Napoleon's Nightmare

Auf das endende Jahr 2018 hin hat die «Napoleon’s Nightmare»-Redaktion ihre persönlichen Buchempfehlungen zusammengetragen. Die Publikationen betreffen die Bundesstaatsgründung, die Landsgemeinde, den Frühsozialismus, das Volksinitiativrecht, den Parlamentarismus, digitale und sterbende Demokratien sowie diverse Aspekte des Völkerrechts.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger

Rolf Holenstein: Stunde Null – Die Neuerfindung der Schweiz 1848 – Die Privatprotokolle und Geheimberichte (Echtzeit)
Vor 170 Jahren wurde die Schweizer Bundesverfassung in Kraft gesetzt. Sie war zur damaligen Zeit ein Pionierwerk und ist in ihrer Grundstruktur bis heute weitgehend unverändert geblieben. Dabei war sie in relativ kurzer Zeit erarbeitet worden. Weniger als zwei Monate brütete eine Kommission aus Vertretern aller Kantone (ausser Neuenburg und Appenzell Innerrhoden) über die Ausgestaltung des neu zu schaffenden Bundesstaats. Der Entwurf wurde anschliessend von der Tagsatzung mit kleineren Änderungen angenommen. Was geschah in dieser Zeit von Februar bis April genau, in denen grundlegende Entscheide über Wesen und Zukunft des schweizerischen Bundesstaats gefällt wurden? Darüber wusste man bis heute relativ wenig. Die Kommission tagte hinter verschlossenen Türen, es gab nur ein anonymisiertes offizielles Protokoll.

Das Buch «Stunde Null» von Rolf Holenstein bringt nun Licht ins Dunkel. Der Historiker und Publizist hat sich den Umstand zu Nutzen gemacht, dass viele der Mitglieder der Kommission Privatprotokolle führten. Er hat sämtliche noch vorhandenen Protokolle sowie Schriftwechsel der Mitglieder mit ihren Kantonen zusammengetragen und analysiert. – Der erste Teil des Buches soll einen Überblick über die Kommissionsmitglieder geben, ist mit knapp 200 Seiten allerdings eher ein biografisches Lexikon geworden. Spannend ist vor allem der zweite Teil, der den Prozess der Verfassungsgebung nacherzählt und der sich wie ein Krimi liest. Erstaunlich ist vor allem, dass Dinge, die wir heute als selbstverständlich ansehen, mehr als einmal auf der Kippe standen, teilweise gar als historische Zufälle bezeichnet werden können. Beispielsweise das Zweikammersystem, das erst vorgebracht wurde, als die Diskussion zwischen Zentralisten und Föderalisten hoffnungslos blockiert war; oder das Wahlsystem für den Nationalrat, den zunächst eine Mehrheit in einem einzigen (!) Wahlkreis besetzen wollte (mit der Begründung, dass er ja die ganze Nation repräsentieren sollte und es für die Vertretung der Kantone den Ständerat gebe).

Anschliessend macht Holenstein einen Schritt zurück und geht auf die Denker und Geistesströmungen ein, die die Schaffung des Bundesstaats beeinflussten. Darunter finden sich bekannte Namen wie Jean-Jacques Rousseau, aber auch vergessene wie der Genfer Naturrechtler Jean-Jacques Burlamaqui, dem er eine besonders wichtige Rolle zugesteht (ob zu Recht oder nicht, sei dahingestellt). Den Abschluss bilden die Abschriften der privaten Protokolle, wo man die Verhandlungen im Detail nachlesen kann. – «Stunde Null» ist ein eindrückliches Werk, das nicht nur neue Erkenntnisse über die Zeit der Bundesstaatsgründung bringt, sondern auch die Gegenwart in neuem Licht erscheinen lässt.

Lukas Leuzinger: Ds Wort isch frii – Die Glarner Landsgemeinde: Geschichte, Gegenwart, Zukunft (NZZ Libro)
Lukas Leuzinger (Chefredaktor dieses Blogs mit Glarner Wurzeln) hat während grob eines Jahres in und um Glarus recherchiert und sich der Urinstitution Landsgemeinde angenommen. Das daraus hervorgegangene Buch blickt zunächst im umfangreichsten ersten Teil auf die Entstehung dieser Demokratieform zurück. Hierfür muss weit zurückgeblättert werden, ins Jahr 1387 nämlich, in welchem die Glarner Landsgemeinde erstmals dokumentiert ist. Leuzinger ist sichtlich gelegen, nicht nur die Eckpfeiler der über 600-jährigen Geschichte der Landsgemeinde zu rekapitulieren, sondern die Institution, den Kanton Glarus und auch die Eidgenossenschaft in den jeweiligen geschichtlichen Kontext zu setzen, um dieses Demokratiemodell mit ihren Vorzügen und Nachteilen einordnen und nachvollziehen zu können. Wer hätte beispielsweise gedacht, dass es in Glarus bis ins 19. Jahrhundert gleich drei parallele Landsgemeinden gab – eine protestantische, eine katholische und eine gemeinsame?

Im zweiten Teil (Die Landsgemeinde heute: Demokratisches Vorbild oder undemokratisches Kuriosum?) schaut Leuzinger zunächst weit über den «Zigerschlitz» hinaus, indem er auf die gegenwärtige weltweite «Krise der Demokratie» eingeht und die Landsgemeinde quasi als Antithese gegenüberstellt. Schliesslich – Wie die Landsgemeinde funktioniert – wird auf die eigentlichen Befugnisse und Verfahren der Institution eingegangen. Leuzinger hält wenig vom Traditionalismus und Pomp rund um die Landsgemeinde. Er hebt demgegenüber besonderes zwei funktionale Aspekte hervor: Das Rederecht und das Antragsrecht. Dank letzterem kann jeder Stimmberechtigte mittels Memorialsantrag – eine Art Volksinitiative, für die bloss eine einzige Unterschrift vonnöten ist – sein individuelles Begehren auf die Traktandenliste setzen. Durch das Antragsrecht wurden immer wieder fortschrittliche Lösungen eingebracht und durchgesetzt, so ein Fabrikgesetz 1864 zum Schutz der Arbeiter und Kinder, die Einführung des Frauen- und später des Jugendlichenstimmrechts (ab 16 Jahren). – Leuzinger verhehlt aber keineswegs die Nachteile dieser Demokratieform, etwa das mangelnde Stimmgeheimnis, die Zählmethode durch Schätzen sowie die erschwerte Zugänglichkeit der Versammlungsdemokratie.

In einem kurzen dritten Teil schliesslich widmet sich Leuzinger der Zukunft der Landsgemeinde. Er geht der Frage nach, inwiefern sich die Landsgemeinde heute Reformen unterziehen könnte, um einige der genannten Nachteile zu beheben und damit als Institution langfristig vital zu bleiben. – Die Veröffentlichung ist sehr flüssig und spannend geschrieben, richtet sich an ein breites Publikum und schliesst damit eine echte Lücke. Das Buch wird durch eine Fotoreihe und neun Testimonials («Stimmen zur Landsgemeinde») von Glarner Politikern und Bürgerinnen abgerundet (siehe auch: Landsgemeinde für Nicht-Landleute). (ck)

René Roca (Hrsg.): Frühsozialismus und moderne Schweiz (Schwabe)
In seiner Reihe «Beiträge zur Erforschung der Demokratie» legt Historiker René Roca (Forschungsinstitut direkte Demokratie) den dritten Tagungsband vor, der die erste Trilogie abschliesst. Nachdem sich die beiden Vorgänger-Bände der anderen beiden grossen politischen Ideologien (des Katholizismus/Konservativismus sowie des Liberalismus) und ihres Einflusses auf die Entstehung der hiesigen direkten Demokratie angenommen haben, wird nun der unterschätzte Frühsozialismus gewürdigt.

Der Herausgeber führt zunächst in den Begriff und die Entstehung des Frühsozialismus in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts ein und nimmt dabei die notwendige Abgrenzung gegen andere, spätere sozialistische Strömungen wie den Marxismus vor. Im Gegensatz zu letzterem strebten die Frühsozialisten – ihren utopischen Vorstellungen zum Trotz – keine revolutionäre Umwälzung durch das Proletariat an. Vielmehr intendierten sie genossenschaftliche Wirtschafts- und Lebensformen im Privaten zu verbreiten und damit den mit der Industrialisierung einhergehenden sozialen Probleme an der Wurzel entgegenzuwirken. – Publizist Werner Wüthrich knüpft hier an und stellt die faszinierenden frühsozialistischen Vordenker Charles Fourier und seine Schüler Victor Considerant und Karl Bürkli vor. Ihr Einfluss auf die (Zürcher und mittelbar auch schweizweite) Demokratiebewegung ab den 1860er Jahren kann kaum überschätzt werden. Bürkli – Gegenspieler von Alfred Eschers «System» – gründete nicht nur den Konsumverein (heute: Coop) und verbreitete das Genossenschaftswesen, sondern forcierte auch die revolutionär-demokratische Zürcher Verfassung 1869 mit dem ausgebauten Volksinitiativrecht. Damit nicht genug, propagierten Considerant und Bürkli schon früh das Proporzwahlsystem, das im folgenden Jahrhundert die meisten Kantonsparlamente demokratisieren sollte.

Weitere vertiefende Detailstudien stammen von den Historikern Olivier Meuwly (über den heterogenen Westschweizer Radikalismus um den Genfer Revolutionär James Fazy und den Waadtländer Radikalliberalen Louis-Henri Delarageaz) und Ruedi Brassel (über Leonhard Ragaz’ religiösen Sozialismus). Rechtshistoriker Michael Lauener schliesslich widmet sich dem Volksschriftsteller Jeremias Gotthelfs, der sich dem Kampf gegen frühsozialistische wie radikalliberale Ideen verschrieb. Dem reformierten Pfarrer widerstrebte nicht nur die Säkularisierung, sondern auch die Volkssouveränität, welcher er die «gänzliche Urteilsunfähigkeit der Menge» entgegenhielt.

Silvano Moeckli: So funktioniert direkte Demokratie (utb)
Vor Jahresfrist haben wir an dieser Stelle Silvano Moecklis Büchlein «So funktioniert Wahlkampf» empfohlen. Nach der repräsentativen Demokratie erklärt der emeritierte Professor für Politikwissenschaft nun das Funktionieren der direkten Demokratie. Der Band ist eine aktualisierte und erweiterte Wiederauflage seines vergriffenen Bands «Direkte Demokratie» der Reihe «Kompaktwissen/Rüegger» – der hierzulande wohl besten Einführung in dieses Thema.

Der Autor definiert zunächst die Begriffe des direktdemokratischen Verfahrens und führt kurz in seine historischen Ursprünge ein (Antike, Schweiz, USA, Frankreich). Danach werden die Instrumente Volksinitiative und Referendum, ihre Verfahren, Erfordernisse und Möglichkeiten für diverse Staaten umrissen. Weitere Kapitel befassen sich mit den organisierenden und partizipierenden Akteuren (Regierung, Parlament, Justiz, Parteien, zivilgesellschaftliche Gruppen usw.), Statistiken zu Verbreitung und Gebrauch der Volksrechte und natürlich viele konkrete Beispiele von Sachfragen, über die irgendwo auf der Welt befunden worden ist.

Politikwissenschafter Moeckli verhehlt im Vorwort nicht, dass er als Schweizer Bürger eine positive Grundhaltung zur direkten Demokratie hat. Denn «die Gefahr beispielsweise, dass die Anliegen von Minderheiten übergangen oder gar unterdrückt werden, gibt es in jeder Form von Demokratie, nicht nur in der direkten». Sein optimistisches Bekenntnis zu dieser Demokratieform ist durchaus spürbar und hebt sich wohltuend von den zahlreichen Volksrechte-kritischen Debatten und Publikationen der letzten Jahre ab. Nichtsdestotrotz beleuchtet Moeckli aber durchaus zahlreiche (zumindest potentielle) «Dysfunktionen» im Kontext der direkten Demokratie, etwa die Schwächung von Parteien und Parlament, die Überforderung der Stimmbürgerschaft oder die Verschärfung politischer Konflikte. Besonders heikel – zumal international stark verbreitet, nicht nur bei «Brexit» – sind insbesondere plebiszitäre Volksabstimmungen, die von der herrschenden Regierung oder Parlamentsmehrheit ausgelöst werden. Moeckli aber hält fest: «Wesensmerkmal der direkten Demokratie sind nicht Abstimmungen über Sachfragen, sondern ist der minoritäre Charakter der Auslösung einer Sachabstimmung. Ein Teil des Elektorats kann gegen den Willen der politischen Mehrheit eine Sachabstimmung auslösen.»

Goran Seferovic: Volksinitiative zwischen Recht und Politik – Die staatsrechtliche Praxis in der Schweiz, den USA und Deutschland (Stämpfli)
Rechtsvergleichende Studien der direkten Demokratie zwischen der Schweiz und Deutschland respektive den USA sind kein Novum. Den hiesigen politischen Behörden scheint es in den letzten Jahren jedoch zusehends schwerer zu fallen, Volksinitiativen in das politische System zu integrieren – so führt gerade die Umsetzung von angenommenen Volksinitiativen auf Bundesebene bekanntlich regelmässig zu Schwierigkeiten. Goran Seferovic nimmt sich deshalb im Hinblick dieser neuen Ausgangslage in seiner Habilitationsschrift diesem politisch-rechtlichen Spannungsverhältnis an, in der Hoffnung, die Praxis der US-amerikanischen Gliedstaaten (insbesondere Kalifornien und Oregon) und der Bundesländer Deutschlands für die Schweiz fruchtbar machen zu können.

Hierzu wird im ersten Kapitel in straffer Form die Entstehung und Entwicklung der direkten Demokratie in den drei Vergleichsländern rekapituliert. Spannend (wenngleich längst andernorts untersucht) ist der Export des damals neuen direktdemokratischen Instrumentariums (Referendum, Volksinitiative, Volkswahl und Abberufung von Behörden) aus der Schweiz in die USA Ende des 19. Jahrhunderts. In Deutschland ist das Volksbegehren auf Länderebene demgegenüber noch verhältnismässig jung und geriet erst nach der Wiedervereinigung 1991 in Schwung. – Das zweite Kapitel vergleicht die sogenannten Homogenitätsklauseln in den Verfassungen der drei Bundesstaaten. Damit sind die Minimal-, vor allem aber auch die Maximalanforderungen an die direkte Demokratie in den Gliedstaaten gemeint. Gerade Deutschland sticht hier mit dem Finanzvorbehalt (Volksbegehren dürfen den Finanzhaushalt nur minim belasten) sowie strengen Sammelhürden und Beteiligungs- beziehungsweise Zustimmungsquoren hervor, die den Ausbau der Volksgesetzgebung doch stark erschweren.

Kapitel 3 nimmt sich dem Antagonismus Volksinitiative–Parlament an. Dazu gehören eher bekannte Problemfelder wie die behördlichen Informationen im Vorfeld der Abstimmungen, die Finanzierung der Abstimmungskämpfe und das Gegenvorschlagsrecht des Parlaments. Erhellend sind sodann die Ausführungen über die Umsetzung und die Abänderung von angenommenen Volksinitiativen, wozu Seferovic zahlreiche Fallbeispiele aus den USA und der Schweiz vorbringt. – Das ausführliche letzte Kapitel widmet sich dem Verhältnis zwischen Volksinitiativen und Gerichten. Hier sind die unterschiedlichen Gültigkeitserfordernisse ebenso angesprochen wie die vorgängigen oder nachträglichen Kontrollen durch Behörden und Gerichte. Gerade in den US-Gliedstaaten wird die Mehrheit aller an der Urne erfolgreichen «Propositions» später durch die Gerichtsinstanzen getragen, welche wiederum eine Mehrheit der Volksentscheide kassieren. – Der Schrift fehlt teilweise der rote Faden (auch, weil einige Kapitel aus früheren Publikationen bestehen) und wirkt manchmal etwas gar Einzelfall-bezogen. Auch überzeugen die vagen Schlussfolgerungen nicht vollends. Dennoch beleuchtet die gut lesbare Schrift diverse bisher kaum beachtete Spannungsfelder des Initiativrechts.

Adrian Vatter (Hrsg.): Das Parlament in der Schweiz (NZZ Libro)
Man kann nicht sagen, dass das Parlament hierzulande eine übermässig erforschte Institution wäre. Das mag mit seiner im internationalen Vergleich eher schwachen Stellung insbesondere im Verhältnis zum Stimmvolk zusammenhängen, die ein höheres Gewicht der Abstimmungsforschung rechtfertigt. Nichtsdestotrotz erstaunt es, dass in der politikwissenschaftlichen Literatur die Bundesversammlung eher wenig Beachtung findet, von den kantonalen Parlamenten ganz zu schweigen. Adrian Vatter, Professor für Schweizer Politik an der Universität Bern, möchte mit dem von ihm herausgegebenen Buch «Das Parlament in der Schweiz» diese Lücke füllen.

Das Werk versammelt Beiträge zu verschiedenen Aspekten des Parlaments. So erfährt man, welche Faktoren die Erfolgschancen parlamentarischer Vorstösse beeinflussen, wie sich die Rollen von Parlamenten in den Kantonen unterscheiden oder wie National- und Ständerat im Rahmen von Differenzbereinigung und Einigungskonferenzen zusammenarbeiten. Interessant ist etwa die Erkenntnis von Sereina Dick, dass sich der Ständerat in der Gesetzgebung öfter durchsetzt als der Nationalrat und insbesondere Geschäften, bei denen er als Erstrat fungiert, seinen Stempel aufzudrücken vermag. Dieser Vorteil hat sich seit 2006 gegenüber früheren Zeitperioden verstärkt, während zugleich die Konfliktivität zwischen den beiden Kammern zugenommen hat. Ein spannendes Thema, das bisher kaum Beachtung gefunden hat, ist die Rolle von Gemeinderäten in kantonalen Parlamenten. Die Untersuchung Tobias Arnolds zeigt nicht nur, dass deren Anteil sich zwischen den Kantonen stark unterscheidet, sondern dass er konkrete Auswirkungen auf politische Entscheide haben kann, wie am Beispiel der Aufteilung der Sonderschulkosten zwischen Kanton und Gemeinden gezeigt wird.

Manche Kapitel basieren auf bereits bekannten Erkenntnissen, während andere bisher unerforschte Aspekte beleuchten. Zuweilen wünschte man sich zu den Auswertungen etwas mehr Einordnung; immerhin versucht Adrian Vatter im Einleitungskapitel, die Kapitel zusammenfassend zu verknüpfen, und analysiert die Ergebnisse. So ist ein lesenswertes Überblickswerk entstanden. Der Untertitel «Macht und Ohnmacht der Volksvertretung» bringt die Rolle des Schweizer Parlaments gut auf den Punkt, das trotz der in der jüngeren Vergangenheit aufgewerteten Bedeutung immer noch etwas zwischen Stuhl und Bank scheint.

Daniel Graf / Maximilian Stern: Agenda für eine digitale Demokratie – Chancen, Gefahren, Szenarien (NZZ Libro)
Eigentlich ist es paradox, dass die Schweiz bei der Entwicklung der digitalen Demokratie ziemlich abseits steht. Immerhin ist sie die direkte Demokratie schlechthin, und auch der hiesige Denk- und Forschungsplatz wäre dem Thema Digitalisierung nicht per se abgeneigt. Es sind aber Länder wie Island, Taiwan oder Estland, welche den Staat und die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger in das digitale Zeitalter transformieren. Und selbst die regelmässig als «undemokratisch» gescholtene EU ermöglicht längst, die EU-Bürgerinitiative online zu unterzeichnen. – Derweil müht sich die Schweiz mit schwammigen E-Government-Visionen und umstrittenen E-Voting-Versuchen ab.

Campaigning-Spezialist Daniel Graf und Politologe Maximilian Stern beleuchten in ihrer «Agenda für eine digitale Demokratie» dieses Abseitsstehen und skizzieren Wege zur digitalen Evolution, wobei sie stets den individuellen Bürger und seinen Wunsch nach Mitbestimmung vor Augen haben. Das Vernehmlassungsverfahren für Gesetzesentwürfe, welches heute primär Verbände interessiert, möchten sie digitalisieren, damit jedermann frühzeitig seine Meinung zur Gesetzesvorhaben einbringen kann. Die zähen Unterschriftensammlungen für Referenden, Petitionen und Initiativen sollen vom Marktplatz in die digitale Sphäre gehievt werden. Und selbst vor dem erhabenen, papierenen Abstimmungsbüchlein machen sie nicht Halt: Dieses würden sie gerne in eine deliberative Onlineplattform transformieren, wo die Bundeskanzlei Fragen der Stimmberechtigten beantwortet und Fakten richtigstellt.

Zwischen den Kapiteln streuen die Autoren stets augenzwinkernd kurze utopisch-naive Szenarien ein, welche sich in nicht allzu ferner Zukunft ereignen könnten. Da wird etwa flugs ein virtueller 27. Kanton ausgerufen (die «République digitale»), die Bürger mittels «Fondue Score» vermessen (Ähnlichkeiten mit dem Sozialkreditsystem in einem ostasiatischen Land sind rein zufällig) oder mit der «Ciao Parlament»-Initiative gar die repräsentative Demokratie durch eine dauernde Online-Landsgemeinde ersetzt (Beppe Grillo lässt grüssen). – Das sehr angenehm zu lesende und sich nie in technischen oder rechtlichen Details verlierende Buch schliessen die optimistischen Autoren mit dem Fazit: «Die Digitalisierung ist eine Wegbereiterin zunehmend kollaborativ ausgerichteter Institutionen und Prozesse, die den Bürgerinnen und Bürgern mehr Gestaltungsspielraum und Entscheidungsmacht übertragen. Sie sind immer weniger nur Zuschauerinnen und Zuschauer am Rand der Politik, sondern können aktiv ins Geschehen eingreifen und die Agenda beeinflussen.»

Steven Levitsky / Daniel Ziblatt: Wie Demokratien sterben – Und was wir dagegen tun können (DVA)
In der jüngeren Vergangenheit gab es wahrlich keinen Mangel an Büchern, welche in schrillen Tönen von einem Zusammenbruch der Demokratie warnen oder einen solchen gar bereits in vollem Gange sehen. Der Titel des Werks von Steven Levitsky und Daniel Ziblatt lässt ähnliches erwarten. Tatsächlich sehen die beiden Politikwissenschafter durchaus besorgt auf den Zustand der Demokratie in den USA. Zum Chor der Alarmisten kann man sie aber nicht zählen (2015 schrieb Levitsky sogar ein Buchkapitel mit dem Titel «The Myth of Democratic Recession»).

«How Democracies Die» ist in erster Linie eine sachliche und überzeugende Analyse darüber, wie demokratisch verfasste Staaten (vermeintlich) plötzlich zu Autokratien werden. Der Fokus des Buches auf die USA ist insofern erstaunlich, als die Autoren keineswegs Spezialisten für US-Politik sind: Levitskys Spezialgebiet ist Lateinamerika, Ziblatt beschäftigt sich vor allem mit Europa. Dort fanden sie gewisse Muster, die zu beobachten waren, bevor Länder den Pfad der Ent-Demokratisierung beschritten. Beispielsweise untersuchten sie, wie sich Autokraten in verschiedenen Ländern verhielten, bevor sie an die Macht kamen. In allen Fällen stiessen sie auf vier typische Merkmale: Die späteren Machthaber stellten die demokratischen Spielregeln infrage, weigerten sich, ihre Gegner als legitime Mitstreiter anzuerkennen, tolerierten Gewalt oder riefen sogar dazu auf, und sie zeigten sich bereit, die Grundrechte von Kritikern, etwa gewisser Medien, zu beschneiden. Donald Trump, so Ziblatt und Levitsky, erfüllt alle vier Punkte.

Dies bedeutet noch nicht, dass das Land auf dem Weg in den Autoritarismus ist. Die Autoren betonen auch, dass es unter Trumps Präsidentschaft bisher keine Anzeichen dafür gab. Gleichwohl halten sie die US-Demokratie heute für weniger stabil als auch schon. Trump sehen sie dabei weniger als Grund des Übels denn als Symptom einer Entwicklung, die bereits seit längerer Zeit im Gang ist: die extreme Polarisierung der amerikanischen Politik und, damit einhergehend, eine schleichende Erosion demokratischer Normen. Die amerikanische Demokratie hatte in der Vergangenheit immer wieder Krisen zu überstehen. Die demokratischen Normen, so betonen Levitsky und Ziblatt, verhinderten in diesen Zeiten ein Abdriften ins Autoritäre. – In der gegenwärtigen Situation mag die amerikanische Demokratie auch ohne Leitplanken weiterfunktionieren. Die wirkliche Bewährungsprobe für die Resilienz der demokratischen Ordnung aber könnte kommen – und zwar spätestens dann, wenn die USA einer schweren wirtschaftlichen oder aussenpolitischen Krise gegenüberstehen, die alle ihre Kräfte beansprucht.

Lilliana Mason: Uncivil Agreement – How Politics became our Identity (University of Chicago Press)
Seit den 1980er und 1990er Jahren stellt die Politikwissenschaft über sämtliche etablierte Demokratien hinweg eine Abschwächung der traditionellen Parteibindungen fest. Doch während die politischen Parteien als Organisationen an Mitgliedern und Vertrauen einbüssen, ist ihre soziale Integrationskraft ungebrochen stark. So stark, dass Lilliana Mason in ihrem Buch «Uncivil Agreement» die Anhängerschaft zu einer Partei als eigenständige Identität definiert.

Mason geht von der Beobachtung einer zunehmenden Polarisierung der amerikanischen Politik aus. Sie sieht diese aber nicht in erster Linie durch unterschiedliche politische Positionen begründet. Vielmehr fühlten sich Menschen einer Partei verbunden, weil Leute wie sie diese Partei wählen. Sie stellt fest, dass sich die Parteizugehörigkeit immer stärker mit anderen Eigenschaften wie Wohnort, Hautfarbe oder Religiosität überschneidet. Die Parteien werden so von Vertretern bestimmter politischer Positionen zu Trägern einer sozialen Identität. Aufgrund von Umfragen zeigt Mason überzeugend, dass Personen, die typische Eigenschaften «ihrer» Partei aufweisen, deutlich negativere Ansichten der jeweils anderen Partei gegenüber haben – unabhängig von ihren politischen Ansichten.

Wahlen werden so von einem Wettbewerb der Ideen zu einem Kampf, bei dem es nur darum geht, dass das eigene «Team» gewinnt. Das sind keine guten Nachrichten für die amerikanische Demokratie. Denn wenn die Wähler sich nicht aufgrund von Programmen oder Leistungen für eine Partei entscheiden, sondern aufgrund ihrer Identität, werden Parteien und Kandidaten auch nicht mehr für schlechte Leistungen zur Rechenschaft gezogen.

Amy Chua: Political Tribes – Group Instinct and the Fate of Nations (Penguin Press)
Um Polarisierung geht es auch im Buch von Amy Chua, «Political Tribes». Die Jus-Professorin geht das Thema aber grundsätzlicher an. Sie zeigt aufgrund von Beispielen weltweit, wie Politik von mehr oder weniger abgetrennten, auf bestimmten Merkmalen wie Ethnizität beruhenden Gruppen geprägt wird. Sie fokussiert vor allem auf Entwicklungs- und Schwellenländer wie Irak, Vietnam oder Venezuela, um dann im letzten Teil die Frage zu stellen, ob die USA zu einem Land geworden sind, das hinsichtlich dem «politischen Tribalismus» eine beunruhigende Ähnlichkeit zu manchen dieser Länder entwickelt hat.

Wie Lilliana Mason stellt sie eine Tendenz in der amerikanischen Bevölkerung fest, sich vermehrt in abgesonderte Gruppen aufzuteilen und sich fast nur noch mit Mitgliedern derselben abzugeben. Das müssen nicht (primär) politische Gruppen sein, Chua nennt etwa Nascar-Fans oder abstruse (aber sehr populäre) religiöse Bewegungen wie jene des «Charity Gospel» als Beispiele. Dennoch haben sie oft auch ein politisches Zusammengehörigkeitsgefühl, besonders wenn es um politisch bedeutsame Merkmale wie Ethnizität, Religiosität oder sexuelle Orientierung geht. Die wichtigste «Stammesidentität» ist laut Chua indes jene des Anti-Establishment, welche Donald Trump zu seinem Wahlsieg verhalf. Diese Identität findet ihr Gegenstück in der Gruppe der aufgeschlossenen, kosmopolitischen «Citizens of the World», die ironischerweise in Sachen Stammesdenken der von ihr verspotteten nationalistischen weissen Unterschicht in nichts nachsteht.

Die verstärkte Identifizierung mit spezifischen gesellschaftlichen Gruppen vermindert laut Chua nicht nur das gegenseitige Verständnis, sondern geht vor allem auf Kosten des Zusammengehörigkeitsgefühls über die individuellen Unterschiede hinweg, welches den Kern des amerikanischen Nationalgefühls ausmache. Im Gegensatz zu Mason hält sich Chua weniger mit empirischen wissenschaftlichen Erkenntnissen auf, was eine Schwäche des Buches darstellt, und fokussiert auf die grosse Geschichte. Diese schliesst sie mit einer optimistischen Note: Sie spüre ein Bedürfnis, die Blockade des politischen Tribalismus zu überwinden, schreibt sie.

Oliver Diggelmann: Völkerrecht – Geschichte und Grundlagen – mit Seitenblicken auf die Schweiz (Hier und Jetzt)
Alleine im vergangenen Jahr hat die Schweiz 541 neue Staatsverträge abgeschlossen. Doch im Gegensatz zu «gewöhnlichen» Bundesgesetzen, haftet dem Völkerrecht etwas Intransparentes, Unkontrollierbares und letztlich Undemokratisches an. Umgekehrt, mit Blick auf Brennpunkte von der Krim über die Türkei bis nach Syrien, scheint das Völkerrecht auch nicht wirkungsvoll genug, um Menschenrechtsverletzungen und kriegerische Auseinandersetzungen zu verhindern. Oliver Diggelmann, Völkerrechtsprofessor, greift in seinem Buch dieses Unbehagen – und wohl auch breite Unwissen – über das Völkerrecht auf, um diese Rechtsordnung einem interessierten (Laien)Publikum auf sehr verständliche wie unideologische Weise näherzubringen.

In der ersten Hälfte wird die historische Entstehung und Entwicklung des Völkerrechts nachgezeichnet. Ein erster Markstein waren die Friedensverträge nach dem Dreissigjährigen Krieg 1648, als sich eine Reihe moderner Territorialstaaten herausbildete. Nach dem militärischen Patt bedurften die konfessionell getrennten Staaten eines neutralen, säkularisierten Rechts. Wichtiges (wie irritierendes) Merkmal war das «Ius ad bellum», das Recht zum Krieg, das zur Selbstverteidigung und Wiederherstellung des Friedens angerufen werden durfte. Im 19. Jahrhundert sind der Wiener Kongress, die Kolonialisierung, der Freihandel und die Schiedsgerichte die Stationen. Im 20. Jahrhundert schliesslich stehen die nach den beiden Weltkriegen erfolgten völkerrechtlichen Entwicklungswellen im Vordergrund: Der Völkerbund, der die Friedensfrage kollektivieren sollte, später die UNO inklusive Sicherheitsrat, welcher die Sanktionsgewalt zentralisierte, sowie die Menschenrechte. – Diggelmann ergänzt die einzelnen Kapitel je mit spezifischen Seitenblicken auf die Schweiz, etwa wenn sie sich schon früh als beliebter Hauptsitz für internationale Organisationen etablierte, später dafür umso zögerlicher ebensolchen (z.B. EMRK, UNO) beitreten sollte.

Der zweite Teil erläutert systematisch das Völkerrecht als Rechtsordnung. Die Unschärfen beginnen hier bereits bei den massgeblichen Rechtsquellen: Was gehört überhaupt dazu? Hat Vertragsrecht Vorrang vor Gewohnheitsrecht? Weiter werden die Völkerrechtssubjekte unter die Lupe genommen, also die Träger von Rechten von Pflichten, von den anerkannten Staaten über internationale Organisationen bis hin zum Individuum. Zur Durchsetzung des Völkerrechts dienen Sanktionen, Gegenmassnahmen und Retorsionen. Ein gerade in der Schweiz virulentes rechtspolitisches Thema ist überdies die innerstaatliche Umsetzung (und Entstehung) völkerrechtlicher Normen. Diese «Verzahnungsfrage» ist ein Abwägen zwischen völkerrechtlicher Vertragstreue und innenpolitischer Legitimation. – Diggelmann schliesst mit der Aufforderung, sich «der unangenehmen Frage zu stellen, welche demokratische Legitimation für den interdependenten Staat des 21. Jahrhunderts bei nüchterner Betrachtung überhaupt realisierbar ist». Die Substanz der Demokratie werde tendenziell dünner.

Kilian Meyer / Adrian Riklin (Hrsg.): Frau Huber geht nach Strassburg (WOZ)
Der laute und schrille Abstimmungskampf über und vor allem gegen die «Selbstbestimmungsinitiative» ist vorbei – was aber noch weit über den 25. November 2018 hinaus bleibt, ist der Sammelband «Frau Huber geht nach Strassburg». Herausgegeben von Oberrichter Kilian Meyer und «Wochenzeitung»-Journalist Adrian Riklin vereint dieser die gleichnamige Serie, die über die letzten zwei Jahren verstreut in der «WOZ» erschienen ist. Die neun Reportagen gehen langwierigen und zähen Gerichtsverfahren nach, welche bis nach Strassburg an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gezogen wurden – allesamt mit Fallbezeichnung «X contre Suisse».

Die Beschwerdeführer werden darin aber keineswegs als anonyme Damen und Herren X. notiert, sondern werden in empathischen und eindrücklichen Geschichten portraitiert – mal ein Herr Müller, dann eine Frau Huber. Sie wehren sich hier gegen eine ungerechtfertigte, wochenlange Untersuchungshaft, dort gegen eine Busse wegen einer unterstellten Teilnahme an einer illegalen Demonstration. Andere Fälle betreffen die Kunstfreiheit, die Wehrpflichtersatzabgabe oder Verjährungsfristen. Einige Urteile sind 40 Jahre her, andere erst kürzlich gesprochen. So unterschiedlich die Sachverhalte und Rechtsprobleme auch sind, haben alle diese Fälle gemeinsam, dass mutige Rechtssuchende bis an die allerhöchste Gerichtsinstanz gelangten und dort die Schweizer Rechtsfortentwicklung massgeblich und nachhaltig prägten.

Dem Band kommt somit das Verdienst zu, dass neben den manchmal fragwürdigen Strassburger Entscheiden (Stichworte: Geschlechtsumwandlung, Namensrecht, Hausbesetzung) – auf die sich Medien und Politik jeweils genüsslich stürzen –, auch auf die positive Auswirkungen dieser «fremden Richter» und damit einhergehenden Errungenschaften für die hiesige Rechtsordnung aufgezeigt werden: Unabhängige Haftrichter, praktikable Verjährungsregeln, Meinungsäusserungsfreiheit, rechtliches Gehör. – Die Geschichten werden jeweils durch eine kleine rechtliche Würdigung abgerundet (die durchaus noch hätten erweitert werden dürfen), während in vier Zwischenkapiteln (u.a. von Regina Kiener) kurze Exkurse zur Thematik der Menschenrechte eingeflochten werden (einzig die Abstimmungspolemik von Andrea Huber von «Schutzfaktor M» wäre nicht nötig gewesen). Und besonders hervorgehoben werden muss schliesslich die äusserst attraktive Gestaltung, von der kreativen Bindung im Kartoneinband über die Illustrationen der Protagonisten bis hin zum abwechselnden Papierformat für die Zwischenkapitel. Alleine diese Äusserlichkeiten machen die Lektüre zum haptisch-optischen Hochgenuss.

Andreas Th. Müller / Werner Schroeder (Hrsg.): Demokratische Kontrolle völkerrechtlicher Verträge – Perspektiven aus Österreich und der Schweiz (Nomos/Dike/Facultas)
Die Aussenpolitik und damit insbesondere die Aushandlung internationaler Verträge sind klassischerweise eine exekutive Angelegenheit, womit jedoch ein demokratisches Defizit des Völkerrechts einhergeht. Der vorliegende Tagungsband widmet sich diesem Spannungsverhältnis mit Blick auf die Situation in Österreich und der Schweiz. Aus schweizerischer Sicht hervorzuheben sind vier Beiträge: Andreas Glaser und Carla Müller beleuchten die Mitwirkung der Bundesversammlung beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Dem Parlament steht immerhin die Genehmigung solcher Verträge zu. Parallel zur fortschreitenden Internationalisierung hat sich die Bundesversammlung sukzessive weitere Mitwirkungsrechte bei den auswärtigen Angelegenheiten zurückerobert: Einerseits kommen den Aussenpolitischen Kommissionen während der Vertragsverhandlungen Informations- und Konsultationsrechte zu. Andererseits wurde die (den späteren Parlamentsbeschluss stark präjudizierende) vorläufige Anwendung von Staatsverträgen durch die Regierung eingeschränkt, indem die zuständigen Parlamentskommissionen hiergegen das Veto ergreifen können. Eine Novelle wird zudem künftig die Änderung und Kündigung von Staatsverträgen demokratisieren: Das Verfahren für den Vertragsabschluss soll auch auf Vertragsänderungen und -kündigungen angewandt werden.

Lorenz Langer wendet sich der demokratischen Kontrolle von Kompetenzübertragungen an internationale Institutionen zu. Der Staatsvertragsreferendum sei seiner Natur nach statisch und punktuell. Es richte sich bloss einmalig auf den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses aus. Sind danach aber einmal Rechtsetzungskompetenzen an ausländische Organe abgetreten, kann das darauf fussende, sich weiterentwickelnde, «dynamische» Recht kaum mehr kontrolliert werden. Die Problematik manifestiere sich nicht nur beim EGMR, sondern insbesondere bei den bilateralen Verträgen. Zwar kann der Schweizer Souverän eine der zahlreichen «Schengen/Dublin»-Weiterentwicklungen ablehnen, doch fielen damit letztere für die Schweiz automatisch dahin. Remedur gegen diese Aushöhlung der direkten Demokratie gebe es keine.

Daniel Moeckli lotet die (völkerrechtlichen) Grenzen der Umsetzung von angenommenen Volksinitiativen aus. Er plädiert gegen irgendwelche formellen oder inhaltlichen Hürden fürs Initiativrecht, ebenso gegen eine feste Hierarchie von Völker- und Verfassungsrecht. Das Parlament habe einen grossen Spielraum bei Umsetzung von Initiativen, welche grundsätzlich völkerrechtskonform auszulegen seien. – Stephan Michel schliesslich hebt die Problematik von Soft Law hervor. Solche Regeln sind zwar rechtlich nicht verbindlich und damit nicht als völkerrechtliche Verträge zu qualifizieren, womit auch keine parlamentarische Mitsprache und Kontrolle einhergeht. Oftmals erweisen sich solche «weichen» Regeln dennoch als politisch unausweichlich. – Der erhellende Band hebt also Demokratiedefizite an diversen Orten hervor, leider aber zumeist ohne aufzuzeigen, wie die Mitwirkung des Parlaments (und des Volks) verbessert werden könnte.

Markus Müller: Religion im Rechtsstaat – Von der Neutralität zur Toleranz (Stämpfli)
Die Serie «Kleine Schriften zum Recht» möchte dem Leser die Essenz einer komplexen juristischen Materie in leicht verdaulicher Art präsentieren und dabei ein Thema auch einmal unter einem anderen Gesichtswinkel betrachten. Markus Müller, Berner Professor für Staats- und Verwaltungsrecht, ist Mitbegründer dieser Serie und beleuchtet in dieser Ausgabe das Spannungsverhältnis von Religion und Kirche auf der einen und Recht und Staat auf der anderen Seite.

Müller überrascht zunächst (etwa in Kontrast zu Lorenz Engis letztjähriger Schrift) mit seiner Kritik an der aus der Religionsfreiheit ausfliessenden Neutralität des Staats: Das Dogma wirke bei näherer Betrachtung matt und abgebleicht. Ziehe man in Betracht, dass die mit der Umsetzung betrauten staatlichen Akteure allesamt religiös geprägt seien, erscheine fraglich, ob sich religiöse Neutralität glaubwürdig umsetzen lasse. Der Staat solle daher nicht länger diesem Mythos anhängen. «Die realen Gegebenheiten legen ihm nahe, sich als tiefgreifend christlich-jüdisch geprägt zu erkennen und zu akzeptieren.» Um die Schutzziele der Religionsfreiheit besser umschreiben, wahren und durchsetzen zu können, sei es erstrebenswerter, von einer religiösen Toleranz (statt Neutralität) auszugehen. Dadurch würden Behörden und Individuen gleichermassen verpflichtet, Andersgläubigen mit Achtung, Respekt und Empathie zu begegnen. Umgekehrt müssten dabei aber auch die öffentlich-rechtlich anerkannten Kirchen vermehrt in die grundrechtliche Pflicht genommen werden.

Konsequenterweise geht Müller daher etwa mit dem Verbot der Frauenordination der römisch-katholischen Kirche hart ins Gericht: Entweder öffne sich die Kirche und lasse beide Geschlechter zu den geistlichen Ämtern zu. Oder sie verharre weiterhin in ihrer tradierten Haltung und verzichte fortan auf ihre privilegierte Stellung als öffentlich-rechtlich anerkannte Gemeinschaft (mit allen dazugehörigen, insbesondere finanziellen Vorteilen). Nur wenn der Rechtsstaat in solchen Fällen gravierender Grundrechtsmissachtung nicht weiter wegschaut, könne er glaubwürdig bleiben und dereinst auch fremden Religionsgemeinschaften, die mit unserer Rechts- und Gesellschaftsordnung konfligieren, berechtigte Vorbehalte entgegenhalten und durchsetzen.

Samuel Glättli / Marc Zollinger: Globi und die Demokratie (Orell Füssli)
Globi erkundete bereits das Schlaraffenland und den Meeresgrund, besuchte die Indianer und die Feuerwehr. Der bei Jung und Alt populäre und nie erwachsen werdende Papagei-Mensch stillt seine Neugier seit einiger Zeit aber auch in der Reihe «Globi Wissen», die aktuelle Themen kindgerecht in Sach- und Erzähltexten vermittelt. Anlässlich des 170-Jahr-Jubiläums der Bundesverfassung am 12. September 2018 reist Globi zusammen mit seiner Begleiterin Helvetia an diverse Schauplätze in der Schweiz, um mehr über die Idee der Demokratie zu erfahren.

Ausgangspunkt seiner Reise ist das Rütli, wo Globi nicht nur etwas über den Bundesbrief von 1291 erfährt, sondern auch noch Wilhelm Tell über den Weg läuft (ohne dass der Autor dabei die Mythen verklärt). Weitere Stationen sind Aarau (1798-1803 Hauptstadt der Helvetischen Republik), der Landsgemeindeort Glarus und natürlich das Bundeshaus in Bern, wo sogar Bundesrat Cassis den blauen Vogel zu einer Audienz einlädt. «Ganz ehrlich, als Kind wollte ich lieber Tramchauffeur werden», verrät ihm der Aussenminister. Anhand diverser solcher Orte und Begegnungen erfährt Globi und damit ebenso wissbegierige Kinder (ab etwa 9 Jahren), was es mit dem Bundesstaat und der Gewaltenteilung, der Viersprachigkeit, der Zauberformel oder einer Gemeindeversammlung auf sich hat. – Globi erfährt dabei freilich auch, dass nicht alle Staaten Demokratien sind, was eine Monarchie oder einDiktatur ist, dass Menschenrechte nicht überall gelten.

Speziell kinderfreundlich sind sodann Globis Besuch eines Klassenrats sowie die Ausführungen über die UNO-Kinderrechtskonvention und daraus ausfliessenden Kinderrechte. Schade einzig, dass hier nicht auf die mannigfaltigen weiteren Partizipationsmöglichkeiten für Kinder wie die Kinder-/Jugendparlamente, Petitions- und Motionsrechte oder die Jungparteien eingegangen wird. – Das von der Neuen Helvetischen Gesellschaft unterstützte und liebevoll illustrierte Kindersachbuch möge die Idee der Demokratie zu einer weiteren Generation weitertragen.

Siehe auch:

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2017
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2016
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2015
Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014