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«Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

Political scientist David Altman expects the rise of direct democracy around the world to continue. He warns, however, that referendums can be damaging when initiated top-down instead of bottom-up.

David Altman, in 2016, more countries have made use of direct democracy than ever before (siehe Hauptartikel). What are the reasons for this rise?

David Altman.

David Altman.

David Altman:[*] One reason is that if politicians give citizens the possibility to vote on matters directly, it’s extremely difficult to go back. Many countries have introduced instruments of direct democracy in recent years, for example the Netherlands. It’s almost impossible to take away a right from the citizens once they have it. Another reason is that, from the point of view of the politicians, it can be very appealing to resort to instruments of direct democracy.

Why?

In most cases, a referendum is initiated not by citizens – as is the case most of the times in Switzerland – , but top-down, which means it’s either a mandatory referendum or a plebiscite called by the government or by the legislature. Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest: They want to mobilise people to strengthen their power base.

So you would say that direct democracy is not always a good thing?

No. Like many things, direct democracy is not per se good or bad – it all depends on how the process is designed. Switzerland is, in my opinion, a positive example. Switzerland is the country that holds by far the most direct democratic votes on the national level of all countries. At the same time, it is also the most consensual political system of all European countries. It might seem paradox that the majoritarian idea is weakest in a country with such a frequent use of the majoritarian instrument of direct democracy, but it’s not: if a law can be put before the people, political actors need to negotiate, discuss and find a solution with the broadest possible support. By the way, exactly the same pattern is observable in Latin America: Uruguay is the country with the most frequent use of direct democracy, and it’s also the country with the most consensual political system.

And what are examples of bad use of direct democracy?

Let’s take the example of Brexit: David Cameron used the plebiscite to resolve a power struggle inside his own party. I don’t think this is a sensible way to use direct democracy. Or take Hungary, where Viktor Orban has used a plebiscite to mobilise his supporters. Such moves can be damaging for the democratic culture in a country.

What do you think of quotas that require a certain turnout for a vote to count?

I think that’s really bad idea. Such quotas open the door for demobilisation campaigns, with which politicians are trying to prevent citizens from voting. This contradicts the republican idea that citizens should participate in a democracy and use their rights.

Do you think that direct democracy will continue to spread around the world or are politicians getting tired of it after recent decisions such as the Brexit vote or the one in Italy?

I am convinced that the rise of direct democracy will continue. As I said, it’s almost impossible to take away rights of the citizens once you given them. Of course plebiscites and other forms of direct democracy can be risky for politicians, but their risk is not for the referendum to take place, but for them to lose it. So they will think more carefully about how to design the bills that they present to the people. But they will not refrain from using direct democracy.

 

Siehe auch Hauptartikel Direkte Demokratie liegt im Trend

 


[*] David Altman is Professor of Political Science at the Universidad Católica in Chile and author of the book «Direct Democracy Worldwide».

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Was das Referendum in den Niederlanden über die direkte Demokratie in der EU aussagt

Eine Mehrheit der Niederländer hat gegen das EU-Assoziationsabkommen mit der Ukraine gestimmt. Anstatt sich über das Verdikt der Stimmbürger zu enervieren, sollten sich europäische Politiker besser fragen, welche Lehren sie aus dem Referendum ziehen können. Wir präsentieren vier Vorschläge.

Ob «Referèndum» oder «Folkeafstemning», ob «Plebiscito», «Vóta» oder «Bürgerentscheid»: Wann immer irgendwo in Europa eine Volksabstimmung abgehalten wird, sind die Reaktionen vorhersehbar: Entscheiden die Stimmbürger «richtig» (aus Sicht des jeweils Schreibenden), werden die Segnungen der Bürgerbeteiligung und die Weisheit, Vernunft und Weitsicht des Volkes gelobt. Fällt das Ergebnis indes «falsch» aus, schimpfen die Kommentatoren über «Populismus» und «Verführung», über «Demagogie», «Komplexität» und «Überforderung» und weisen darauf hin, wie unverantwortbar gross die Risiken sind, wenn den Bürgern eine Entscheidung abverlangt wird.

Niederländische «Nee»-Aktivisten gegen das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine. Foto: SP Groningen

So lief dieses übliche Spiel auch nach dem Nein der Niederländer zum Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine. Geert Wilders und seine Anti-EU-Partei PVV hätten aus der Abstimmung über ein Abkommen eine Grundsatzfrage über die EU gemacht, lautete der Tenor unter europäischen Politikern und in den  Medien (zumindest in den deutschsprachigen). Dadurch sei ein an sich gutes Projekt durch populistische Aufwiegelung zu Fall gebracht worden. Quod erat demonstrandum: Die Bürger stimmen falsch ab. Man sollte solche Fragen besser den Experten überlassen. (Jenen Experten, die die Idee hatten, eine europäische Einheitswährung zu schaffen, die das Dublin-System ersannen und die Geld drucken, um damit Anleihen überschuldeter Staaten zu kaufen?)

Das Referendum in den Niederlanden und die Reaktionen darauf bringen zum Ausdruck, was in der EU alles falsch läuft, wenn es um die direkte Demokratie geht:

1. Die Angst vor dem Volk
Die Niederländer hätten ihrer Regierung einen «Denkzettel» verpasst, hiess es. Dass die Bürger einen aussenpolitischen Vertrag dazu nutzten, ihre Meinung zur EU abzugeben, ist zwar unschön. Es ist jedoch nur die logische Konsequenz daraus, dass sie zuvor noch nie ihre Meinung über die EU-Mitgliedschaft ihres Landes abgeben konnten. Tatsächlich war die Europapolitik vieler Länder geprägt von einem so genannten «permissive consensus»: Die Bürger wurden nicht nach ihrer Meinung zur fortschreitenden europäischen Integration befragt, störten sich aber auch nicht wirklich daran, solange diese sie nicht viel mehr betraf, als dass der Abbau von Handelshemmnissen ihren Wohlstand steigerte. Die fehlende demokratische Legitimation in den Mitgliedsländern erleichterte die zunehmende politische Verflechtung, doch als die Kritik am Souveränitätsverlust und Zentralismus lauter wurde, wurde sie zu einem Bumerang. Diesem können Regierungen auch nicht ausweichen, indem sie auf Referenden verzichten. In diesem Fall erhalten sie Denkzettel einfach bei den nächsten Wahlen.

Stattdessen sollten die Regierungen mehr Volksabstimmungen zulassen. Dann ginge es auch wieder vermehrt um Sachfragen.

2. Bürgerbeteiligung, von oben angeordnet
Das Referendum in den Niederlanden wurde möglich durch eine Gesetzesänderung, mit der Bürger Volksabstimmungen auslösen können, wenn sie innerhalb von sechs Wochen mindestens 300’000 Unterschriften zusammenbringen. Das ist europaweit allerdings eher die Ausnahme als die Regel. Das Referendum über den EU-Austritt in Grossbritannien etwa wurde nur möglich, weil die Regierung sich dazu entschied – also ein Plebiszit «top-down» anordnete. Die Ausrufung war in erster Linie ein taktischer Entscheid David Camerons, um mit einem Sieg (mit dem er offenbar rechnete) seine Position zu stärken und die Euroskeptiker in den eigenen Reihen in Schach zu halten.

Direkte Demokratie sollte jedoch nicht von der «Grosszügigkeit» der Herrschenden abhängig sein. Vielmehr sollten die Bürger selber darüber entscheiden, welche Fragen wichtig genug sind, um einer Abstimmung unterstellt zu werden.

3. Abstimmungen, nicht Umfragen
Das Ergebnis des Referendums in den Niederlanden ist rechtlich nicht bindend, es war eine blosse Konsultativabstimmung. Das macht es für die Bürger einfacher, Denkzettel abzugeben, weil die Verantwortung letztlich bei der Regierung bleibt. Zugleich wird die demokratische Entscheidung dadurch zur Farce. Es gibt genug Forschungsinstitute, die Meinungsumfragen durchführen können.

Wer den Aufwand betreibt, eine landesweite Volksabstimmung zu veranstalten und die Organfunktion der Stimmberechtigten anruft, der sollte das Volk und seine Mehrheitsmeinung auch ernst nehmen. Volksabstimmungen als autoritative Willensäusserungen sind grundsätzlich als bindend zu betrachten.

4. Die Widersinnigkeit von Quoren
Wer bei der Abstimmung in den Niederlanden ein Ja in die Urne legte, verlor gleich doppelt: Denn damit das Ergebnis (trotz des ohnehin nur konsultativen Charakters!) gültig war, musste die Stimmbeteiligung mindestens 30 Prozent betragen. Mit 32 Prozent wurde dieses Quorum ziemlich knapp überschritten. Das bedeutet: Wären 290’000 der 1.5 Millionen Ja-Stimmenden zu Hause geblieben, hätte ihr Lager gewonnen. Solche paradoxen Ergebnisse sind Gift für die Akzeptanz demokratischer Entscheidungen.

In Italien führt das Beteiligungsquorum von 50 Prozent bei regelmässig zur absurden Situation, dass die Gegner des Referendums (d.h. die Befürworter eines Gesetzes) ihre Anhänger «demobilisieren» (oder zumindest nicht aktiv mobilisieren). So können sie verhindern, dass die 50 Prozent erreicht werden. Der ehemalige Ministerpräsident Silvio Berlusconi trieb diese Taktik auf die Spitze, indem er vor einem Referendum über die Atomkraft seinen Bürgern riet, doch lieber an den Strand statt an die Urnen zu gehen. Je erfolgreicher die Referendumsgegner die Bürger von der Ausübung ihrer demokratischen Rechte abhalten, desto schwieriger wird es für die Befürworter, die im Extremfall 50 Prozent der Stimmberechtigten (nicht der Stimmenden!) überzeugen müssen, um gewinnen zu können. Diese Strategie funktionierte auch bei der jüngsten Abstimmung über die Öl- und Gasförderung vor der italienischen Küste: Ministerpräsident Matteo Renzi versuchte das anstehende Referendum so weit als möglich zu ignorieren und rief die Stimmberechtigten indirekt dazu auf, nicht daran teilzunehmen – mit Erfolg: Das Referendum scheiterte an der zu geringen Stimmbeteiligung (nur 31 Prozent), obwohl 86 Prozent der Stimmenden ein Ja (zur Abschaffung des Gesetzes) einlegten.

Abstimmungsquoren (insbesondere Beteiligungsquoren) widersprechen der unverfälschten Stimmabgabe und dem Mehrheitsprinzip, sie begünstigen den Status quo gegenüber dem Änderungsantrag. Sie haben deshalb in einer chancengleichen direkten Demokratie nichts verloren.

Leider dürfte das Referendum in den Niederlanden kaum zu einer grösseren Offenheit gegenüber der direkten Demokratie in der EU beigetragen haben. Dabei wäre diese dringend nötig angesichts des Zustands der Union.

In einer Zweckgemeinschaft muss man sich nicht immer einig sein

Die Forderung, dass Bundesratsparteien keine Initiativen und Referenden lancieren sollen, verkennt den Unterschied zwischen einer Konkordanz- und und einer Koalitionsregierung.

In der ewigen Diskussion über mögliche Reformen des Volksinitiativrechts liess die ehemalige Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz 2014 mit einem neuen Vorschlag aufhorchen: Um die Volksinitiative wieder zu einem «Recht des Volkes» zurückzuführen, sollte es Parteien, die im Parlament Fraktionsstärke aufweisen, verboten werden, Volksinitiativen zu lancieren.

Huber-Hotz fand mit ihrer Forderung bei den Gesetzgebern bislang kein Gehör. Dafür findet sie nun im Anwalt Anton R. Greber einen Mitstreiter. Im «Tages-Anzeiger» veröffentlichte er am Mittwoch einen Beitrag, der in eine ganz ähnliche Richtung geht. Bundesratsparteien, so Greber, sollten «auf die Nutzung von Volksrechten» verzichten. Mit Blick auf seine Auffassung, dass «das Volk mit Initiativen und Referenden die Regierungspolitik beeinflussen und allenfalls korrigieren kann», erscheint diese Forderung legitim. Doch bei genauerem Hinsehen ist sie nicht nur unrealistisch und unpraktikabel (weil Initiativen oft nicht von Parteien selbst, sondern durch parteinahe Organisationen oder einzelne Politiker getragen werden), sondern auch unlogisch. Denn die scharfe Trennung zwischen «Volk» und «Regierung» wird im Konkordanzsystem stark verwischt.

Geburtshelferin der Konkordanz

Greber begründet seinen Vorschlag mit der «vollen Regierungsverantwortung», welche die Bundesratsparteien tragen müssten, und zwar «unter Einhaltung von verbindlichen Treuepflichten».

Eine «Treuepflicht» existiert zwar im Gesellschaftsrecht (Grebers bevorzugtem Rechtsgebiet), im Arbeitsrecht oder in der Ehe. Die Konkordanzregierung hat demgegenüber eher den Charakter einer Zweckgemeinschaft: Nicht aus Liebe und weil man immer gleicher Meinung ist, geht man sie ein, sondern, weil es zusammen leichter fällt, die Widrigkeiten des Alltags zu meistern – in der Praxis vor allem die Herausforderung, Vorlagen zu schmieden, die weder vom Parlament noch vom Volk bachab geschickt werden. Die direkte Demokratie war die Geburtshelferin der Konkordanz.

Greber macht nun aber den Umkehrschluss, dass, wer Teil einer Konkordanzregierung sei, das Damoklesschwert der Volksrechte nicht anzurühren habe. Schliesslich seien diese dazu da, der Opposition, die im Bundesrat nicht vertreten sei, eine Stimme zu geben.

Dieses Argument mag für eine Koalitionsregierung passen, wo sich Parteien auf ein gemeinsames Regierungsprogramm einigen. Das Wesen der Konkordanzregierung ist es aber gerade, dass sie Kräfte vereint, die nicht gleich ticken. Natürlich versucht man auch in diesem System, Kompromisse zu finden und Lösungen zu erarbeiten, die möglichst für alle tragbar sind. Und falls es im Kollegium zu Mehrheitsenscheiden kommt, so werden diese aufgrund des Kollegialitätsprinzip auch von den Unterlegenen mitgetragen – den unterlegenen Mitgliedern des Bundesrat, nicht jedoch zwingend auch von der entsprechenden Partei und ihrer Organe (Fraktion, Geschäftsleitung, Delegiertenversammlung, Kantonalsektionen usw.) per se.

Es gab und gibt also bei vielen Entscheiden des Bundesrats Parteien, die mit dem Ergebnis nicht einverstanden sind.[1] Die Mitglieder des Bundesrats, die unterlegen sind, schlucken der Kollegialität zuliebe ihren Groll herunter. Aber sollen deswegen auch die Parteien daran gebunden sein, selbst in Fällen, in denen ein Entscheid ihrem eigenen Parteiprogramm fundamental zuwiderläuft? Eine solche Regel würde die Kompromissbereitschaft eher schwächen als fördern. Eine Regierung, die keine Meinungsverschiedenheiten (die Volksrechte sind nichts anderes als Ausdruck genau davon) unter den beteiligten Akteuren zulässt, mag dem Ideal einer Einparteienregierung entsprechen, passt aber schlecht zum Konkordanzsystem.

Wenn Parteien eine andere Auffassung vertreten als die Regierung, sind sie weder «unverantwortlich» noch wird die Regierung dadurch handlungsunfähig. Es zeigt nur, dass man sich nicht über alles einig ist. Überdies sind Schweizer Parteien ohnehin – analog zum Aufbau des Staates – dreistufig aufgebaut: Was womöglich der Bundesfraktion noch genehm ist, kann an der Parteibasis auf Ablehnung stossen und an einer Delegiertenversammlung in einer Resolution auf Ergreifung des Referendums kulminieren. Würde dies der (Bundesrats-)Partei verwehrt – wie es Greber intendiert –, so müsste das Wort «Volk» aus einigen Parteinamen gestrichen werden, denn basisdemokratisch wären die neuen «Zentralparteien» kaum mehr.

Symptombekämpfung

Kein Zweifel: Dass Bundesratsparteien zunehmend öfter gegen die Regierung opponieren, stellt die Konkordanz vor Herausforderungen. Doch Parteien an der Nutzung der Volksrechte hindern zu wollen, ist nichts als Symptombekämpfung. Der grosse Vorteil der direkten Demokratie ist, dass die Lösungen von Regierung und Parlament nicht in Stein gemeisselt, sondern stets herausgefordert werden und in einem öffentlichen Wettbewerb der Ideen anderen, möglicherweise besseren Vorschlägen gegenübergestellt werden können. Wäre es nicht schade, wenn sich Regierungsparteien daran nicht beteiligen könnten?

 


[1] Zumal sich Referenden und Initiativen ja nicht in erster Linie gegen Entscheide der Regierung richten, sondern gegen solche des Parlaments.