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Ein Land steht auf tönernen «zuilen»

Die Niederlande, einst ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie, hat sich in den letzten Jahrzehnten zu einer «normalen» parlamentarischen Konkurrenzdemokratie gewandelt. Heute scheint das politische System weniger in der Lage, die neuen Gräben zu überbrücken.

Eine seltsame Debatte hat das niederländische Unterhaus, die Tweede Kamer, kürzlich ausgetragen. Die konservative protestantische Partei SGP, sekundiert von Geert Wilders’ PVV, störte sich öffentlich daran, dass im Parlament nirgends eine niederländische Flagge steht und somit nichts die Politiker daran erinnert, wem sie verpflichtet sind. Die Linke tat die Forderung als billig inszenierten Nationalismus ab. Die Partei GroenLinks schlug vor, neben der niederländischen eine europäische Flagge aufzustellen. Am Ende stimmte das Parlament der Motion der SGP zu: Nun steht eine Flagge im Parlament, allerdings ärgern sich manche Politiker darüber, dass sie nicht hinter dem Rednerpult steht, wo sie für die Fernsehkameras jederzeit sichtbar gewesen wäre, sondern diskret in einer Ecke (wie im National- und Ständerat). Die Episode passt zum Bild der pragmatischen Niederlande und der Kompromissbereitschaft, welche die dortige Politik pflegt – oder früher pflegte.

Tweede Kamer, Den Haag
Baujahr 1992
Legislatives System bikameral
Sitze 150
Wahlsystem Proporz
Wahlkreise 20
Legislaturperiode 4 Jahre
Parteien 13

Zwar ist Amsterdam die Hauptstadt der Niederlande, das Parlament wie auch die wichtigsten Regierungsgebäude sind aber seit jeher in Den Haag. In der Stadt, wo es deutlich gemütlicher zugeht als in der pulsierenden Metropole Amsterdam, befindet sich malerisch an einem Weiher gelegen der Binnenhof, der Gebäudekomplex, in dem die Behörden der Legislative und der Exekutive untergebracht sind. Auf der Seite des Weihers liegen der Senat (Eerste Kamer)[1] und der Sitz des Ministerpräsidenten. Auf der gegenüberliegenden Seite ist die Tweede Kamer zu finden. Dazwischen ist der Innenhof mit dem ältesten Gebäude der Stadt, in dem der Rittersaal untergebracht ist. Dieser wird für offizielle Empfänge und Feierlichkeiten genutzt, etwa für die Prozession am Prinsjesdag, der jeweils am dritten Dienstag im September gefeiert wird und an dem König und Königin in der Kutsche und von den Massen bejubelt zum Parlament fahren, um dort die Ziele der Regierung für das kommende Jahr zu verlesen.

Ältestes Parlamentsgebäude der Welt

Dass das niederländische Parlament in Den Haag angesiedelt ist, hat historische Gründe. Der Binnenhof entstand bereits ab dem 13. Jahrhundert, womit es sich um das älteste Parlamentsgebäude der Welt handelt, das noch in Gebrauch ist. Der Binnenhof war der Regierungssitz der 1581 ausgerufenen Niederländischen Republik, und unter der Herrschaft Spaniens residierten die spanischen Statthalter in dem Gebäudekomplex.

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Der Binnenhof, wo die wichtigsten Behörden untergebracht sind, liegt malerisch an einem Weiher. (Foto: Pieter Musterd)

Bei ihrer ersten Einberufung 1830 wurde die Tweede Kamer zunächst im ehemaligen Ballsaal untergebracht. Dieser wurde mit der Zeit allerdings zu klein, weshalb ein Neubau nötig wurde, in den das Parlament 1992 umzog. Das neue Parlamentsgebäude, entworfen vom Architekten Pi de Bruijn, kombiniert in eleganter Weise Teile alter Bauten mit moderner Architektur.

Der Parlamentssaal selber wirkt ebenfalls modern, wenn auch – selbst mit Flagge – eher unspektakulär und bescheiden. Auch nach dem Umzug braucht die Tweede Kamer wenig Platz. Kein Wunder: Mit 150 Mitgliedern ist das niederländische Unterhaus im internationalen Vergleich klein.

Die 150 Sitze werden nach dem Proporzverfahren vergeben, wobei in der Broschüre im Besucherzentrum betont wird, dass das Wahlsystem eines der proportionalsten der Welt sei. Zwar werden die Sitze (wie bei den Schweizer Nationalratswahlen) nach dem D’Hondt-Verfahren (Divisormethode mit Abrunden) vergeben, was die Mandatsverteilung zugunsten grösserer Parteien verzerrt. Allerdings werden die Sitze (anders als in der Schweiz) über alle Wahlkreise hinweg auf die Parteien verteilt, wodurch die Auswirkungen weniger gravierend ist. Auch das tiefe Quorum von 1/150 der Stimmen (also genau ein Sitz) macht es für kleinere Parteien relativ einfach, ins Parlament einzuziehen. Aktuell sind 13 Parteien im Parlament vertreten.

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Im Innern des Parlamentsgebäudes, das neue Bauten (links) mit bestehenden (rechts) kombiniert. Das Glasdach wurde vom Architekten Pi de Bruijn als Metapher für Transparenz konzipiert. (Foto: eigene Aufnahme)

Ideologische Säulen

Die Zusammensetzung der Tweede Kamer sieht damit heute sehr viel anders aus als noch vor wenigen Jahrzehnten. Einst waren die Niederlande ein klassischer Fall einer Konsensdemokratie. Tatsächlich diente dem «Vater» des Modells, dem niederländischen Politikwissenschafter Arend Lijphart, sein Land als Inspiration, als er das Konzept des Consociationalism entwickelte. (Als weitere typische Fälle identifizierte Lijphart die Schweiz, Belgien und Österreich.)[2] Lijphart ging von der Frage aus, wie in Ländern mit tiefen gesellschaftlichen Gräben eine stabile Demokratie aufrechterhalten werden kann.

Ähnlich wie in der Schweiz spaltete sich die Politik in den Niederlanden früher vor allem an der Konfession beziehungsweise an der Frage nach dem Verhältnis zwischen Kirche und Staat sowie an der sozialen Frage. Die niederländische Gesellschaft teilte sich in vier «Säulen» («zuilen»): die protestantische, die katholische, die neutrale oder liberale und die sozialistische.[3] Diese bildeten nicht nur unterschiedliche politische Ideologien ab, sondern stellten gewissermassen eigene, abgeschlossene Gesellschaften dar. Sie hatten eigene Parteien, Zeitungen, Vereine, Fernsehsender, ja sogar eigene Fussballligen. Die Wissenschaft spricht von einer «verzuiling» der Gesellschaft.

Mit der Zeit nahm die Bedeutung der klassischen ideologischen Gräben jedoch ab. Es kam zur «ontzuiling». Neue politische Kräfte entstanden, wie die linksliberale Partei D66, die Grünen oder später die PVV. Die Parteien, die einst die Säulen vertraten, existieren zwar noch (etwa die liberale VVD von Ministerpräsident Mark Rutte oder die obengenannte protestantische SGP). Die niederländische Politik ist heute von anderen Gräben geprägt, wobei der Gegensatz zwischen gesellschaftlicher Offenheit und Geschlossenheit der bestimmende ist.

Demokratie-Experiment abgebrochen

Allerdings scheint das politische System im Gegensatz zu früher weniger gut in der Lage, die Gräben zu überbrücken. Früher umfassten Regierungskoalitionen oft mehr Parteien, als für eine Mehrheit im Parlament nötig gewesen wären (analog zur Konkordanz in der Schweiz).

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Neu mit Flagge: Der Parlamentssaal. (Foto: www.tweedekamer.nl)

 

Heute sind die Niederlande hingegen eine klassische parlamentarische Demokratie mit wechselnden Koalitionsregierungen. Nach den letzten nationalen Wahlen 2017 brauchte Regierungschef Rutte Monate, um eine Koalition mit einer knappen Mehrheit im Parlament zu zimmern. Am Ende gelang es ihm irgendwie, vier Parteien (VVD, CDA, D66 und ChristenUnie) zu einem gemeinsamen Programm zu verpflichten.

Teil des Deals war eine Massnahme, die die niederländische Demokratie noch etwas weiter von der schweizerischen wegbewegt. Als Zugeständnis an die christlichdemokratische CDA wurde im Koalitionsvertrag nämlich festgehalten, den zaghaften Versuch zur Ausweitung der direkten Demokratie, in Form eines konsultativen Referendums, wieder abzubrechen. Die Tweede Kamer stimmte der Abschaffung im Februar zu, im Juli folgte der Senat. Seit 2015 konnten 300’000 Bürger eine (nicht bindende) Volksabstimmung über die meisten Gesetze verlangen, die das Parlament beschliesst. Dieses «Referendumsrecht» hatte zwar einige Schwächen, war aber immerhin das erste Instrument direkter Demokratie in den Niederlanden, das von unten nach oben wirkt.

Damit ist die niederländische Demokratie wieder ein gutes Stück indirekter geworden. Die meisten Abgeordneten der Tweede Kamer dürfte es (insgeheim) freuen. Dass ohne Volksabstimmungen über Abkommen mit der Ukraine das Regieren einfacher wird, dürfte sich indes als Trugschluss erweisen.

 

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der Serie «Parliamenthopping», in der wir Parlamente rund um die Welt porträtieren.

 


[1] Die Eerste Kamer wird indirekt durch die Parlamente der Provinzen gewählt und hat gegenüber der Tweede Kamer eingeschränkte Kompetenzen.

[2] Arend Lijphart (1977): Democracy in Plural Societies.

[3] Manche Wissenschafter fassen die Sozialisten nicht als eigene Säule auf, sondern als Teil der neutralen Säule.

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Eine grosse Koalition ist noch keine Konsensdemokratie

CDU/CSU und SPD werden sich aller Voraussicht nach auf eine grosse Koalition einigen. Daraus einen Trend hin zu einer Konsensdemokratie abzuleiten, entbehrt aber der wissenschaflichen Grundlage. Wenn schon, geht der Trend in die andere Richtung.

Nach den Bundestagswahlen vom 22. September wird in Deutschland eine grosse Koalition zwischen CDU/CSU und der SPD immer wahrscheinlicher. Heute Sonntag gab der Parteikonvent der Sozialdemokraten grünes Licht für die Aufnahme von Koalitionsverhandlungen. Erste Gespräche sollen am Mittwoch stattfinden.

Das sich abzeichnende Zusammengehen zwischen den beiden grössten Parteien wertet Thomas Isler in der «NZZ am Sonntag» als Zeichen, dass Deutschland «auf dem Weg zur Konsensdemokratie» sei. Früher, so Isler, habe das Land ein Konkurrenzsystem gehabt und sich damit klar von der Schweiz mit ihrem Konsensmodell unterschieden. Die Bundestagswahlen 2013 hätten diese «Auffassung von deutscher und schweizerischer Politik (…) endgültig widerlegt».

Lijpharts Einteilung von 36 Staaten nach Merkmalen von Konsens- und Konkurrenzdemokratie. Die Pfeile zeigen die Verschiebungen vom Zeitraum von 1945 bis 1971 zur Zeit von 1971 bis 1996.

Lijpharts Einteilung von 36 Staaten nach Merkmalen von Konsens- und Konkurrenzdemokratie. Die Pfeile zeigen die Verschiebungen vom Zeitraum von 1945 bis 1971 zur Zeit von 1971 bis 1996.

Steuert Deutschland tatsächlich auf ein Konsenssystem zu? Um diese Frage zu beantworten, muss zunächst geklärt werden, was eine Konsensdemokratie ist. Die klassische Unterscheidung zwischen Konkurrenz- und Konsensdemokratie stammt vom niederländischen Politikwissenschafter Arend Lijphart. Er fasst die Konkurrenzdemokratie oder Mehrheitsdemokratie als Modell auf, das die Macht konzentriert und in dem starke Parteien möglichst uneingeschränkt und ohne Rücksicht auf Minderheiten regieren können.

Als Musterbeispiel einer Mehrheitsdemokratie sieht er Grossbritannien (er spricht deshalb auch vom «Westminster Model»). Demgegenüber ist die Konsensdemokratie laut Lijphart «a democratic regime that emphasizes consensus instead of opposition, that includes rather than excludes, and that tries to maximize the size of the ruling majority instead of being satisfied with a bare majority».[1] Lijphart analysierte 36 Staaten, inwiefern sie welchem Modell entsprechen (siehe Abbildung).[2] Grundsätzlich gilt: Je weiter links und je weiter unten ein Land in der Grafik, desto mehr entspricht es dem Modell der Konsensdemokratie; je weiter rechts und je weiter oben ein Land, desto stärker tendiert es zur Mehrheitsdemokratie.

Der kurze wissenschaftliche Exkurs ist notwendig, weil die Bezeichnung eines Landes als Konsensdemokratie davon abhängt, wie man Konsensdemokratie definiert. Hier unterscheidet sich Thomas Isler deutlich vom wissenschaftlichen Konsens (im wahrsten Sinne des Wortes). Im Wesentlichen stützt er seine These auf drei Merkmale:

  • Das Vorliegen einer grossen Koalition ist für Isler offenbar ein Indiz für eine Konsensdemokratie. Er weist darauf hin, dass CDU/CSU und SPD zusammen knapp 80 Prozent der Sitze im Bundestag innehaben. Das ist, wie er richtig feststellt, ein ähnlich hoher Wert wie die 84 Prozent der Sitze, die SVP, SP, FDP, CVP und BDP in der Bundesversammlung kontrollieren.[3] Allerdings ist die Grösse einer Koalition allein noch kein Indiz für das Vorliegen einer Konsensdemokratie. Ansonsten müsste auch Grossbritannien mit seiner Koalition aus Konservativen und Liberaldemokraten als Konsensdemokratie aufgefasst werden. Lijphart misst denn auch nicht die Grösse der Koalition, sondern schaut, ob einer Koalition mehr Parteien angehören, als für die absolute Mehrheit im Parlament nötig. Ist das nicht der Fall, spricht man von einer «minimum winning coalition». Sollten Unionsparteien und SPD zusammenspannen, würden sie das nicht tun, weil ihnen eine grosse Koalition besonders gut gefällt, sondern weil sie eine Mehrheit im Bundestag benötigen. Eine solche Koalition wäre eine «minimum winning coalition» – ein klassisches Merkmal einer Mehrheitsdemokratie. In der Schweiz dagegen könnte man jede der fünf Bundesratsparteien aus der Regierung ausschliessen, ohne dass diese die parlamentarische Mehrheit verlieren würde (eine so genannte «oversized coalition» oder übergrosse Koalition).
  • Als weiteres Indiz führt Isler die ideologische Nähe von CDU/CSU und SPD an. Merkel habe die Union zu einer «zweiten sozialdemokratischen Partei» gemacht, die «bestens zur SPD passt». Das mag richtig oder falsch sein. Die ideologische Nähe zwischen den Regierungsparteien ist jedoch kein Hinweis auf eine Konsensdemokratie – im Gegenteil: die Regierungsparteien in Konsensdemokratien liegen politisch tendenziell weiter auseinander als in Konkurrenzdemokratien. Gerade für Gesellschaften, die durch grosse ideologische, sprachliche oder kulturelle Unterschiede geprägt sind – etwa die Schweiz –, eignet sich das Konsenssystem besser, weil es verhindert, dass eine gesellschaftliche Gruppe dauerhaft dominiert. Übergrosse Koalitionen werden nicht geschaffen, weil man sich untereinander besonders gut versteht, sondern weil sie der politischen Stabilität dienen.
  • Schliesslich diagnostiziert Isler in Deutschland ein allgemeines «Bedürfnis nach Harmonie», eine «Sehnsucht nach Konsens». Ironischerweise führt er als Beleg dafür den Ausschluss der FDP und AfD aus dem Parlament durch die 5-Prozent-Hürde an. Dabei zeichnet sich eine Konsensdemokratie gerade dadurch aus, dass möglichst alle Bürger im Parlament vertreten sind und keine relevante gesellschaftliche Gruppierung ausgeschlossen wird. In dieser Hinsicht gleicht Deutschland eher dem britischen Westminster-Modell, das künstliche Mehrheiten schafft, indem es kleine Parteien bewusst schwächt. Davon abgesehen ist auch das Bedürfnis nach Harmonie und Konsens an sich noch kein Indiz für eine Konsensdemokratie, sondern bestenfalls eine günstige Voraussetzung dafür.

Interessanterweise liegt Isler mit seiner Beschreibung Deutschlands als Konsensdemokratie nicht einmal falsch – allerdings aus anderen Gründen als jenen, die er anführt. Das deutsche System zeichnet sich durch eine relativ starke Teilung der Macht aus. So sorgt das proportionale Wahlsystem für eine faire Repräsentation aller Parteien (mit Einschränkung durch die 5-Prozent-Hürde), während die starke Rolle der Bundesländer und des Verfassungsgerichts die Macht der Regierung zusätzlich beschränken. Wie die Analyse Lijpharts zeigt, ist Deutschland bereits seit 1945 durchgehend auf der Seite der Konsensdemokratien anzusiedeln. Wenn es einen Trend gibt, dann eher in die andere Richtung: In der Zeit von 1971 bis 1996 hat sich Deutschland eher in Richtung Mehrheitsdemokratie entwickelt, was Lijphart in erster Linie damit erklärt, dass die in der Anfangsphase nach 1945 zuweilen gebildeten übergrossen Koalitionen[4] verschwanden und nur noch «minimal winning coalitions» gebildet wurden – eine solche zeichnet nun erneut ab.[5]

Man mag eine grosse Koalition gut finden oder schlecht. Bei Schlussfolgerungen auf das politische System ist allerdings Vorsicht angebracht. Ein Konsens unter den zwei grössten Parteien macht noch lange keine Konsensdemokratie.


[1] Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[2] Er teilte die Staaten gemäss zwei Dimensionen auf die beiden Modelle auf und verwendete dazu 10 Indikatoren: für die Exekutive-Parteien-Dimension die Grösse der Regierungskoalition, das Machtverhältnis zwischen Exekutive und Legislative, die (effektive) Anzahl Parteien, die Proportionalität des Wahlsystems und der Interessengruppen-Pluralismus; für die Föderalismus-Zentralismus-Dimension den Grad des Föderalismus, das Zweikammer-System, die Möglichkeit, die Verfassung zu ändern, die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Unabhängigkeit der Zentralbank. Adrian Vatter erweiterte 2009 Lijpharts Analyse, indem er die direkte Demokratie mit einbezog (siehe: Vatter, Adrian (2009): «Lijphart Expanded: Three Dimensions of Democracy in Advanced OECD Countries?» [PDF], European Political Science Review 1 (1): 125-153).

[3] Im Unterschied zur Schweiz sind in Deutschland allerdings einige wichtige kleinere Parteien gar nicht im Parlament vertreten, weil sie an der 5-Prozent-Hürde scheiterten. Nimmt man die Wähleranteile als Mass, kommen CDU/CSU und SPD zusammen nur auf 67 Prozent, während die Bundesratsparteien in der Schweiz 78 Prozent der Wähler repräsentieren.

[4] Konrad Adenauer bildete in seinen zwei Amtszeiten als Bundeskanzler von 1953 bis 1957 und 1957 bis 1961 jeweils übergrosse Koalitionen.

[5] Ob die Schweiz noch als Musterbeispiel für eine Konsensdemokratie gesehen werden kann oder ob sie sich ebenfalls in Richtung Konkurrenzdemokratie entwickelt, steht auf einem anderen Blatt.