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Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens

In der Schweiz ist das Parlament nicht an die Verfassung gebunden und setzt sich regelmässig über sie hinweg. Ein Verfassungsgericht, das die Volksvertreter an ihren Auftrag erinnert, würde indes neue Probleme schaffen, befürchtet Beat Kappeler. Besser eigne sich das Volk selbst als korrigierende Instanz. (Red.)

Ein Gastbeitrag von Beat Kappeler (Publizist).[*]

Das Eigentümliche am volldemokratischen und rechtsstaatlichen Schweizerbund ist es doch, dass seine Verfassung ohne Umstände gebrochen werden kann und dass dies auch unter unseren Augen oft stattgefunden hat. Es gibt kein Verfassungsgericht, das höher als das Parlament oder das Volk und deren beider manchmal etwas erratische Entscheide steht. Vielleicht gar nicht so schlecht. Aber sehen wir mal.

Einreichung Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979

Einreichung der Volksinitiative «zur Verhinderung missbräuchlicher Preise» 1979 (Foto: Preisüberwacher)

Einen Verfassungsbruch erlebten die Verbände der Konsumentinnen, nachdem sie eine Volksinitiative zur Überwachung der kartellierten Preise 1982 in der Abstimmung durchgebracht und damit in die Verfassung gesetzt hatten. Denn die Volkswirtschaft war damals durchsetzt mit Kartellen aller Art, welche die Preise hochhielten. Das Parlament musste das ausführende Gesetz erlassen, nahm aber die Bankkartelle (über ein Dutzend) und ihre Preisfestsetzungen davon aus. Einfach so. Kein Richter, kein Tribun konnte dagegen aufstehen. Die Konsumentinnen aber taten das Unerhörte – sie starteten eine zweite Volksinitiative, welche die Bankkartelle einschloss, reichten sie 1987 ein. Bundesrat wie Parlament knickten ein, entfernten die Ausnahme der Bankkredite aus dem Gesetz, die Konsumentinnen zogen die Initiative zurück. Sieg auf der ganzen Linie, aber erst nach neun Jahren, als das revidierte Gesetz in Kraft trat.

Zu einem Verfassungsbruch wurde das Volk selbst sozusagen vom Parlament aufgefordert, als man 1999 eine neue Verfassung zur Abstimmung vorlegte, die nur etwas systematischer nachführen sollte, was schon an Rechtssätzen bestand, so die beruhigende Erklärung. Kaum jemand hielt sich dabei auf, als auch die Kulturpolitik als neue Zuständigkeit des Bundes im Text auftauchte. Doch in der Volksabstimmung 1994 war diese Kompetenz klar gescheitert – zwei Halbkantone mehr als die Hälfte der Kantone waren dagegen. Schon 1986 waren eine Kulturinitiative und der Gegenvorschlag des Parlaments in der Volksabstimmung gescheitert – das Volk wollte partout nichts davon hören. Macht nichts, dachte die sich kulturell sehr viel höher als das Volk stehende Politelite, und seither zahlt der Bund merkliche Summen für alle möglichen Kultursachen, auch ein Amt wurde dazu eingerichtet. Zwar hat das Volk der neuen Verfassung zerstreut zugestimmt, aber nur mit minimaler Begeisterung und Beteiligung (36 Prozent der Stimmberechtigten).

Verfassungsverstösse: Gebühren, Geheimdienst, Grenzwachtkorps

Von massiverer und direkter Art ist der immer noch laufende Verfassungsbruch zur Finanzierung der AHV durch ein zusätzliches Prozent Mehrwertsteuer «wegen der Entwicklung des Altersaufbaus» (Bundesverfassung Art. 130, Abs. 3). Dieses Demografieprozent könnte frühestens in den nächsten Jahren aktiviert werden, wenn die Babyboomer gehäuft in Rente gehen. Doch das Parlament schritt umgehend zur Mehrwertsteuererhöhung im Jahr 1998, weil die damalige Konjunkturschwäche, nicht der Altersaufbau, die AHV ins Defizit gestürzt hatte. Das war gut 20 Jahre zu früh und zwackte dem Volk somit über 60 Milliarden Franken ab. Dafür war das Parlament von der dringenden, aber kniffligen Reform der AHV dispensiert.

Der Professor für öffentliches Recht, Rainer J. Schweizer von der Universität St. Gallen, listet weitere Verstösse auf: massive Gebühren für Staatsleistungen, die ohne Steuerkompetenz erhoben werden, das Schnüffeln des Geheimdienstes, das Grenzwachtkorps, das als allgemeine Bundespolizei von der Kette gelassen wird. Eine Bundespolizei wurde vom Volk seinerzeit klar abgelehnt.

Eigentlich könnte das Parlament die Habsburger, unser angestammtes Herrscherhaus, wieder zurückrufen und einsetzen, wenn kein Referendum ergriffen wird.

Fertig gejammert – aber wie weiter? Wollen wir ein Verfassungsgericht, das über dem Parlament steht? Das, wie manche es auch wünschen, sogar dem Volk dreinfahren könnte, wenn es ein bisschen inkonsequent oder gegen das (oft nebulöse) Völkerrecht handelt? Die meisten Verfassungsjuristen wollen dies nicht, eine eigentliche Superbehörde widerspricht dem Bottom-up-Denken unseres Landes. Die Praxis im Ausland, besonders seit wenigen Jahren in Deutschland und in der EU, zeigt höchste Gerichte, die sich der politischen Tagesaktualität leichthin beugen. Das war der Fall, als sie die klar verbotenen Hilfsmassnahmen wegen des Schuldenschlendrians von Mitgliedstaaten billigten (Lissabonner Vertrag, Art. 125).

Das Bundesgericht der Schweiz muss die Gesetze anwenden, auch verfassungswidrige, aber, so ein Vorschlag, es könnte ermächtigt werden, die Widrigkeit festzustellen, wenn auch nicht ein Gesetz gleich abzuschaffen. Oder das Parlament könnte sich selbst eine Überwachungskommission zur Seite stellen, die in solchen Fällen einschreiten kann.

Austarieren von Widersprüchen statt harten Leitlinien

Abzulehnen wäre aber eine weitgehende Kompetenz oberster Richter gegen Volksentscheide oder Gesetze, die das Völkerrecht ritzen. 2012 versuchte eine Abteilung des Bundesgerichts den Dreh, dass es neuere Gesetze an vorausgegangenen Pflichten des Völkerrechts misst, sowie auch neuere Verfassungsartikel. Die Kasuistik ist komplex, es geht um Entgegengesetztes bei älteren und neueren Bestimmungen, des Völkerrechts gegen Verfassung, der Gesetze gegen Völkerrecht und der Gesetze gegen Verfassung. Es ist gar nicht schlecht, dass keine harten grundsätzlichen Leitlinien gelten, sondern dass Völkerrechtsverträge, Volkswille und Parlamentsentscheide miteinander austariert werden können durch Gerichte, durch das Parlament oder durch einen zweiten Volksentscheid. So entscheidet das Bundesgericht heute in einem solchen Zwiespalt nur für den einzelnen Fall, so legt es bei nicht verfassungsmäßigen Volksentscheiden eine weichere Auslegung durch das Ausführungsgesetz nahe.

Der Weg der Konsumentinnen schliesslich bleibt offen. Keine Verfassung der Welt wird so oft geändert wie die schweizerische. Korrigierende Volksentscheide sind immer möglich. Auch die vom Volk gebilligte Volksinitiative einer allgemeinen Anregung als neues Instrument wurde kurze Zeit später wieder durch einen Volksentscheid abgeschafft. Das Nein des Volks zum Europäischen Wirtschaftsraum wurde nachmals durch mehrere Volksabstimmungen zu den daraufhin ausgehandelten bilateralen Verträgen mit der EU korrigiert und in wichtigen Teilen nachgeführt.

Die bisherigen Entscheide des Bundesgerichts, etwa im Zwiespalt zwischen völkerrechtlichen Verpflichtungen (welche die Verfassung zu «beachten» vorschreibt) und inländischer Gesetz- oder Verfassungsgebung, waren situativ, vorsichtig. Wenn wir dem guten Tuch unserer gemässigten politischen und gesellschaftlichen Umgangsformen vertrauen, darf einiges auch offenbleiben, müssen wir uns nicht Gesetzestexte und Gerichtsentscheide um die Ohren schlagen. Der römische Grundsatz gilt wohl auch da, «qui tacet consentire videtur» – wer bei einer solchen Überschreitung schweigt, stimmt ihr halt zu.

 


[*] Der Beitrag ist dem gleichnamigen Kapitel aus dem kürzlich erschienenen Buch «Staatsgeheimnisse – Was wir über unseren Staat wirklich wissen sollten» des Autors entnommen.

«Austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein»?

Ist die Präambel unserer Bundesverfassung eine weichgespülte Allerwelts-Einleitung oder ein einzigartiges Werk? Der europäische Vergleich zeigt: Zumindest in einem Punkt heben wir uns deutlich vom Durchschnitt ab.

Publiziert im «Newsnetz»-Datenblog am 31.07.2014.

Sie triefen vor Pathos, Überhöhungen und Verklärungen: In den Präambeln von Verfassungen wird an die tiefsten Gefühle der Bürger appelliert und dabei hemmungslos Patriotismus und Idealismus versprüht.

In der Schweizer Bundesverfassung von 1999 etwa tönt das dann so:

 «Im Namen Gottes des Allmächtigen!

Das Schweizervolk und die Kantone,

in der Verantwortung gegenüber der Schöpfung,

im Bestreben, den Bund zu erneuern, um Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden in Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt zu stärken,

im Willen, in gegenseitiger Rücksichtnahme und Achtung ihre Vielfalt in der Einheit zu leben,

im Bewusstsein der gemeinsamen Errungenschaften und der Verantwortung gegenüber den künftigen Generationen,

gewiss, dass frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen,

geben sich folgende Verfassung:»

Trotz – oder wegen – der schönen Worte sorgt die Präambel derzeit für Kontroversen. Die Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft (SGG) – sonst vor allem als Verwalterin der Rütli-Wiese bekannt – hat es sich zum Ziel gesetzt, die Nationalhymne zu erneuern. Als Grundlage des neuen Texts soll die Präambel der Bundesverfassung dienen, wie es in der Ausschreibung zum Wettbewerb heisst, den die SGG lanciert hat. Diese bilde die heutige politische und kulturelle Vielfalt der Eidgenossenschaft zeitgemäss ab und fördere den nationalen Zusammenhalt.

Diese Einschätzung teilen indes nicht alle. Der Nidwaldner SVP-Nationalrat und «Weltwoche»-Redaktor Peter Keller hält die Präambel für eine Ansammlung schöngeistiger Worte, die sich wie «ein Bewerbungsschreiben für eine Stelle als Sozialarbeiter» lese. Sie sei «austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein», kritisierte er jüngst.

Hat er recht? Ist die Einleitung unserer Verfassung nichts als angepasstes Schönwetter-Geschwurbel inmitten eines konstitutionellen Einheitsbreis? Oder wird sie vielleicht doch der helvetischen Einzigartigkeit gerecht?

Wir haben die Probe aufs Exempel gemacht und den Wortlaut der Präambel mit denjenigen anderer europäischer Verfassungen verglichen.

Von den 50 Staaten in Europa haben 47 eine Verfassung.[1] Darunter sind allerdings einige, die keine Präambel haben. Insbesondere die skandinavischen Verfassungsgeber kommen lieber direkt zur Sache, ohne sich mit Sentimentalitäten aufzuhalten. Es bleiben somit 33 Verfassungen mit Präambeln. Wie der Vergleich[2] zeigt, vermag sich die schweizerische darunter durchaus abzuheben. Trotz vieler schöner Worte ist die Präambel der Bundesverfassung alles andere als Durchschnittsware.

Das beginnt bereits beim Einstieg: «Im Namen Gottes des Allmächtigen!», tönt es bei uns feierlich. Solche religiöse Verweise sind im säkularen Europa selten. Ein Verweis auf Gott ist nur in 7 weiteren Verfassungen zu finden.[3] 5 davon lassen es bei einer trockenen Erwähnung bewenden.[4] Direkt an Gott appellieren neben der schweizerischen lediglich die griechische und die irische Verfassung.[5] Die Schöpfung findet in gar keiner anderen Verfassung Erwähnung.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

 

Beliebt ist dagegen – wenig verwunderlich – die Freiheit: Sie kommt in 30 von 33 Präambeln vor. Eine derart starke Durchsetzung erreicht sonst kein Begriff.[6] Hier bewegt sich die Bundesverfassung ganz mit dem Mainstream.

Bereits das zweitbeliebteste Wort sucht man im Schweizer Grundgesetz jedoch vergeblich: Der Staat wird in 26 Präambeln insgesamt nicht weniger als 87-mal erwähnt. Populär ist der Begriff insbesondere in Mittel-, Ost und Südosteuropa. Die Länder, die sich ab den 1990er Jahren von Russland und Jugoslawien lösten und unabhängig wurden, beeilten sich, bereits in der Einleitung zu ihrer Verfassung ihr Recht auf einen eigenen Staat zu betonen – nicht selten unter Zuhilfenahme umfangreicher historischer Ausführungen. Einsam an der Spitze liegt Kroatien, in dessen Präambel der Staat ganze 18-mal vorkommt.

 

Begriff Anzahl Präambeln, in denen er vorkommt Gesamtzahl der Nennungen
Freiheit 30 63
Staat 26 87
Volk 25 51
Recht(e) 25 50
Nation 22 85
Demokratie 22 32
Unabhängigkeit 18 25
Friede 18 25
Bürger 17 34
Mensch(heit) 17 30
Gerechtigkeit 17 19

 

Die Schweiz schwört also lieber auf Gott statt auf den Staat und hebt sich damit von den meisten anderen europäischen Staaten ab. Auch die Nation kommt in unserer Verfassung, anders als in den meisten anderen, nicht vor. Dafür findet das Volk Erwähnung, und die Demokratie, der wir uns so gerne rühmen, darf natürlich ebenfalls nicht fehlen.

Unter dem Strich sind von den 11 beliebtesten Begriffen 5 auch in der Präambel der Bundesverfassung zu finden. Das sind zwar mehr als in der griechischen Verfassung (deren Präambel aus nur gerade 11 Wörtern besteht), aber weniger als in den meisten anderen. An der Spitze liegen Mazedonien, Moldova und Montenegro, deren Präambeln das ganze Pflichtprogramm populärer Begriffe abspulen.

 

Rohdaten zum Download


[1] Die Quasi-Verfassungen von Grossbritannien, San Marino und Vatikan-Stadt wurden bei der Analyse nicht berücksichtigt.

[2] Analysiert wurde jeweils die englische Übersetzung auf https://www.constituteproject.org.

[3] Albanien, Deutschland, Griechenland, Irland, Polen, Liechtenstein, Polen und die Ukraine.

[4] Im Fachjargon spricht man von «Nominatio Dei». Zum Gottesbezug in den Kantonsverfassungen siehe Nicht nur in der Bibel steht Gott am Anfang.

[5] Der Fachbegriff dazu heisst «Invocatio Dei».

[6] Für den Vergleich wurden jeweils auch Abwandlungen eines Begriffs (z.B. frei, freiheitlich) gezählt. Allgemeingebräuchliche Wörter (der, die, das, und, ein usw.) wurden nicht berücksichtigt.