf den Tisch legte: Er wünschte, dass auf dem Stimmzettel neben dem Ja und dem Nein zur Unabhängigkeit noch eine dritte Option aufgeführt werde, die eine ausgebaute Dezentralisierung der Macht und mehr Subsidiarität von London nach Edinburgh bringen würde (die so genannte «Devo Max»[3]).

Stimmzettel vom 18. September 2014.

Stimmzettel vom 18. September 2014 zur Unabhängigkeit Schottlands.

Laut Befragungen geniesst dieser Weg grosse Unterstützung in der Bevölkerung. Denn viele Schotten möchten mehr Autonomie von London, stehen einer vollständigen Abspaltung jedoch skeptisch gegenüber. Umso erstaunlicher, dass ausgerechnet Salmond «Devo Max» auf den Tisch brachte, hätte doch eine solche Option den sicheren Tod für seine Unabhängigkeitspläne bedeutet.

Noch erstaunlicher war, dass sich der britische Premierminister David Cameron mit Händen und Füssen gegen Salmonds Vorschlag wehrte. Hätte er ihn angenommen, wäre der Fortbestand der Union gesichert gewesen. Doch Cameron wollte den Schotten kein Jota mehr Autonomie zugestehen. Er vertraute darauf, dass die Unabhängigkeit an der Urne ohnehin keine Mehrheit finden würde, und boxte eine binäre Ja/Nein-Abstimmung durch.

Zitterpartei trotz Camerons spätem Einlenken

Als der Vertrag über das Unabhängigkeitsreferendum im Herbst 2012 unterzeichnet wurde, stand Cameron in den Augen der meisten Beobachter als Gewinner da. Heute wäre es ihm wohl lieber, er hätte Salmonds Vorschlag damals nachgegeben. Denn die Unabhängigkeitsbefürworter haben in den letzten Wochen vor dem Urnengang deutlich Boden gutgemacht. Die Umfragen, die über Monate einen klaren Sieg des Nein-Lagers prognostizierten, weisen wenige Tage vor dem Urnengang auf einen knappen Ausgang hin. Eine Mehrheit gegen die Unabhängigkeit scheint zwar immer noch wahrscheinlicher, doch für die Unionisten wird es eine Zitterpartie.

In ihrer Angst vor einer Niederlage hat die Regierung in London deshalb kurz vor dem Urnengang die alte Idee Salmonds wieder aufgewärmt und stellt den Schotten weitergehende Autonomierechte in Aussicht, falls sie am Donnerstag Nein stimmen. Im Schweizer Jargon: Aus dem verpassten direkten wurde kurzerhand eine Art indirekter Gegenvorschlag gestrickt. Dieser Versuch eines Befreiungsschlags in letzter Minute wirkt allerdings wenig glaubwürdig, nachdem sich Cameron solange gegen diesen Vorschlag gestemmt hatte.

So kann sich Salmond, dem noch vor kurzem eine blamable Niederlage vorausgesagt wurde, bereits vor der Verkündung des Abstimmungsresultats als Sieger fühlen: Entweder ihm gelingt der Coup und Schottland wird unabhängig, oder er kann wenigstens für sich in Anspruch nehmen, London zu weitgehenden Zugeständnissen gebracht zu haben.

Cameron dagegen wird im besten Fall (Nein) noch mit einem blauen Auge davonkommen, im schlechteren (Ja) ein Desaster erleben, das ihm sein Amt kosten könnte. Immerhin dürfte er durch die Abstimmung in Schottland einiges über den Nutzen von Gegenvorschlägen gelernt haben.


[1] Gabriela Rohner: Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012.

[2] Im Gegensatz zum Parlament in Westminster wird das schottische Regionalparlament im Proporzsystem gewählt. Aufgrund der Ausgestaltung (unter anderem dem Sitzzuteilungsverfahren Hagenbach-Bischoff) werden die grossen Parteien aber immer noch leicht bevorzugt, weshalb es der SNP gelang, mit 45 Prozent der Wählerstimmen 53 Prozent der Sitze zu besetzen.

[3] Als «Devolution» wird der Prozess bezeichnet, der Schottland Ende der 1990er Jahren eine grössere Autonomie innerhalb des Vereinigten Königreichs brachte (insbesondere ein eigenes Parlament mit Gesetzgebungskompetenz in gewissen Bereichen).

123 Jahre Volksinitiative auf einen Blick

Geschaffen wurde die Volksinitiative als Instrument, um den Gesetzgebungsprozess anzustossen. In der Praxis wird sie aber erstaunlich oft zur Verhinderung und Abschaffung eingesetzt.

Unsere Analyse zur angeblichen Flut von Volksinitiativen löste vielfältige Reaktionen aus. Sven Zollinger, Präsident der Jungfreisinnigen Bezirk Hinwil, argumentierte auf Twitter: «Im Prinzip ist jede Initiative eine zu viel.» Denn Initiativen führten im Falle einer Annahme zu neue Gesetzen und hohen Kosten.

Sind Initiativen also nichts als überflüssige Paragraphenfabriken und Kostentreiber? Um diese Frage zu beantworten, haben wir einmal die Titel der sämtlicher dokumentierter Volksinitiativen, die seit 1891 eingereicht wurden[1], statistisch ausgewertet.

Volksinitiativen_Titel2

Die Analyse gibt interessante Aufschlüsse über Inhalt und Zweck von Volksinitiativen. Überraschend ist beispielsweise, dass das am häufigsten verwendete Wort[2] «Schutz» (bzw. «Schutze») ist, das in 20 Titeln vorkommt. Auch Wörter wie «Abschaffung» (11 mal), «Begrenzung» (6 mal) oder «Stopp» (5 mal) kommen oft vor. Entgegen seines eigentlichen Zwecks, den Gesetzgebungsprozess anzustossen und neue Ideen einzubringen, scheint das Instrument der Volksinitiative häufig ein Instrument der Abwehr, der Abschaffung und der Verhinderung zu sein. Interessant ist auch, dass Volksinitiativen immer wieder Moratorien forderten, etwa ein EU-Beitrittsmoratorium oder ein AKW-Moratorium.

Verhältnismässig selten finden sich dagegen Wörter wie «Einführung» (6 mal), «neue» (5 mal) oder «Erhöhung» (4 mal). Und auch in diesen Fällen geht es vielfach nicht um etwas neues, beispielsweise bei der Initiative «Gegen neue Kampfflugzeuge».

Gehäuft tauchen ausserdem – wenig überraschend – Wörter wie «Schweiz» (11 mal) bzw. «Schweizer» (8 mal) auf. Auch «Recht» bzw. «Rechte» (11 mal) werden häufig eingefordert. Erstaunlich selten finden sich dagegen die Begriffe «Freiheit» (2 mal) und «Demokratie» (3 mal) bzw. «demokratisch» (2 mal), die in der politischen Debatte sonst inflationär gebraucht werden.

Weshalb aber wird die Initiative offenbar so oft als Instrument zur Verhinderung und Abschaffung eingesetzt?

Zweifellos können auch unter dem Vorwand eines «Schutzes» oder eines «Stopps» neue Gesetze und höhere Kosten verursacht werden. Nicht unwesentlich dürfte aber auch die Tatsache sein, dass Volksinitiativen häufig zweckentfremdet und gegen Vorhaben eingesetzt werden, die sich nicht mit einem Referendum bekämpfen lassen. Beispiele bilden die beiden Kampfjet-Initiativen der GSoA oder (teilweise) die Rothenthurm-Initiative.

Die Volksinitiative ist damit oft eine Art verkapptes Referendum – und damit alles andere als ein Kostentreiber.

+++

Edit (23.3.): Auf Anregung eines Lesers haben wir die Grafik noch etwas angepasst, so dass ähnliche Wörter nicht doppelt vorkommen. Am generellen Bild und an der Interpretation ändert sich dadurch nichts.


[1] Viele Initiativen, die vor 1978 eingereicht wurden, wurden allerdings nicht erfasst. Erst seit dem 1. Juli 1978 dokumentiert die Bundesverwaltung alle lancierten Volksbegehren systematisch. Analysiert wurden insgesamt 422 Initiativen.

[2] abgesehen von aussagelosen Wörtern wie «der», «die» oder «von».

Defizitäre Direktdemokratie

Soll das Stimmvolk mitbestimmen, wie in Bern das Geld ausgegeben wird? Bild: Stefan Bohrer

Soll das Stimmvolk mitbestimmen, wie in Bern das Geld ausgegeben wird? Bild: Stefan Bohrer

In der Schweiz gibt es nach wie vor kein Finanzreferendum auf Bundesebene. Das ist gut – nicht für den Staatshaushalt, aber für die Politiker.

Die meisten direktdemokratischen Instrumente, die in den Kantonen verbreitet sind, finden sich auch auf nationaler Ebene. In vielen Kantonen brachte sogar erst die Einführung von Volksinitiative und Referendum durch den Bund den nötigen Druck, diese ebenfalls einzuführen.

Nur ein direktdemokratisches Instrument glänzt auf Bundesebene bisher durch Abwesenheit, obschon es praktisch alle Kantone kennen: das Finanzreferendum.[1]

Mehrere Versuche, direktdemokratische Mitbestimmung auch bei der Staatsschatulle des Bundes zu ermöglichen, scheiterten in der Vergangenheit.[2] Einen weiteren Anlauf nimmt eine Parlamentarische Initiative der SVP, die voraussichtlich in der heute beginnenden Wintersession behandelt wird. Auch dieses Mal deutet allerdings wenig auf einen Erfolg hin.

Einen Anhaltspunkt, wie sich ein solches Finanzreferendum auswirken würde, bietet der Blick auf die Erfahrungen der Kantone. Dieser ist insbesondere deshalb aufschlussreich, weil sich die Kantone in der Ausgestaltung des Finanzreferendums erheblich unterscheiden. Einige Stände kennen nur das obligatorische, andere nur das fakultative Finanzreferendum, wieder andere haben beide Formen. In Luzern findet erst bei Ausgaben, die 25 Millionen Franken überschreiten, zwingend eine Abstimmung statt. Im benachbarten Schwyz reichen bereits 250’000 Franken. Zudem gibt es – wie beim herkömmlichen Referendum – unterschiedliche Unterschriftenhürden.

Der Politikwissenschafter Adrian Vatter untersuchte die Auswirkungen politischer Institutionen auf die Staatstätigkeit und kam dabei zum Ergebnis, dass die Staatsausgaben umso niedriger sind, je häufiger das Finanzreferendum zur Anwendung kommt, d.h. je mehr Volksabstimmungen über staatliche Ausgaben stattfinden.[3]

Zum einem ähnlichen Schluss kamen die Ökonomen Lars Feld und Gebhard Kirchgässner für die lokale Ebene. Sie untersuchten 131 der 137 grössten Schweizer Gemeinden und stellten dabei fest, dass Gemeinden, die ein Finanzreferendum haben, weniger Staatsausgaben und deutlich niedrigere Schulden haben als jene, die dieses Instrument nicht kennen.[4]

Diese Erkenntnisse sind insbesondere deshalb von Bedeutung, weil es auch um die Finanzen des Bundes nicht zum Besten gestellt ist. Zwar hat die Eidgenossenschaft in den letzten Jahren jeweils einen kleinen Überschuss erwirtschaftet. Dieser wird sich aber 2014 gemäss Budget in einen Fehlbetrag umwandeln, und wenn man den Zahlen des Bundesrats glaubt, dürfte ohne Sparmassnahmen das Defizit auch in den Folgejahren bestehen bleiben. Die düsteren Aussichten hinderten den Nationalrat nicht daran, in der Sommersession das von der Regierung vorgeschlagene Sparpaket zurückzuweisen und damit Einsparungen von jährlich rund 700 Millionen Franken aufs Spiel zu setzen. Der Bedarf an neuen Lösungen, um den Bundeshaushalt zu entlasten, ist also gegeben.

Nun mag man einwenden, dass grössere Ausgaben bereits heute dem Referendum unterstellt sind, wenn sie die Folge eines Gesetzes sind. Ein Beispiel ist die Beschaffung neuer Kampfjets. Nachdem sich das Parlament für neue Flugzeuge ausgesprochen hatte, warf die Linke den bürgerlichen Parteien vor, sie wollten das Volk umgehen. Denn wenn der Kauf über das ordentliche Armeebudget finanziert worden wäre, wäre der Beschluss nicht referendumsfähig gewesen – und das, nachdem die Initiative «gegen neue Kampfflugzeuge» nur kurz zuvor zurückgezogen worden war, weil der Bundesrat das Projekt begraben hatte. Schliesslich entschied der Bundesrat aber, die Finanzierung über einen Fonds zu vollziehen und dazu ein Gesetz auszuarbeiten. Erwartungsgemäss wurde dagegen das Referendum ergriffen und voraussichtlich im Mai 2014 wird das Volk über die neuen Kampfjets abstimmen.

Volksabstimmungen über grössere Ausgaben sind also schon heute möglich. Bloss liegt die Entscheidung darüber bei Bundesrat und Parlament. Man könnte von einer Art Finanz-Plebiszit sprechen. Es braucht aber keine wissenschaftliche Untersuchung, um zu erkennen, dass die disziplinierende Wirkung von Volksabstimmungen auf Politiker gering ist, wenn die Entscheidung, ob überhaupt abgestimmt wird, bei den Politikern liegt.

Für die Politiker ist es freilich ein Vorteil, wenn sie selbst bestimmen können, welche Ausgaben sie dem Volk vorlegen wollen und welche lieber nicht. Spendierhosen sind bequemer, wenn man selbst entscheiden kann, wie eng man den Gürtel trägt. Vielleicht ist das ja der Grund, warum wir – trotz der positiven Erfahrungen in den Kantonen – nach wie vor kein Finanzreferendum auf Bundesebene haben?


[1] Der einzige Kanton, in dem es kein Finanzreferendum gibt, ist Waadt. Dort wurde das Instrument 1978 abgeschafft. Eine Übersicht findet sich hier [PDF].

[2] Am weitesten kam ein Vorstoss der SVP aus dem Jahre 2003. Dieser wurde von den Räten zunächst angenommen. Nachdem die Staatspolitische Kommission des Nationalrats eine Vorlage zur Umsetzung ausgearbeitet hatte, krebste das Parlament allerdings wieder zurück und verwarf den Vorschlag wieder.

[3] Vatter, Adrian (2002): Kantonale Demokratien im Vergleich.

[4] Feld, Lars und Kirchgässner, Gebhard (2001): «Does Direct Democracy Reduce Public Debt? Evidence from Swiss Municipalities» [PDF], Public Choice 109 (2001), 347 – 370.

Ist die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu tief?

Bei der Einführung der eidgenössischen Volksinitiative 1848[1] lebten in der Schweiz etwas mehr als 2 Millionen Menschen. Seither hat sich die Einwohnerzahl fast vervierfacht. Die Zahl der Unterschriften, die nötig sind, um eine Initiative zustande zu bringen, wurde im gleichen Zeitraum aber nur einmal angepasst: 1977 wurde sie von 50’000 auf 100’000 erhöht. Und auch das war nur eine Reaktion auf die Einführung des  Frauenstimmrechts fünf Jahre zuvor, durch die sich die Anzahl der Stimmberechtigten verdoppelt hatte.

Im Verhältnis zur stimmberechtigten Bevölkerung müssen heute wesentlich weniger Unterschriften gesammelt werden als in den Anfangszeiten des Bundesstaats. Von verschiedenen Seiten wird daher gefordert, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, um dem Bevölkerungszuwachs Rechnung zu tragen.

Sind die Hürden für das Zustandekommen von Volksinitiative und Referendum tatsächlich zu tief? Ein Vergleich mit den Kantonen bietet keine Unterstützung für diese These.

Unterschriftenquorum Volksinitiative (zum Vergrössern klicken)

Unterschriftenquorum Volksinitiative (zum Vergrössern klicken)[2]

Unterschriftenquorum Referendum

Unterschriftenquorum Referendum

In absoluten Zahlen sind die Quoren auf nationaler Ebene wenig überraschend deutlich höher als in jedem Kanton. Aussagekräftiger sind die Hürden, wenn man sie ins Verhältnis zur Zahl der Stimmberechtigten setzt.[3] Hier liegt das nationale Quorum sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum leicht unter dem Durchschnitt in den Kantonen. Um eine Volksinitiative auf Bundesebene zur Abstimmung zu bringen, müssen 1.93 Prozent der Stimmbürger davon überzeugt werden (Durchschnitt der Kantone: 2.5 Prozent). Ein Referendum erfordert die Unterstützung von knapp einem Prozent der Stimmbürger (Durchschnitt der Kantone: 1.8 Prozent).[4]

Angesichts der Tatsache, dass das Unterschriftensammeln im ganzen Land allein wegen der Grössenverhältnisse deutlich aufwändiger ist als in einem einzelnen Kanton, scheinen die Hürden auf Bundesebene durchaus in einem vernünftigen Rahmen zu liegen.[5][6]

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Volksinitiative)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Volksinitiative)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Referendum)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Referendum)

Auffallend ist, dass die Unterschiede zwischen den Kantonen hinsichtlich der Unterschriftenhürden beträchtlich sind: So müssen im Kanton Zürich mit 3000 Stimmberechtigten nur gerade 0.34 Prozent des Stimmvolks überzeugt werden, um ein Referendum zustande zu bringen, in Neuenburg hingegen 4.08 Prozent – mehr als 12 mal mehr.

Generell sind die Hürden in den lateinischen Kantonen höher als in der Deutschschweiz. Sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum liegen die Westschweiz und das Tessin fast geschlossen an der Spitze. Interessant ist der Fall Genf: Die neue Kantonsverfassung, die vergangenes Jahr angenommen wurde, sieht erstmals kein fixes Quorum mehr vor. Stattdessen bemisst sich die Hürde an der aktuellen Zahl der Stimmberechtigten (4 Prozent bei Volksinitiativen, 3 Prozent bei Referenden).

Natürlich ist das Quorum der zu sammelnden Unterschriften aber nicht die einzige Hürde für Initianten und Referendumsführer. Denn die Herausforderung besteht nicht nur darin, eine bestimmte Zahl von Unterschriften zusammenzubekommen, sondern vor allem darin, dass man dazu in aller Regel nur eine beschränkte Zeit zur Verfügung hat.

Sammelfrist Volksinitiative

Sammelfrist Volksinitiative (in Tagen)

Sammelfrist Referendum

Sammelfrist Referendum (in Tagen)

Vergleicht man die Fristen für das Unterschriftensammeln, fallen wiederum die grossen Unterschiede zwischen den einzelnen Kantonen auf. So hat man in Basel-Stadt und Solothurn (wie auf Bundesebene) eineinhalb Jahre Zeit, um die nötigen Unterschriften für eine Initiative zusammenzubekommen. Sieben Kantone verzichten gar ganz auf zeitliche Hürden. Im Tessin läuft die Sammelfrist dagegen nur gerade zwei Monate – was die ohnehin schon hohe Hürde von 10’000 Unterschriften zu einem Hindernis macht, das ohne eine starke Organisation im Rücken kaum zu überwinden ist.

Wie wir noch sehen werden, unterscheiden sich die Kantone aber nicht nur hinsichtlich Unterschriftenquoren und Fristen, sondern auch darin, wie und wann sie die Unterschriften bescheinigen. Welche Modelle es in den Kantonen gibt und was sich daraus im Hinblick auf die hängige Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte ergibt, wird der zweite Teil unserer Serie nächste Woche zeigen.

Die vollständigen Daten finden sich hier.


[1] Damals konnte man allerdings nur Volksinitiativen zur Totalrevision der Verfassung einreichen. Die Möglichkeit von Initiativen zur Teilrevision der Verfassung entstand erst 1891.

[2] In den Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell-Innerrhoden gibt es formell keine Volksinitiative. Die Möglichkeit, an der Landsgemeinde einen Antrag zu stellen, entspricht aber faktisch einer Volksinitiative, für die nur eine Unterschrift benötigt wird.

[3] Als Grundlage dienten die Zahlen der Volksabstimmung vom März 2013.

[4] Ausgeklammert wurden jeweils Kantone, in denen eine einzelne Person alleine eine Initiative einreichen kann (Glarus und Appenzell-Innerrhoden) bzw. das Referendum ergreifen kann (Glarus).

[5] Hinzu kommt, dass seit 1848 zwar die Kommunikation vereinfacht wurde, aber auch die briefliche Stimmabgabe (1978 fakultativ via Kantone, ab 1994 zwingend) eingeführt wurde: Damit konnten mit dem lange Zeit üblichen Unterschriftensammeln vor Stimmlokalen immer weniger Leute erreicht werden.

[6] In der EU ist das Quorum im Verhältnis zur Wahlbevölkerung übrigens wesentlich tiefer: Um eine Bürgerinitiative vor die Kommission zu bringen, reicht bereits die Unterstützung von 0.2 Prozent der Wahlberechtigten (Zahl der Wahlberechtigten gemäss der Datenbank von International IDEA). Hinzu kommt, dass Unterschriften auch online gesammelt werden können.

Kantonale Abweichler: Spielverderber oder volksnahe Parteisektionen?

Gestern Abend hat die SVP Thurgau eher überraschend die Nein-Parole zur eidg. Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» beschlossen (75 zu 58 Nein). Kantonalsektionen, die bei nationalen Parolenfassungen gegenüber ihrer Mutterpartei abweichen sind grundsätzlich nichts Unübliches, sondern föderaler Courant normal.

Gerade der vergangene nationale Abstimmungssonntag vom 3. März illustrierte eindrücklich die Uneinigkeit diverser Parteien, als zu den drei Vorlagen über 40 abweichende Parolenfassungen der Kantonalparteien zu verzeichnen waren: Beim Familienartikel nahmen 6 FDP-Sektionen sowie die FDP.Die Liberalen Frauen eine eigene Meinung ein, während beim Raumplanungsgesetz (RPG) deren 8 FDP- und 5 CVP-Sektionen abwichen. Bei der Abzocker-Initiative wiederum fassten gar 4 GLP- und 11 SVP-Sektionen die Ja-Parole entgegen ihrer ablehnenden Mutterparteien.

Das Thurgauer Nein jedoch ist in einem anderen Kontext zu betrachten: Die konträre Meinung gilt hier nicht irgendeiner Behördenvorlage (wie Familienartikel oder RPG) oder einer (Abzocker-)Initiative von Einzelpersonen. Die ablehnende Haltung betrifft hier immerhin ein Volksbegehren, welches von der eigenen Partei lanciert und pünktlich im Wahljahr 2011 eingereicht wurde. Im Initiativkomitee zur Volkswahl-Initiative ist die Thurgauer Sektion zudem mit Nationalrat Hansjörg Walter vertreten, der ein Jahr vor deren Lancierung haarscharf einer «wilden Bundesratswahl» entging.

Wie oft Parteisektionen abweichende Parolen zu «eigenen» Begehren fassen, zeigt die folgende Übersicht. Untersucht wurden alle Volksinitiativen, über die zwischen 2002 und 2013 abgestimmt wurde und deren Urheberschaft klar einer Partei zuzuordnen ist. Ebenfalls mitberücksichtigt wurden direkte Gegenentwürfe zu zurückgezogenen Volksinitiativen:

Datum Name der Volksinitiative Lancierende Partei Abweichende Kantonal-
sektionen
Abstimmungs-­
ergebnis Volk (und Stände)
09.06.2013 «Volkswahl des Bundesrates» SVP TG;

Unterwallis (Stimmfreigabe)

24.0 % Ja
(0 : 20 6/2)
30.11.2008 «Verbandsbeschwerderecht: Schluss mit der Verhinderungspolitik – Mehr Wachstum für die Schweiz!» FDP GE;

BS, TI
(Stimmfreigabe)

34.0 % Ja
(0 : 20 6/2)
01.06.2008 Gegenentwurf zur zurückgezogenen eidg. Volksinitiative «für tiefere Krankenkassenprämien in der Grundversicherung» SVP AR, FR 30.5 % Ja
(0 : 20 6/2)

Im 12-jährigen Untersuchungszeitraum trat die Situation «kantonale Abweichler» somit lediglich drei Mal auf. Auch im zusätzlich untersuchten Bereich 1985 bis 2001 wurden keine weiteren Volksinitiativen mit solcherlei Abweichlern entdeckt, wobei in jener Zeitspanne nicht mit Sicherheit alle Parolenfassungen eruiert werden konnten.

Auffallend bei diesen drei Vorlagen ist zunächst, dass sie keine Kernthemen der jeweiligen Parteien betreffen. Womöglich waren jene Begehren durchaus als Partei-Vehikel konzipiert, doch hat man sie nicht unbedingt als Initiativen in Erinnerung, die zur Schärfung des Parteiprofils oder zur Mobilisierung beitrugen.

Bei den aufgeführten Vorlagen scheint der Problemdruck vergleichsweise gering zu sein. Auf den Themenkomplex Gesundheitswesen und insbesondere Krankenkassenprämien mag dies nicht unbedingt zutreffen (gemäss VOX-Analyse wurde die Beeinträchtigung der freien Arzt- und Spitalwahl befürchtet). Doch gerade die Verbandsbeschwerderecht- und die Volkswahl-Initiative scheinen als (Über-)Reaktionen auf singuläre Ereignisse wahrgenommen zu werden.

Die Initiative der FDP entstand im Nachgang der VCS-Beschwerde gegen das Hardturm-Stadion in Zürich und wurde vornehmlich durch die Zürcher Parteisektion und Nationalrätin Doris Fiala getragen. Die Volkswahl-Initiative wurde derweil durch die SVP – nachdem sie bereits 2002 beschlossen und im Dezember 2003 wieder ad acta gelegt wurde – im Nachgang zur Abwahl von Bundesrat Christoph Blocher abermals aus der Schublade gezogen.

Fazit: Sind eher Partikularinteressen denn breiter Problemdruck Motor einer Initiative, soll nicht erstaunen, wenn sich nicht einmal alle eigenen Parteisektionen gehorsam hinter das Begehren stellen. Dass die FDP-Initiative just vom Hardturm weit entfernte Sektionen wie das Tessin oder Genf nicht zu überzeugen vermochte, ist geradezu symptomatisch. (Bei der abweichenden FDP Basel-Stadt könnten natürlich auch Sympathien für GC und den FCZ mitspielen.)

Diese zwei Volksinitiativen erreichten denn auch bloss 31 beziehungsweise 34 Prozent Ja-Stimmen, während die Volkswahl-Initiative gemäss einer aktuellen Umfrage gar bloss 25 Prozent der Bürger zu überzeugen scheint. Will ein Volksbegehren aus einer Parteiküche obsiegen, so darf es durchaus polarisieren – ohne hohes Ranking im Sorgenbarometer ist es indessen zum Scheitern verurteilt. Kantonale Dissidenten können denn auch nicht als «illoyale Spielverderber» bezeichnet werden, sondern zeichnen sich eher als volksnahe Vorboten einer drohenden Kanterniederlage aus.

Die analoge Analyse fällt bei fakultativen Referendumsabstimmung schwieriger oder zumindest weniger aussagekräftig aus: Zum einen finden sich oftmals mehrere Parteien aufseiten Referendumsführer wieder. Andererseits erscheint das (abweichende) Befürworten einer Behördenvorlage weniger aufmüpfig als die Ablehnung einer Volksinitiative der Mutterpartei. Nichtsdestotrotz seien hier auch jene Referendumsabstimmungen zwischen 2002 und 2013 aufgeführt, bei denen sich der ergreifenden Partei kantonale Sektionen widersetzt haben:

Datum Name des Referendums Ergreifende Partei Abweichende Kantonal-sektionen Abstimmungs­ergebnis Volk
08.02.2009 Weiterführung Freizügigkeitsabkommen sowie Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien SVP TG 59.6 % Ja
26.11.2006 Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas («Kohäsionsmilliarde») SVP GR 53.4 % Ja
25.09.2005 Ausdehnung Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EG-Mitgliedstaaten SVP BE, GR, TG, VD 56.0 % Ja
05.06.2005 Bilaterale Abkommen «Schengen und Dublin» SVP BE, GR 54.6 % Ja
26.09.2004 Erwerbsersatzgesetz (für Dienstleistende und bei Mutterschaft) SVP BE, VD 55.5 % Ja
22.09.2002 Elektrizitätsmarktgesetz GPS SG 47.4 % Ja

Es sticht ins Auge, dass solch oppositionelle – beziehungsweise eher: staatstragende – Parteisektionen mit einer Ausnahme ausschliesslich bei der SVP zu finden sind. Referenden zur Linken wurden durch die kantonalen Ableger praktisch immer unterstützt. Oder es wurde zumindest nicht öffentlich aufgemuckt.

Wie schon bei den oben untersuchten Initiativen zeigt sich eine Korrelation zwischen der innerparteilichen Opposition und dem Erfolg des Referendums: Kaum je lehnte das Stimmvolk ein Gesetz ab, wenn Kantonalsektionen der Gegner ausscherten.

Auffallend (und in Abweichung zu den Initiativen) ist wiederum, dass die durch die SVP Schweiz bekämpften Vorlagen allesamt Kernthemen der Partei betreffen: EU, Migration, Asyl, Sicherheit, Finanzen, Gesellschaftspolitik. Das Verhältnis Schweiz–EU darf gar als eigentliche Pièce de résistance der Volkspartei bezeichnet werden, weshalb in diesen Fragen dissidente Sektionen doch erstaunen mögen.

Betrachtet man indessen die konkreten Kantonalparteien etwas genauer, fallen zunächst die SVP Bern und Graubünden auf. Die in den Jahren 2004 bis 2006 je drei Mal opponierenden Sektionen werden 2008 in der Sezession eine zentrale Rolle spielen und sind heute (nebst Glarus) die stärksten BDP-Sektionen schweizweit.

Und nebst der SVP Waadt bleibt abermals die gestern wieder aufbegehrende Sektion Thurgau: Die 38.7-Prozent-Partei (bei den Nationalratswahlen 2011 nach der SVP Schaffhausen der höchste Wähleranteil schweizweit) zeigt nun einmal gelegentlich gerne seinen «Leuezah» – vor allem dem anderen Löwen nebenan, der hier für einmal eine Volksinitiative zu nah am Reissbrett entworfen zu haben scheint.

*****

Ergänzung 09.06.2013: Weitere abweichende Sektion und Abstimmungsergebnis eingefügt (in rot).